Inaplicabilidad de los artículos 4°, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886, y 294 bis del Código del Trabajo

0000271 DOSCIENTOS SETENTA Y UNO

2021

REPÚBLICA DE CHILE

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 10.814-2021

[17 de noviembre de 2021]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA PARTE, DE LA LEY N° 19.886, Y 294 BIS DEL CÓDIGO DEL TRABAJO

ADMINISTRADORA DE FONDOS DE PENSIONES PROVIDA S.A.

EN EL PROCESO RIT T-761-2019, RUC 1940183752-6, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE SANTIAGO, EN CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO BAJO EL ROL N° 1858-2020-LABORAL COBRANZA

VISTOS:

Con fecha 26 de abril de 2021, Administradora de Fondos de Pensiones Provida S.A., ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 4°, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886, y 294 bis, del Código del Trabajo, para que tengan incidencia en el proceso RIT T-761-2019, RUC 1940183752-6, seguido ante el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago bajo el Rol N° 1858-2020-Laboral Cobranza.

Precepto legal cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

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“Ley 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios (…)

Artículo 4º.- (…) Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”.

“Código del Trabajo (…)

Art. 294 bis. La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.”.

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Indica la actora que ante el 2° Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago se sustanció proceso de tutela laboral por vulneración de derechos fundamentales, en la cual fue condenada la exclusión de participación de los convenios a que alude la norma que se solicita sea declarada inaplicable.

Indica que la gestión se inició en relación con un grupo de socios del Sindicato Nacional de Trabajadores de AFP Provida, quienes, señala a fojas 4, reclamaron judicialmente el pago del bono por buen término de negociación que no les fue pagado en razón de contar con más de 180 días de licencia médica a la fecha del pago del referido bono.

Expone que reclamaron en procedimiento de tutela con relación laboral vigente por, presuntamente, haberse vulnerado las garantías de no discriminación y de respeto y protección de la vida privada, en relación con una cláusula contenida en el anterior contrato colectivo.

Indica que la sentencia definitiva de primera instancia en su parte considerativa señala que la cláusula VII y la exclusión de los demandantes del pago del beneficio pactado, vulneran la dignidad de los trabajadores afectados y en razón de ello resolvió no dar lugar a la sanción del artículo 489 del Código del Trabajo, pues la misma está contemplada para casos en que la vulneración de derechos se da con ocasión del despido y en este caso los trabajadores tienen relación laboral vigente.; no se dio lugar a la indemnización por daño moral solicitada y se declaró que la requirente incurrió en un acto de discriminación en razón de salud al no pagar el bono de buen término de negociación a los demandantes, razón por la que la condenó al

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pago del bono a todos los demandantes debidamente reajustado y, adicionalmente, dispuso que “la denunciada se encontrará excluida de participar en los convenios que alude el artículo 4 de la Ley 19.886”.

A dicha decisión interpuso recurso de nulidad para ante la Corte de Apelaciones de Santiago, el que constituye la gestión pendiente invocada.

Expone que en el recurso de nulidad se alega que la sentencia es nula y debe ser dejada sin efecto, solicitándose también la dictación de la correspondiente sentencia de reemplazo. Se sostiene que la sentencia de primera instancia incurre en graves vulneraciones a los principios de no contradicción y razón suficiente exigidos por la regla de la sana crítica. La sentencia también es nula, agrega la requirente, por haber calificado o subsumido como prácticas atentatorias a libertad sindical hechos que no configuran dicha categoría jurídica, así como por haber omitido la ponderación de antecedentes que demostraron la inexistencia de prácticas de carácter antisindical.

Por último, la sentencia debe ser declarada nula por haber infringido en su parte resolutiva principios constitucionales como la igualdad ante la ley, la prohibición de non bis in idem, y la proporcionalidad.

Expone que la aplicación de las disposiciones impugnadas en la gestión invocada, en primer término, vulnera la garantía del debido proceso.

Argumenta que los preceptos impugnados han permitido la imposición de una sanción severa (exclusión del sistema de contratación pública), sin que esa sanción haya sido precedida de una discusión previa, menos aún posibilidad de rendir prueba o impugnar la decisión. Por el contrario, la sanción se impone automáticamente, sin posibilidad alguna de un procedimiento e investigación racionales y justos.

Luego, indica que se contraviene el principio non bis in idem. Explica que en la gestión pendiente fue sancionada y, sin embargo, en forma adicional, el precepto impugnado ha permitido que se le aplique otra sanción, de naturaleza distinta (administrativa) la cual emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original. Así, el mismo hecho da lugar a dos sanciones diferentes y en órdenes también distintos (laboral y contratación pública). Esto es lo que prohíbe este principio, el cual impide imponer a un sujeto un doble castigo por un mismos hecho y fundamento.

Añade vulneración al principio de proporcionalidad. Explica que es una sanción en extremo rígida. El castigo no se vincula a ninguna circunstancia del caso en cuestión, sino que opera en forma automática como sanción única de diferentes conductas, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad. Esta situación, indica, reviste una dureza que ni siquiera se observa en el derecho penal, donde el juez goza de una serie de herramientas para calibrar la sanción a la conducta ilícita particular que se desea sancionar, tales como la aplicación de atenuantes y agravantes. Nada de esto se observa en el castigo impuesto por la norma que se impugna.

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Finalmente, explica a fojas 11 que el artículo 294 bis del Código del Trabajo, cuya inaplicabilidad también se solicita, produce análogos vicios constitucionales.

Por lo expuesto solicita que la acción de fojas 1 sea acogida en todas sus partes.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala con fecha 29 de abril de 2021, a fojas 38, disponiéndose la suspensión del procedimiento. A su turno, en resolución de fecha 25 de mayo de 2021, a fojas 173, se declaró admisible, confiriéndose traslados de fondo, sin evacuarse presentaciones.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 29 de septiembre de 2020 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública y los alegatos, por la parte requirente, del abogado Daniel Garrido Santoni. Se adoptó acuerdo con igual fecha, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS

PRIMERO: En estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

Específicamente, la frase “Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenadas por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

Además, se impugna el artículo 294 bis del Código del Trabajo, que prescribe que “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar

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semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”.

SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°).

TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación de los preceptos, se infringen, entre otros, los numerales 2 y 3 del artículo 19. Lo anterior, en los términos y en el contexto que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia.

II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968, 2133 y 2722. En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570, 3702, 5695, 7529, 7516, 7626, 7785, 7635, 7777, 8002, 7778, 7584, 7753, 8294, 8624, 8559, 8620, 8703, 8820, 8803, 8760, 9007, 9047, 8930 y 9412.

La línea argumental de estas últimas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente.

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III.- EL ARTÍCULO 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY Nº 19.886 Y EL ARTÍCULO 294 BIS DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, SERÁN DECLARADOS INAPLICABLES

CUESTIONES PREVIAS

Incidencia decisiva de los preceptos impugnados

QUINTO: En primer lugar, es menester señalar que, en esta causa, como en otras sobre los preceptos ahora impugnados, se ha cuestionado la incidencia decisiva que tendrían.

Estimamos, por las razones que se apuntarán a continuación, que las disposiciones impugnadas si pueden resultar decisivas en la resolución de un asunto, como lo exige la Constitución, en su artículo 93 inciso decimoprimero.

SEXTO: La gestión pendiente de autos es el proceso RIT T-761-2019, RUC 1940183752-6, seguido ante el Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, en actual conocimiento de la Corte de Apelaciones de Santiago, por recurso de nulidad, bajo el Rol N° 1858-2020 (Laboral Cobranza). Aquel se inició por denuncia de vulneración de derechos fundamenales, siendo la requirente de autos, la denunciada.

SÉPTIMO: Los preceptos reprochados, a nuestro entender, tienen la aptitud exigida por la Constitución de ser decisivo para la resolución de un asunto.

Al efecto, es menester considerar que tal como explica Karl Larenz, “las normas jurídicas, contenidas en una ley, no están simplemente unas al lado de otras, sino que están relacionadas entre sí de diferente modo y sólo en su recíproca limitación y en su armonía producen una regulación. El orden jurídico no consta de una suma de normas jurídicas, sino de regulaciones. En la regulación de una determinada materia, por ejemplo, del Derecho de compraventa, de arrendamiento, de los actos ilícitos, el legislador no alinea únicamente unas normas jurídicas al lado de otras, sino que más bien construye los supuestos de hecho y asocia a ellos consecuencias jurídicas bajo ciertos puntos de vista directivos” (Larenz, Karl (1980).

Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 257-258).

OCTAVO: Desde aquella aproximación, no ha de perderse de vista que las normas reprochadas forman parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador.

El legislador, parafraseando al citado autor, construye los supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador - y asocia a ellos consecuencias jurídicas. Dentro de las cuales, huelga decir, se encuentra, en carácter de consecuencia accesoria y automática, aquella prevista en el precepto de la Ley N° 19.886.

De allí aparece incuestionable el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical o bien por infracción de derechos

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fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la causa o bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, al rechazar el recurso, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal que se encuentra conociendo de la causa pendiente, si esta Magistratura hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, incorporar una declaración de que no obstante haberse mantenido la condena, por haberse rechazado el recurso respectivo, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

NOVENO: Además, es menester considerar que la Constitución, en lo pertinente, exige que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto” (artículo 93, inciso 11°). La Carta Fundamental, entonces, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución “del” asunto, en el pronunciamiento final que haya de dictarse. Como ha advertido este Tribunal, “Al actual texto de la Carta Fundamental le basta (…) que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en la gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que pueda aplicarse, un resultado contrario a la Constitución” (STC Rol N° 1061-08, considerandos 8° y 9°). Como se ha visto en el considerando precedente, es precisamente lo que acontece en la especie.

Sobre el pretendido condicionamiento de la inaplicabilidad de los preceptos a criterios de orden económico-patrimonial

DÉCIMO: En segundo lugar, es menester señalar, como cuestión previa, que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos reprochados, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación de los preceptos reprochados produce efectos inconstitucionales.

Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en los preceptos reprochados y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en

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términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a las normas reprochadas.

La medida de exclusión constituye una sanción

DÉCIMO PRIMERO: En tercer lugar, es menester despejar, como cuestión previa, tal como se lo hiciere desde la STC Rol N° 8820, que la medida de exclusión para participar en procedimientos contractuales con la Administración del Estado corresponde a una sanción del ámbito administrativo. Esto es así por dos razones, cuyo cumplimiento ocasiona que, a partir del control concreto desarrollado por esta Magistratura, deban aplicarse las garantías propias del debido proceso adjetivo y los principios sustantivos del Derecho Público sancionador (STC Rol N° 2264, c. 33°).

DÉCIMO SEGUNDO: La primera de las dos razones anunciadas, consiste en que el precepto reprochado de la Ley N° 19.885, en relación al artículo 294 bis, y 495 del Código del Trabajo, faculta a la Dirección del Trabajo a llevar un registro que inhibe a los sujetos que figuren en éste de formular ofertas o suscribir contratos administrativos. Por ello, el género dentro del cual se sitúa esta medida es en el de una sanción o castigo hecho valer por la Administración.

La norma ahora impugnada forma parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador y aquel, al construir supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador – ha asociado a dichos supuestos, consecuencias jurídicas. La norma impugnada es una de aquellas consecuencias jurídicas. Y lo es marcadamente negativa o desfavorable, ya que consiste en la exclusión del sujeto, de la celebración de contratos con el estado.

A aquel, en términos concretos, se le priva de la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en la Ley N° 19.886, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios que el Estado requiere. Dicha posibilidad de concurrir es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada, y lo es en relación a un acto cometido por el sujeto, acto que el legislador estima merecedor de reproche, siendo una de las consecuencias negativas que conlleva la comisión de dicho acto, conforme lo ha dispuesto la Ley, la medida de exclusión contenida en la norma reprochada.

El segundo motivo consiste en que así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal, al catalogar una medida que no es denominada legislativamente como

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sanción, dentro de tal categoría. Esta Magistratura ha inducido que la aplicación del precepto legal impugnado ocasiona que la medida que éste contiene se inserte dentro del género de una sanción. Así se ha hecho, por ejemplo, en cuanto a este mismo precepto legal impugnado (STC 3570, c. 7° y 8703. c. 13°, entre otras), o bien respecto de la medida de interés penal moratorio aplicado por el Servicio de Impuestos Internos (STC rol 8.458, c. 14° y 16°).

RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD

DÉCIMO TERCERO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda frase, de la Ley Nº 19.886 y del artículo 294 bis del Código del Trabajo, será acogido. Lo anterior, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta de dichos preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad.

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

DÉCIMO CUARTO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la

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facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis).

DÉCIMO QUINTO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias).

DÉCIMO SEXTO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c.

8°).

DÉCIMO SÉPTIMO: La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales –desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental. Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada

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da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°).

DÉCIMO OCTAVO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO NOVENO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

VIGÉSIMO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N°

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3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal”

(STC Rol N° 3570, c. 14°).

VIGÉSIMO PRIMERO: En este caso, además se ha impugnado el artículo 294 bis del Código del Trabajo, que reza: “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.”

Esta norma del orden laboral constituye complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relaciona con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declarará inaplicable, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a esta;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Por todo lo anterior, el requerimiento será acogido, declarándose inaplicables, por inconstitucionales, la segunda frase del inciso primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, como también el artículo 294 bis del Código del Trabajo, en tanto su aplicación contraviene las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso, de los N° 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA PARTE, DE LA LEY N° 19.886, Y 294 BIS DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN EL PROCESO RIT T-761-2019, RUC 1940183752-6, SEGUIDO ANTE EL SEGUNDO JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE SANTIAGO, EN CONOCIMIENTO DE LA CORTE DE APELACIONES DE SANTIAGO BAJO EL ROL N° 1858-2020-LABORAL COBRANZA. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

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0000283 DOSCIENTOS OCHENTA Y TRES

DISIDENCIA

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO y NELSON POZO SILVA, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señor RODRIGO PICA FLORES, quienes estuvieron por rechazar el requerimiento, por las siguientes razones:

I. Gestión judicial pendiente y garantías aducidas como sustento principal de la acción

1º. La gestión judicial pendiente que da origen al requerimiento de estos autos consiste en un recurso de nulidad, que se encuentra en estado de acuerdo ante la Corte de Apelaciones de Santiago, y dirigido en contra de la sentencia de 2 de septiembre de 2020 del Segundo Juzgado de Letras del Trabajo de Santiago, que acogió la denuncia de tutela de derechos fundamentales, solo en cuanto a que la requirente AFP Provida S.A. incurrió en un acto de discriminación arbitraria por razón de enfermedad en contra de los demandantes por no pagar un beneficio económico emanado del contrato colectivo de 22 de enero de 2019, condenando al requirente al pago del bono pactado a cada uno de los trabajadores demandantes.

2º. En relación a tal gestión, la requirente AFP Provida S.A. interpuso ante esta Magistratura un requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 4°, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886 y del artículo 294 bis del Código del Trabajo.

3º. El actor invoca que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide al requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución por constituir un ejercicio arbitrario del poder estatal en su expresión legislativa y por vulnerar la igualdad ante la ley, el debido proceso y el principio de proporcionalidad

En cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, contemplada en el artículo 19, Nº 2, de la Constitución, alega que “se aplica la misma sanción a quién se aprovecha de sus trabajadores en forma severa, reiterada y/o con vistas a obtener pequeñas ventajas competitivas, con otros que se encuentran en una situación muy diferente quienes, como mi representada en la gestión pendiente, no despidió a los trabajadores, no causó un daño real al respectivo sindicato, y actuó pensando tener justa causa para ello” (fs. 2).

Asimismo, alega la actora que se vulnera el principio de proporcionalidad, ya que se impone una sanción rígida y automática que no vincula ni se gradúa de acuerdo a las circunstancias del caso en concreto, asimilándose a las sanciones impuestas a conductas mucho más graves.

En relación al debido proceso, la requirente esgrime que se omite en forma absoluta toda clase de procedimiento previo que antecede la sanción, imponiéndose

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0000284 DOSCIENTOS OCHENTA Y CUATRO

una sanción sin intervención alguna de un juez natural que hubiese permitido controvertir la sanción impuesta. Asimismo, alega que se infringe el principio non bis in ídem ya que el precepto impugnado “ha permitido que se le aplique otra sanción, de naturaleza completamente distinta (administrativa) la cual emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original. Así, el mismo hecho da lugar a dos sanciones completamente distintas, en órdenes también diferentes (laboral y contratación pública). Esto es precisamente lo que prohíbe el principio en comento, el cual “impide imponer a un sujeto un doble castigo por un mismos hecho y fundamento” (fs. 11).

II. Implementación de políticas horizontales en la contratación pública

4°. Los contratos administrativos se mueven en el ámbito de las relaciones de carácter patrimonial que mantiene el Estado con los particulares y han sido definidos como “acuerdos de voluntades entre un organismo de la Administración del Estado que actúa dentro de su giro y tráfico propio administrativo y en ejercicio de sus competencias específicas y un particular u otro organismo público que actúa como particular y no dentro de sus competencias específicas, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, produciendo entre ellas derechos y obligaciones”(nombre reservado (2014), ”Derecho Administrativo General” (Santiago, Legal Publishing, p. 239). Mientras que nombre reservado los define como un “acto jurídico bilateral celebrado entre la Administración y un particular u otro órgano de aquella, que persigue un fin público y que se somete a las reglas del derecho público”

(“Derecho Administrativo Chileno y Comparado”, Ed. Jurídica de Chile, 1995, p. 174).

Dichos contratos se caracterizan porque: a) una de las partes es un ente integrante de la Administración del Estado; b) se rigen, en primer lugar, por las normas del derecho público que regulan la actividad estatal, aplicándose las normas del derecho privado sólo a falta de regulación expresa; c) pueden recaer sobre bienes que no están dentro del comercio, como ocurre, por ejemplo, al entregar una concesión sobre un bien nacional de uso público; d) en ellos opera el principio de preeminencia de la Administración, en cuanto a que los contratos están estructurados bajo cláusulas exorbitantes que no serían posibles de estipular en contratos del derecho común; e)

existe en ellos desigualdad entre las partes, como consecuencia de que el organismo público que suscribe estos contratos persigue una finalidad pública, mientras que la contraparte un interés particular, convirtiéndose esta última más bien en un colaborador del Estado; f) las licitaciones públicas deben propender a la eficiencia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones.

Además algunos de los principios que rigen a tales contratos son: 1) el de libre concurrencia de los oferentes, por lo cual, potencialmente, cualquier persona puede concurrir a una licitación y adjudicarse un contrato; 2) el de estricta sujeción a las bases de licitación, porque ellas conforman el marco jurídico aplicable al contratante y a la Administración; y, por último, 3) el principio de igualdad ante las bases, conforme al

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0000285 DOSCIENTOS OCHENTA Y CINCO

cual el organismo debe tratar a todos los interesados del mismo modo, eligiendo la propuesta que resulte objetivamente más conveniente.

5°. Tradicionalmente se adjudicaban estos contratos a quienes ofrecían el menor precio posible y cumplían ciertos estándares de calidad exigidos por el respectivo organismo. Sin embargo, en la última década se ha puntualizado que esa eficiencia, eficacia y ahorro si bien implican buscar el mejor “valor por el dinero” (value for money o best value), no llevan necesariamente a adjudicar el contrato a quien efectué la oferta más baja, sino que deben considerarse además una serie de otros factores para elegir aquella que cumpla de mejor forma con los requerimientos del organismo y de los usuarios finales. De este modo para la adjudicación deben sopesarse diversos factores: el precio, la calidad, el cumplimiento de las normas, los riesgos asociados, el costo total de la vida del producto, el presupuesto, la sustentabilidad y la competencia para lograr la consecución de ciertos bienes de relevancia pública. (Deloitte, (2015)

“Economic benefits of better procurement practices”. Disponible:

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/Economics/deloitte- au-the-procurement-balancing-act-170215.pdf)

6°. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas resulta ser un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado (Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp.

149-186). A través de tal contratación, se busca entonces que el Estado influya en los mercados y en el comportamiento de las empresas con las cuales se relaciona para lograr objetivos de interés público. De este modo, mediante las denominadas “políticas horizontales”, “socioculturales” o “secundarias” el Estado busca asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, establecer exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, luchar en contra de la corrupción, etc.

Tales políticas horizontales pueden incidir en la decisión o no de contratar; en establecer distintos criterios para evaluar con mejor puntaje a quien cumpla con ciertos objetivos; en establecer ciertas condiciones de consumo de un producto o servicio; en fijar medidas de producción, entrega y disposición para disminuir ciertos impactos en la fabricación o entrega del producto o servicio; en limitar el acceso a algunos contratos para incentivar a quienes observen la ley y castigar a quienes la vulneren sin que estos últimos puedan acceder a los contratos públicos en aras de proteger ciertos bienes jurídicos, etc.

7°. En el contexto actual de globalización, por la internacionalización de las cadenas logísticas y de producción, así como por la complejidad a que se enfrentan los estados para hacer cumplir sus propias legislaciones respecto a las actuaciones de empresas transnacionales, diversos organismos internacionales han promovido el establecimiento de políticas horizontales en la regulación de los contratos administrativos, por cuanto tienen la ventaja de influenciar directamente en las

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dinámicas privadas -en vez de tratar de intervenir mediante mandatos generales, como serían las leyes- y, por ende, también son capaces de contar con una esfera de influencia que traspasa las fronteras entre países (Beckers, Anna (2016): “Using contracts to further sustainability? A contract law perspective on sustainable public procurement”, en SJÅFJELL, Beate y WIESBROCK, Anna (edit.): Sustainable public procurement under EU law: new perspective on the state as a stakeholder, Cambridge, Cambridge University Press, p. 206).

Consecuentemente, la Asamblea General de ONU, de 25 de septiembre de 2015, aprobó la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Se trata de un plan de acción conformado por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas para poner fin a la pobreza, proteger el medioambiente y combatir el cambio climático, propender al progreso económico y la paz, entre otras aspiraciones. Teniendo en cuenta las distintas realidades, capacidades y nivel de desarrollo de cada país, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable se encuentra el de “promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales” (N° 12), lo cual importa incluir criterios de sostenibilidad en sus legislaciones de compra pública, lo que es un típico ejemplo de una política horizontal; y el N°8, sobre “trabajo decente y crecimiento económico”, tiene entre sus metas “promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”, políticas de fomento que pueden ser impulsada a través de la contratación pública.

Por su parte, la OCDE, de la cual Chile forma parte, tiene dos guías fundamentales respecto a políticas horizontales en la contratación pública, ambas de 2015. En la Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública sugiere a los Estados adherentes que: “reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación” (el valor por dinero), lo que conlleva una estrategia adecuada para integrarlos, considerando una evaluación de riesgos y la realidad de cada país, para emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar sus efectos. Además, se lanzó la guía “Principios de compra pública sostenible”, señalando que “la buena contratación pública es contratación pública sostenible”, lo que implica discernir acerca de lo que se está comprando o contratando en todas sus etapas: desde la obtención de los materiales hasta la disposición final del producto, y la posibilidad de abordar a todos los actores de dicha cadena, incluyendo a las autoridades ambientales, el comprador, proveedor, a los trabajadores, etc. Estas guías pretenden que los estados que son parte de la OCDE vayan incorporando estos criterios dentro de sus ordenamientos, entregando apoyo y haciendo un seguimiento de tales políticas para que se avance en su implementación.

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0000287 DOSCIENTOS OCHENTA Y SIETE

En fin, el Convenio N° 94 OIT, aunque no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

8°. De lo anterior resulta que, entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes laborales, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones. (Arrowsmith, p. 154).

En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical).

Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la

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fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”.

El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado: “Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

III. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

9°. En relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos.

(…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo

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o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°).

10°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

11°. Se agregó que “[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22°).

12°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la realización de prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo el requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

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0000290 DOSCIENTOS NOVENTA

IV. Aplicación de los criterios antes expuestos en relación al fondo de los cuestionamientos

a) Igualdad ante la ley y principio de proporcionalidad

13°. La requirente esgrime que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera la igualdad ante la ley y el principio de proporcionalidad. Ambas garantías se encuentran plenamente relacionadas puesto que, como se ha señalado “esa relación de equilibrio entre el castigo impuesto y la conducta imputada, que desde el campo penal se extiende como garantía a todo el orden punitivo estatal, viene a materializar tanto el derecho constitucional de igualdad ante la ley (artículo 19, N° 2°), cuanto aquella garantía que encauza la protección de los derechos en un procedimiento justo y racional (artículo 19, N° 3°). Así se ha reconocido en las sentencias roles N°s 1518, 1584 y 2022”. (STC Rol N° 2658, c. 7°).

Pues bien, el principio de igualdad ante la ley consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata de una igualdad absoluta, sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC N° 784, c. 19°) (En el mismo sentido STC 2664, c. 22°, STC 2841, c. 6° y STC 2895, c. 8°).

14°. Por otra parte, las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a una rigidez normativa que si se justifica en mayor grado para las normas que los reconocen y configuran. De tal modo, el derecho a la igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual.

15°. Desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria. Sin embargo, esto último no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales. “Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino que diferencias arbitrarias.

No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente;

esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación” (STC Rol N° 807, c. 22°).

16°. Lo objetado por la requirente es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N° 19.886 y el principio de igualdad ante la ley, alegando que se homologa arbitrariamente situaciones muy diferentes, agregando que “esta igualación carece de justificación suficiente, ya que no sirve (más bien perjudica) a la contratación administrativa” (fs. 2).

17°. Sin embargo, la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 -que

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corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una medida desproporcionada con respecto al requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos fundamentales de los trabajadores.

Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución.

No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (STC Roles N°s 1968, c.37). Lo mismo ocurre con la aplicación del artículo 294 bis del Código del Trabajo impugnado, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo a que remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.

b) Debido Proceso

18°. En segundo lugar, la requirente reclama que se vulnera el debido proceso toda vez que se omite “en forma absoluta toda clase de procedimiento previo (ni qué decir racional y justo) que antecede a la sanción que rígida y automáticamente deducen e imponen los preceptos impugnados sin intervención alguna de un juez natural” (fs. 2) Asimismo, alega que se infringe el principio non bis in ídem ya que el precepto impugnado “ha permitido que se aplique a mi representada otra sanción, de naturaleza completamente distinta (administrativa) la cual emana del mismo hecho que dio lugar a la sanción laboral original”

(fs. 2).

19°. Pero, como ya se afirmó, la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por

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0000292 DOSCIENTOS NOVENTA Y DOS

lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.

20°. Por lo demás, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación de la requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

21°. En cuanto a la supuesta infracción al principio non bis in ídem, este Tribunal ha identificado la regla del non bis in ídem como una regla de integración convencional a contenidos constitucionales. Por lo mismo, “hemos sostenido la vía complementaria y convencional del contenido expreso desde los artículos 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el 8.4 de la Convención Americana de Derechos Humanos, a través del artículo 5° inciso segundo de la Constitución. Cabe ahora especificar las normas constitucionales internas, lo que traducido en el primer estándar material del non bis in ídem implica que no es posible sancionar a una persona dos veces en lo mismo. De este modo, “ningún delito se castigará con otra pena (...)”. Este es un mandato dirigido al legislador penal que puede vulnerar cuando establece otras penas por los mismos sujetos, hechos y fundamentos, vulnerando el principio de legalidad penal, señalado en el inciso 8°, numeral 3° del artículo 19, de la Constitución. Esta vertiente material puede complementarse interpretativamente como una infracción al principio de tipicidad puesto que el dilema radica en la configuración normativa de los ilícitos” (Sentencia Rol 3054, c. 20°).

22°. Asimismo, “en cuanto a la vertiente procesal del principio de non bis in ídem, por una parte, están las reglas del debido proceso puesto que sería una garantía de un procedimiento e investigación racional y justo. Sin embargo, podríamos entender que una de las variantes del principio se encuentra consagrado de modo indirecto al establecer la prohibición de que el “Presidente de la República y el Congreso” Nacional pueda “hacer revivir procesos fenecidos” (frase final del inciso primero del artículo 76 de la Constitución). Este precepto viene reiterándose en la larga trayectoria constitucional chilena como una manifestación del principio de cosa juzgada; Que, de este modo, con base normativa concreta, es posible advertir que los fundamentos que explican el principio non bis in ídem se relacionan en la Constitución chilena con el principio de legalidad penal y de tipicidad, en su dimensión material, y con el debido proceso y la cosa juzgada en la vertiente procedimental del principio non bis in ídem material. Y en ambas circunstancias,

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complementadas por los tratados internacionales que regulan específicamente la materia” (STC 3054, cc. 21° y 22°);

23°. Adicionalmente, y ahora aplicando estos criterios a las materias concernidas en esta causa, hemos sostenido “[q]ue, en cambio, el fundamento o causa de la inhabilidad prevista hoy en el artículo 4° de la Ley N° 19.886, modificado por la Ley N° 20.238, se encuentra en la falta de idoneidad para contratar con la Administración en que incurre aquella persona natural o jurídica que, estando inscrita en el Registro Oficial de Contratistas de la Administración, infringe derechos fundamentales de sus trabajadores, así declarado por una sentencia judicial ejecutoriada. Así, los bienes jurídicos que están protegiendo los artículos 489 del Código del Trabajo y 4° de la Ley N° 19.886, modificado por la Ley N° 20.238, respectivamente, al contemplar las sanciones indicadas, son diferentes, lo que no permite sostener que se haya vulnerado, en la especie, el principio del non bis in ídem, y así se declarará.” (STC 1968 c. 40° y 41°).

24°. En este caso, el Tribunal determinó que la requirente incurrió en un acto de discriminación arbitraria por razón de enfermedad contra los demandantes, ordenando pagar el “Bono Acuerdo” según se indicó, y la aplicación del artículo 4° de la Ley N° 19.886 tiene muchas otras funciones más allá de la sanción, tal como se expuso previamente. Siendo así, no existe plena identidad del fundamento en la aplicación de la sanción.

V. Defectos formales de que adolece el requerimiento

25°. A mayor abundamiento, y sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación de los preceptos legales impugnados, necesariamente el requerimiento debe ser rechazado porque éste adolece de una serie de defectos de carácter formal que nos llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en el que la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos útiles ven él.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras).

26°. Ha de tenerse presente que la gestión pendiente corresponde a un recurso de nulidad, siendo las causales para interponerlo de derecho estricto. Pues bien, de acuerdo a los antecedentes de la gestión pendiente aparece que los preceptos legales impugnados de inaplicabilidad no serán decisivos en la resolución de tal recurso, por cuanto éste se funda en otras disposiciones.

En efecto, según consta de los antecedentes, ambas partes dedujeron recurso

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de nulidad. El recurso de nulidad interpuesto por la requirente se funda en la causal del artículo 477 del Código del Trabajo por haberse dictado con infracción a los artículos 485, 493, 2, 310, 311, 320, del Código del Trabajo, en relación a los artículos 1545 y 1546 y 1683 del Código Civil, y al artículo 19 N°2, N°4 y N°16 de la Constitución Política de la República. En subsidio, de la causal anterior, se invocó la del artículo 478 letra c) del Código del Trabajo, esto es, cuando sea necesario alterar la calificación jurídica de los hechos sin modificar las conclusiones fácticas del tribunal inferior, fundado en que su conducta no fue discriminatoria y por consiguiente no vulneró la dignidad de los demandantes.

Por otro lado, la parte denunciante interpuso recurso de nulidad por la causal principal contemplada en el artículo 477 del Código del Trabajo, solicitando se acoja la acción de daño moral interpuesta en la denuncia y rechazada por el tribunal a quo.

27°. De acuerdo al art. 93 Nº 6 de la Constitución, la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, exigiendo el inciso 11° del mismo art. 93 que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución del asunto”.

Si conforme al art. 93 Nº 6 de la Constitución la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, queda de manifiesto que no es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría efectos en ella.

28°. En efecto, la inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión y ante un tribunal determinados, no sirve para producir el resultado esperado por la requirente.

No es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría los efectos inconstitucionales que reclama la requirente, sino que una aplicación futura e indeterminada de éstos -en especial del artículo 4° de la ley 19.886- dentro de un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno.

El artículo 4°, inciso primero, segunda parte, de la Ley N° 19.886 establece que quedarán excluidos de contratar con la Administración quienes “hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal”. Dicha inhabilidad, como se ha explicado, opera como un efecto de la sentencia, independiente de lo discutido en la gestión pendiente. Asimismo, el artículo 294 bis del Código del Trabajo, solo ordenan la remisión de la sentencia a la Dirección del Trabajo, lo que confirma que los preceptos no son decisorios Litis.

29°. En definitiva, la afectación a los derechos de la requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva y únicamente en la etapa de

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ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. Por lo tanto, el problema que plantea la requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral, sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores de la requirente en su calidad de condenado por infractor de derechos fundamentales del trabajador. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite a la requirente para contratar con entidades públicas por dos años, como ya se expresó, podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.

30°. Por todo lo anteriormente expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, y la disidencia, la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 10.814-21-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, señores GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Se certifica que el Ministro señor JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ concurre al acuerdo y fallo, pero no firma por encontrarse con licencia médica.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la alerta sanitaria existente en el país.

Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado María Angélica Barriga Meza Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Fecha: 17-11-2021 Fecha: 17-11-2021 25

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