Inconstitucionalidad de Precepto Legal · Código del Trabajo

1 Santiago, dieciséis de abril de dos mil nueve.

VISTOS:

El abogado Guido Rojas Leal, por sí y en ejercicio de la acción pública prevista en el inciso duodécimo del artículo 93 de la Constitución, ha requerido a este Tribunal para que, ejerciendo la facultad que le reconoce el numeral 7º del mismo precepto constitucional aludido, declare la inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo que ya fue declarado inaplicable en sentencias roles 946 y 968, de fechas 1º y 10 de julio del año 2008, respectivamente.

La norma legal impugnada establece expresamente: “La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa”.

Afirma el actor que la declaración de inconstitucionalidad que solicita resulta “urgente, necesaria, indispensable y calificada” y, para fundar tal afirmación, señala que la norma legal que impugna sería contraria a la garantía contenida en el inciso primero del numeral 3º del artículo 19 de la Carta Fundamental, que reconoce el derecho de las personas a la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos, argumentando, en síntesis, lo siguiente:

Se contraviene dicha garantía fundamental por cuanto el precepto impugnado prevé que existan determinadas personas que no podrían acceder a la protección de sus derechos en sede judicial si no es mediante el pago previo de una determinada suma de dinero, que corresponde a una fracción de la sanción de multa aplicada por la autoridad administrativa.

Otro argumento que, a juicio del actor, ayuda a hacer más patente la desigualdad que genera la norma legal en el aspecto en cuestión, es que, con fecha 31 de 2

marzo del año 2008, comenzó a regir, sólo para las regiones de Atacama y Magallanes, la Ley Nº 20.087, modificada por la Ley Nº 20.260, que consagra el nuevo procedimiento que se aplicará en los procesos a cargo de los tribunales del trabajo y en tal sistema no se contempla la limitación inconstitucional al ejercicio del derecho de que se trata.

El requirente indica, asimismo, que en la nueva normativa la materia es regulada por el inciso tercero del artículo 503, que establece: “La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días hábiles contados desde su notificación. Dicha reclamación deberá dirigirse en contra del Jefe de la Inspección Provincial o Comunal a la que pertenezca el funcionario que aplicó la sanción”. En seguida deja planteada la siguiente interrogante: ¿cuál sería la razón que podría justificar que a las personas que habitan en el resto de las regiones del país en las que no se aplica aún dicha reforma procesal se les siga aplicando la norma del Código del Trabajo que impugna?

Finalmente, el actor indica que la única interpretación posible que podría darse a la normativa que posibilitó la entrada en vigencia de la reforma procesal laboral de manera parcial, sería aquélla que entiende que la aplicación progresiva de la nueva legislación atañe “exclusivamente” a los aspectos orgánicos. Si así no fuese entendido, agrega, se deberá concluir que se ha introducido una excepción al derecho material de igualdad ante la ley y de la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos, lo que califica de “imposible” a la luz de la Constitución Política vigente.

Con fecha 12 de agosto de 2008, esta Magistratura ordenó poner la presentación del abogado Rojas Leal en conocimiento de la Presidenta de la República, del Senado y de la Cámara de Diputados, y fijó las reglas que 3

regirán la tramitación de la causa. Dentro del plazo otorgado a los efectos, ninguno de los órganos constitucionales antes referidos hizo valer observaciones al requerimiento deducido en autos.

Habiéndose traído los autos en relación, el día 23 de diciembre de dos mil ocho se procedió a la vista de la causa, oyéndose el alegato del abogado requirente, señor Guido Rojas Leal.

CONSIDERANDO:

I. CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.

Que en este proceso no se hará lugar a la acción deducida a fojas uno por no haberse reunido el quórum que exige el numeral 7º del artículo 93 de la Constitución Política para declarar la inconstitucionalidad de un precepto legal previamente declarado inaplicable.

II. PRESUPUESTOS CONSTITUCIONALES Y PROCESALES DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UN PRECEPTO LEGAL.

PRIMERO: Que el artículo 93, inciso primero, numeral 7º, de la Constitución Política establece que es atribución de este Tribunal Constitucional: “resolver por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior.”.

SEGUNDO: Que el inciso duodécimo del mismo artículo agrega: “Una vez resuelta en sentencia previa la declaración de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al número 6º de este artículo, habrá acción pública para requerir al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad de éste para declararla de oficio.”.

TERCERO: Que de los preceptos constitucionales transcritos se desprende que los presupuestos necesarios 4

para que esta Magistratura pueda declarar la inconstitucionalidad de una determinada norma legal, con los efectos previstos en el artículo 94, inciso tercero, de la Carta Fundamental, son los siguientes: a) Debe tratarse de la inconstitucionalidad de un precepto de rango legal; b) La referida norma debe haber sido declarada previamente inaplicable por sentencia de este Tribunal, pronunciada en virtud de lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, numeral 6º, e inciso undécimo de la Constitución; c) El proceso de inconstitucionalidad debe haberse iniciado por el ejercicio de una acción pública acogida a tramitación por esta Magistratura o por una resolución de la misma actuando de oficio; y d) Debe abrirse proceso sustanciándose y dictándose la correspondiente sentencia.

CUARTO: Que sin perjuicio de los presupuestos ya anotados, que se desprenden del propio texto del artículo 93, inciso primero, N° 7° e inciso duodécimo de la Constitución, debe tenerse presente que la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en sentencia previa no constituye un deber para el Tribunal Constitucional, sino que únicamente una facultad que se ejercerá en la medida que ninguna interpretación del precepto impugnado permita su ajuste con la Carta Fundamental. Así ha sido ya afirmado por esta propia Magistratura, en sentencia Rol N° 681, de 26 de marzo de 2007 (considerando 8º).

Por lo demás, el juicio referido a la posible inconstitucionalidad de una norma legal debe realizarse sin consideración a situaciones específicas, tal y como es propio de un control abstracto de esta naturaleza.

A lo anterior se une una delicada apreciación acerca de si una decisión de tal envergadura puede acarrear efectos aún más nocivos que los que produce su supervivencia, tal y como fuera también destacado en sentencias roles N°s. 558 y 590 (acumulados), de 5 de junio de 2007 (considerando 19°).

5 QUINTO: Que, en estos autos, el abogado Guido Rojas Leal ha ejercido la acción pública prevista en el numeral 7º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental, en relación con lo dispuesto, además, en el inciso duodécimo de esa misma norma, solicitando la declaración de inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo que, pese a haber sido ya reproducido en la parte expositiva de esta sentencia, se reitera a continuación:

“La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa”.

Específicamente, el requirente solicita la declaración de inconstitucionalidad de aquella parte del precepto que exige la consignación de una tercera parte del valor de la multa que se pretende reclamar judicialmente.

Como fundamento de la acción deducida ha invocado dos pronunciamientos emitidos por esta Magistratura, correspondientes a los roles 946-07 y 968-07, en virtud de los cuales se declaró que el precepto legal antes aludido, de acuerdo al texto que rige en la Región Metropolitana, no podría aplicarse en las causas judiciales que en cada caso se indicaron, “únicamente en la parte en que exige la consignación de la tercera parte de la multa para reclamar de las multas administrativas”.

SEXTO: Que, por resolución de doce de agosto de 2008, que rola a fojas 14 y siguientes de estos autos, este Tribunal ordenó que la presentación de fojas 1 fuera puesta en conocimiento de la Presidenta de la República, del Senado y de la Cámara de Diputados, fijando el procedimiento que debería regir su sustanciación.

SÉPTIMO: Que, como puede colegirse de la lectura de los dos considerandos que preceden, se ha dado cumplimiento a todos y cada uno de los presupuestos 6

constitucionales y procesales necesarios para que esta Magistratura pueda pronunciarse sobre la acción pública deducida, decidiendo si el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo debe ser declarado inconstitucional con los efectos descritos en el inciso tercero del artículo 94 de la Constitución Política.

III. POR ACOGER LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.

Los Ministros señores José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil y Marcelo Venegas Palacios, además de la Ministra señora Marisol Peña Torres, estuvieron por acoger la acción deducida, por las consideraciones que se consignan a continuación:

PRIMERO: Que en el apartado precedente se ha dado cuenta del cumplimiento de los supuestos constitucionales y procesales necesarios para acoger una acción de inconstitucionalidad como la de la especie que, como se ha dicho, se refiere al inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo. Corresponde, entonces, examinar si además se configuran las exigencias que esta misma Magistratura Constitucional ha ido delineando para justificar que se acoja una acción de esta naturaleza y que han sido consignadas en el considerando cuarto del capítulo que antecede.

SEGUNDO: Que, a juicio del requirente en estos autos, la norma referida contraviene el derecho asegurado en el numeral 3º, inciso primero, del artículo 19 de la Constitución, referido a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

TERCERO: Que, según se desprende de lo preceptuado en el numeral 7º del inciso primero del artículo 93 de la Carta Fundamental, que fija la competencia específica de este Tribunal para resolver las cuestiones de inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable con anterioridad, tal resolución sólo puede considerar las causales en que se sustentó la referida 7

declaración de inaplicabilidad. Ello se desprende de las menciones “declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior”, las cuales ponen de relevancia que, en un proceso como el de la especie, han de considerarse los vicios de inconstitucionalidad que motivaron la declaración de inaplicabilidad.

En esa línea de razonamiento, ha de tenerse presente que el requirente en estos autos invoca como procesos previos en que se ha declarado la inaplicabilidad del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, los roles Nºs. 946 y 968, que dieron origen a las sentencias de 1º y 10 de julio de 2008. En los aludidos pronunciamientos, las razones tenidas en cuenta por esta Magistratura para decidir la inaplicabilidad fueron la transgresión al artículo 19, numerales 3º y 26º de la Constitución, referidos, respectivamente, a la igualdad en el ejercicio de los derechos y a la protección de la esencia del derecho o derecho a la seguridad jurídica.

CUARTO: Que, en consecuencia, el pronunciamiento requerido a esta Magistratura en esta oportunidad deberá determinar, en primer término, si el precepto legal mencionado pugna, bajo toda forma de interpretación posible, con la igualdad en el ejercicio de los derechos y con la prohibición de que el legislador afecte la esencia del derecho, tal y como ambos derechos han sido reconocidos y asegurados por el artículo 19, numerales 3º y 26º de la Constitución.

QUINTO: Que en lo que se refiere al primer derecho invocado, esto es, la igualdad en el ejercicio de los derechos, debe considerarse que él forma parte de la noción de “tutela judicial efectiva”, que supone que ninguna persona quede desprotegida en el ejercicio de sus derechos por verse impedida u obstaculizada de acceder a los órganos que ejercen jurisdicción y que deben velar por la vigencia plena de los mismos.

En este sentido, en las sentencias recaídas en los roles Nºs. 946 y 968, esta Magistratura recordó, evocando 8

al autor argentino Cassagne, que “(…)la tutela judicial efectiva apunta a la eliminación de las trabas que obstaculizan el acceso al proceso, tanto como a impedir que, como consecuencia de los formalismos procesales, queden ámbitos de la actividad administrativa inmunes al control judicial y, por último, tiende a asegurar el pleno ejercicio de la jurisdicción”.

Agregaron los referidos pronunciamientos que “citando a nombre reservado, (…) el derecho a la tutela judicial efectiva que se despliega básicamente, en tres momentos diferentes del proceso (en el acceso a la jurisdicción, en el debido proceso y en la eficiencia de la sentencia) es, en definitiva, el derecho de toda persona a que se haga justicia que se traduce en el plano jurídico administrativo, en que siempre que crea que puede pretender algo con arreglo a derecho frente a un ente público, tenga la seguridad de que su petición será atendida por unos órganos independientes y preparados”.

(Cassagne, nombre reservado. “La Justicia Contencioso- administrativa y sus perspectivas al comenzar el siglo XXI”, en Procedimiento y Proceso Administrativo. Jornadas Facultad de Derecho Universidad Católica Argentina, LexisNexis, Buenos Aires, 2005, pp. 275,277 y 278).

SEXTO: Que, sobre la base de lo expresado, la tutela judicial efectiva y, más concretamente, la igualdad en el ejercicio de los derechos, que comprende la igualdad de acceso a la justicia, se ve afectada tanto si se impide que las decisiones administrativas sean revisadas por los tribunales como también si se introducen formalidades procesales que hagan ilusorio el ejercicio de ese derecho.

SÉPTIMO: Que la necesidad de asegurar el pleno acceso a la justicia de todo aquel que sienta afectado el ejercicio de un derecho del que es titular es una exigencia del Estado Democrático de Derecho que se estructura sobre la base de la prohibición de la autotutela en la solución de los conflictos y de su 9

consiguiente resolución por los órganos que el mismo Estado instituye para ese efecto.

OCTAVO: Que, en el mismo orden de consideraciones, el derecho de acceso a la justicia, supuesto fundamental de la igualdad en el ejercicio de los derechos, constituye una emanación directa de la dignidad humana, pues el despliegue de las facultades inherentes a la persona no puede realizarse en plenitud si no existe la garantía de que toda persona pueda presentarse ante el juez, u ocurrir ante él, sin estorbos, gabelas o condiciones que se lo dificulten, retarden o impidan arbitraria o ilegítimamente cuando el ejercicio de tales facultades se encuentra amenazado, perturbado o privado (sentencias roles Nºs. 946 y 968).

NOVENO: Que, por su parte, cuando se trata de reclamar de los actos de la Administración, como ocurre en el caso del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, no puede dejar de relacionarse el inciso primero del artículo 19 Nº 3 de la Constitución con el inciso segundo del artículo 38 de la misma Carta, que prescribe que: “Cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, podrá reclamar ante los tribunales que determine la ley, sin perjuicio de la responsabilidad que pudiere afectar al funcionario que hubiere causado el daño”.

DÉCIMO: Que no escapa a la consideración de estos jueces la presunción de legalidad que ampara a los actos administrativos y que enuncia el inciso final del artículo 3º de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de la Administración del Estado”, en los siguientes términos:

“Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por 10

la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional”.

No obstante, tal presunción no puede constituir un obstáculo a que la Constitución cumpla el objetivo primordial que la acompaña desde los inicios del proceso constitucionalista y que se refiere, precisamente, al control del poder. Dicho control, en nuestro tiempo, ya no sólo apunta a enmarcar debidamente el ejercicio de las potestades de los órganos del Estado sino que va más allá, pues pretende asegurar que los derechos fundamentales, en cuanto facultades inherentes a la persona que el ordenamiento constitucional sólo reconoce y regula, sean efectivamente respetados y promovidos, tal y como se lee en la frase que cierra el contenido preceptivo del artículo 5º, inciso segundo, de nuestra Carta Fundamental.

La referida concepción es, por lo demás, congruente con la doble naturaleza que, en la actualidad, se reconoce a los derechos fundamentales, en cuanto facultades subjetivas reconocidas a su titular (naturaleza subjetiva) y, también, como elementos fundantes y estructuradores de todo el ordenamiento jurídico positivo (naturaleza objetiva).

DECIMOPRIMERO: Que, precisamente, como aplicación de lo expresado, la Constitución dispone que: “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común (…) con pleno respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”

(artículo 1º, inciso cuarto). Asimismo que “el ejercicio de la soberanía reconoce como limitación el respeto a los derechos esenciales que emanan de la naturaleza humana”

(artículo 5º, inciso segundo) y que “los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República” (artículo 6º, inciso primero).

11 DECIMOSEGUNDO: Que, en el mismo sentido que se viene explicando, la jurisprudencia de nuestros tribunales ordinarios ha afirmado el carácter limitado de la presunción de legalidad de los actos administrativos.

Así, por ejemplo, la Corte de Apelaciones de La Serena ha sostenido que:

“Fuera de lo anteriormente razonado, ocurre también en la especie, que el acto administrativo por el cual fue dejada sin efecto la prórroga del contrato de doña nombre reservado, cual es, el Decreto Alcaldicio Número 146/04, se encuentra actualmente en plena vigencia y produciendo todos sus efectos legales, por estar amparado en la presunción de validez de los actos de la administración; y ello se mantiene así, mientras no sea acogida en virtud de algún recurso legal, su impugnación, conforme lo previsto en los artículos 38 de la Constitución Política del Estado, en relación con los artículos 9º de la Ley 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y 15 en relación con los artículos 53 y siguientes de la Ley 19.880 sobre Bases de Procedimiento Administrativo”

(considerando décimo).

“En este aspecto, resulta relevante hacer notar que la presunción de validez del acto administrativo emanado del órgano de la Administración, en este caso específico, del Decreto Alcaldicio Número 146/04 emanado del Alcalde de La Serena, señor Raúl Saldívar Auger, no ha impedido que el destinatario del mismo que se ha visto perjudicado en sus derechos, haya podido reclamar de su validez o legalidad, ante las instancias y órganos competentes, recurriendo a los recursos administrativos o 12

judiciales que contempla nuestro ordenamiento jurídico (considerando undécimo).

DECIMOTERCERO: Que, como se ha recordado, el precepto legal cuya inconstitucionalidad se solicita en estos autos es el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, que establece la exigencia de consignar la tercera parte de la multa impuesta administrativamente ante el órgano jurisdiccional competente –en este caso, el Juez de Letras del Trabajo-, consagrando a favor de la Administración el privilegio procesal conocido como solve et repete (primero paga y después reclama).

DECIMOCUARTO: Que, como se recordó en las sentencias de inaplicabilidad que sirven de fundamento a la presente acción de inconstitucionalidad, la regla solve et repete ha sido calificada por la doctrina nacional, junto a la inembargabilidad de los bienes públicos y las vías especiales de ejecución de sentencias condenatorias contra órganos de la Administración, como un privilegio procesal que implica un condicionamiento de la admisibilidad de los reclamos administrativos o las acciones contencioso-administrativas en contra de multas u otras obligaciones dinerarias declaradas a favor de la Administración, al pago previo de éstas o de una fracción de ellas, por parte del particular afectado, tratándose, en el fondo, de una limitación material a los particulares en el acceso a la jurisdicción, fundada en la rigurosidad en el uso de las vías procedimentales de reclamo contra la Administración.

DECIMOQUINTO: Que, en los mismos pronunciamientos antes aludidos, se afirmó que igual rechazo a la aplicación de la regla del solve et repete podía observarse en la doctrina extranjera y en la jurisprudencia de otras Cortes Constitucionales, como las de Italia, España y Colombia, por ser contraria a los derechos del libre acceso a la justicia y a la defensa jurídica.

13 DECIMOSEXTO: Que, a mayor abundamiento, debe tenerse en cuenta que tratándose de los límites constitucionalmente admisibles al libre ejercicio de un derecho fundamental, como es el derecho de acceso a la justicia, este Tribunal ha exigido que tales limitaciones sean establecidas con parámetros incuestionables, esto es, razonables y justificados (roles N°s. 226 y 280).

DECIMOSÉPTIMO: Que el artículo 19 N° 26 de la Constitución exige, por su parte, que los preceptos legales que regulen o complementen las garantías que ella establece o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza no podrán afectar tales derechos en su esencia ni imponerles “condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio”.

DECIMOCTAVO: Que, en este contexto, este Tribunal ha sostenido que un derecho se hace impracticable cuando sus facultades no pueden ejecutarse; que se dificulta más allá de lo razonable cuando las limitaciones que lo afectan se convierten en intolerables para su titular y que además debe averiguarse si el derecho ha sido despojado de su necesaria protección o tutela adecuada a fin de que no se transforme en una facultad indisponible para su titular (rol N° 280).

DECIMONOVENO: Que, sobre la base de lo razonado, es posible concluir que la exigencia de consignar una parte de la multa –que, en este caso, asciende a la tercera parte de su valor- como requisito para que los tribunales de justicia conozcan de una reclamación contra la decisión de los órganos administrativos que imponen tal sanción en el curso de un procedimiento de carácter laboral:

a) Vulnera el derecho de acceso a la justicia, pues impide materializar el reclamo destinado a impugnar la decisión administrativa, independientemente de que se cuente o no con los recursos económicos para satisfacer el pago previo de la sanción, pues el artículo 19 N° 3º de la Constitución persigue 14

asegurar que ninguna persona quede desprotegida en el ejercicio de sus derechos por falta de medios o recursos necesarios para ello.

b) Impone una condición o requisito –consistente en el pago previo de la tercera parte de la multa- para materializar el correspondiente reclamo jurisdiccional, que no se ajusta a parámetros mínimos de razonabilidad y justificación, toda vez que si la imposición de la multa no se encuentra decidida en virtud de la dictación de una sentencia de término, no se ajusta a la razón exigir su pago previo a quien precisamente la impugna. Vulnera así el derecho asegurado a toda persona en el artículo 19 N° 26º de la Carta Fundamental en la forma en que esta misma Magistratura lo ha entendido.

c) No se opone a la ejecución de los actos administrativos, pues, aplicando el principio del Estado de Derecho, todos los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a la ley. Así, si el tribunal ante el cual se ha deducido la reclamación estima que la multa resulta procedente, no habrá inconveniente para proceder a su cobro, pero sólo con el mérito de la sentencia que así lo disponga. En este sentido, el inciso cuarto del artículo 474 del Código del Trabajo dispone: “Una vez ejecutoriada la resolución que aplique la multa administrativa, tendrá mérito ejecutivo, persiguiéndose su cumplimiento de oficio por el Juzgado de Letras del Trabajo”.

VIGÉSIMO: Que para afirmar definitivamente que ninguna interpretación del precepto impugnado permite conciliarlo con la Constitución sólo resta examinar el argumento de que la consignación previa de la tercera parte de la multa impuesta en los procedimientos administrativos laborales a que se ha hecho referencia tendería a evitar que las multas pierdan eficacia tanto 15

en su aplicación cuanto en lo referente a la oportunidad de su pago.

Sobre el particular, debe afirmarse que la necesidad de frenar la actuación de litigantes que pretendan eludir la aplicación de la ley o de aquellos que no proceden con la debida seriedad al deducir la acción respectiva está cubierta en nuestro ordenamiento jurídico por otro tipo de instituciones como la condena en costas que prevé el Código de Procedimiento Civil y que constituye una regla general aplicable a todo juicio. En efecto, el artículo 144, inciso primero, del Código de Procedimiento Civil prevé que: “La parte que sea vencida totalmente en un juicio o en un incidente, será condenada al pago de las costas. Podrá con todo el tribunal eximirla de ellas, cuando aparezca que ha tenido motivos plausibles para litigar, sobre lo cual hará declaración expresa en la resolución”. Esta norma es plenamente aplicable al procedimiento laboral por la expresión remisión contenida en el artículo 432 del Código del Trabajo.

Por otro lado, tampoco resultaría razonable discriminar anticipadamente entre reclamos fundados e infundados antes de que precisamente existiera un pronunciamiento que diera viabilidad a la acción deducida.

Por último, cabe agregar que un objetivo legítimo como el de asegurar que las multas efectivamente sean pagadas por quienes han cometido una infracción en materia laboral no puede importar, en ningún caso, que quede en suspenso el ejercicio de un derecho fundamental como el de acceso a la justicia.

VIGESIMOPRIMERO: Que, descartada la hipótesis precedente, sólo cabe concluir que ninguna interpretación del inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo permite salvar las objeciones de constitucionalidad que se han consignado en el considerando decimonoveno.

16 VIGESIMOSEGUNDO: Que los razonamientos que anteceden no aluden a ninguna situación particular, ni siquiera a aquellas que han rodeado las declaraciones previas de inaplicabilidad de este Tribunal y que el requirente ha invocado como fundamento de la presente acción de inconstitucionalidad. Por el contrario, se trata de una apreciación abstracta que estos jueces entienden referida únicamente al contraste objetivo entre el precepto contenido en el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo y la Carta Fundamental.

VIGESIMOTERCERO: Que sólo resta dilucidar si una eventual declaración de inconstitucionalidad del precepto legal impugnado en estos autos podrá acarrear efectos aun más nocivos que aquellos que importa la supervivencia de su frase final según la cual para reclamar ante el Juez de Letras del Trabajo de la resolución que impone una multa administrativa debe efectuarse previamente la “consignación de la tercera parte de la multa”.

VIGESIMOCUARTO: Que, con tal objetivo, preciso es señalar que la declaración de inconstitucionalidad de la frase “previa consignación de la tercera parte de la multa”, contenida en el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, con los efectos derogatorios que indica el inciso tercero del artículo 94 de la Constitución, importará que las reclamaciones judiciales aludidas en el considerando anterior podrán deducirse sin ese requisito previo, garantizando el pleno acceso a la justicia de los afectados. Expresado en otros términos, el juez no podrá negarse a dar curso a la referida reclamación bajo el pretexto de que no se ha consignado la tercera parte de la multa impuesta.

VIGESIMOQUINTO: Que de lo razonado precedentemente se desprende que la declaración de inconstitucionalidad que se solicita evitará que se continúe aplicando una exigencia que impide o, al menos, entraba significativamente, el derecho de acceso a la justicia.

17 VIGESIMOSEXTO: Que podrá sostenerse, no obstante, que una declaración de inconstitucionalidad como la que se pretende crea una situación de desigualdad entre quienes no alcanzaron a obtener una declaración de inaplicabilidad del precepto antes de aquélla que se refiere a su inconstitucionalidad.

Al respecto, útil es recordar que el tema de la igualdad o desigualdad que produce la declaración de inconstitucionalidad de una ley ya fue visualizado en los debates que dieron origen a la Reforma Constitucional de 2005, particularmente en la intervención que le cupo al Presidente de este Tribunal, Ministro Juan Colombo Campbell, en la Comisión de Constitución, Legislación y Justicia del Senado, cuando expresó:

“El fallo que se dicte (refiriéndose a la inconstitucionalidad de un precepto legal) debe expulsar la norma del ordenamiento jurídico. De lo contrario se produce una desigualdad: para un sujeto que logró una sentencia favorable en un recurso de inaplicabilidad esa ley no existe y no se le aplica, pero para el resto de los chilenos esa ley es perfectamente constitucional, tiene que aceptarse y los tribunales están llamados a aplicarla. De tal modo que en virtud de los principios de supremacía constitucional y de igualdad ante la ley, ésta debe ser constitucional o inconstitucional, y si es inconstitucional tiene que serlo para todos y eliminarse del sistema”. (nombre reservado, Emilio. “Reformas Constitucionales 2005”.

Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005, p.

379).

Consecuentemente, la necesidad de que se respete íntegramente el principio de la supremacía de la Constitución, sin perjuicio de la igualdad ante la ley, resulta ser el criterio definitorio para proceder o no a una declaración de inconstitucionalidad como la que en 18

esta oportunidad se solicita. Tal principio exige imperativamente que un precepto legal que en forma alguna se aviene con la Carta Fundamental, no pueda seguir vigente respecto de ninguna persona.

VIGESIMOSÉPTIMO: Que, con todo y en lo atingente a la igualdad ante la ley, una declaración de inconstitucionalidad como la que se pretende en estos autos contribuye a reafirmar ese principio asegurado por el artículo 19 Nº 2º de la Constitución, pues, como se sabe, la Ley Nº 20.087, de 3 de enero de 2006, que sustituyó el procedimiento laboral contemplado en el Libro V del Código del Trabajo, eliminó la obligación de consignar una parte de la multa como requisito de admisibilidad de las reclamaciones tendientes a impugnar las resoluciones que impusieran multas administrativas.

El artículo 1º transitorio de dicha ley dispuso, por su parte, que el nuevo procedimiento laboral debía entrar a regir en todo el territorio nacional a partir del 1º de marzo de 2007. El artículo 8º de la Ley Nº 20.252, de 15 de febrero de 2008, modificó dicho precepto estableciendo, en cambio, un sistema gradual de entrada en vigor del nuevo procedimiento laboral en las distintas regiones del país. Así, por ejemplo, en la Región Metropolitana de Santiago ello ocurrirá el 31 de agosto de 2009.

Así, dado que la legislación que regula el nuevo procedimiento laboral no contempla la figura del “solve et repete” para efectos del reclamo de multas administrativas, sólo cabe concluir que una declaración de inconstitucionalidad del precepto que hoy sí la contempla, contribuirá, sin duda, a equiparar la situación de los justiciables en las distintas regiones del país evitando que exista, entre unos y otros, una situación discriminatoria.

VIGESIMOCTAVO: Que, como postulaba el creador de la jurisdicción constitucional concentrada, Hans Kelsen, “la anulación (referida a la inconstitucionalidad) de las 19

leyes por un tribunal puede, pues, interpretarse con igual razón más como un reparto del poder legislativo entre dos órganos que como una intromisión en el poder legislativo” (citado por Díaz Revorio, nombre reservado.

“Las sentencias interpretativas del Tribunal Constitucional”. Editorial Lex Nova, Valladolid, 2001, p.

243). Por ello, la declaración de inconstitucionalidad de la frase contenida en el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo -”previa consignación de la tercera parte de la multa”- complementa la voluntad del legislador expresada en la Ley Nº 20.087, al suprimir la exigencia del “solve et repete” favoreciendo la aplicación del principio de la igualdad ante la ley. Por lo demás, la Constitución no ha salvado la posible aplicación desigual que genera la sustitución de un procedimiento por otro, como sí lo ha hecho con ocasión de la reforma procesal penal en el inciso segundo de su Disposición Octava Transitoria.

VIGESIMONOVENO: Que, en consecuencia, dado que la declaración de inconstitucionalidad del precepto legal impugnado en estos autos, en lo referente a la frase “previa consignación de la tercera parte de la multa”, no va a producir un resultado más gravoso que su subsistencia, sino que, por el contrario, favorecerá una aplicación más integral de las disposiciones constitucionales, los Ministros que suscriben este voto no ven inconveniente en acoger la referida declaración de inconstitucionalidad.

IV. POR RECHAZAR LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD.

Los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Hernán Vodanovic Schnake, Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes estuvieron por rechazar el requerimiento interpuesto, por las consideraciones que se consignan a continuación:

PRIMERO: Que el artículo 93, inciso primero, numeral 7º, de la Constitución Política establece que es 20

atribución de este Tribunal Constitucional “resolver por la mayoría de los cuatro quintos de sus integrantes en ejercicio, la inconstitucionalidad de un precepto legal declarado inaplicable en conformidad a lo dispuesto en el numeral anterior”.

SEGUNDO: Que el inciso decimosegundo del mismo artículo agrega: “Una vez resuelta en sentencia previa la declaración de inaplicabilidad de un precepto legal, conforme al número 6º de este artículo, habrá acción pública para requerir al Tribunal la declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la facultad de éste para declararla de oficio”.

TERCERO: Que en esta causa se ha ejercitado acción pública pretendiendo la declaración de inconstitucionalidad del precepto legal contenido en el inciso tercero del artículo 474 del Código del Trabajo, que ya fue declarado inaplicable en sentencias roles 946 y 968, de fechas 1º y 10 de julio del año 2008, respectivamente.

Dicha disposición es del siguiente tenor:

“La resolución que aplique la multa administrativa será reclamable ante el Juez de Letras del Trabajo, dentro de quince días de notificada por un funcionario de la Dirección del Trabajo o de Carabineros de Chile, previa consignación de la tercera parte de la multa”.

CUARTO: Que si bien la sentencia previa de inaplicabilidad es condición del ejercicio de la acción de inconstitucionalidad, ésta es examinada y resuelta en su propio mérito y, adicionalmente, exige la calificación de supuestos vinculados al interés público; de manera que, como se concluyera en sentencia rol 558, de 5 de junio de 2007, el Tribunal Constitucional ejercita su atribución facultativamente y no se encuentra obligado a efectuar una declaración de inconstitucionalidad.

QUINTO: Que, en todo caso, es indiscutible que dicha declaración constituye el último recurso para asegurar la 21

supremacía constitucional, desde que implica no sólo la anulación o derogación de un acto emanado del órgano legislativo -expresión éste irrecusable de la soberanía popular-, sino que conlleva un cierto grado de inseguridad jurídica ante el vacío normativo que se produce por la desaparición de la norma jurídica naturalmente destinada a regular inmediatamente las conductas, cuyo reemplazo es incierto.

SEXTO: Que el ordenamiento constitucional es un sistema normativo, que regula poderes públicos, reconoce y ampara derechos subjetivos y fundamenta, en fin, la cohesión y equilibrio político y social. La exclusión de una norma legal es consecuencia de la ruptura de ese ordenamiento, para restablecerlo en plenitud. Dicha finalidad no se logra si la expulsión del precepto legal puede acarrear efectos aun más nocivos que los que produce su pervivencia. Una decisión de tal envergadura requiere, pues, la ponderación de su conveniencia para el orden constitucional que esta Magistratura debe cautelar.

El criterio adecuado para calificarlo es la determinación de las consecuencias de la desaparición del precepto legal. Si deviene una situación más perjudicial o negativa que la preexistente a su anulación, no resulta conveniente para el interés público y la plena vigencia del Estado de Derecho la derogación de la norma.

SÉPTIMO: Que el intérprete constitucional -guiado, como está, por el propósito de asegurar la primacía efectiva de la Carta Política- no debe desatender los efectos reales que sus decisiones pueden tener para el funcionamiento pleno de las instituciones que gobiernan el Estado de Derecho.

OCTAVO: Que, en este caso, la declaración de inconstitucionalidad del precepto impugnado produciría eventualmente un efecto pernicioso, puesto que los requerimientos de inaplicabilidad que se interpusieren en el futuro pudieren ser declarados improcedentes, según la jurisprudencia de este Tribunal.

22 En efecto, entre otras, en la causa rol 1186, en sentencia de treinta de septiembre de dos mil ocho, se declaró la improcedencia del requerimiento de inaplicabilidad, en atención a “que, para ser objeto del control concreto de constitucionalidad que se solicita, el precepto legal impugnado debe considerarse vigente a menos que conste su derogación, pues, en este caso, no existe como tal y, por lo tanto, de acuerdo al artículo 93, inciso primero, Nº 6º, de la Constitución Política, no procede a su respecto un requerimiento de inaplicabilidad”.

NOVENO: Que en cuanto el precepto impugnado ha sido modificado por la Ley 20.087 y la entrada en vigencia definitiva de dicha modificación ha sido establecida de manera gradual por el artículo 8º de la Ley 20.252, la pervivencia de la norma resulta menos gravosa que su expulsión del sistema normativo, pues deja a salvo el requerimiento de inaplicabilidad a favor de las partes y, por otro lado, tiene fecha cierta de término de vigencia.

DÉCIMO: Que, por otra parte, la Carta Fundamental ha sido reformada en su artículo 77 por medio de la Ley Nº 20.245, publicada en el Diario Oficial de 10 de enero de 2008, en orden a permitir de manera expresa la entrada en vigencia gradual de normas relativas a competencia y organización de los tribunales y a la regulación del sistema de enjuiciamiento.

Desde esta perspectiva, la modificación al precepto objetado, al establecer los requisitos de procesabilidad del reclamo de multas, se encuentra amparada por dicha norma, por lo que su entrada en vigencia gradual y su convivencia con la normativa antigua, impugnada en la especie, no presenta desde este punto de vista vicio de constitucionalidad alguno.

DECIMOPRIMERO: Que, en la medida de lo ya expresado y teniendo presente que la parte interesada puede impugnar por vía de inaplicabilidad el precepto en 23

comento, no se vislumbra problema alguno de igualdad ante la ley en el caso sub lite.

DECIMOSEGUNDO: Que, asimismo, no debe dejar de recordarse que, en la especie, las multas a que se refiere el precepto que se impugna se imponen por medio de un acto administrativo, en ejercicio de potestades sancionatorias por violación a normas que establecen derechos de carácter irrenunciable a favor del trabajador, en el marco de una relación laboral, en la cual uno de sus elementos es la desigualdad de las partes, lo que es suplido por la legislación laboral cuya eficacia se asegura por la aplicación de multas.

DECIMOTERCERO: Que, más allá de las argumentaciones sostenidas por el requirente, debe tenerse presente que estamos en presencia de una especie relativizada y mitigada de la regla “solve et repete”, pues los artículos 481 y 482 del Código del Trabajo (texto no reformado) facultan al Director del Trabajo a dejar sin efecto las multas a petición del afectado, sin pago previo de las mismas, en un verdadero recurso administrativo no sujeto a erogación alguna. En la práctica y sólo una vez agotada dicha vía, se ejerce la acción del artículo 474 ante los tribunales de justicia, según lo habilita el propio artículo 482 aludido, surgiendo en ese momento la obligación de consignar el tercio de la multa para reclamar.

Y VISTO, lo dispuesto en los artículos 19, numerales 3º y 26º; 93, inciso primero, Nº 7 e inciso decimosegundo, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este Tribunal Constitucional, 24

SE DECLARA:

Que no habiéndose obtenido la mayoría exigida por el artículo 93, inciso primero, numeral 7º, de la Carta Fundamental, para declarar la inconstitucionalidad solicitada, se rechaza el requerimiento deducido a fojas uno.

Se previene que el Ministro señor Jorge Correa Sutil concurre al voto por acoger la acción de inconstitucionalidad, aunque no comparte lo razonado en los considerandos 26º a 29º del mismo, y tiene en su lugar y además presente lo siguiente:

La eventual desigualdad que podría producirse entre quienes ya han obtenido una declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de un precepto legal y quienes no lo han hecho con anterioridad a su derogación sirve de sustento al voto de rechazo y es ponderado y refutado en los considerandos que no se comparten del voto por acoger. Tal eventual desigualdad no se produce como consecuencia del derecho vigente, sino de un criterio jurisprudencial de este Tribunal, sostenido al resolver las inaplicabilidades que se encontraban pendientes de fallo o que fueron interpuestas con posterioridad a que declarara inconstitucional el artículo 116 del Código Tributario en sentencia de 26 de marzo de 2007, Rol 681.

Por las razones que entonces expuse en votos disidentes, entre otros, en los fallos de fechas 30 de agosto de 2007, 24 de enero de 2008 y 22 de julio de 2008, en las causas roles 763, 880 y 1045, respectivamente, razones que no es del caso repetir ahora, juzgué que ese criterio jurisprudencial, que ahora provoca la eventual desigualdad, riñe con postulados evidentes en materia de efectos de la ley en el tiempo y produce las infracciones a la Carta Fundamental que ahora son reconocidas por ambos votos.

25 Por entender así que los efectos de desigualdad que se consideran en ambos votos no son efecto inherente a la declaración de inconstitucionalidad que ahora se discute, sino la consecuencia de un criterio jurisprudencial, a mi juicio erróneo, estimo que para superar lo que el voto que está por el rechazo presenta como un grave inconveniente en caso de acogerse la inconstitucionalidad, no se hace necesario, a mi juicio, entrar en otras consideraciones de mérito o conveniencia, sino abandonar ese criterio jurisprudencial equivocado.

No concordé antes con aquellas decisiones del Tribunal que estimé como renuncias a ejercer su deber de conocer y resolver el fondo de las acciones de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de preceptos legales ya declarados inconstitucionales, por entender que ello no se condecía con las reglas acerca de los efectos de la ley en el tiempo y por que, con tal criterio, se infringían los derechos de igualdad ante la ley e igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos de aquellos a quienes se les desestimaban sus acciones. Menos puedo concordar ahora con que se invoquen esos mismos valores para que, en el afán de evitar dañar en esos derechos a eventuales futuros requirentes, se rechace la declaración de inconstitucionalidad de la ley.

Ello resulta circular, pues es el inconveniente que el mismo Tribunal creó el que ahora se esgrime para negar lugar a la declaración de inconstitucionalidad. Además, avanza un argumento que valdría para negarse siempre a declarar la inconstitucionalidad de la ley, lo que implica una segunda renuncia del Tribunal, la de ahora, a ejercer, una de sus prerrogativas más esenciales.

Se previene que el Ministro señor Enrique Navarro Beltrán concurre al rechazo de la acción de inconstitucionalidad, compartiendo sólo los considerandos primero a quinto de esa posición y teniendo presente adicionalmente lo siguiente:

26 PRIMERO: Que, como lo ha señalado esta Magistratura en diversos pronunciamientos (entre otros, roles Nº 946 y Nº 968, ambos de 2008), el mecanismo de consignación previa para impugnar judicialmente sanciones administrativas laborales, establecido en el artículo 474 del Código del Trabajo, infringe diversas disposiciones constitucionales, particularmente la igualdad en el ejercicio de los derechos y el derecho a la seguridad jurídica, tutelados en los artículos 19 Nºs. 3 y 26 de la Carta Fundamental;

SEGUNDO: Que, en efecto, esta Magistratura ha precisado que la consignación previa puede entrabar el libre acceso a la justicia, al restringir severamente la posibilidad de reclamar ante un tribunal de la multa impuesta por la autoridad administrativa, todo lo cual “resulta contrario a los derechos que asegura el artículo 19, Nº 3, de la Carta Fundamental, en sus incisos primero y segundo, a ‘la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos’, y a la ‘defensa jurídica’ pudiendo, por esta vía, sustraerse, en este caso, del control jurisdiccional actos de la Administración, dejando a las personas a merced de la discrecionalidad de la misma, razones por las cuales se declarará su inconstitucionalidad”. (Rol 536/2006). Dichos reparos de juridicidad también los ha señalado la jurisprudencia emanada de diversos tribunales tanto en Europa como en América, pudiendo citarse el caso de la Corte Constitucional italiana (31 de marzo de 1961) y la judicatura española (26 de noviembre de 1985). En el mismo sentido, se ha encargado de señalarlo la doctrina autorizada, tanto en nuestro país como en el extranjero.

Así, en España se ha indicado que el condicionamiento de la admisión de un recurso dirigido contra un acto declarativo del crédito a la efectiva satisfacción de éste “limita la posibilidad de impugnación a quienes tengan disponibilidades para ese pago, imponiendo una indefensión absoluta a quienes no se encuentren en esa 27

situación”, todo lo cual contravendría el derecho a la tutela efectiva de los jueces y tribunales (nombre reservado, Curso de Derecho Administrativo, Tomo I, 1981, p. 434); llegando incluso a sostener los mismos autores más recientemente que “es asombroso que una técnica tan tosca, que hace que sólo los ricos puedan recurrir, haya podido subsistir hasta recientemente” (Ibid., tomo II, 2002, página 204)”.

A su turno, en Chile se ha afirmado “la notoria inconstitucionalidad de la exigencia de la previa consignación de una suma de dinero equivalente a un porcentaje de la sanción de multa impuesta por una autoridad administrativa, por cuanto ella vulnera de manera flagrante el derecho fundamental del afectado a la igual protección de la ley en el ejercicio de sus derechos (artículo 19 Nº 3 de la Constitución), derecho que implica en sí mismo el derecho fundamental de acceso a la justicia y el derecho fundamental a una efectiva tutela judicial por parte de los tribunales en un debido proceso, racional y justo” (nombre reservado, La impugnación de sanciones administrativas y el derecho fundamental de acceso a la justicia: el “solve et repete”

y el Estado de Derecho, Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae 10, 2006, p.199);

TERCERO: Que, en el caso de autos, se ha solicitado la inconstitucionalidad del referido precepto legal como consecuencia de haberse emitido diversos pronunciamientos en sede de inaplicabilidad y en los que se ha declarado los efectos inconstitucionales de la aplicación de dicha norma a los pertinentes casos concretos;

CUARTO: Que, como se sabe, el precepto en cuestión ha sido derogado por el propio legislador, en virtud de lo dispuesto en la Ley Nº 20.087, modificada por la Ley Nº 20.260, que consagra el nuevo procedimiento laboral, habiéndose así eliminado definitivamente el pago previo para impugnar judicialmente;

28 QUINTO: Que los colegisladores han suprimido dicha exigencia precisamente teniendo en consideración diversos pronunciamientos judiciales, entre otros, los emitidos por esta Magistratura, decisiones que se han fundado en la vulneración constitucional que lleva implícita dicho procedimiento de consignación previa;

SEXTO: Que, como se ha señalado, la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 93 Nº 7 resulta procedente sólo como última ratio, en términos tales que ninguna interpretación de la disposición legal pudiera estimarse como ajustada a la Carta Fundamental, en la medida que ella se mantenga en el tiempo;

SÉPTIMO: Que en este caso, sin embargo, ha sido el propio legislador democrático el que ha abrogado dicho mecanismo, en términos tales que el mismo desaparecerá definitivamente en agosto de este año, todo lo cual lleva a este previniente a estimar que con ello se ha resguardado debidamente la supremacía constitucional, haciendo innecesario entonces el presente pronunciamiento.

Redactaron la sentencia los Ministros señor Hernán Vodanovic Schnake y señora Marisol Peña Torres y las prevenciones, sus autores.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Rol 1173-08-INC.

29 Se certifica que los Ministros señores Juan Colombo Campbell, Raúl Bertelsen Repetto, Jorge Correa Sutil y Enrique Navarro Beltrán concurrieron a la vista de la causa y al respectivo acuerdo, pero no firman. Los Ministros señores Colombo y Navarro se encuentran en comisión de servicio en el exterior y el Ministro señor Bertelsen hace uso de su feriado legal. Por su parte, el Ministro señor Correa no firma por haber cesado en su cargo.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por los Ministros señores Juan Colombo Campbell (Presidente), José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres y señores Enrique Navarro Beltrán y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.