Inaplicabilidad de la expresión “o una licenciatura” contenida en el artículo 103, letra b), de la Ley N° 21.091, sobre educación superior

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________

nombre reservado

Rol 11.576-21-nombre reservado

[2 de junio de 2022]

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REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD RESPECTO DE LA EXPRESIÓN “O UNA LICENCIATURA” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 103, LETRA B), DE LA LEY N° 21.091, SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

EN EL PROCESO ROL N° 47.375-2021, SOBRE RECURSO DE APELACIÓN DE PROTECCIÓN SUSTANCIADO ANTE LA EXCMA. CORTE SUPREMA

VISTOS:

Introducción

A fojas 1, la Pontificia Universidad Católica de Chile, deduce requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de la expresión “o una licenciatura”

contenida en el artículo 103, letra b), de la Ley N° 21.091, sobre Educación Superior, para que produzca efectos concretos en el proceso Rol N° 47.375-2021, sobre recurso de apelación de protección sustanciado ante la Excma. Corte Suprema.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El precepto legal cuestionado dispone (lo impugnado en negrita):

“Artículo 103.- Las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento institucional de que trata este título deberán otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la condición socioeconómica que la ley disponga, cumplan los siguientes requisitos:

a) Ser chileno, extranjero con permanencia definitiva, o extranjero con residencia, y respecto a éste último caso, que haya cursado la enseñanza media completa en Chile.

b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura;

ni un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esta ley.

Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio conducentes a un título profesional, mientras no obtengan este último.

c) Estar matriculado en alguna de las carreras o programas de estudio señalados en el artículo 104.”

Antecedentes y síntesis de la gestión pendiente

En el caso concreto, señala la actora Universidad Católica, que imparte un programa académico denominado College UC, que permite a los alumnos articular estudios con otras carreras de la misma Universidad, para luego acceder a un título profesional. La continuación de esos estudios, era financiada aplicando el beneficio de la gratuidad, pero esta situación cambió debido al Dictamen N° 43.811, de 16 de octubre de 2020, en que el señor Contralor General de la República, aplicando la impugnada expresión “o una licenciatura” contenida en el art. 103 letra b) de la Ley N° 21.091, determinó que los alumnos del Programa College UC se encuentran entonces impedidos de acceder al beneficio de la gratuidad universitaria, pues ese beneficio excluye –según el Contralor- a quienes poseen “una “licenciatura”, como operaría con el programa College UC que, precisamente, concluye en una “licenciatura terminal”. De esa forma, señala la Universidad, el dictamen del Señor Contralor impide que los alumnos del programa continúen – gratuitamente- sus estudios para culminar en la obtención de un título profesional.

Frente a este dictamen, la Universidad Católica dedujo recurso de protección, el que fue rechazado por la Corte de Apelaciones de Santiago, mediante sentencia de 07 de julio de 2021 (Protección - 96050 – 2020), validando en palabras de la actora la decisión del Contralor, lo que sería grave pues la Universidad había informado al Ministerio de Educación, que el College UC era un programa inicial, conducente - cuando se continúan los estudios- a un título profesional, situación que –conforme al mismo art. 103 letra b) inciso 2°-, admite financiamiento mediante el beneficio de la gratuidad.

En consecuencia, estima la requirente que la Iltma. Corte de Apelaciones aplicó en forma decisiva -al igual como podría hacerlo ahora la c.sup- y de la misma manera descrita EN EL DICTAMEN DEL SR. CONTRALOR, la expresión “o una licenciatura” del art. 103 letra b) de la Ley 21.091, impidiéndose así a los alumnos del programa gozar del aludido beneficio de gratuidad para sus estudios “conducentes a un título profesional”, y con ello, pasa por encima, soslaya, ignora, la decisión autónoma de la Universidad -basada en su derecho fundamental y en la legislación- de considerar el programa College como inicial o conducente a un título profesional.

La sentencia de la Corte de Apelaciones fue apelada, encontrándose suspendida la tramitación del recurso de protección ante la Corte Suprema, conforme a lo ordenado por la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional, a fojas 56.

Conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Luego, y en cuanto al conflicto constitucional planteado, estima la parte requirente que artículo 103 letra b), en la expresión “o una licenciatura” que emplea la Ley N° 21.091, aplicada a la gestión pendiente ante la Corte Suprema, producirá efectos contrarios a la Constitución, vulnerando el artículo 19, N° 11, inciso primero, que consagra la libertad de enseñanza -en su dimensión de autonomía universitaria-; al artículo 19 N° 2, que garantiza la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, y al artículo 19 N° 10 de la misma Carta Fundamental, que garantiza el derecho a la educación. Así:

1°. Respecto de la libertad de enseñanza; el art. 19 N° 11 inciso 1° de la Constitución asegura el derecho a organizar y mantener establecimientos educacionales de todo nivel y naturaleza, siendo además la autonomía universitaria garantía institucional de la libertad de enseñanza, y formando parte del “núcleo duro” de esta, la aplicación del precepto legal impugnado importa que la decisión de mi representada acerca de cómo calificar el Programa College UC, esto es, inicial o terminal, deviene irrelevante. En efecto, si conforme al precepto legal impugnado, basta con que el programa otorgue una licenciatura, entonces la decisión de calificarla como una licenciatura inicial o conducente a un título profesional es completamente superflua. De esa manera, si bien la casa de estudios puede calificar sus programas y carreras, esa decisión adoptada no es considerada por la autoridad, lo que implica desconocer derechamente la decisión de la Universidad.

2°. Respecto de la igualdad ante la ley del art 19 N° 2 de la Constitución, la aplicación del precepto implica discriminar por diferenciación, al tratar de manera distinta -en cuanto al acceso a la gratuidad de la educación- a los estudiantes que, estudiando College UC continúan sus estudios para obtener un título profesional de aquellos que, estudiando cualquier otra carrera que otorgue una licenciatura, continúan sus estudios para obtener un título profesional; Y,

3°. se vulnera el derecho a la educación, consagrado en el art 19 N° 10 constitucional, pues el acceso de los estudiantes a los estudios superiores, cuando no cuenten con las condiciones socioeconómicas que permitan financiar sus estudios, se trunca por la aplicación del precepto legal impugnado, impidiendo a los alumnos del College UC desarrollar su proceso de aprendizaje de manera integral, hasta obtener un título profesional que les permita trabajar, si no cuentan con las condiciones materiales para pagar sus estudios.

Tramitación y observaciones al requerimiento

El requerimiento fue admitido a trámite por la Segunda Sala de este Tribunal Constitucional que, por resolución de 11 de agosto de 2021, ordenándose asimismo la suspensión del procedimiento en la gestión judicial invocada.

A fojas 64 se hizo parte el Consejo de Defensa del Estado, asumiendo la representación de la Contraloría General de la República.

Luego, con fecha de 7 de septiembre de 2021 se verificó audiencia de alegatos de admisibilidad donde fueron oídos los alegatos de los abogados de ambas partes. Por resolución de 20 del mismo mes y año, a fojas 95, se declaró admisible el libelo, en votación dividida.

Conferidos los traslados de fondo a las demás partes y a los órganos constitucionales interesados, formuladas observaciones dentro de plazo por el Consejo de Defensa del Estado que, en su presentación de fojas 105 y siguientes, solicita el rechazo del requerimiento en todas sus partes.

Expresa que con fecha 25 de noviembre de 2020, el requirente dedujo recurso de protección caratulado “Pontificia Universidad Católica de Chile con Contraloría General de la Republica”, seguido con el Rol 96050-2019 ante la Iltma. Corte Apelaciones de Santiago y con el Rol 47375-2021 ante la Excma. Corte Suprema. El recurso de autos impugna el dictamen N° E43.811, de fecha 16 de octubre de 2020, mediante el cual la Entidad Fiscalizadora desestimó reconsiderar el criterio establecido en el dictamen N° 30.941, de 13 de diciembre de 2018, el cual manifestó que se ajustó a derecho la decisión del Ministerio de Educación, en orden a no renovar el acceso gratuito a la educación superior a la persona que indica, atendido que no cumplía con el requisito de no poseer una licenciatura terminal, exigencia establecida en la normativa que regula la materia para obtener dicho beneficio.

Con fecha 7 de julio del presente, la Segunda Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago, rechazó el recurso de protección interpuesto en contra del Dictamen N° 43.811 de 2020, del Contralor General de la República, argumentando que “la actuación reprochada a la recurrida ha consistido en declarar, en la esfera propia de su competencia, el sentido y alcance de una determinada disposición legal, sin poder advertirse, en modo alguno, ilegalidad o arbitrariedad en dicha labor.

Así, afirma el Consejo de Defensa del Estado que el Programa College no reúne las características para que sus egresados continúen gozando del beneficio de la gratuidad. Y que la interpretación realizada por el dictamen N° E43811, de 2020, ha determinado que el carácter que posee el Programa College UC -luego de revisar su duración, malla curricular y la forma en cómo se promocionaba e informaba a sus eventuales destinatarios y al Ministerio de Educación-, expresándose que aquel no finaliza en una licenciatura de una carrera o programa de estudio “conducentes a un título profesional”, sino que, en una licenciatura propia, es decir, terminal. Ello, por cuanto quienes terminan el Programa College y luego acceden a otros de los que ofrece la Pontificia Universidad Católica de Chile, finalmente obtienen no una sino dos carreras -la del College y la que se deriva del segundo programa que cursa, ya sea que culmine con una nueva licenciatura y/o un título profesional-, circunstancia que prueba que el Programa College es terminal y no un requisito para acceder a la consecuente carrera profesional.

A continuación, el Consejo de Defensa del Estado funda el rechazo del requerimiento en las siguientes consideraciones formales:

1°. la inaplicabilidad impetrada se dirige contra un acto administrativo y no contra un precepto legal aplicable a una gestión judicial concreta. Lo verdaderamente pretendido por la actora es impugnar el referido dictamen N° E43.811, de 2020, de Contraloría. Tal es que la requirente no impugnó judicialmente el artículo 103, letra b), de la Ley 21.091, sino hasta que fue emitido el referido dictamen, lo que demostraría que la controversia jurídica se generó a causa de la interpretación que éste contenía, y no por la disposición misma. Así es que utilizaría este requerimiento de inaplicabilidad para intentar modificar una interpretación que la parte requirente no comparte.

2°. El precepto legal impugnado no resultaría decisivo en la resolución de la gestión pendiente, ya que el elemento decisivo en la gestión pendiente, no es la norma impugnada de la ley N° 21.091, sino la interpretación que llevó a cabo la Contraloría General acerca del carácter que posee el Programa College; al tiempo que para arribar a esa conclusión no incide directamente el artículo 103, letra b), que sólo prescribe que los estudiantes que posean una licenciatura, no podrán acceder al beneficio de la gratuidad.

Agrega el Consejo que, la norma que debió haber invocado la actora para fundar su pretensión, es la del inciso segundo del artículo 103 de la ley N° 21.091, porque esa sería la disposición que provocó la controversia jurídica que resolvió el dictamen impugnado.

Y a fojas 122 y siguientes, respecto al fondo de la inaplicabilidad deducida, el CDE desestima toda infracción constitucional. Así:

1°. En primer lugar, sobre la alegada vulneración a la igualdad ante la ley y no discriminación arbitraria (art. 19 N° 2 de la Constitución), el Consejo afirma que, de no aplicarse al caso específico la norma que se impugna, quienes accedan al Programa College quedarían en una situación de privilegio indebido respecto de estudiantes de otras instituciones de educación superior, ya que a estos últimos les sería aplicable el requisito contemplado en la letra b) del citado artículo 103, mientras que los primeros podrían mantener el beneficio de la gratuidad al cursar una segunda carrera, a pesar de tener la licenciatura del Programa College, circunstancia que sí afectaría la garantía de igualdad ante la ley.

2°. Tampoco hay infracción del derecho a la educación (art. 19 N° 10 de la Constitución). La regulación de la Ley 21.091 no puede estimarse razonablemente como una afectación o limitación al derecho a la educación, sino que constituiría los requisitos que la propia ley dispone para acceder al beneficio de la gratuidad, los que, de no cumplirse, tampoco impedirían que el estudiante continúe con su desarrollo académico, ya que este último puede optar a otras fuentes de financiamiento. Y,

3°. Tampoco se ha afectado la libertad de enseñanza (art. 19 N° 11 de la Constitución). Si bien ésta le permite a la requirente abrir, organizar y mantener establecimientos educacionales sin otras limitaciones que las impuestas por la moral, las buenas costumbres, el orden público y la seguridad nacional, el ejercicio de la señalada actividad necesariamente debe hacerse respetando las normas legales que la regulan. De manera que el dictamen recurrido no se opondría a que dicha institución siga impartiendo enseñanza, sino que manifiesta que debe respetar las normas legales que la regulan, entre ellas, las contempladas en la ley N° 21.091.

De lo contrario, bastaría invocar la autonomía universitaria para que la calificación que realice una Casa de Estudios Superiores respecto de la naturaleza de alguno de sus programas, tenga un carácter definitivo y escape al control acerca del cumplimiento de los requisitos para obtener la gratuidad, burlándose, de esa manera, las exigencias previstas por el legislador para dicho fin.

Vista de la causa y acuerdo

Con fecha 5 de noviembre de 2021, fueron traídos los autos en relación.

A fojas 137, consta que el Ministro señor Miguel Ángel Fernández González ha estampado su inhabilidad para el conocimiento y resolución de estos autos constitucionales.

En audiencia de Pleno del día 3 de marzo de 2022, se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos certificados por el Relator. Con la misma fecha se adoptó el acuerdo y la causa quedó en estado de sentencia.

Y CONSIDERANDO:

CONFLICTO DE CONSTITUCIONALIDAD SOMETIDO ANTE ESTA MAGISTRATURA

PRIMERO: Que, la Pontificia Universidad Católica de Chile (en adelante PUC)

interpone acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del articulo 103 letra b) de la ley N°21.091 sobre Educación Superior, específicamente la expresión “o una licenciatura”, por considerar que su aplicación en la gestión judicial pendiente produce efectos contrarios a la Constitución.

El caso concreto consiste en un recurso de protección interpuesto contra el Contralor General de la República, el cual se tramita en la Corte Suprema bajo el rol N° 47.375-2021, en apelación de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Santiago que rechaza el mencionado recurso. Señala la parte requirente que precepto legal citado, en la parte que se cuestiona, vulneraría el principio de igualdad ante la ley (artículo 19 N° 2, CPR), la libertad de enseñanza (artículo 19, N° 11, CPR), y el derecho a la educación (artículo 19, N° 10, CPR);

SEGUNDO: Que, el artículo 103 de la Ley N°21.091, consagra los requisitos que en forma copulativa tienen que cumplir las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento institucional para otorgar a sus estudiantes la gratuidad en sus estudios, los que encontrándose en condiciones socioeconómicas vulnerables puedan cursar asignaturas contenidas en una malla curricular que les permitan acceder a un grado académico o título profesional o ambos según corresponda. Una de aquellas exigencias es que el estudiante no posea una licenciatura, que es la obligación legal que la parte requirente censura constitucionalmente. La norma jurídica en entredicho agrega que “Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio conducentes a un título profesional, mientras no obtengan este último.”;

TERCERO: Que, el Ministerio de Educación habiendo otorgado el acceso gratuito a la educación superior a aquellos estudiantes que cursaron una licenciatura del Programa College de la PUC, el año 2019 no renovó el beneficio de la gratuidad referida a esos alumnos en virtud del dictamen N° 30.941, de fecha 13 de diciembre de 2018 emitido por el Contralor General de la República. Al efecto, la secretaria general de la entidad universitaria se dirige a la autoridad Contralora a fin reconsidere el mencionado dictamen, afirmando que la licenciatura que otorga el programa College es intermedia, ya que es conducente a diversos títulos profesionales que confiere la citada Casa de Estudios Superiores, de manera que los estudiantes adscritos al mencionado programa cumplen con los requisitos para acceder a la gratuidad;

CUARTO: Que, con fecha 16 de octubre de 2020 la autoridad contralora confirma, mediante el dictamen N° 43.811, el criterio anterior, en cuanto sostiene que el Programa College es de pregrado, cuya duración es de cuatro años, conduciendo o culminando con un grado de licenciado, el cual es habilitante para proseguir estudios de Magister, Doctorado u otros programas de estudios conducentes a títulos profesionales, concluyendo que “En consecuencia, se ratifica el dictamen N° 30.941, de 2018, de esta procedencia, resultando procedente que el Ministerio de Educación no haya renovado el acceso gratuito a la educación superior para cursar estudios a quienes poseen una licenciatura del Programa College de la Pontificia Universidad Católica de Chile, dado que se trata de una licenciatura terminal, por lo que tales personas no cumplen con el requisito dispuesto en el artículo 103 de la Ley N° 21.091, para obtener dicho beneficio”;

QUINTO: Que, atendido lo anterior, la requirente estima que la aplicación del precepto legal, en la parte objetada, infringe las garantías de los numerales 2°, 10° y 11° del artículo 19 constitucional.

Sostiene que, en primer lugar, respecto a la libertad de enseñanza, que la autonomía universitaria es garantía institucional de ella, por lo que la aplicación del precepto legal importa que “el programa otorgue una licenciatura, entonces la decisión de calificarla como una licenciatura inicial o conducente a un título profesional es completamente superflua”, lo que implicaría desconocer derechamente la decisión de la autoridad.

En relación a la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, la aplicación del precepto legal impugnado, discrimina por diferenciación, pues trata de manera diferente a los estudiantes que, estudiando College UC continúan sus estudios para obtener un título profesional, de aquellos que, estudiando cualquier otra carrera que otorgue una licenciatura, prosiguen sus estudios para obtener un título profesional, todo ello en relación al acceso a la gratuidad de la educación.

Finalmente, considera afectado el derecho a la educación, por cuanto, el acceso de los estudiantes a los estudios superiores se trunca por la aplicación del precepto legal censurado constitucionalmente, cuando no cuenten con las condiciones socioeconómicas que permitan financiar sus estudios, no teniendo posibilidades de contar con una educación gratuita y acceder a una universidad que da educación de calidad;

SEXTO: Que, la parte requerida en estos autos constitucionales, esto es, el Consejo de Defensa del Estado desestima las infracciones constitucionales denunciadas en el libelo que contiene la acción de inaplicabilidad. Respecto a la igualdad ante la ley, afirma que de no aplicarse al caso concreto la norma objetada, quienes accedan al programa College quedarían en una situación de privilegio indebido respecto de estudiantes de otras instituciones de educación superior, pues los primeros podrían mantener el beneficio de la gratuidad al cursar una segunda carrera, a pesar de tener la licenciatura del Programa College (fs.122). Agrega que tal distinción respecto al acceso a la gratuidad no es arbitraria, sino que responde a la diferente situación jurídica en que se encuentran quienes cursan un bachillerato o un College, derivada, a su vez, de la distinta naturaleza de ambos programas (fs.125).

Además, sostiene que no se vulneraría la garantía del derecho a la educación, en tanto las regulaciones contempladas en la ley N°21.091, no pueden estimarse razonablemente como una afectación o limitación al derecho a la educación, sino que constituyen los requisitos que la propia ley dispone para acceder al beneficio de la gratuidad, los que, de no cumplirse, tampoco impiden que el estudiante continúe con su desarrollo académico, pudiendo optar a otras fuentes de financiamiento (fs.125 y 126).

Asimismo, el CDE no considera que se vulnere la garantía de la libertad de enseñanza, al no darse una intromisión en la autonomía universitaria, como alega la requirente. Lo que ocurre, es que se deben respetar las normas legales que regulan la libertad de enseñanza, la autonomía debe ejecutarse conforme a la ley, la que puede establecer restricciones y obligaciones para su ejercicio, sin que ello implique, por sí sólo una intromisión ilegítima en las actividades de un determinado establecimiento educacional (fs. 127 y 128);

LA AUTONOMÍA UNIVERSITARIA, EL PROGRAMA COLLEGE Y LA GRATUIDAD

SÉPTIMO: Que, el texto fundamental vigente declara en el artículo 1° que “El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad”, debiéndose entenderse por tales a todo ente colectivo no estatal que, con o sin personalidad jurídica, persigue determinados objetivos. Son agrupaciones que existen entre el Estado y el ser humano y que tienen propósitos diversos, según su naturaleza. A dichos cuerpos asociativos, la Carta Fundamental les reconoce la autonomía que le es esencial para alcanzar sus fines propios, y que se traduce en la libertad que poseen para disponer las reglas por las que se regirán denominados estatutos, resolver acerca de su administración, los medios que les permitirán alcanzar su objeto sin intromisiones ajenas, y en general adoptar todas las medidas que les permita ejercer sus actividades consustanciales a su naturaleza;

OCTAVO: Que, las universidades constituyen cuerpos intermedios, que más allá del concepto que el artículo 3° de la Ley N° 21.091 consagra, tienen un fin formativo intelectual y ético del ser humano que lo llevan a efecto a través del conocimiento científico, del cultivo de las humanidades y del ejercicio de las artes buscando perfeccionar el saber de sus integrantes, aportando a la sociedad en que están insertas la evidencia científica adquirida. En el cumplimiento de la misión referida la autonomía universitaria adquiere una importancia vital, tal como ha expresado esta Magistratura dicha autonomía encuentra su fundamento en la autonomía a los cuerpos intermedios que la Constitución les reconoce y ampara (STC Rol N°523, cc. 21 y 24).

La autonomía universitaria se concreta en el derecho que tiene toda universidad de auto gobernarse, a fin de disponer de los medios convenientes para alcanzar los propósitos referidos precedentemente, y que la ley precisa al señalar que ella debe ser entendida como “la potestad para determinar y conducir sus fines y proyectos institucionales en la dimensión académica, económica y administrativa, dentro del marco establecido por la Constitución y la ley” (artículo 2 letra a), Ley N°21.091);

NOVENO: Que, en el ejercicio de la reseñada autonomía -que también se recoge en sus Estatutos- la PUC en el año 2009 inició un programa de formación universitaria de pregrado denominado: “College UC” con múltiples objetivos tales como ayudar a sus alumnos a discernir acerca de su vocación profesional, entregarles conocimientos que les permita estudios de especialización, fomentar la navegación en espacios interdisciplinarios, acompañando al alumno en el proceso de toma de decisiones. Académicamente, el programa se organiza con autoridades, un Consejo Asesor Académico, Comités Curriculares y una planta de profesionales y administrativa, no pendiendo el antedicho programa a Facultad alguna, lo que llama la atención siendo que la estructura académica de la PUC responde a ellas.

Su Estatuto General señala que “cumple sus funciones académicas propias, a través de sus Facultades y sus Unidades Académicas (…) No obstante lo anterior, el Honorable Consejo Superior podrá autorizar la existencia de entidades académicas no insertas en alguna Facultad (…)” (artículo 12).

Cada año el Programa College UC recibe cerca de 850 estudiantes cuenta con más 2.500 alumnos vigentes y han egresado más de 1.000 estudiantes;

DÉCIMO: Que, en cuanto al plan de estudios ofrecido, este dependerá de la concentración mayor o menor que le permitirá profundizar en una disciplina; por un lado, un plan de estudios de cuatro años conducente al grado académico de Licenciado en: Artes y Humanidades, Ciencias Naturales y Matemáticas o Ciencias Sociales. Por otro lado, es realizar un programa de al menos dos años, que está compuesto por algunos cursos mínimos de la Licenciatura a la que ingresa y otros específicos de la carrera de interés de traspaso (Fuente: www.college.uc.cl).

Ahora bien, College UC ofrece diversidad académica compuesta por 70 majors, 112 minors y 38 planes de continuidad a títulos profesionales, que pueden ser cursados desde las distintas licenciaturas. Con el major el estudiante tendrá la posibilidad de especializarse en un área particular y con el minor profundizar o complementar su perfil profesional según el énfasis que mejor se acerque a sus intereses;

DÉCIMO PRIMERO: Que, cada Unidad Académica reservará cupos de manera exclusiva para los estudiantes que ingresen a la Licenciatura en Artes y Humanidades, Licenciatura en Ciencias Naturales y Matemáticas, y Licenciatura Sociales, para sus majors y/o traspasos. Los cupos se especificarán anualmente, de común acuerdo entre las Unidades Académicas de pregrado y College UC.

Se asignará a cada estudiante que cumpla con los requisitos de postulación, un cupo en la carrera o en el major que, teniendo cupos disponibles, haya sido indicada por él con mayor prioridad;

DÉCIMO SEGUNDO: Que, el mencionado programa, y tal como lo expresa la propia universidad requirente en su página web, College UC es una innovadora oferta de formación universitaria de pregrado y en ese contexto el plan se aparta enteramente de la oferta tradicional que las universidades ofrecen a los jóvenes que postulan a la educación superior, cuyas carreras conllevan a un título profesional.

Sin perjuicio de lo anterior, junto con el señalado título otorgan el grado académico de licenciatura, que es lo propiamente universitario, dado que el Estado ha delegado en las instituciones de educación superior otorgar los títulos profesionales y técnicos, con la excepción de la profesión de abogado que se ha reservado a la Corte Suprema.

No es función de esta Magistratura, ni le corresponde evaluar un programa universitario, pero atendido las especiales características de aquél, y considerando las máximas experiencias de estos jueces, la entidad requirente debiera revisarlo y adecuarlo a la oferta tradicional en materia de carreras universitarias;

DÉCIMO TERCERO: Que, en el año 2015 se consagró en la ley de presupuesto la gratuidad de la educación, al establecer una glosa sobre financiamiento del acceso gratuito a las instituciones de Educación Superior para el año 2016, lo que se reiteró en los años posteriores hasta la promulgación de la Ley N°21.091 sobre Educación Superior que en el Título V regula este mecanismo y que lo designa “Del Financiamiento Institucional para la Gratuidad”.

El cuerpo legal exige para tener derecho al financiamiento señalado un conjunto de condiciones, algunas en relación a la institución de educación superior y otras relativas al estudiante, una de las cuales constituye el óbice para que los alumnos matriculados en el College UC tengan gratuidad.

El artículo 83 de la ley sobre Educación Superior consagra los requisitos que debe reunir una universidad, un instituto profesional o un centro de formación técnica para acceder al financiamiento indicado, que desde luego la PUC cumple cabalmente. En otro sentido, el artículo 103 del designado cuerpo legal establece las condiciones que tienen que reunir los estudiantes para tener gratuidad, uno de los cuales es que no posea una licenciatura, y que es la parte de la norma jurídica que la requirente censura;

DÉCIMO CUARTO: Que, la gratuidad en la educación está establecida en favor de aquellas personas que carecen de recursos económicos suficientes que les permita pagar sus estudios de pregrado en alguna de las instituciones de educación superior adscritas a la referida gratuidad. De manera que, es el estudiante, el destinatario del beneficio de la gratuidad, el centro y preocupación de esta política pública refrendada por la ley. Por lo que, toda dificultad para obtener dicha gratuidad que afecte a un estudiante de condición socioeconómica vulnerable, que sea consecuencia de una interpretación restrictiva pudiera tener efectos inconstitucionales imposibles de aceptar;

LOS DICTÁMENES DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

DÉCIMO QUINTO: Que la Contraloría General de la República (en adelante CGR) en su calidad de organismo autónomo ejerce el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscaliza el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de las demás organismos y servicios que determinen las leyes; examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a cargo bienes de esas entidades, lleva la contabilidad general de la Nación y desempeña las demás funciones que le encomienda su ley orgánica constitucional (Artículo 98, inciso 1° constitucional). En este último caso una de dichas atribuciones es el emitir informes que la ley denomina dictamen;

DÉCIMO SEXTO: Que, la doctrina ha definido el dictamen como “un informe en Derecho o interpretación jurídica emanada de la Contraloría General de la República sobre materias que son de su competencia” (nombre reservado

(2014) “Derecho Administrativo General”, tercera edición actualizada, Ed. Legal Publishing, p.508). El propio organismo contralor ha sostenido que un dictamen “consiste en la opinión jurídica o juicio que se emite o forma acerca de la correcta aplicación de un cuerpo normativo” (dictamen N°61.817, de 12 de diciembre de 2006).

También se puede observar que en su página web, la CGR indica que su facultad dictaminadora se basa en “interpretar las normas jurídicas para el ámbito administrativo y que se materializa en informes jurídicos obligatorios para los servicios sometidos a su fiscalización” (dentro del ámbito de control de la juridicidad de los actos de la Administración del Estado);

DÉCIMO SÉPTIMO: Que, el inciso tercero del artículo 5 del Decreto N°2.421, de 7 de Julio de 1964, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, establece que “En los casos en que el Contralor informe a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes”.

De manera que, se puede entender que los dictámenes del Contralor General de la República constituyen informes en que se pronuncia jurídicamente acerca de una norma jurídica determinada en relación a una situación específica planteada por un Jefe de Servicio, autoridad, o de un particular interesado en el asunto, no pudiendo referirse a materias que por su naturaleza tengan carácter litigioso o bien, que se encuentren sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, o bien que sean de competencia del Consejo de Defensa del Estado. Estas limitaciones recién mencionadas se encuentran en el inciso tercero del artículo 6° de la Ley Orgánica Constitucional de la CGR, N°10.336;

DÉCIMO OCTAVO: Que, en el caso de estos autos constitucionales la PUC, representada por una de sus autoridades requiere al órgano contralor una reconsideración de un dictamen anterior que ratifica lo obrado por el Ministerio de Educación, en orden a no renovar el acceso gratuito a la educación superior a los estudiantes del programa College UC, por no cumplir con el requisito de no poseer una licenciatura terminal;

DÉCIMO NOVENO: Que, al confirmar la CGR el criterio jurídico en orden a prohibir a la cartera de Estado citada, otorgar gratuidad a un grupo de estudiantes de la institución universitaria requirente, mediante el dictamen N°43.811/20, este instrumento jurídico produce dos efectos al menos: a) resulta vinculante para el Ministerio de Educación, que seguirá rechazando la solicitud de gratuidad a los estudiantes adscritos al programa mencionado, y b) se incorpora a la ley interpretada en su aplicación, la cual necesariamente en su sentido y alcance incluye el referido dictamen, dejando sin gratuidad a estudiantes que ya gozaban de ella.

Respecto al efecto primero, ha sido refrendado por la doctrina, en cuanto se afirma que los dictámenes de Contraloría son obligatorios para la Administración del Estado, vale decir, son actos unilaterales dotados de imperatividad y que no sólo tiene fuerza vinculante respecto de las causas en que actualmente se pronunciaren.

Lo anterior se encuentra ratificado por el profesor nombre reservado el que hace presente que “tales dictámenes vinculan a quienes lo solicitan, y a quienes deban aplicarlos (art. 9 y 6 y 17 y 19 LOCGR), y no solo a ellos sino también a quienes siendo particulares se relacionan con la administración, la cual se encuentra vinculada por aquella jurisprudencia contralora constituida por esos dictámenes”

(nombre reservado (1982), “El Recurso de Protección”, Ed. Jurídica de Chile, p.377). Consecuencia de lo cual, la norma jurídica en los términos entendidos por el Dictamen del órgano contralor, obliga al Ministerio de Educación a rechazar toda petición de gratuidad de la PUC relativos a los alumnos del College UC;

LA NORMA JURÍDICA IMPUGNADA EN RELACIÓN CON LAS DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES DENUNCIADAS VULNERADAS

VIGÉSIMO: Que, esta Magistratura ha tenido ocasión de referirse a la gratuidad en la educación superior, oportunidad en que vertió varios conceptos y criterios que iluminan el presente pronunciamiento, siendo una de ellos la confirmación de que la jurisdicción constitucional es la instancia que garantiza los derechos fundamentales y de restitución de la supremacía constitucional, y en ese sentido “el Tribunal Constitucional es una jurisdicción creada para conocer esencial y exclusivamente en materia de lo contencioso constitucional, particularmente de la sujeción a la Constitución de las leyes, debiendo velar por el derecho fundamental a la integridad y primacía de la Carta Fundamental, lo que forma parte sustancial de todo el régimen democrático”(STC Roles N°s 1254, c.22, 2935 c.15);

VIGÉSIMO PRIMERO: Que, sobre la misma materia este tribunal ha declarado lo que en un considerando anterior se menciona, en orden a determinar que la gratuidad de la educación superior se concentra en la situación socioeconómica del estudiante y no en la institución a que pertenece como alumno de pregrado. Bajo este criterio y los precedentes referidos se resolverá la acción de inaplicabilidad deducida;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Que, en las garantías constitucionales denunciadas como vulneradas por la aplicación del precepto legal, en la parte que se impugna, en la gestión judicial pendiente, se considera la igualdad ante la ley, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza, conforme a lo cual se procederá al examen de constitucionalidad pertinente;

VIGÉSIMO TERCERO: Que, la garantía del artículo 19 N°2 constitucional, asegura a toda persona la igualdad ante la ley, lo que tiene relación directa con lo expresado por el texto fundamental en el capítulo de las Bases de la Institucionalidad, imponiendo al Estado la obligación de que las personas participen con igualdad de oportunidades en la vida nacional (artículo 1° CPR), lo que en la práctica consiste en la prohibición de establecer diferencias entre iguales, constituyendo una agravante muy calificada que ella sea arbitraria.

Tal como expresa la doctrina “el sometimiento de todas las personas a un mismo estatuto jurídico fundamental para el ejercicio de sus derechos y para el cumplimiento de sus deberes, sin que sea procedente efectuar entre ellas distinciones favorables o adversas” (Evans, E. (2004) “Los derechos constitucionales”, tomo II Ed.

Jurídica de Chile, p.125) constituye el contenido esencial de la igualdad ante la ley.

Al respecto, esta Magistratura Constitucional ha asentado acerca de esta garantía, un claro concepto sobre aquella, afirmando que “consiste en que las normas jurídicas deber ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentran en situaciones diferentes” (STC Rol N°784, c.19, entre otras);

VIGÉSIMO CUARTO: Que, conforme a lo dicho se ha constatado que en la PUC existen dos grupos de alumnos de pregrado: a) aquellos que tienen la calidad de alumnos regulares, considerados así por haber ingresado a la Universidad por medio de los procedimientos oficiales de admisión, y siguen un programa conducente a un Título o Grado debidamente aprobado por las autoridades pertinentes; b) aquellos considerados alumnos provisionales, que son las personas autorizadas a inscribirse en cursos específicos que dicte la Universidad, regulados por un reglamento especial dictado por el Rector (Título II Reglamento del Alumno de Pregrado, artículos 2°, 3° y 4°);

VIGÉSIMO QUINTO: Que, los estudiantes matriculados en el programa College UC ingresan a la Universidad por la vía de admisión ordinaria, que se aplica en el país en la selección de alumnos que acceden a la educación superior. En consecuencia, los alumnos adscritos al College UC son alumnos regulares de la PUC y tienen los mismos derechos y obligaciones de todos aquellos estudiantes que poseen igual calidad, rigiéndose por las reglas contenidas en el Reglamento del alumno de Pregrado. Así, a modo ejemplar, un alumno matriculado en Ingeniería Comercial, o en Derecho o en Medicina tiene las mismas responsabilidades que aquél inscrito en el programa reiteradamente citado. Todos son alumnos regulares de la PUC sujetos al mismo trato jurídico, por encontrarse en iguales circunstancias;

VIGÉSIMO SEXTO: Que, las condiciones impuestas por el precepto legal cuestionado para que un estudiante obtenga el beneficio de la gratuidad, en abstracto no contiene reparos de constitucionalidad, especialmente en lo referido a la igualdad ante la ley, atendido que la igualdad no es absoluta, pudiéndose tolerar diferencias razonables. De modo que, el estudiante reuniendo las exigencias consagradas en el artículo 103 de la Ley N° 21.091 accederá a la gratuidad incuestionablemente.

Sin embargo, podría configurarse alguna situación particular que produjera consecuencias contrarias a la Carta Fundamental, en la aplicación del precepto legal reseñado. Sobre esta situación, cabe recordar que la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, en la estructura jurídica que el constituyente de 2005 delineó, en específico en el caso concreto, en cuanto a sus características y circunstancias, resultan decisivas al momento de determinar los efectos que en el mismo produce la norma jurídica de que se trate, desde la perspectiva constitucional;

VIGÉSIMO SÉPTIMO: Que, en la situación en que incide la acción de inaplicabilidad deducida en estos autos constitucionales, los alumnos que siguen estudios en el Collage UC tienen la calidad de alumnos regulares de la PUC, y en mérito a lo dispuesto en el artículo 19 N°2 de la Constitución tienen y debe dárseles el mismo trato que a todo estudiante que tenga la calidad alumno regular de la mencionada Casa de Estudios Superiores, tanto al interior del plantel universitario como al exterior de ella, en lo referido a los derechos que su condición de estudiante le confiere las leyes de la República, el Estatuto y los reglamentos de la PUC. Todo trato desigual, que sea consecuencia de la aplicación de una disposición legal interpretada sin un fundamento razonable, conlleva a una vulneración de la Carta Fundamental;

VIGÉSIMO OCTAVO: Que, el Estado estando al servicio de la persona humana debe promover el bien común, con pleno respeto a los derechos y garantías que el texto fundamental establece (artículo 1° constitucional), por consiguiente, la negación del acceso a la gratuidad a los alumnos del College UC por aplicación del precepto legal impugnado, en los términos que la Contraloría General de la República lo hace, a través de un dictamen, el cual se entiende incorporado al referido precepto, provoca una diferencia de trato arbitraria que la Constitución no tolera, por lo que, atendido el caso concreto, se atenderá y acogerá la acción de inaplicabilidad interpuesta por la entidad universitaria. No es aceptable constitucionalmente que un estudiante con una condición socioeconómica vulnerable el Estado le niegue el acceso a la gratuidad por estudiar una carrera determinada. Ello provoca que la norma jurídica que fundamenta esa negación siendo en abstracto conforme a la Carta Fundamental, en el caso considerado produzca efectos contrarios a ella.

VIGÉSIMO NOVENO: Que, de los antecedentes expuestos, se concluye que la garantía constitucional del numeral 2° del artículo 19 constitucional resulta infringe en el caso de autos, por aplicación del precepto legal examinado, lo que hace que la aplicación del mismo produzca efectos contrarios a la Constitución en el caso concreto;

TRIGÉSIMO: Que, habiéndose constatado la infracción a la Constitución en los términos designados, se hace innecesario analizar los otros derechos fundamentales reclamados como vulnerados por la disposición legal censurada;

TRIGÉSIMO PRIMERO: Que, la jurisdicción constitucional se erige como una garantía fundamental para la existencia de un Estado Constitucional de Derecho, por lo cual las sentencias que emanen de su seno producen en todas las autoridades públicas la obligación de cumplirlas y hacerlas cumplir. De modo contrario, tal autoridad vulnera lo dispuesto en el artículo 6° de la Carta Fundamental.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

1) QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA INAPLICABLE LA EXPRESIÓN “O UNA LICENCIATURA” CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 103, LETRA B), DE LA LEY N° 21.091, SOBRE EDUCACIÓN SUPERIOR, EN EL PROCESO ROL N° 47.375-2021, SOBRE RECURSO DE APELACIÓN DE PROTECCIÓN SUSTANCIADO ANTE LA EXCMA. CORTE SUPREMA.

2) QUE SE DEJA SIN EFECTO LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA. OFÍCIESE AL EFECTO.

DISIDENCIA

Acordada la sentencia con el voto en contra de los Ministros señores NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y RODRIGO PICA FLORES, quienes estuvieron por rechazar la impugnación de fojas 1, por las siguientes razones:

I. BREVES REFERENCIAS AL CASO CONCRETO.

1º. Que, como consta a fs. 01, don nombre reservado, abogado, en calidad de representante legal de la Pontificia Universidad Católica de Chile, deduce acción de Inaplicabilidad respecto del artículo 103 letra b) de la Ley Nº 21.091, sobre Educación Superior, específicamente respecto de la expresión “o una licenciatura” que emplea el literal del precepto impugnado, en la gestión pendiente recaída en un recurso de Apelación que se tramita ante la Excelentísima Corte Suprema – Rol Nº 43.375-2021- pues a juicio del requirente el precepto impugnado, aplicado en la gestión pendiente, devendría en la afectación del artículo 19 Nº 11 inciso 1º de la Constitución – sobre la libertad de enseñanza, en su faz de autonomía universitaria- del artículo 19 Nº 2 de la Constitución – que garantiza la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria- y el artículo 19 Nº 10 de la Carta Fundamental - que garantiza el derecho a la educación-.

2º. El requirente precisa que la situación concreta por la cual recurre dice relación con el hecho que imparte un programa académico denominado “College UC” que permite a los alumnos articular estudios con otras carreras de la misma Universidad, para luego acceder a un título profesional.

Destaca, en igual sentido, que la continuación de esos estudios, con límites temporales establecidos por la ley, era financiada a los alumnos de dicho programa, según criterios socioeconómicos, mediante el beneficio de la gratuidad; situación que habría cambiado, dado el dictamen Nº 43.811 de 2020 de la Contraloría General de la República, mediante el cual se habría decidido que los alumnos del programa estarían impedidos de acceder al beneficio de la gratuidad universitaria, pues ese beneficio excluye a quienes poseen una licenciatura y, en consecuencia, no podrían continuar gratuitamente cursando sus estudios con el objeto de acceder a un título profesional, al considerar que dicho programa concluye con una licenciatura terminal (Fs. 05).

3º. A reglón seguido, argumenta que la decisión del Contralor General de la República, sería “grave” dado que la Universidad habría informado al Ministerio de Educación que el “College UC” era un programa inicial que sería conducente a un título profesional, cuando se continúan los estudios.

4º. Que, a fs. 03, el requirente señala que como consecuencia de lo anterior, dedujo una acción de Protección en contra del dictamen indicado -fundado en que dicho dictamen sería ilegal y arbitrario, e infringía el principio de igualdad, el derecho a la educación y la libertad de enseñanza. De tal modo, sostenía que “(…) el dictamen de la CGR cercena la autonomía universitaria para decidir conforme, conforme a sus fines, los planes que dicho establecimiento ofrece, y por el otro deja completamente anulada la posibilidad de que los planes de estudio ofrecidos tengan la flexibilidad necesaria para adaptarse a las realidades sociales, económicas y culturales de cada uno de los estudiantes” (fs. 06)-, solicitando a la Ilustrísima Corte de Apelaciones anular el referido dictamen, a fin de “hacer primar los derechos fundamentales a los alumnos que cursan el programa y de la Universidad”. Sin perjuicio de lo anterior, indica que la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, en sentencia de 07 de julio del 2021, rechazó la acción al considerar que el Contralor habría actuado “ajustado a derecho” y que “no es posible sostener que se esté en presencia de un acto ilegal o arbitrario” pues el Contralor tendría facultades, conforme al artículo 98 de la Constitución Política, y los artículos 1, 5, 6 y 9 de la Ley Nº 10.336, para fijar el “sentido y alcance” de las normas legales.

5º. El actor, con fecha 13 de julio del 2021, dedujo recurso de Apelación en contra de la nombre reservado por la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago, para que, teniéndola por interpuesta, la concediera para ante la Excelentísima Corte Suprema, a fin de que ésta la revoque y acoja en todas sus partes la referida acción, argumentando, a fs. 07, para tal fin, entre otras cosas lo siguiente: (a) la nombre reservado yerra al señalar que el Contralor hace una “interpretación normativa” o fija el “sentido y alcance” del artículo 103 de la Ley Nº 21.091. Lo cual, a su juicio, no sería correcto, pues el concepto que el Contralor aplica en su dictamen es el de licenciatura terminal, el que no se deriva de la citada disposición. (b) La nombre reservado de la Ilustrísima Corte de Apelaciones validó la interpretación de la contraloría, secundada por el Ministerio de Educación, sobre la base que esta se fundaría en una discusión legal. En tal orden, indica que dicha distinción no sería sostenible jurídicamente conforme al artículo 103 letra b) de la Ley Nº 21.091. (c)

Asimismo, expresa que es incorrecto que la sentencia sostenga que lo señalado en el dictamen constituye una “interpretación” del artículo 103 de la Ley Nº 21.091. Lo que hace el dictamen es aplicar la disposición, pero utilizando criterios que derivarían de sus anteriores dictámenes, los que se fundarían en preceptos legales derogados, y se refieren a materias ajenas al recurso.

6º. Siguiendo tal línea de fundamentación el requirente sostiene que la aplicación del precepto impugnado en la causa que sirve como gestión pendiente a la presente acción, devendría en las siguientes infracciones:

(A) Infracción a la libertad de enseñanza (artículo 19 Nº 11 de la Constitución). Específicamente, el derecho a organizar y mantener establecimientos educacionales de nivel superior y autonomía universitaria. El requirente sostiene, a fs. 20, que, en el campo de la educación superior, esta autonomía universitaria cimentada en la libertad de enseñanza, en su faz de institución privada, resulta ser la particular manifestación de la autonomía de los grupos intermedios que reconoce el artículo 1 inciso 3 de la Constitución y que resultan del ejercicio de las libertades de asociación (art. 19 Nº 15 de la CPR) y de enseñanza, especialmente en su dimensión institucional (art. 19 Nº 11 de la CPR). De tal forma, el binomio señalado otorgaría fundamento y protección constitucional a las universidades no estatales en la gama más amplia de sus funciones y de sus características de identidad. En este sentido, el actor a fojas 25 y 26, precisa parámetros establecido por este Excelentísimo Tribunal Constitucional en las STC Roles 523-2006, C. 14º, 27º y, respecto al voto disidente el considerando 40º; 1615-2010, C. 11º;

2371-2014, C. 40º del voto disidente; 4371-2018, C. 100º.

• Luego, el requirente señala que el precepto legal impugnado infringe la autonomía universitaria entendida como “máxima o extensiva” y que comprende la autonomía administrativa, impidiendo su auto determinación institucional en el desarrollo efectivo de su programa College UC.

• En el mismo orden, sostiene que, el dictamen de la Contraloría General de la República, no considera la calificación que hace la propia Universidad del programa “College UC” como programa inicial. En tal sentido, indica que existe un conjunto de normas y principios que sostienen la libertad de los establecimientos educacionales para definir “(…) dentro de los márgenes que la Constitución fija a la libertad de enseñanza (…)” (fs. 29) sus propios programas educativos, sus procesos académicos, su oferta académica.

Afirma, que el artículo 54 de la LEGE, establece, en su inciso 5º una manifestación concreta de dichos principios, toda vez que establece que le corresponde a las Universidades, exclusivamente, otorgar títulos profesionales respecto de los cuales la ley requiere haber obtenido el grado de licenciado en carreras que impartan, por cuanto no debe haber interferencia de ningún tipo, mucho menos, a su juicio, del Contralor General de la República respecto a la determinación de los programas que permitirían acceder a títulos profesionales, o a su calificación como programas iniciales o terminales.

• El actor expresa, a fs. 30, que, el dictamen niega un beneficio a los estudiantes que la LEGE estima procedente, siendo su proceder arbitrario, pues el artículo 109 de la Ley General de Educación superior, al que hace reenvío el artículo 103 letra b), establece que quienes habiendo obtenido una licenciatura, y pretendan continuar con sus estudios para obtener un título pedagógico, sí podrían acceder a la gratuidad; en tanto, no justifica porque el “College UC”

no se encuentra comprendido dentro de la categoría de “programa de estudios conducentes” si este pueden conducir al estudiante, según lo estime a obtener un título profesional -se cuestiona que el dictamen no razona sobre cuál sería la diferencia para ser beneficiado con la gratuidad, previa obtención de una licenciatura, si el título profesional al cual se intenta optar es el de pedagogía, o de ingeniería; o bien cuáles son los elementos para categorizar una carrera como conducente o terminal-.

(B) Infracción a la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria (artículo 19 Nº 2 de la Constitución) específicamente en cuanto el precepto legal impugnado discrimina arbitrariamente por diferenciación. El requirente, a fs. 34, afirma que el artículo 103 inciso 1º de la Ley Nº 21.091 infringe la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, al diferenciar a los alumnos del College UC en el acceso al beneficio de la gratuidad. De tal modo, argumenta que el dictamen que impugnó es contrario al principio de igualdad toda vez que establece una diferencia entre los alumnos del College UC y otros alumnos de programas análogos como los bachilleratos, y otros conducentes o que permiten articular con otras carreras. En consecuencia, arguye que “unos alumnos tendrán acceso a la gratuidad y a los recursos públicos, y otros no, a pesar de que todos los que se encuentran en situaciones semejantes -es decir, que están habilitados para acceder- tendrían derecho al mismo tratamiento y a gozar de los recursos para la gratuidad (diferencia que, a su juicio, no sería fundada razonablemente y es arbitraria).

(C) Infracción al derecho a la educación (artículo 19 Nº 10 de la Constitución Política). Respecto a esta línea argumentativa, el actor, a fs.

35 y 36, precisa que “(…) Los alumnos del College UC no pueden desarrollar su proceso de aprendizaje de manera integral, hasta obtener un título profesional que les permita trabajar, si no cuentan con las condiciones materiales para pagar sus estudios, ya que, conforme al precepto legal impugnado, los estudios conducentes al título profesional, no se encuentran financiados por la gratuidad”

En tal orden, afirma “(…) ellos no pretenden estudiar dos carreras, los alumnos del College UC optan por un programa que les permite elegir, durante sus estudios, el rumbo de sus carreras profesionales (…) derecho que es truncado con el precepto legal que se impugna (…)”.

Concluye, a propósito de la triada entre derecho a la educación, libertad de enseñanza y derecho a la igualdad que “Ese delicado equilibro al que nos referimos, solo existe, solo se produce, cuando el Estado, en cumplimiento de la Constitución y las obligaciones internacionales que debe respetar y promover, permite el acceso igualitario y universal, siempre con las limitaciones presupuestarias existentes, al derecho a la educación de los estudiantes. Cuando ese acceso se entraba, se limita, de manera caprichosa, irracional, en suma, arbitraria, no solo de deniega el derecho a la educación, sino que también se hace erosionando severamente la libertad de enseñanza y el principio de igualdad. La libertad de enseñanza, la contracara del derecho a la educación, desaparece pues si la Universidad, legítimamente no puede organizar sus programas académicos conforme a sus fines, pues cuando lo hace se impide el acceso – por la vía de negar la gratuidad- entonces, la Universidad no tiene libertad de enseñanza” (fs.

37).

II. CONSIDERACIONES DE FONDO.

- DEL PROGRESIVO ROL DEL ESTADO EN MATERIA DE ACCESO AL SISTEMA DE EDUCACIÓN SUPERIOR EN CHILE Y LOS LÍMITES PRECISADOS POR ESTE.

• Del rol del Estado en materia de acceso al Sistema de Educación Superior en Chile.

7º. Que, el desarrollo del proceso educativo deviene en la comprensión de la educación como un derecho fundamental, de carácter social, el cual relaciona al Estado con la persona y la comunidad, siendo un elemento esencial para la mayor satisfacción del desarrollo de una persona, constituyendo un deber del Estado asegurar, garantizar y promover su acceso y determinadas condiciones, en los diferentes niveles.

8º. Que, en tal sentido la Observación General Nº 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, sobre el derecho a la educación, en coherencia con el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC), desarrollan el contenido del derecho a la educación, sirviendo de referencia a los Estados parte para el cumplimiento de los estándares establecidos, precisando a tal efecto, entre otras cosas que:

“1. La educación es un derecho humano intrínseco y un medio indispensable de realizar otros derechos humanos. Como derecho del ámbito de la autonomía de la persona, la educación es el principal medio que permite a adultos y menores marginados económica y socialmente salir de la pobreza y participar plenamente en sus comunidades. La educación desempeña un papel decisivo en la emancipación de la mujer, la protección de los niños contra la explotación laboral, el trabajo peligroso y la explotación sexual, la promoción de los derechos humanos y la democracia, la protección del medio ambiente y el control del crecimiento demográfico. Está cada vez más aceptada la idea de que la educación es una de las mejores inversiones financieras que los Estados pueden hacer, pero su importancia no es únicamente práctica pues dispone de una mente instruida, inteligente y activa, con libertad y amplitud de pensamiento, es uno de los placeres y recompensas de la existencia humana (…)”.

9º. Que, la misma Observación General Nº 13, ya singularizada, en el párrafo 2, sobre el derecho a recibir educación, establece “(…) la aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado Estado parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas (…)” siendo estas:

(1) la disponibilidad; (2) la accesibilidad; (3) aceptabilidad y (4) la adaptabilidad.

“(…) a. Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, e el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.

b. Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente:

No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación);

Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia);

Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior:

mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.

c) Aceptabilidad. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).

d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.” (lo destacado es nuestro).

10º. Asimismo, se debe tener presente la Observación General Nº 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, en cuyo párrafo 10 se determina que “(…) corresponde a cada Estado Parte una obligación mínima de asegurar la satisfacción de por lo menos los niveles esenciales de cada uno de los derechos”. De tal modo que, de acuerdo al principio de progresividad, establecido en el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, precisa las obligaciones de los Estados partes, respecto a estos derechos, en relación a su capacidad económica y técnica, a fin de señalar que ello significará una obligación de medios, en progresión, para lo cual el legislador deberá adoptar medidas legislativas, a fin de lograr la plena efectividad de los derechos.

11º. De tal modo, aunque fuera del contenido esencial del derecho, se debe tener presente que es obligación de los poderes públicos, asumido incluso a nivel internacional, como fuera visto precedentemente, el extender la enseñanza gratuita más allá de los niveles básicos, alcanzando incluso los niveles superiores de educación, facilitando el acceso al derecho de las personas más necesitadas económicamente.

12º. Que, en tal orden, el Estado de Chile se encuentra obligado a adoptar medidas concretas, orientadas a satisfacer el pleno ejercicio del derecho a la Educación, siendo del todo necesario que, ante una decisión restrictiva o regresiva, el Estado fundamente su determinación, en atención al máximo aprovechamiento de sus recursos. De tal modo, el acceso a la Educación Superior , deberá ser en condiciones de igualdad, méritos, con accesibilidad y tendiente a la institucionalización de la gratuidad, por cuanto dicho derecho, en su faz prestacional, se podrá extender a los niveles superiores de educación, aunque en ellos no se imponga la obligatoriedad y gratuidad - como sí lo ha de ser en el caso de los ciclos de educación preescolar, básica y secundaria- siendo necesario ponderar la disponibilidad de recursos con los que cuente el Estado, mediante herramientas de asignación de los que se encuentren disponibles en la mayor medida posible (estamos en presencia de un derecho fundamental, por tanto comprensible como mandato de optimización), y que se realizarán a través de límites objetivos establecidos por el legislador, que además deberán ser conocidos por los justiciables.

• De la progresividad en las prestaciones de educación Superior y el estado actual de la cuestión.

13º. Que, si bien la historia de la Educación Superior en Chile tiene su origen en el año 1758, oportunidad en la cual se crea la Real Universidad de San Felipe, la cual es reemplazada por la Universidad de Chile, el año 1842, que surge debido a la necesidad social del país de incentivar los estudios medios y, por otra parte, por la falta de profesionales y docentes, asumiendo una misión de dirección y superintendencia respecto de las otras instituciones de educación en el país.

Luego, el año 1872, el Ministro de Culto e Instrucción Pública, Abdón Cifuentes, emitió un decreto que permitía a los Colegios privados administrar sus propios exámenes para el reconocimiento de la enseñanza, - llamado de libertad de exámenes- que vino a significar un cambio en la institucionalidad, pues Universidad de Chile, hasta esa época, ostentaba funciones de Superintendencia de Educación. Sin embargo, dicho decreto de libertad de exámenes fue prontamente dejado sin efecto, siendo creado el año 1879, el Consejo de Instrucción Pública, con potestades de supervisión de organismos educacionales públicos y privados, modificando así el rol de la Universidad de Chile, quitándole el papel de garante del sistema educativo y transformándola en una Universidad de función docente.

Por otra parte, el año 1888, con el patrocinio del Arzobispado de Santiago -y con el objeto de contrarrestar el empuje educacional fiscal y de formar una clase dirigente educada en los valores católico-conservadores- surge la Universidad Católica de Chile, primera Institución de educación superior privada en el país.

En 1920, es dictada la Ley de Instrucción Primaria Obligatoria, que determinó en su artículo único, que la obligación primaria era obligatoria, la provisión estatal y municipal eran gratuitas, aunque sólo por cuatro años, estableciendo un deber estatal, consagrando indirectamente un derecho que se expresa a través del incentivo de la educación secundaria masculina entre 1920 y 1930 (nombre reservado. La construcción del derecho a la educación y la institucionalización de la educación en Chile. Santiago, Opech, 2009, citado por E.

E. Palma G. y S. Santos P. Derechos económicos, sociales y culturales como límites a las políticas públicas: el caso del derecho a la educación en Chile. Revista Derecho del Estado n.º 34, Universidad Externado de Colombia, enero-junio de 2015, pp. 237- 254. DOI: 10.18601/01229893.n34.11)

En el año 1927, el Ministerio de Educación Pública, ya funcionalmente diferenciado del antiguo Ministerio de Justicia, Instrucción y Culto, se haría cargo del sistema educativo en su conjunto, bajo la idea fuerza de que la educación era una función del Estado, mientras que la educación privada era su colaboradora en el logro de su misión, marco en el cual la educación superior crece y se desarrolla con la fundación de nuevas universidades privadas, reconocidas por la ley, como la Universidad de Concepción en 1919 y la Universidad Técnica del Estado en 1951. Esta última hereda la tradición de la Escuela de Artes y Oficios, creada en 1849, la Escuela de Ingenieros Industriales, y del Instituto Pedagógico Técnico. A su vez, la creación la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) en el contexto de fomento estatal a la producción e industrialización a mediados del siglo XX generó un necesario aumento de la demanda por educación superior y por un crecimiento del patrimonio intelectual y científico que las universidades deben construir.

El año 1954, en virtud de la Ley N° 11.575, las universidades estatales y privadas existentes se reunieron en lo que hasta el día de hoy se conoce como el Consejo de Rectores de Universidades Chilenas (CRUCH). Desde 1967 se vivirá un conjunto de procesos que suelen ser aludidos bajo el nombre de “reforma universitaria”, en un proceso que impulsó cambios profundos: una nueva forma de organizar la docencia, procurando pasar desde procesos de aprendizajes profesionalizantes hacia una formación más amplia y humanista; la promoción de la investigación científica y tecnológica; y la reorganización de la institucionalidad interna pasando de una organización basada en carreras a otra orientada a departamentos que acogen la función de investigación.

Entre 1967 y 1973 puede decirse que en materia de educación superior “el sistema se diversificó en sus instituciones, se expandió por el territorio nacional, y experimentó la mayor expansión de la matrícula en la historia de la educación superior, hasta alcanzar una cobertura en torno al 15% en 1973, pasando de 26.016 estudiantes en 1960 a 143.966 en 1974.

Buena parte de este crecimiento se debió a la ampliación del sector Técnico profesional, con la instalación de sedes de la Universidad Técnica del Estado en distintos lugares del país y la creación del INACAP, que alcanzaron cobertura nacional.

Junto con lo anterior, se iniciaron procesos de democratización interna de las universidades que posibilitaron una participación más activa de la comunidad universitaria, mayor autonomía y compromiso de la sociedad” (Historia de la Ley Nº 21.091, Primer trámite constitucional. Fecha 04 de julio, 2016. Mensaje en Sesión 39. Legislatura 364).

Tras el golpe de Estado de 1973 se vivirá una sombría época de intervención militar y depuración en las Universidades chilenas y a partir del año 1981, la dictadura militar impulsó una contrarreforma a la Educación Superior, a partir de una serie de cuerpos normativos -entre los que es dable destacar el Decreto Ley Nº 3.541, que delega en el Jefe de Estado la potestad para reestructurar universidades; los DFL Nº 5 y 24, ambos de 1981, a través de los cuales se autoriza la creación de Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica- en una irreversible modificación estructural del sistema de educación superior chileno, dado que se avanzó de un modelo en el cual el Estado asumía un rol de coordinación, a otro en el que ingresan diversos actores, públicos y privados, y trasladó el costo de la formación del capital humano hacia sus propios beneficiarios, asumiendo el Estado un rol subsidiario.

A nivel de las instituciones “una de las primeras acciones fue la intervención de las universidades y la designación de rectores delegados, seguidas del desmembramiento de las dos universidades estatales y sus respectivas sedes a lo largo del país (Universidad de Chile y Universidad Técnica del Estado), dando origen a ocho universidades derivadas y cuatro institutos profesionales autónomos, que posteriormente se transformaron en universidades. A este desmembramiento también fue sometida la Universidad Católica, transformando sus sedes regionales en 4 nuevas universidades, profundizando así la atomización de la educación superior del país. Se impusieron severas restricciones a la autonomía académica, y a la gestión financiera y administrativa. El número de estudiantes matriculados en educación superior se redujo en un quinto”. (Historia de la Ley Nº 21.091, Primer trámite constitucional. Fecha 04 de julio, 2016. Mensaje en Sesión 39.

Legislatura 364).

El esquema de financiamiento fue modificado sustancialmente, mediante el DFL Nº 4, de 1981, transitando desde un sistema unitario y basal a otro diversificado y competitivo (Salazar y Leihy, “El Manual Invisible: tres décadas de políticas de educación superior en Chile (1980-2010)”, 2013)

consolidándose de esta forma un sistema basado en aranceles definidos por cada casa de estudios, apoyado con ayudas estudiantiles tales como becas y créditos. Lo anterior, provocó un incremento en la oferta de las instituciones que impartían educación superior – Universidades, Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica- e incidió en mejorar las tasas de ingreso a un nivel terciario de educación, respondiendo a la demanda de sectores emergentes, a través de la diversificación de proyectos institucionales; sin embargo, dicha apertura significaría una mayor exigencia de fiscalización y regulación, a fin de precisar estándares de acceso y calidad, configurado sobre parámetros de igualdad e interdicción de la discriminación, tanto en su faz de derecho a la educación como en la libertad de enseñanza (extractado de mensaje presidencial Nº 110-364, de 4 de julio de 2016), agregando que desde 1990, las políticas del incremento en la cobertura del sistema, mediante incentivos a la oferta académica y al financiamiento de la demanda pasan a ser un norte, aumentándose fondos para becas y créditos, a lo que se agregará el año 2005, el Crédito con Aval del Estado, y planes de ahorro para financiar estudios, mediante la Ley Nº 20.027. En la misma época, se aprobó la Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, Ley Nº 19.962, en la cual se establecen los requisitos para el reconocimiento oficial y el funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior, consagrando el derecho a la libertad de enseñanza, en el marco de un sistema que reconocía más la propiedad sobre las entidades privadas que la participación de los estamentos del proceso educativo en ellas, lo que se ve modificado por la Ley Nº 19.305, de 1994, que permitió elegir a los rectores sobre la base del voto personal de los académicos y, en 2006 por la Ley Nº 20.129, que creó el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la Educación Superior, normativa hace responsable al Ministerio de Educación de diseñar y administrar el sistema de información para la gestión, al Consejo Nacional de Educación del licenciamiento de las nuevas instituciones; a la Comisión Nacional de acreditación sobre pronunciamientos de acreditación institucional de las entidades de educación superior y de programas de postgrado, sobre agencias encargadas de la acreditación de las carreras y programas de pregrado y de la mantención de sistemas de información pública. Se crean, asimismo, las agencias de acreditación, que tienen la función de verificar y validar la calidad de la formación de cada una de las carreras, a lo que en el año 2015 se sumará, mediante la Ley Nº 20.842, la creación de dos universidades estatales nuevas, la Universidad de O`higgins del Libertador General Bernardo O´higgins, y la Universidad de Aysén en la Región de Aysén del General nombre reservado del Campo. Así como, a su vez, se crearon 15 Centros de Formación Técnica estatales, por medio de la Ley Nº 20.910, como parte de la estrategia de cobertura territorial de educación pública en todos los niveles.

Seguido a lo precedentemente expuesto, la Ley Nº 20.890, que modificó la Ley Nº 20.882, Ley de Presupuesto del Sector Público del año 2016, incorpora el inicio a la gratuidad en la educación superior de pregrado. Progresión que será recogida en la Ley Nº 21.091, sobre educación superior.

• De los límites a los derechos de prestación en materia de Educación Superior precisados por el Estado.

14º. Que, el derecho a la educación se ha constitucionalizado siendo reconocido, por la jurisprudencia y doctrina, como un derecho público subjetivo de prestación, lo cual implicará que los poderes públicos deben procurar su efectividad, en tanto se trata de un derecho de compleja estructura, pues es de naturaleza prestacional y posee la condición de ser un derecho fundamental sin reservas, pese a su especial naturaleza. Este derecho implica del Estado una acción positiva fáctica, a fin de crear, controlar y financiar un sistema público de educación.

Como derecho fundamental, este, conlleva la obligación correlativa de evitar medidas que obstaculicen o impidan el disfrute del derecho a la educación, por cuanto se deberá facilitar y adoptar todas las medidas que permitan a sujetos, de forma individual o agrupada, disfrutar del derecho.

15º. Que, en este sentido, el artículo 2 Nº 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) reconoce que los Estados parte se comprometen a “(…) adoptar las medidas (…) económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”. Luego, en su artículo 3 del PIDESC se establece que “Los estados partes en el presente Pacto se comprometen a asegurar a los hombres y a las mujeres igual título a gozar de todos los derechos económicos, sociales y culturales (…)”. A reglón seguido, en su artículo 4 se reconoce que “los Estados parte, en ejercicio de los derechos garantizados conforme al presente Pacto por el Estado, éste podrá someter tales derechos únicamente a limitaciones determinadas por ley, sólo en la medida compatible con la naturaleza de esos derechos y con el exclusivo objeto de promover el bienestar general en una sociedad democrática”.

16º. Que, en virtud de lo anterior, es posible inferir que, si bien las obligaciones adquiridas por el Estado conllevan el correlativo de respetar, proteger, garantizar y cumplir el derecho. En el caso de los tratados internacionales existen obligaciones de “comportamiento” que significarán adopción de medidas razonables para hacer efectivo un derecho. En tanto, a su vez, aquellas que sean de resultado, exigirán a los Estados que se consigan objetivos concretos. En tal sentido, Lorenzo Cotino Hueso, señala que “se reconoce un margen de discreción para seleccionar los medios que le permitirán cumplir con sus obligaciones respectivas, si bien <<incumbe al Estado demostrar que está realizando progresos apreciables hacia la plena efectividad de los derechos mencionados>>. Asimismo (…) la progresividad nunca puede ser pretexto para el incumplimiento, sino todo lo contrario” (Cotino Hueso, L., (2012) El derecho a la educación como derecho fundamental. Especial atención a su dimensión social prestacional; Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; p. 101).

17º. Que, en tal sentido este Excelentísimo Tribunal Constitucional ha señalado, a propósito de los derechos sociales, de igual naturaleza que aquel que se somete a este examen, que “El contenido esencial de la seguridad social se revela en una interpretación sistemática del texto constitucional, en el que se recogen los principios de solidaridad, universalidad, igualdad y suficiencia y unidad o uniformidad, sobre todo si se ven conjuntamente el derecho a la salud y el derecho a la seguridad social. En la seguridad social, la acción del Estado, incluida por tanto la del legislador, debe estar “dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes” a las prestaciones de seguridad social. Dicho rol, como se observa, implica, por de pronto, “garantizar”. Tal mandato conlleva un rol activo, no pasivo; se trata de hacer todo lo posible para que lo encomendado se lleve a cabo. Enseguida, implica garantizar “el acceso”. Esta fórmula es la manera en que la Constitución busca hacer viables los derechos sociales que regula (educación, salud y seguridad social). Exige que se permita incorporar o acercar a las personas a un régimen de prestaciones, con o sin cotizaciones obligatorias. Finalmente, implica el acceso sin discriminaciones, pues el mandato constitucional es para que “todos los habitantes” puedan involucrarse. Se consagra así el principio de universalidad subjetiva de la seguridad social, pues son todas las personas a quienes el Estado debe garantizar el acceso a prestaciones” (STC 1572 c. 56) (En el mismo sentido, STC 1598 c. 53, STC 1629 c. 53, STC 1636 c. 53, STC 1654 c. 10, STC 1691 c. 10, STC 1710 cc. 131 a 135, STC 1719 c. 14, STC 1733 c. 10, STC 1737 c. 10, STC 1743 c. 10, STC 1765 c. 53, STC 1766 c. 53, STC 1769 c. 53, STC 1784 c. 55, STC 1785 c. 53, STC 1806 c. 55, STC 1807 c. 53, STC 1808 c. 54, STC 1879 c. 10, STC 1893 c. 12, STC 1900 c. 10, STC 1903 c. 10, STC 1908 c. 10, STC 1914 c. 10, STC 1918 c. 10, STC 1921 c. 10, STC 1922 c. 10, STC 1923 c. 10, STC 1929 c. 10, STC 1930 c. 10, STC 1932 c. 10, STC 1934 c. 10, STC 1946 c. 10, STC 1962 c. 10, STC 1969 c. 10, STC 1970 c. 10, STC 1985 c. 10, STC 2012 c. 10, STC 2106 c. 11, STC 3227 cc. 33 a 37, STC 7442 c. 23, STC 7548 c. 22).

18º. Que, asimismo se reconoce desde larga data por este Excelentísimo Tribunal Constitucional que los derechos prestacionales, o de segunda generación involucran conductas activas de los órganos estatales y de los particulares para materializarlos en la práctica, habida consideración de que la satisfacción de tales exigencias representa un rasgo distintivo de la legitimidad sustantiva del Estado Social en la democracia constitucional contemporánea (en este sentido ver STC Rol 1287, c. 23).

19º. La educación constituye una actividad reglada, por tanto el desarrollo de este derecho implicará el despliegue de la actividad legislativa para su ordenación, es decir, el desarrollo del contenido ius fundamental del derecho.

20º. Que, en este sentido, los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como derechos fundamentales, no son absolutos ni ilimitados, sino que pueden encontrarse sometidos a restricciones y limitaciones que implicarán que su titular, en determinadas circunstancias, no pueda ejercerlo en su mayor amplitud (en este sentido ver a nombre reservado, H., Las limitaciones a los derechos fundamentales. Estudios Constitucionales, 8 (2) 167 – 200). El mismo autor, sostiene que aquellas limitaciones o restricciones, en el ámbito de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, pueden ser de carácter material o físico, y que tienen que ver con las reales posibilidades del Estado, directamente o a través de instituciones privadas para responder a determinados derechos. Es decir, la ausencia de condiciones significará la limitación al ejercicio de estos derechos.

21º. Que, siguiendo a nombre reservado “(…) la tarea de justificar que una ley restrictiva constituye un límite legíitimo al derecho fundamental resulta del todo semejante a la empresa de justificar que esa misma ley constituye una interpretación plausible del concepto que opera como límite interno o criterio delimitador del derecho. Todo depende, en suma, de la justificación de la ley restrictiva a la luz del bien constitucional que le sirve de cobertura: si existe tal justificación , tanto da decir que se trata de un límite legítimo o de una actuación <<fronteriza>> pero no limitadora; y, a la inversa, si no existe, también es indiferente decir que la ley es inconstitucional porque limitó lo que no podía limitar , o porque delimitó mal lo que en principio sí podía configurar (…)” (nombre reservado, L., “La limitación de los derechos fundamentales y las normas de clausura del sistema de libertades”.

Pensamiento Constitucional Nº 8, p. 67) por cuanto cobra relevancia la justificación de la medida restrictiva (es decir, cuando resulte razonable para la protección de otro bien jurídico o para la consecución de un fin legítimo)

así como que el fin perseguido no sea contrario a la Constitución y que represente un sacrificio razonable para el derecho.

22º. Que, siguiendo el proceso hermenéutico es imposible desconocer que la restricción e incluso la limitación de un derecho no deben conducir al sacrificio completo del derecho. De tal modo, desde la garantía del numeral 26° del artículo 19 de la Constitución vigente, y siguiendo a Nogueira, es ineludible reconocer la existencia del “núcleo esencial” (nombre reservado, Humberto. (2005). Aspectos de una Teoría de los Derechos Fundamentales:

La Delimitación, Regulación, Garantías y Limitaciones de los Derechos Fundamentales. Ius et Praxis, 11(2), 15-64. https://dx.doi.org/10.4067/S0718- 00122005000200002), lo cual implicará que este Excelentísimo Tribunal, mediante el control de constitucionalidad de la ley, concrete tal garantía frente a la regulación legislativa, en tanto constituye el contenido esencial es la barrera insuperable. Así, se deben aportar elementos para delimitar aquello que resulta esencial al derecho que se estima lesionado, con objeto de evaluar, tras su examen, si el derecho sigue siendo reconocible.

En este sentido, el Tribunal Constitucional de España ha señalado, en su más clásica jurisprudencia, que “Es cierto, como señalan las Sentencias impugnadas, que los derechos y libertades fundamentales no son absolutos, pero no lo es menos que tampoco puede atribuirse dicho carácter a los límites a que ha de someterse el ejercicio de tales derechos y libertades. Tanto las normas de libertad como las llamadas normas limitadoras se integran en un único ordenamiento inspirado por los mismos principios en el que, en último término, resulta ficticia la contraposición entre el interés particular subyacente a las primeras y el interés público que, en ciertos supuestos, aconseja su restricción. Antes al contrario, tanto los derechos individuales como sus limitaciones, en cuanto éstas derivan del respeto a la Ley y a los derechos de los demás, son igualmente considerados por el art. 10.1 de la Constitución como «fundamento del orden político y de la paz social». Así este Tribunal pudo declarar en su STC 25/1981, de 14 de julio, que los derechos fundamentales resultan ser «elementos esenciales de un ordenamiento objetivo de la comunidad nacional», reiterando posteriormente el destacado interés público que se halla en la base de la tutela de los derechos fundamentales.

Se produce, en definitiva, un régimen de concurrencia normativa, no de exclusión, de tal modo que tanto las normas que regulan la libertad como las que establecen limites a su ejercicio vienen a ser igualmente vinculantes y actúan recíprocamente.

Como resultado de esta interacción, la fuerza expansiva de todo derecho fundamental restringe, por su parte, el alcance de las normas limitadoras que actúan sobre el mismo; de ahí la exigencia de que los límites de los derechos fundamentales hayan de ser interpretados con criterios restrictivos y en el sentido más favorable a la eficacia y a la esencia de tales derechos”. (STC Español 159/1986, BOE 313, de 31 de diciembre de 1986).

23º. En tal sentido, con la finalidad de someter al examen el precepto que se impugna en estos autos, se deberá realizar primero la delimitación de los contornos del derecho a la Educación y Libertad de enseñanza, para luego realizar el control concreto de la acción de Inaplicabilidad, lo cual implicará que, para ser acogida, la aplicación del precepto legal impugnado al caso específico ha de resultar contraria a la Constitución, lo que relativiza, por una parte, el examen meramente abstracto de constitucionalidad y, por otra, impide extraer conclusiones, reglas y principios generales a partir de una sentencia de inaplicabilidad. Lo decidido en un proceso determinado ha de entenderse referido sólo y exclusivamente al mismo (Ver en este sentido STC 1065 c. 18; STC 616 c. 47; STC 664 c. 6; STC 3731 c. 16).

A. De la configuración normativa establecida por el Legislador.

24º. Que, el legislador ha establecido en el artículo 103 de la Ley Nº 21.091, sobre Educación Superior, que “Las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento institucional de que trata este título deberán otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la condición socioeconómica que la ley disponga, cumplan los siguientes requisitos:

a) Ser chileno, extranjero con permanencia definitiva, o extranjero con residencia, y respecto a éste último caso, que haya cursado la enseñanza media completa en Chile.

b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura; ni un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esta ley.

Se entenderá que cumplen este requisito los estudiantes que hayan obtenido una licenciatura en carreras o programas de estudio conducentes a un título profesional, mientras no obtengan este último.

c) Estar matriculado en alguna de las carreras o programas de estudio señalados en el artículo 104”

25º. En este sentido, se ha precisado como primer requisito de focalización de los recursos que “Las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento institucional (…) deberán otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a su situación económica (…)”. Con ello el legislador da un primer paso, dando cuenta que el Estado asumirá un rol social y garante favoreciendo el acceso, en principio, de los más vulnerables al sistema terciario de educación. Intenta, por tanto, eliminar, barreras financieras que tradicionalmente han discriminado a los sectores más vulnerables.

26º. Luego, se establecen tres requisitos adicionales, dentro de los cuales se encuentra “b) No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura; ni un título o grado académico reconocido o revalidado en Chile, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 109 de esta ley”

27º. Que, en este sentido, conforme a los requisitos señalados, el derecho al acceso queda sometido a los límites objetivos determinados por las mismas autoridades en la configuración del servicio, disposición de medios financieros y de política educativa.

B. Sobre el derecho a la gratuidad en el nivel universitario.

28º. Que, en su dimensión prestacional, el derecho a la educación incluye el derecho de acceso a la enseñanza secundaria no obligatoria, así como a la Universitaria. Pues, como se ha visto al inicio de esta disidencia, el legislador ha ido configurando dichos contornos, a demás que existe el deber jurídico de carácter internacional de avanzar progresivamente en asegurar el acceso a este nivel educativo, cuestión que el Estado de Chile ha comenzado a satisfacer. Lo que resulta coherente con la progresión jurisprudencial comparada, por ejemplo, en el caso del Tribunal Constitucional de España, el cual ha expresado, en concordancia con lo referenciado del derecho internacional de derechos humanos, que “El contenido constitucionalmente garantizado de ese derecho, en su dimensión prestacional, no se limita a la enseñanza básica, sino que se extiende también a los niveles superiores, aunque en ellos no se imponga constitucionalmente la obligatoriedad y la gratuidad” (STC 236/2007, de 07 de noviembre, recurso a la Ley Orgánica 4/2000, de extranjería).

29º. Que, a reglón seguido, es dable destacar que la eliminación de barreras económicas, mediante la gratuidad, responde a una medida de carácter ius fundamental, toda vez que ello significará equilibrar las desigualdades que se puedan originar por factores ajenos a la capacidad intelectual de los sujetos, cuestión que ha sido recogida por el legislador respecto a la enseñanza parvularia, básica y media (art. 19 Nº 10 de la CPR) niveles en los cuales se ha reconocido y asegurado el deber del Estado, como garante, debiendo permitir el acceso gratuito a dichos niveles de educación.

30º. Que, así el derecho a la educación no debe confundirse con la obligatoriedad y gratuidad de los niveles asegurados, toda vez que ella emana del mandato proveniente del contenido subjetivo del derecho a la educación. Ahora bien, respecto a la educación superior, siguiendo la tesis de la “implantación progresiva” en ningún caso su utilización deja al derecho a gratuidad, una vez reconocido y asegurado, en una posición de inferior jerarquía, más bien se transforma en instrumento necesario para garantizar las condiciones de igualdad en el ejercicio del derecho a la educación, en el marco del desarrollo progresivo de este tipo de derechos.

31º. Lo anterior, sirve como conexión para destacar que la configuración que el legislador ha desarrollado respecto a la “gratuidad en educación superior”

que, junto a los requisitos personales exigidos a los estudiantes para poder gozar del beneficio de la gratuidad, se les añaden otros ajenos a su condición personal, que corresponden a las instituciones a las cuales pertenecen, de suerte que sólo en el evento que ellas los cumplan, tal beneficio procederá respecto de sus alumnos.

32º. Que, en cuanto a la invocada “progresividad” permitiría ir incorporando al beneficio en los años venideros a otros estudiantes igualmente vulnerables, pero que ahora quedan relegados, dada la aplicación de la letra b) del artículo 103 de la Ley Nº 21.091. Por lo demás, como ya se ha desarrollado el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales dispone que “La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”

(artículo 13, N° 2, letra c). Tanto como es verdad que, ese mismo Pacto, no faculta invocar un derecho para anular o privar de eficacia a otro (artículos 2° N° 1, y 5° N° 1), de modo que la incorporación sucesiva de nuevos beneficiarios sólo puede hacerse efectiva respetando el principio de no discriminación arbitraria, según ordena asimismo dicho texto (artículo 26).

Habida cuenta, entonces, que los recursos disponibles fuercen al legislador a estatuir alguna forma de financiamiento escalonado, tal proceder ha de inspirarse en criterios objetivos y razonables, que alejen toda sospecha de discriminación contra determinados estudiantes.

B.1. Una Licenciatura: objeto y límite de la gratuidad.

33º. Que, en el caso concreto las instituciones de educación superior que accedan al financiamiento institucional deberán otorgar estudios gratuitos a los estudiantes que, de acuerdo a la condición socioeconómica la ley disponga, cumplan entre otros, el requisito de “No poseer un título técnico de nivel superior, ni un título profesional o una licenciatura (…)” (art. 103, letra b) de la Ley Nº 21.091). De tal forma, como ya se ha revisado, existen al menos dos criterios para acceder al beneficio, el primero dice relación con una condición socioeconómica acreditada; en tanto el segundo se refiere a la decisión del legislador de optar por restringir el financiamiento a aquellas personas que no han optado previamente a un título profesional o una licenciatura.

Así, resultará preciso señalar qué es aquello que distingue a un título profesional y licenciatura, de una carrera conducente a un título universitario, pues ello precisará el objeto y límite que el legislador ha dispuesto para otorgar el beneficio de gratuidad, en el caso concreto, aun cuando se observa que la norma no distingue entre “tipos” de licenciatura .

34º. De tal forma, es dable señalar que el artículo 21 del DFL Nº 2, que fija texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley Nº 20.370 con las normas no derogadas del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2005, señala que la educación superior es “aquella que tiene por objete la preparación y formación del estudiante en un nivel avanzado en las ciencias, las artes, las humanidades y las tecnologías, y en el campo profesional y técnico.

(…)

La enseñanza de educación superior comprende diferentes niveles de programas formativos, a través de los cuales es posible obtener títulos de técnico de nivel superior, títulos profesionales, grados académicos o títulos universitarios o sus equivalentes”. Luego, en su artículo 54 letra b) indica que “el título profesional es el que se otorga a un egresado de un instituto profesional o de una universidad que ha aprobado un programa de estudios cuyo nivel y contenido le confieren una formación general y científica necesaria para un adecuado desempeño profesional”.

En tanto, el grado de licenciado “es el que se otorga al alumno de una universidad que ha aprobado un programa de estudios que comprenda todos los aspectos esenciales de un área del conocimiento o de una disciplina determinada”(artículo 54 letra c)).

35º. De tal modo, el legislador distingue claramente entre un título profesional y un grado de licenciado, y que respecto de estos últimos la ley efectúa una diferenciación entre aquéllos que tienen el carácter de finalistas o terminales y los que no lo son, siendo los primeros, suficientes por sí solos para el ejercicio profesional, mientras que los segundos son sólo un requisito sine qua non para la obtención de un título profesional determinado.

36º. Que, en el caso concreto el College de la Universidad Católica de Chile, es un programa de pregrado de cuatro años de duración, que finaliza al alcanzar el grado académico respectivo, y que en tal entorno es conducente a obtener los grados de Licenciado en Ciencias Naturales y Matemáticas, en Ciencias Sociales, o en Artes y Humanidades, las cuales son habilitantes para optar a un magíster, doctorado o programas conducentes a títulos profesionales. Es decir, el programa es en sí mismo una licenciatura, cuestión que se configura de tal forma por la propia universidad en ejercicio de su propia libertad de enseñanza. Así, si la distinción entre licenciatura terminal o licenciatura conducente en el marco de un proceso de titulación es o no relevante para el caso concreto, es una cuestión que redunda en el sentido y alcance de las normas legales que establecen el régimen de acceso a la gratuidad, es decir, es una cuestión de interpretación de ley en primer término. A su vez, en segundo término, no es labor de este tribunal subsumir con efecto de cosa juzgada en uno de esos tipos de licenciatura al programa en cuestión, siendo ello propio de las atribuciones del Juez de fondo al interpretar la ley y subsumir en ella los hechos del caso.

37º. De esta forma, no puede este tribunal razonar al respecto, y ese elemento es esencial en la construcción del caso de autos.

B.2. El caso concreto: gratuidad para dos licenciaturas.

38º. Que, como se ha señalado precedentemente, no corresponde a estos disidentes determinar si es o no el college de la Universidad Católica una carrera o una licenciatura terminal o conducente, ni menos determinar si ello es o no un elemento de ratio decidendi del caso concreto. Sin embargo, será preciso describir el hecho indiscutido de que el college es un programa de pregrado de cuatro años de duración que culmina con un grado académico de licenciado, mediante una licenciatura propia, la cual es habilitante para que estudiantes puedan optar a un magister, doctorado u otro programa de pregrado conducente a un título profesional. En tal sentido, habrá que precisar si el hecho de limitar el legislador la gratuidad universitaria a la obtención de una licenciatura es o no proporcional para determinar si hay o no efecto inconstitucional en el caso concreto.

39º. De tal forma, la presente cuestión no es de libertad de enseñanza: no se encuentra en cuestión la existencia de la Pontificia Universidad Católica de Chile, ni menos su autonomía organizativa , ni la de gestión, ni la de gobierno interno, ni menos la de estructurar sus propios programas y grados académicos, sino que lo que se cuestiona es si el Estado debe o no pagar los aranceles de los estudiantes del College, como prestación de gratuidad universitaria en el acceso al nivel superior del derecho a la educación.

C. Condiciones uniformes e igualdad ante la ley.

40º. Que, el requirente sostiene a fs. 34, afirma que el artículo 103 inciso 1º de la Ley Nº 21.091 infringe la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, al diferenciar a los alumnos del College UC en el acceso al beneficio de la gratuidad. De tal modo, argumenta que el dictamen que impugnó es contrario al principio de igualdad toda vez que establece una diferencia entre los alumnos del College UC y otros alumnos de programas análogos como los bachilleratos, y otros conducentes o que permiten articular con otras carreras. En consecuencia, arguye que “unos alumnos tendrán acceso a la gratuidad y a los recursos públicos, y otros no, a pesar de que todos los que se encuentran en situaciones semejantes -es decir, que están habilitados para acceder- tendrían derecho al mismo tratamiento y a gozar de los recursos para la gratuidad (diferencia que, a su juicio, no sería fundada razonablemente y es arbitraria). En tal sentido, si se configurara una discriminación, en el marco de lo razonado por la requirente lo sería por la interpretación del precepto, lo cual se hace en sede dictaminal, por lo que el conflicto es en realidad de impugnación de dictamen administrativo y no de inaplicabilidad de precepto legal.

41º. Que, sin perjuicio de ello, cabe señalar que para esta Magistratura “la garantía jurídica de la igualdad supone, entonces, la diferenciación razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición; pues no se impide que la legislación contemple en forma distinta situaciones diferentes, siempre que la discriminación no sea arbitraria ni responda a un propósito de hostilidad contra determinada persona o grupo de personas, o importe indebido favor o privilegio personal o de grupo, debiendo quedar suficientemente claro que el legislador, en ejercicio de sus potestades, puede establecer regímenes especiales, diferenciados y desiguales, siempre que ello no revista el carácter de arbitrario” (STC Rol Nº 986). En palabras del Tribunal Constitucional español, “no toda desigualdad de trato resulta contraria al principio de igualdad, sino aquella que se funda en una diferencia de supuestos de hecho injustificados de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados” (STC 128/1987). De esta forma, un primer test para determinar si un enunciado normativo es o no arbitrario, consiste en analizar su fundamentación o razonabilidad y la circunstancia de que se aplique a todas las personas que se encuentran en la misma situación prevista por el legislador 42º. Que, siguiendo la línea argumental antes descrita, podemos sostener que la igualdad a la que se alude en el presente requerimiento es aquella que busca velar porque dentro de la generalidad característica de la ley “ella sea una misma para todas las personas afectas a sus disposiciones, sin que pueda, por su intermedio, legislarse a favor o en desmedro de determinados sujetos atendiendo a impertinentes razones de raza, condición social, estirpe, fortuna, religión, ideología u otros atributos estrictamente individuales. Asegura, además, que se trate igual a todos quienes se encuentren efectivamente en una misma condición y, por consiguiente, de manera diferente a aquellos que estén en situaciones diversas.

Asimismo, en aquél caso, si se formulan diferencias o se establecen estatutos especiales, impone que tales distinciones no sean arbitrarias. Así, la ley siempre debe obedecer -para lo que aquí interesa- a determinados motivos o presupuestos objetivos, pertinentes y razonables, los cuales pueden encontrarse en el tenor mismo de la norma, venir claramente expuestos en la historia fidedigna de su establecimiento, o derivar lógicamente de la finalidad que se tuvo en cuenta para justificar su emisión”

(STC Rol N° 2113, c. 10);

43º. Que, en base a estos fundamentos, y recogiendo la reflexión contenida en el fallo del Rol N° 1710 -el que a su vez hace suyos los elementos de juicio contenidos en la sentencia de la causa Rol N° 1273-, no puede considerarse jurídicamente reprochable una diferenciación en la medida que tal distinción no responda a una fundamentación razonable, lo que en este caso se refiere a trato entre los estudiantes que accedan a la educación superior. En abono a esta idea, la sentencia en comento hace referencia a lo expresado por el Tribunal Constitucional Federal Alemán, el cual ha manifestado “que la Ley Fundamental considera arbitrario y, por ende, inconstitucional, tratar desigualmente a las igualdades esenciales”, entendidas estas últimas como aquellas que se verifican cuando “personas, grupos de personas o situaciones, sobre la base de un punto de partida (tertium comparationis), son comparables. Además, se agrega la denominada “nueva fórmula”, consistente en considerar lesionada la igualdad ante la ley cuando un grupo de destinatarios de la norma, comparados con otro grupo de destinatarios de la norma, son tratados de manera distinta, a pesar de que entre ambos grupos no media ninguna diferencia de tal entidad o importancia que pudiera justificar un tratamiento desigual. Para poder dimensionar tales situaciones, esta fórmula requiere expresamente una ponderación en el sentido de examen de proporcionalidad, especialmente respecto de una diferencia de trato de gran intensidad, para lo cual se requiere que aquélla persiga un fin legítimo, que esa búsqueda sea necesaria y que presente una razonable relación con el valor del fin propuesto”.

44º. Que, de tal modo, para determinar si un derecho fundamental ha sido afectado se debe considerar la relevancia de la infracción, es decir que por su naturaleza o alcance produzca esa afectación. Ello implicará realizar un examen respecto de la conexión el alcance y la naturaleza del contenido constitucional supuestamente afectado, dado que no todos los contenidos tienen el mismo alcance e intensidad. De tal modo, en el caso particular, habrá que tener en consideración que la Constitución no determina la gratuidad universitaria como objeto prestación, ni precisa la forma de aplicación del derecho, dejándolo abierto, siendo el legislador el mandatado a establecer la forma de realización efectiva, en el marco de lo dispuesto por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Así, para determinar si hay vulneración del derecho fundamental en materia de gratuidad universitaria, habrá que realizar una valoración de la eventual infracción constitucional, conforme a criterios de razonabilidad, sobre la base de la intención, medios y esfuerzo realizado por el Estado, en referencia a tales estándares de derecho internacional.

45º. Así, la infracción de DESC, y en particular, del derecho a la Educación se produce cuando “el Estado, por acción, omisión o incapacidad para adoptar medidas adecuadas, por no reformar o no derogar disposiciones legislativas incompatibles con una obligación; por no poner en vigor disposiciones legislativas o de no poner en práctica políticas destinadas a hacer efectivas las obligaciones; por no regular las actividades de individuos o grupos a fin de impedir que viole el derecho;

por no velar por la efectividad, entre otros medios con la elaboración y aplicación de criterios e indicadores que permitan evaluar el cumplimiento; por no eliminar con prontitud los obstáculos así como no tener en cuenta sus obligaciones jurídicas internacionales (…)” (Cotino Hueso, L., (2012) El derecho a la educación como derecho fundamental. Especial atención a su dimensión social prestacional;

Centro de Estudios Políticos y Constitucionales; p. 319).

46º. El Estado constitucional de derecho ha sido definido por tres factores: “a) la supremacía constitucional y de los derechos fundamentales, sean de naturaleza liberal o social, b) la consagración del principio de legalidad como sometimiento efectivo a derecho de todos los poderes públicos y c) por la funcionalización de todos los poderes del Estado a la garantía del disfrute de los derechos de carácter liberal y a la efectividad de los sociales” (Peña Freire, nombre reservado nombre reservado, La garantía en el Estado constitucional de derecho, Trotta, 1997, p. 37)

47º. Que, en virtud de esta concepción del constitucionalismo vigente, el legislador puede regular y desarrollar los derechos fundamentales mediante su intervención o configuración, cuando la Constitución así lo autoriza expresamente, por vía de reserva legal -entendida ésta siempre como una garantía de los derechos fundamentales y no como atribución disponible autónomamente-, pero, le está vedado desnaturalizar su contenido esencial y hacer imposible su ejercicio. Es por tanto, la propia Constitución la que limita al legislador, pues como se ha señalado, “en este constitucionalismo sustancial queda cancelada la tradicional tensión entre democracia y constitución, entre decisión mayoritaria y derechos, que tanto preocupa a la concepción que el propio Ferrajoli llama politicista o mayoritaria. No hay espacio para la conocida objeción contramayoritaria porque no se conciben dos fuentes de legitimidad en permanente conflicto: los límites y vínculos que pesan sobre el legislador son a su vez democráticos, ya que consisten en derechos fundamentales, que son derechos de todos y hacen referencia por tanto al pueblo…” (Ferrajoli, Luigi, Garantismo. Una discusión sobre derecho y democracia, Trotta, Madrid, 2009, p.99, citado por nombre reservado, op. cit. pp. 70-71). De esta forma, se entiende la democracia de forma integral, en una doble dimensión, formal y sustancial, de suerte que el legislador puede recurrir libremente mediante las facultades y procedimientos legislativos, pero, debe respetar el contenido de los derechos que la Constitución establece, así por lo demás se establece imperativamente en el inciso segundo del artículo 5º de nuestra Constitución. De lo que se trata finalmente, es de establecer la justicia de la ley y de las reglas, es decir, la conformidad de éstas al ordenamiento constitucional.

48º. Que, por lo precedentemente expuesto, como se verá a continuación, la igualdad ante la ley y la no discriminación arbitraria, como derechos y garantías, constituyen algunos de los más relevantes principios constitucionales sobre los cuales se sostiene el sistema democrático, dándoles su consistencia y coherencia, y lo mismo puede decirse respecto del derecho a la educación, toda vez que la efectiva garantía de ambos permite la superación de cualquier privilegio u obstáculo incompatible con el supuesto de que todas las personas poseen los mismos derechos y deben ser tratados de la misma forma.

49º. La gratuidad de la educación superior, siendo concreción del derecho a la educación, tiene que enfocarse primeramente en la situación socioeconómica del estudiante y no primeramente en la institución a la que se adscribe, sin perjuicio de lo cual y con el propósito de asegurar una correcta asignación de los recursos, que siempre serán limitados e insuficientes, se deben considerar ciertos presupuestos mínimos dentro de los límites permitidos por el principio de igualdad ante la ley y se pueden contemplar requisitos institucionales que aseguren el correcto uso de los recursos.

50º. Que, también la doctrina nacional ha señalado, en cuanto a la igualdad, específicamente en la vertiente del examen de racionalidad, que “(...) la igualdad jurídica se traduce en la imposibilidad de establecer diferencias entre iguales, cuestión que nuestra Carta Fundamental consagra expresamente en el artículo 19 N° 2. Esta norma importa una opción del constituyente a fin de que todos los que se encuentran en una misma categoría, situación o circunstancia, sean tratados de manera similar por la norma legal, sin que existan entre ellos privilegios o discriminaciones arbitrarias” (Martínez nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, Francisco, “El principio de razonabilidad en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, en Revista Estudios Constitucionales Año 9, Nº 1, 2011, p.

210). En el mismo sentido se ha mencionado que “el tratamiento igualitario es la regla de normalidad, y para escapar de la misma solo se requiere cierta racionalidad” (nombre reservado nombre reservado, nombre reservado nombre reservado, “La igualdad constitucional: múltiple y compleja”, en Revista Chilena de Derecho, vol. 42 Nº 1, 2015, pp. 170-171)

51º. Que, desde otra perspectiva de la doctrina, que resulta atingente al asunto que se debe resolver por esta Magistratura, conviene tener presente que la igualdad ante la ley constituye tanto un derecho como una garantía de seguridad jurídica no sólo respecto de la aplicación de las normas jurídicas en general, sino, también respecto del ejercicio de los derechos fundamentales. En efecto, como lo ha explicado Ferrajoli, la igualdad se manifiesta como igual titularidad de derechos fundamentales, como igual dignidad social y como derecho a la igualdad y, asimismo, es un “principio normativo que tanto en su dimensión formal como en sus mínimos sustanciales puede resultar ineficaz en distinta medida a causa de las múltiples discriminaciones mediante las que de hecho puede ser violada, ya sea por lesiones o por incumplimientos de los derechos fundamentales.

Obviamente las discriminaciones son algo distinto de las desigualdades jurídicas de las que acabo de hablar: son, precisamente, desigualdades antijurídicas dado que consisten en la violación del principio de igualdad, es decir, en el desigual tratamiento de las diferencias que éste tutela por igual o en la frustrada satisfacción de los derechos sociales conferidos a todos también por igual”. Concluye señalando que “la igualdad de los derechos no es más que una igualdad en las expectativas (…); en las expectativas de no lesión en que consisten los derechos individuales, y en las expectativas de prestación en que consisten los derechos sociales” (Ferrajoli, Luigi, Principia Iura. Teoría del derecho y de la democracia, Tomo I, Editorial Trotta, Madrid, 2011, pp. 757-748).

52º. Que, entendida entonces la igualdad ante la ley como la exigencia de un trato igual para quienes están en idénticas condiciones, y uno distinto para quienes están en diversas posiciones, resulta legítimo al legislador establecer diferencias de trato siempre que ellas no sean arbitrarias, para lo cual deben cumplir, a lo menos, con la exigencia o cartabón de la racionalidad. Por tanto, resta avocarnos a determinar si la restricción establecida, se adecua a tal premisa. Para lo cual será pertinente, identificar, en este caso: (1) la finalidad declarada por el legislador al crear el beneficio, (2) la diferencia concreta de trato que se establece por el legislador, y (3) el criterio de diferenciación, vale decir porqué el Estado les va a financiar la gratuidad a unos y a otros no. Efectuado esto podremos concluir que no existe la debida racionalidad entre estos tres elementos.

53º. En este caso, la pregunta 1) reconoce una respuesta obvia: la satisfacción de prestaciones educacionales superiores, rompiendo una barrera de acceso plutocrática y censitaria, que es la capacidad de pago.

54º. Las preguntas 2) y 3) lleva a la diferencia: ¿por qué en el caso concreto no y en otros sí?, con una respuesta clara: una licenciatura por alumno asegura la finalidad de la educación superior, en un ciclo formativo completo, conducente a la obtención de un título. Acoger en esa perspectiva es crear un grupo privilegiado: aquel que puede recibir gratis del estado 2 licenciaturas, con el consiguiente aumento de los recursos involucrados, que por siimple aritmética no podrán ser usados en estudiantes que accedan a la primera licenciatura.

- LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA Y SUS POTESTADES LEGALES DE INTERPRETACIÓN.

55º. Que, al crearse la Contraloría General de la República, en el Decreto con Fuerza de Ley N° 400 Bis, de 1927, se le encomendaron las atribuciones mencionadas en su artículo 7°, pero fue un año más tarde, mediante el Decreto con Fuerza de Ley N° 2.960 Bis, que se dispuso -también en su artículo 7°- que “es obligación del Contralor General, emitir su informe por escrito, a petición de cualquier Jefe de Servicio, empleado o agente encargado de fondos o de la administración de bienes nacionales respecto al objeto o alcance de cualquier ítem del Presupuesto, fondo especial o de reserva, o sobre la aplicación de los ingresos, legalidad de los desembolsos o disposición de cualquiera propiedad del Estado. Este informe obligará a los funcionarios administrativos, pero éstos podrán apelar de él, por conducto del Ministro del ramo, ante el Presidente de la República, y dentro del plazo de treinta días, contados desde la notificación de la providencia recurrida”.

56º. Que, la Ley N° 10.336, -hoy, Orgánica Constitucional, conforme a lo dispuesto en el artículo 98 inciso primero de la Carta Fundamental, en relación con su Cuarta Disposición Transitoria-, en 1953, dispuso, en el artículo 5° inciso tercero que “en los casos en que el contralor informe a petición de partes o jefaturas de servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes” y en su artículo 6° -sin modificaciones a la fecha- que “corresponderá exclusivamente al Contralor informar sobre derecho a sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios, pensiones de retiro, jubilaciones, montepíos y, en general, sobre los asuntos que se relacionen con el Estatuto Administrativo, y con el funcionamiento de los Servicios Públicos sometidos a su fiscalización, para los efectos de la correcta aplicación de las leyes y reglamentos que los rigen.

Del mismo modo, le corresponderá́ informar sobre cualquier otro asunto que se relacione o pueda relacionarse con la inversión o compromiso de los fondos públicos, siempre que se susciten dudas para la correcta aplicación de las leyes respectivas.

La Contraloría no intervendrá́ ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, que son de la competencia del Consejo de Defensa del Estado, sin perjuicio de las atribuciones que, con respecto a materias judiciales, reconoce esta ley al Contralor.

De acuerdo con lo anterior, sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General de la República serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere al artículo 1°”.

Asimismo, el artículo 9° de dicha ley preceptúa, en sus inciso quinto y final, que “(...) es obligación del Contralor emitir por escrito su informe, a petición de cualquier Jefe de Oficina o de Servicio, acerca de todo asunto relacionado con los presupuestos; con la administración, recaudación, inversión o destinación de fondos, rentas o cualesquiera bienes de los indicados en el inciso 1° del artículo 7°; con la organización y funcionamiento de los Servicios Públicos; con las atribuciones y deberes de los empleados públicos, o con cualquiera otra materia en que la ley le dé intervención a la Contraloría.

Estos informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran”

57º. Que, desde el punto de vista del control de la potestad dictaminante, esta Magistratura ya ha señalado que “(...) si el dictamen contralor es jurídicamente irreprochable, sólo el Poder Legislador podría retomar su potestad normativa para cambiar la jurisprudencia administrativa, total o parcialmente, sobre la base de una diferente apreciación interpretativa de las normas involucradas (...)” (Rol N° 3.283, c. 17º), pero que se encuentran sujetos a control judicial, por cuanto “(...) no existen actos estatales exentos de revisión jurisdiccional. Sea en virtud del derecho a defensa jurídica, asegurado en el artículo 19, N° 3, incisos primero y segundo, de la Carta Fundamental, sea porque entre las bases generales de la Administración del Estado el artículo 38, inciso segundo, del texto supremo prevé́ que cualquier persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración podrá́ reclamar ante los tribunales que determine la ley, por ambos y otros preceptos esenciales a la vez, es que cualquier acto de la autoridad puede ser objetado en sede judicial, respecto a su plena conformidad a Derecho (STC roles N°s. 415, considerando 13°, y 2009 considerando 31°, entre muchas)” (c.

15°, Rol N° 3.283)

58º. Que, la potestad dictaminante, constitucional y legalmente atribuida a la Contraloría General de la República, configura una atribución acotada y judicialmente controlable. Acotada, en primer lugar, conforme a lo preceptuado en los artículos 5°, 6°, 9° y 19 de su Ley Orgánica Constitucional y al tenor de lo previsto en los artículos 10 y 3° inciso sexto de la Ley N° 19.880, en virtud del cual “constituyen, también, actos administrativos los dictámenes o declaraciones de juicio, constancia o conocimiento que realicen los órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias”, a través de los que se fija el sentido y alcance de las disposiciones interpretadas, tal y como lo ha asentado el propio Ente de Control desde sus Dictámenes N° 67.927, de 1963, y N° 65.058, de 1964.

59º. Dicha potestad interpretativa es, asimismo, acotada, en segundo lugar, porque, como lo ha reconocido la propia Contraloría General de la República, su ejercicio no permite llenar vacíos legales (Dictamen N° 10.873, de 1994) y menos crear excepciones no previstas en la ley (Dictamen N° 7.474, de 1995).

60º. En tal sentido, la Contraloría General de la República aparece dotada de poderes legales de interpretación administrativa de la ley, y es en ese entorno que no es esta la sede para impugnar el ejercicio de tales potestades, agregando que no se han cuestionado en este caso los preceptos legales que la configuran.

• La discusión de fondo es de mera legalidad.

61º. Que, en este caso, ya se ha mencionado que el conflicto que se somete ante este Excelentísimo Tribunal, dice relación con la interpretación de la Contraloría General de la República y, luego el Tribunal de Fondo, respecto al carácter o no terminal del programa de College impartido por la Pontificia Universidad Católica, en tanto que la intromisión de esta Magistratura significaría interpretar los casos y formas que establece la ley respectiva, como la correcta o incorrecta aplicación de la ley, sus límites y su interpretación, haciendo irreconocible la frontera entre la esfera de atribuciones de resolver conflictos mera legalidad (propia de los jueces del fondo a la luz de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 76 de la propia Constitución) y la esfera de atribuciones de resolución de aquellos conflictos de constitucionalidad, tasados y calificados en sentido estricto, que corresponde a este Tribunal a la luz del cerrado catalogo del artículo 93 de la Constitución Política. La delimitación entre ambas órbitas competenciales es necesaria en un sistema de control constitucional concreto y concentrado como aquel configurado en nuestro país desde la Reforma Constitucional de la Ley N° 20.050, pues sólo teniéndola clara se evitará el riesgo de invasión de atribuciones entre esta jurisdicción constitucional y el Poder Judicial.

62º. Es en este sentido que el tribunal del fondo de la gestión pendiente está dotado de suficientes potestades y competencia para determinar si es correcta o incorrecta constitucionalmente hablando la interpretación de los preceptos cuestionados en esta sede.

- EL REQUERIMIENTO NO ALCANZA A SATISFACER ESTÁNDARES QUE PERMITAN VERIFICAR LA EXISTENCIA DE UNA AFECTACIÓN DE LOS DERECHOS QUE ESTIMAN INFRINGIDOS.

63º. Que, de tal forma, no se constata afectación del derecho a la educación en el acceso a la gratuidad universitaria, ni a la libertad de enseñanza, ni la igualdad ante la ley.

Redactó la sentencia el Ministro señor CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, y la disidencia, el Ministro señor RODRIGO PICA FLORES.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 11.576-21-nombre reservado.

nombre reservado por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente Subrogante, Ministro señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, y por sus Ministros señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, señores CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ y RODRIGO PICA FLORES, y por los suplentes de Ministro señores RODRIGO DELAVEAU SWETT y ARMANDO JARAMILLO LIRA.

Se certifica que Los Ministros señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL y los suplentes de Ministro señores RODRIGO DELAVEAU SWETT y ARMANDO JARAMILLO LIRA concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por haber cesado en el ejercicio de sus cargos.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señora y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la alerta sanitaria existente en el País.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado María Angélica Barriga Meza Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Fecha: 03-06-2022 Fecha: 03-06-2022