Inaplicabilidad de los artículos 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios; 294 bis y 495, inciso final, del Código del Trabajo

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2021

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 10481-2021

[26 de octubre de 2020]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 4°, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY N° 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS; 294 BIS Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO

nombre reservado

EN EL PROCESO RIT S-43-2019, RUC 19-4-RUT reservado, SOBRE DENUNCIA POR PRÁCTICA ANTISINDICAL, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE ANTOFAGASTA

VISTOS:

Con fecha 15 de marzo de 2021, nombre reservado ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios; 294 bis y 495, inciso final, del Código del Trabajo, en el proceso RIT S-43-2019, RUC 19-4-RUT reservado, sobre denuncia por práctica antisindical, seguido ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Antofagasta.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

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“Ley N° 19.866, de Bases sobre Contratos Administrativos de Suministro y Prestación de Servicios

(…)

Artículo 4°. - Podrán contratar con la Administración las personas naturales o jurídicas, chilenas o extranjeras, que acrediten su situación financiera e idoneidad técnica conforme lo disponga el reglamento, cumpliendo con los demás requisitos que éste señale y con los que exige el derecho común. Quedarán excluidos quienes, dentro de los dos años anteriores al momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador, o por delitos concursales establecidos en el Código Penal.”

(…)

“Código del Trabajo

(…)

Artículo 294 bis. - La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras.

Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.

(…)

Artículo 495.- La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva:

1. La declaración de existencia o no de la lesión de derechos fundamentales denunciada;

2. En caso afirmativo, deberá ordenar, de persistir el comportamiento antijurídico a la fecha de dictación del fallo, su cese inmediato, bajo el apercibimiento señalado en el inciso primero del artículo 492;

3. La indicación concreta de las medidas a que se encuentra obligado el infractor dirigidas a obtener la reparación de las consecuencias derivadas de la vulneración de derechos fundamentales, bajo el apercibimiento señalado en el inciso primero del artículo 492, incluidas las indemnizaciones que procedan, y

4. La aplicación de las multas a que hubiere lugar, de conformidad a las normas de este Código. En cualquier caso, el juez deberá velar para que la situación se retrotraiga al estado inmediatamente anterior a producirse la vulneración denunciada y se abstendrá de autorizar cualquier tipo de acuerdo que mantenga indemne la conducta lesiva de derechos

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fundamentales.

Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro.

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

La requirente refiere ser abogado y Conservador de Bienes Raíces de Comercio y Archivero Judicial de Antofagasta.

Señala ser parte en proceso iniciado por denuncia por práctica antisindical ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Antofagasta, en el cual el demandante corresponde al Sindicato de Funcionarios del Conservador de Bienes Raíces, Comercio y Archivero Judicial de Antofagasta.

Se encuentra dicho proceso en etapa de juicio.

Se argumenta la existencia de las siguientes infracciones constitucionales con motivo de aplicación de dichas disposiciones:

Refiere que si bien es una persona natural, por el cargo y función que cumple, además de tener la calidad de empleador en los hechos que se debaten, debe y puede continuamente contratar con el Estado, o practicar las inscripciones que, por ejemplo, el Fisco, Fisco – Armada, Fisco– Ejército, Fisco – FACH, o diversas reparticiones o instituciones, como el SERVIU, MOP, Gobierno Regional, etc., u otras, deban hacer en su territorio jurisdiccional, lo cual de acogerse la aplicación de las reglas impugnadas le quedaría prohibido, provocando además una seria disfunción en el sistema registral de su jurisdicción, a falta de otro Ministro de Fe o Registral Titular que pudiera llevar adelante dichas inscripciones o registros.

i. Se vulnera la igualdad ante la ley (art. 19 N° 2 de la Constitución). Se vulnera el principio de igualdad ante la ley, ya que sin fundamento plausible o sin la razonabilidad o motivación necesaria, se podrá condenar al Sr. nombre reservado con una sanción desproporcionada, generándose con ello una discriminación arbitraria en el trato que se le da a la parte demandada en la gestión laboral pendiente.

Dicha sanción resulta contraria a la Constitución porque impide o, al menos, entorpece severamente el cumplimiento del deber constitucional del Estado y de sus organismos administrativos, de actuar al servicio de las personas y de promover el bien común, con pleno respeto a los derechos fundamentales.

Al excluir, por dos años al Sr. nombre reservado del sistema de contratación con el Estado, se provoca el efecto inmediato de imposibilitar el registro de bienes fiscales, o de operaciones registrales en que tenga interés el Fisco o la Administración, ya que una suplencia de 2 años es imposible de producirse, lo que además podría traer aparejado que de ese modo se busque hacer cesar en la práctica en esa relevante

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función a un Auxiliar de la Administración de Justicia al margen del Código Orgánico de Tribunales.

ii. Se vulnera el debido proceso constitucional (art. 19 N°3 de la Constitución), omitiéndose en forma absoluta toda clase de procedimiento previo que antecede a la sanción que automáticamente imponen los preceptos impugnados sin intervención alguna de un juez natural.

En los hechos se impone en la especie una sanción absolutamente rígida y automática, que no vincula ni se gradúa de acuerdo a las circunstancias del caso en cuestión.

iii. Se vulnera el art. 19 N° 26 de la Constitución.

De conformidad a las vulneraciones previamente referidas, entiende igualmente vulnerada dicha disposición, en cuanto se ven afectados en su núcleo esencial los derechos de igualdad, debido proceso y propiedad.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 25 de marzo de 2021, a fojas 76. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala el día 15 de abril de 2021, a fojas 542, confiriéndose traslados de estilo. No fueron evacuados traslados.

Vista de la causa y acuerdo

En Sesión de Pleno de 29 de julio de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la requirente, del abogado Juan Carlos Manríquez Rosales.

Se adoptó acuerdo en sesión de 10 de agosto de 2021, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

I.- LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO EN AUTOS.

PRIMERO: En estos autos constitucionales, se pretende la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del artículo 4°, inciso primero, segunda frase, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En virtud de aquella norma, quedan a priori excluidos de contratar con la Administración todos y sin distinción “quienes, dentro de los dos años anteriores al

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momento de la presentación de la oferta, de la formulación de la propuesta o de la suscripción de la convención, según se trate de licitaciones públicas, privadas o contratación directa, hayan sido condenados por prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”.

Además, se impugnan dos preceptos del Código del Trabajo. Por una parte, el artículo 294 bis del Código del Trabajo, que prescribe que “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos”. Por la otra, el artículo 495 del Código del Trabajo, que en lo pertinente, reza: “La sentencia deberá contener, en su parte resolutiva: (…) Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”.

SEGUNDO: Como ya ha tenido en vista este Tribunal, respecto de la primera norma impugnada, la Ley N° 19.886 “fue dictada el año 2003, insertándose en el conjunto de iniciativas encaminadas a afianzar el principio de probidad pública y, especialmente, a evitar que en las convocatorias o adjudicaciones se consideren factores ajenos al objeto o fines de los contratos administrativos de que en cada caso se trate, que pudieran menoscabar arbitrariamente las reglas sobre libre concurrencia e igualdad de los oferentes.

El texto original de dicha ley no contempló el impedimento absoluto ahora cuestionado. Éste fue incorporado posteriormente el año 2008 por la Ley N° 20.238, en el contexto de una moción parlamentaria orientada a reforzar los derechos laborales, de una manera distinta a como ello se ha venido asegurando en distintas normas legales” (STC Rol N° 3570, c. 1°).

TERCERO: Según la parte requirente, con la aplicación de los preceptos, se infringen, entre otros, los numerales 2 y 3 del artículo 19. Lo anterior, en los términos y en el contexto que han sido expuestos en la parte expositiva de la presente sentencia.

II.- ESTE TRIBUNAL YA HA CONOCIDO DE IMPUGNACIONES SEMEJANTES

CUARTO: No es esta la primera vez en que se impugna la disposición contenida en el artículo 4°, inciso primero, de la Ley N° 19.886, de bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios.

En efecto, este Tribunal ha dictado varias sentencias en torno a la disposición señalada. Por una parte, se dictaron las STC Roles N° 1968, 2133 y 2722. En aquellas, se rechazaron los requerimientos, en votación dividida.

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Posteriormente, se dictaron, entre otras las STC Roles N° 3570, 3702, 5695, 7529, 7516, 7626, 7785, 7635, 7777, 8002, 7778, 7584, 7753, 8294, 8624, 8559, 8620, 8703, 8820, 8803, 8760, 9007, 9047, 8930 y 9472.

La línea argumental de estas últimas sentencias se seguirá, abreviadamente, en la presente.

III.- EL ARTÍCULO 4º, INCISO PRIMERO, SEGUNDA FRASE, DE LA LEY Nº 19.886 Y LOS ARTÍCULOS 294 BIS Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, SERÁN DECLARADOS INAPLICABLES

CUESTIONES PREVIAS

Incidencia decisiva de los preceptos impugnados

QUINTO: En primer lugar, es menester referirse a la incidencia decisiva que tienen los preceptos impugnados. Estimamos, por las razones que se apuntarán a continuación, que las disposiciones impugnadas si pueden resultar decisivas en la resolución de un asunto, como lo exige la Constitución, en su artículo 93 inciso decimoprimero.

SEXTO: La gestión pendiente de autos es un proceso laboral que se inició por denuncia de práctica antisindical, actualmente suspendido por decisión de nuestra Magistratura de suspender su tramitación.

SÉPTIMO: Para entender el carácter decisivo de las normas impugnadas, es menester considerar que tal como explica Karl Larenz, “las normas jurídicas, contenidas en una ley, no están simplemente unas al lado de otras, sino que están relacionadas entre sí de diferente modo y sólo en su recíproca limitación y en su armonía producen una regulación. El orden jurídico no consta de una suma de normas jurídicas, sino de regulaciones. En la regulación de una determinada materia, por ejemplo, del Derecho de compraventa, de arrendamiento, de los actos ilícitos, el legislador no alinea únicamente unas normas jurídicas al lado de otras, sino que más bien construye los supuestos de hecho y asocia a ellos consecuencias jurídicas bajo ciertos puntos de vista directivos” (Larenz, Karl (1980). Metodología de la Ciencia del Derecho. Barcelona: Editorial Ariel, pp. 257-258).

OCTAVO: Desde aquella aproximación, no ha de perderse de vista que las normas reprochadas forman parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o a la infracción a los derechos fundamentales del trabajador. El legislador, parafraseando al citado autor, construye los supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador - y asocia a ellos consecuencias jurídicas. Dentro de las cuales, huelga

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decir, se encuentra, en carácter de consecuencia accesoria y automática, la inhabilidad para contratar con el Estado, prevista en el precepto de la Ley N° 19.886.

De allí aparece incuestionable el hecho de que cuando un Tribunal conoce de una denuncia por práctica antisindical – como ocurre en la especie - o bien una denuncia por infracción de derechos fundamentales, sea este el Tribunal laboral que conoce directamente de la denuncia o sea bien un Tribunal superior al haberse ejercido un recurso procesal (como el de nulidad), al adoptar la decisión de condenar por tales hechos o bien refrendarla o mantenerla a firme, al rechazar el recurso, se está configurando la hipótesis que torna procedente la consecuencia jurídica asociada a aquellos, y que se encuentra contenida en la norma señalada. Si bien aquello no constituye el centro de la decisión, es un efecto de la misma, debiendo el Tribunal que se encuentra conociendo de la causa pendiente, si esta Magistratura hace lugar a la inaplicabilidad del precepto, arbitrar las medidas necesarias para que la requirente no sea excluida de contratar con el Estado, las que pueden consistir, verbigracia, en la simple no remisión del fallo condenatorio o bien, incorporar una declaración de que no obstante haberse mantenido la condena, por haberse rechazado el recurso respectivo, dicha condena no lleva aparejada la consecuencia jurídica prevista en el artículo 4° de la Ley N° 19.886.

De allí también que la inaplicabilidad del precepto contenido en el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, en relación al artículo 294 bis del mismo, que imponen al tribunal la obligación de remitir copia de la sentencia condenatoria, resulte una consecuencia lógica para el caso en que se haga lugar a la inaplicabilidad del artículo 4°, en la parte impugnada, de la Ley N° 19.886, pues como decíamos, la no remisión de un eventual fallo condenatorio, por parte del Tribunal laboral, es una de las formas en que aquel puede dar cumplimiento a lo resuelto por esta Magistratura. Estos preceptos del orden laboral van en el sentido contrario a la debida eficacia del pronunciamiento estimatorio que esta Magistratura puede adoptar en relación al otro precepto reprochado.

NOVENO: Además, es menester considerar que la Constitución, en lo pertinente, exige que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto” (artículo 93, inciso 11°). La Carta Fundamental, entonces, no establece que la norma impugnada deba resultar decisiva en la resolución “del” asunto, en el pronunciamiento final que haya de dictarse. Como ha advertido este Tribunal, “Al actual texto de la Carta Fundamental le basta (…) que el precepto impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto cualquiera, que naturalmente deba resolverse en la gestión pendiente y que, para efectos del fondo, produzca en esa gestión en que pueda aplicarse, un resultado contrario a la Constitución” (STC Rol N° 1061-08, considerandos 8° y 9°). Como se ha visto en el considerando precedente, es precisamente lo que acontece en la especie.

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Sobre el pretendido condicionamiento de la inaplicabilidad de los preceptos a criterios de orden económico-patrimonial

DÉCIMO: En segundo lugar, es menester señalar, como cuestión previa, que la inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos reprochados, no viene condicionada criterios de orden económico-patrimonial. Lo anterior es inconducente, pues supondría supeditar la inaplicabilidad por inconstitucionalidad a la repercusión económica que la aplicación del precepto importa, cuando lo que importa al orden constitucional es que la norma fundamental sea respetada, impidiéndose la concreción de efectos inconstitucionales. Es la producción de resultados inconstitucionales, derivados de la aplicación de preceptos legales, lo que pretende salvaguardar la acción de inaplicabilidad. Como se explicará más adelante, la aplicación de los preceptos reprochados produce efectos inconstitucionales.

Y más allá de la anterior constatación de cara a la naturaleza propia de la inaplicabilidad, la argumentación también resulta inconducente si se considera el carácter de la medida dispuesta en los preceptos reprochados y el contexto en que ella se inserta. Ella significa la privación de la posibilidad de contratar con el Estado en términos absolutos y por un periodo fijo de tiempo, que se aplica dentro del régimen de contratación previsto por la Ley N° 19.886. En dicho marco, es menester señalar que la disposición por parte de la respectiva empresa de suministrar bienes o prestar servicios al Estado no supone la celebración de los contratos respectivos, siendo entonces lo relevante la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en dicho cuerpo legal, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios. Dicha posibilidad de concurrir, con incierto contenido económico, es lo que precisamente se coarta en base a las normas reprochadas.

La medida de exclusión constituye una sanción

DÉCIMO PRIMERO: En tercer lugar, es menester señalar, tal como se ha venido haciendo a partir de la STC Rol N° 8820, que la medida de exclusión para participar en procedimientos contractuales con la Administración del Estado corresponde a una sanción del ámbito administrativo. Esto es así por dos razones, cuyo cumplimiento ocasiona que, a partir del control concreto desarrollado por esta Magistratura, deban aplicarse las garantías propias del debido proceso adjetivo y los principios sustantivos del Derecho Público sancionador (STC Rol N° 2264, c. 33°).

DÉCIMO SEGUNDO: La primera de las dos razones anunciadas, consiste en que el precepto reprochado de la Ley N° 19.885, en relación al artículo 294 bis, y 495, inciso final, del Código del Trabajo, faculta a la Dirección del Trabajo a llevar un registro que inhibe a los sujetos que figuren en éste de formular ofertas o suscribir

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contratos administrativos. Por ello, el género dentro del cual se sitúa esta medida es en el de una sanción o castigo hecho valer por la Administración.

La norma ahora impugnada forma parte de la regulación que el legislador le ha dado a las prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador y aquel, al construir supuestos de hecho – prácticas antisindicales o infracción de derechos fundamentales del trabajador – ha asociado a dichos supuestos, consecuencias jurídicas. La norma impugnada es una de aquellas consecuencias jurídicas. Y lo es marcadamente negativa o desfavorable, ya que consiste en la exclusión del sujeto, de la celebración de contratos con el estado.

A aquel, en términos concretos, se le priva de la posibilidad de concurrir para que, conforme a los mecanismos y requisitos previstos en la Ley N° 19.886, se determine quien ha de suministrar los bienes o prestar los servicios que el Estado requiere. Dicha posibilidad de concurrir es lo que precisamente se coarta en base a la norma reprochada, y lo es en relación a un acto cometido por el sujeto, acto que el legislador estima merecedor de reproche, siendo una de las consecuencias negativas que conlleva la comisión de dicho acto, conforme lo ha dispuesto la Ley, la medida de exclusión contenida en la norma reprochada.

El segundo motivo consiste en que así lo ha determinado la jurisprudencia de este Tribunal, al catalogar una medida que no es denominada legislativamente como sanción, dentro de tal categoría. Esta Magistratura ha inducido que la aplicación del precepto legal impugnado ocasiona que la medida que éste contiene se inserte dentro del género de una sanción. Así se ha hecho, por ejemplo, en cuanto a este mismo precepto legal impugnado (STC 3570, c. 7° y 8703. c. 13°, entre otras), o bien respecto de la medida de interés penal moratorio aplicado por el Servicio de Impuestos Internos (STC rol 8.458, c. 14° y 16°).

RAZONES DE LA INAPLICABILIDAD

DÉCIMO TERCERO: El requerimiento de autos, en cuanto a la impugnación de los artículos 4º, inciso primero, segunda frase, de la Ley Nº 19.886, del artículo 294 bis y del inciso final del artículo 495, ambos del Código del Trabajo, será acogido. Lo anterior, por dos motivos:

Primero, toda vez que la aplicación concreta de dichos preceptos vulnera la garantía de igualdad ante la Ley – garantizado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución – pues la norma no diferencia situaciones que son objetivamente distintas.

Segundo, en tanto la aplicación dichas normas contraviene la garantía del artículo 19 N° 3, inciso 6°, de la Constitución, toda vez que implica la imposición de plano de una sanción única e ineludible, sin el previo procedimiento justo y racional exigido por la mentada disposición constitucional.

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En los considerandos siguientes, desarrollaremos los motivos señalados, en mérito de los cuales se acogerá el presente requerimiento de inaplicabilidad.

A.-SE INFRINGE LA IGUALDAD ANTE LA LEY

DÉCIMO CUARTO: Frente a la garantía constitucional de igualdad ante la ley, ha de considerarse, primordialmente, que la norma, al referirse a las “prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”, “no identifica positivamente ningún supuesto en que puede subsumirse alguna específica infracción, sino que alude a los hechos reprochados solo por el efecto negativo que han producido conforme a un criterio de valoración. De modo que, por esa sola consecuencia generada, cualquier acto o conducta deviene susceptible de una única sanción, sin importar sus características intrínsecas, entidad, trascendencia ni gravedad” (STC Rol N° 3750, c. 7°).

Sanción excesivamente gravosa, que en otros cuerpos normativos se ha reservado respecto de conductas precisas y delimitadas, frente a conductas particularmente reprochables.

Así, por ejemplo, en la Ley N° 20.393, sobre responsabilidad penal de las personas jurídicas, en su artículo 8°, contempla la “prohibición temporal de celebrar actos y contratos con los organismos del Estado”, como sanción frente a conductas tan graves como el lavado y blanqueo de activos, el financiamiento del terrorismo y la facilitación de la corrupción, previstas respectivamente en las Leyes N°s 19.913 (artículo 13) y 18.314 (artículo 8°), y en el Código Penal (artículos 250 y 251 bis).

DÉCIMO QUINTO: En razón de la garantía de igualdad ante la ley, la jurisprudencia de esta Magistratura ha determinado que el legislador se encuentra impedido de tratar a sus distintos destinatarios de manera indiscriminada, ya que la igualdad ante la ley consiste en que sus normas deben ser iguales para todas las personas que se encuentran en la misma situación, pero, consecuentemente, distintas para aquellas que se encuentran en circunstancias diversas.

Esa misma jurisprudencia reitera que, acorde con el inciso segundo del referido artículo 19, N° 2°, si es que deben hacerse diferencias entre iguales, éstas no pueden ser arbitrarias, esto es, sin fundamentos o por motivos ajenos a la cuestión (STC roles N°s 53, considerando 72°; 1502, considerando 11°; 1535, considerando 33°, y 2888, considerando 22°, entre varias).

DÉCIMO SEXTO: Vinculado a lo anterior, resulta pertinente considerar que la Carta Fundamental se proyecta cumplidamente en el artículo 9° de la Ley N° 18.575, orgánica constitucional sobre Bases Generales de la Administración del Estado, al señalar que, en lo administrativo contractual, “El procedimiento concursal se regirá por los principios de libre concurrencia de los oferentes al llamado administrativo y de igualdad ante las bases que rigen el contrato” (inciso segundo).

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Dicha disposición, ha considerado este Tribunal, “concreta los principios por los cuales debe regirse la Administración del Estado, según el artículo 38, inciso primero, constitucional, además de abrevar del derecho de igualdad ante la ley que asegura la misma Carta Fundamental, en su artículo 19, N° 2°.” (STC Rol N° 3750, c.

8°).

DÉCIMO SÉPTIMO: La inconstitucionalidad del precepto contenido en el inciso 1° del artículo 4° de la Ley N° 19.886 se manifiesta, fundamentalmente, en tanto aquel obsta participar a todos los empleadores condenados por igual, con independencia de su comportamiento individual y sin atender a que puedan haber cumplido el respectivo fallo condenatorio, en su oportunidad. La disposición, entonces, opera con desaprensión a las particulares circunstancias, que pueden constituir como diverso un caso respecto de otro, imponiendo un tratamiento idéntico en todo evento. Pese a que pueden cometerse infracciones no iguales – desiguales - la respuesta del legislador, materializada en la norma impugnada, es y será siempre la misma.

En este sentido, esta Magistratura ha entendido que “la disposición cuestionada desborda los límites que debe respetar el Legislador a la hora de perseguir y castigar a quienes cometen ilícitos, conforme a la Carta Fundamental.

Por cuanto, cualquiera sea la naturaleza o entidad de la falta cometida, con prescindencia absoluta de su extensión o gravedad, siempre e ineluctablemente la disposición legal objetada da lugar a esa sanción única de obstrucción contractual durante el lapso inamovible e invariable de dos años” (STC Rol N° 3750, c. 9°).

DÉCIMO OCTAVO: De este modo, no escapa a esta Magistratura que el precepto impugnado se presta para abusos por ser insuficiente a efectos de asegurar que la medida de castigo no trascienda la gravedad de los hechos cometidos.

Lo anterior, en tanto describe una conducta amplísima, que no individualiza por sus características propias cuáles son en sí mismos los hechos concretos que se valoran por sus repercusiones negativas (“prácticas antisindicales o infracción a los derechos fundamentales del trabajador”). Por ello, este Tribunal ha considerado que la norma es susceptible de aplicación indiscriminada, pudiendo llegar hasta abarcar actuaciones de ínfima significación o apenas reconducibles a su formulación genérica, a las que se ha de aplicar una sanción única e inexorable, prevista con un rigor que otras normas reservan para los crímenes más graves, como se ha apuntado precedentemente (la “exclusión” por dos años del sistema de contratación administrativa señalado) (STC Rol N° 3750, c. 10°).

Lo dicho exhibe prístinamente que la norma trata igual, con una misma y única pena, a quienes pueden haber cometido infracciones muy desiguales. Aquello infringe el derecho a ser sancionado, siempre en directa relación con la conducta efectivamente realizada.

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B.-SE INFRINGE EL DEBIDO PROCESO

DÉCIMO NOVENO: La infracción a la garantía constitucional del artículo 19, número 3, inciso 6°, que conlleva la aplicación de la norma impugnada, se produce en tanto la Ley N° 19.886 no contempla una oportunidad en que el afectado pueda discutir, ante los tribunales laborales, la procedencia o bien la duración de la pena de inhabilitación que se le impone en virtud del inciso primero de su artículo 4°.

De esta suerte, el afectado no tiene una posibilidad de discutir la procedencia o extensión de la sanción que en virtud de la norma reprochada se le impone, coartando en definitiva toda posible intervención suya, en defensa de sus intereses, al no arbitrar el legislador oportunidad alguna que resulte idónea al efecto, lo que equivale lisa y llanamente a negarle toda posibilidad de defensa.

VIGÉSIMO: Como ha considerado este Tribunal, “si el afectado nunca tiene una posibilidad para discutir la procedencia o extensión de esta verdadera pena de bloqueo contractual, inexorable e indivisible, que impone directamente dicho precepto legal, entonces se consagra una sanción de interdicción con ejecución directa e inmediata, esto es que opera por el solo ministerio de la ley y sin más trámite, habida cuenta de que se valida y surte efectos con su sola comunicación, independientemente de la conducta del afectado”. Lo anterior, se agrega, en circunstancias que, con arreglo al derecho, “no hay sanción válida sin juzgamiento previo. A partir del artículo 19, N° 3°, inciso sexto, constitucional, la cuantiosa jurisprudencia que avala este aserto es demasiado conocida para que sea necesaria otra cosa que reiterarla nuevamente, ante una ley que hace de la aplicación de cierta sanción un hecho puramente maquinal” (STC Rol N° 3570, c. 14°).

VIGÉSIMO PRIMERO: En este caso, además se han impugnado dos preceptos del Código del Trabajo. Por una parte, el artículo 495, inciso final, del Código del Trabajo, que dispone que “Copia de esta sentencia deberá remitirse a la Dirección del Trabajo para su registro”. Por la otra, su artículo 294 bis, que reza: “La Dirección del Trabajo deberá llevar un registro de las sentencias condenatorias por prácticas antisindicales o desleales, debiendo publicar semestralmente la nómina de empresas y organizaciones sindicales infractoras. Para este efecto, el tribunal enviará a la Dirección del Trabajo copia de los fallos respectivos.”

Estas normas del orden laboral constituyen complemento indispensable para la aplicación de la inhabilidad de contratar, pues se relacionan con la materialización de la misma, por parte de la Administración del Estado. Motivo por el cual también se declararán inaplicables, por cuanto el vicio de inconstitucionalidad que posee aquel artículo 4°, inciso primero, se comunica igualmente a estas;

VIGÉSIMO SEGUNDO: Por todo lo anterior, el requerimiento será acogido, declarándose inaplicables, por inconstitucionales, la segunda frase del inciso

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primero del artículo 4° de la Ley N° 19.886, como también el inciso final del artículo 495 y el artículo 294 bis, ambos del Código del Trabajo, en tanto su aplicación contraviene las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y debido proceso, de los N° 2 y 3 del artículo 19, respectivamente.

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMEINTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 4°, INCISO PRIMERO, DE LA LEY N° 19.886, DE BASES SOBRE CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE SUMINISTRO Y PRESTACIÓN DE SERVICIOS, EN LA EXPRESIÓN “QUEDARÁN EXCLUIDOS QUIENES, DENTRO DE LOS DOS AÑOS ANTERIORES AL MOMENTO DE LA PRESENTACIÓN DE LA OFERTA, DE LA FORMULACIÓN DE LA PROPUESTA O DE LA SUSCRIPCIÓN DE LA CONVENCIÓN, SEGÚN SE TRATE DE LICITACIONES PÚBLICAS, PRIVADAS O CONTRATACIÓN DIRECTA, HAYAN SIDO CONDENADOS POR PRÁCTICAS ANTISINDICALES O INFRACCIÓN A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL TRABAJADOR, O POR DELITOS CONCURSALES ESTABLECIDOS EN EL CÓDIGO PENAL” Y DE LOS ARTÍCULOS 294 BIS Y 495, INCISO FINAL, DEL CÓDIGO DEL TRABAJO, EN EL PROCESO RIT S-43-2019, RUC 19-4-RUT reservado, SEGUIDO ANTE EL JUZGADO DE LETRAS DEL TRABAJO DE ANTOFAGASTA. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

Acordado con el voto en contra del Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO, y de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar del libelo de fojas 1 por las consideraciones siguientes:

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I. Gestión judicial pendiente y garantías aducidas como sustento principal de la acción

1º. La gestión judicial pendiente que da origen al requerimiento de estos autos consiste en una denuncia por prácticas antisindicales deducida por el Sindicato de Funcionarios del Conservador de Bienes Raíces, Comercio y Archivero Judicial de Antofagasta, que se tramita ante el Juzgado de Letras del Trabajo de Antofagasta, bajo el RIT S-43-2019, encontrándose dicha gestión pendiente en estado de juicio.

2º. En relación a tal gestión, el requirente nombre reservado, Conservador de Bienes Raíces, de Comercio y Archivero Judicial de Antofagasta, interpuso ante esta Magistratura un requerimiento de inaplicabilidad respecto del artículo 4, inciso primero, de la Ley N° 19.886 y de los artículos 294 bis y 495, inciso final, ambos del Código del Trabajo.

3º. El actor invoca que la aplicación de la norma impugnada, en cuanto impide al requirente contratar con el Estado o participar en licitaciones públicas por dos años, resulta contraria a la Constitución por vulnerar la igualdad ante la ley y el debido proceso.

En cuanto a la infracción al derecho a la igualdad ante la ley, contemplada en el artículo 19, Nº 2, de la Constitución, señala que las normas impugnadas permiten que se aplique una sanción desproporcionada generando con ello una discriminación arbitraria sosteniendo al efecto que “La igualdad se infringe, en el caso concreto, dado que no es posible encontrar un fundamento razonable para tal nefasto y gravoso tratamiento legal” (fs. 10) y que la sanción no considera la gravedad de la infracción, la conducta de la empresa, las circunstancias agravantes y atenuantes ni los alcances específicos de la sanción. Asimismo, agrega que, al excluir al requirente del sistema de contratación con el Estado, “se provoca el efecto inmediato de imposibilitar el registro de bienes fiscales, o de operaciones registrales en que tenga interés el Fisco o la Administración, ya que una suplencia de 2 años es imposible de producirse” (fs. 10)

En relación al debido proceso, el requirente esgrime que “la aplicación de pleno derecho de los preceptos impugnados va en contra de lo que la Carta Fundamental admite o tolera en materia de imposición de sanciones.” (fs. 13) En concreto, alega que la Constitución no permite aplicar sanciones sin más trámite o de plano, como ocurriría en la especie, estableciéndose una sanción adicional a la determinada como monto indemnizatorio mediante sentencia definitiva.

II. Implementación de políticas horizontales en la contratación pública

4°. Los contratos administrativos se mueven en el ámbito de las relaciones de carácter patrimonial que mantiene el Estado con los particulares y han sido definidos

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como “acuerdos de voluntades entre un organismo de la Administración del Estado que actúa dentro de su giro y tráfico propio administrativo y en ejercicio de sus competencias específicas y un particular u otro organismo público que actúa como particular y no dentro de sus competencias específicas, que tiene por objeto la satisfacción de necesidades públicas, produciendo entre ellas derechos y obligaciones”(nombre reservado (2014), ”Derecho Administrativo General” (Santiago, Legal Publishing, p. 239). Mientras que nombre reservado los define como un “acto jurídico bilateral celebrado entre la Administración y un particular u otro órgano de aquella, que persigue un fin público y que se somete a las reglas del derecho público” (“Derecho Administrativo Chileno y Comparado”, Ed. Jurídica de Chile, 1995, p. 174).

Dichos contratos se caracterizan porque: a) una de las partes es un ente integrante de la Administración del Estado; b) se rigen, en primer lugar, por las normas del derecho público que regulan la actividad estatal, aplicándose las normas del derecho privado sólo a falta de regulación expresa; c) pueden recaer sobre bienes que no están dentro del comercio, como ocurre, por ejemplo, al entregar una concesión sobre un bien nacional de uso público; d) en ellos opera el principio de preeminencia de la Administración, en cuanto a que los contratos están estructurados bajo cláusulas exorbitantes que no serían posibles de estipular en contratos del derecho común; e) existe en ellos desigualdad entre las partes, como consecuencia de que el organismo público que suscribe estos contratos persigue una finalidad pública, mientras que la contraparte un interés particular, convirtiéndose esta última más bien en un colaborador del Estado; f) las licitaciones públicas deben propender a la eficiencia, eficiencia y ahorro en sus contrataciones.

Además algunos de los principios que rigen a tales contratos son: 1) el de libre concurrencia de los oferentes, por lo cual, potencialmente, cualquier persona puede concurrir a una licitación y adjudicarse un contrato; 2) el de estricta sujeción a las bases de licitación, porque ellas conforman el marco jurídico aplicable al contratante y a la Administración; y, por último, 3) el principio de igualdad ante las bases, conforme al cual el organismo debe tratar a todos los interesados del mismo modo, eligiendo la propuesta que resulte objetivamente más conveniente.

5°. Tradicionalmente, se adjudicaban estos contratos a quienes ofrecían el menor precio posible y cumplían ciertos estándares de calidad exigidos por el respectivo organismo. Sin embargo, en la última década se ha puntualizado que esa eficiencia, eficacia y ahorro si bien implican buscar el mejor “valor por el dinero”

(value for money o best value), ello no lleva necesariamente a adjudicar el contrato a quien efectué la oferta más baja, sino que deben considerarse además una serie de otros factores para elegir aquella que cumpla de mejor forma con los requerimientos del organismo y de los usuarios finales. De este modo para la adjudicación deben sopesarse diversos factores: el precio, la calidad, el cumplimiento de las normas, los riesgos asociados, el costo total de la vida del producto, el presupuesto, la

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sustentabilidad y la competencia para lograr la consecución de ciertos bienes de relevancia pública. (Deloite, (2015) “Economic benefits of better procurement practices”. Disponible:

https://www2.deloitte.com/content/dam/Deloitte/au/Documents/Economics/deloitte- au-the-procurement-balancing-act-170215.pdf)

6°. El empleo de la contratación pública como herramienta para implementar políticas públicas resulta ser un fenómeno cada vez más común y ampliamente estudiado (Arrowsmith, Sue (2010): «Horizontal policies in public procurement: a taxonomy», en Journal of Public Procurement, Nottingham University, Vol. 10, N° 2, pp. 149-186). A través de tal contratación, se busca entonces que el Estado influya en los mercados y en el comportamiento de las empresas con las cuales se relaciona para lograr objetivos de interés público. De este modo, mediante las denominadas “políticas horizontales”, “socioculturales” o “secundarias” el Estado busca asegurar el cumplimiento de leyes generales o, incluso, establecer exigencias que van más allá del marco legal, como pagar remuneraciones “justas”, asegurar la igualdad de género en la contratación, luchar en contra de la corrupción, etc.

Tales políticas horizontales pueden incidir en la decisión o no de contratar; en establecer distintos criterios para evaluar con mejor puntaje a quien cumpla con ciertos objetivos; en establecer ciertas condiciones de consumo de un producto o servicio; en fijar medidas de producción, entrega y disposición para disminuir ciertos impactos en la fabricación o entrega del producto o servicio; en limitar el acceso a algunos contratos para incentivar a quienes observen la ley y castigar a quienes la vulneren sin que estos últimos puedan acceder a los contratos públicos en aras de proteger ciertos bienes jurídicos, etc.

7°. En el contexto actual de globalización, por la internacionalización de las cadenas logísticas y de producción, así como por la complejidad a que se enfrentan los estados para hacer cumplir sus propias legislaciones respecto a las actuaciones de empresas transnacionales, diversos organismos internacionales han promovido el establecimiento de políticas horizontales en la regulación de los contratos administrativos, por cuanto tienen la ventaja de influenciar directamente en las dinámicas privadas -en vez de tratar de intervenir mediante mandatos generales, como serían las leyes- y, por ende, también son capaces de contar con una esfera de influencia que traspasa las fronteras entre países (Beckers, Anna (2016): “Using contracts to further sustainability? A contract law perspective on sustainable public procurement”, en SJÅFJELL, Beate y WIESBROCK, Anna (edit.): Sustainable public procurement under EU law: new perspective on the state as a stakeholder, Cambridge, Cambridge University Press, p. 206).

Consecuentemente, la Asamblea General de ONU, de 25 de septiembre de 2015, aprobó la “Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible”. Se trata de un plan de acción conformado por 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 metas para poner

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fin a la pobreza, proteger el medioambiente y combatir el cambio climático, propender al progreso económico y la paz, entre otras aspiraciones. Teniendo en cuenta las distintas realidades, capacidades y nivel de desarrollo de cada país, dentro de los Objetivos de Desarrollo Sustentable se encuentra el de “promover prácticas de adquisición pública que sean sostenibles, de conformidad con las políticas y prioridades nacionales” (N° 12), lo cual importa incluir criterios de sostenibilidad en sus legislaciones de compra pública, lo que es un típico ejemplo de una política horizontal; y el N°8, sobre “trabajo decente y crecimiento económico”, tiene entre sus metas “promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”, políticas de fomento que pueden ser impulsada a través de la contratación pública.

Por su parte, la OCDE, de la cual Chile forma parte, tiene dos guías fundamentales respecto a políticas horizontales en la contratación pública, ambas de 2015. En la Recomendación del Consejo sobre Contratación Pública sugiere a los Estados adherentes que: “reconozcan que todo uso del sistema de contratación pública que pretenda conseguir objetivos secundarios de política deberá sopesar estas finalidades frente al logro del objetivo principal de la contratación” (el valor por dinero), lo que conlleva una estrategia adecuada para integrarlos, considerando una evaluación de riesgos y la realidad de cada país, para emplear una metodología adecuada de evaluación de impacto para cuantificar sus efectos. Además, se lanzó la guía “Principios de compra pública sostenible”, señalando que “la buena contratación pública es contratación pública sostenible”, lo que implica discernir acerca de lo que se está comprando o contratando en todas sus etapas: desde la obtención de los materiales hasta la disposición final del producto, y la posibilidad de abordar a todos los actores de dicha cadena, incluyendo a las autoridades ambientales, el comprador, proveedor, a los trabajadores, etc. Estas guías pretenden que los estados que son parte de la OCDE vayan incorporando estos criterios dentro de sus ordenamientos, entregando apoyo y haciendo un seguimiento de tales políticas para que se avance en su implementación.

En fin, el Convenio N° 94 OIT, aunque no ha sido suscrito ni ratificado por Chile, busca asegurar que los salarios de los trabajadores no sean un elemento de competitividad para contratar con el Estado, y por ello asegura ciertos estándares de remuneración.

8°. De lo anterior resulta que, entre las diferentes políticas horizontales que pueden adoptarse en la contratación pública, existen múltiples razones para que el Estado exija contratar sólo con empresas que cumplan las leyes laborales, de manera de evitar asociar al Estado con comportamientos ilícitos que vulneren los derechos de los trabajadores. Ello puede lograrse proporcionando incentivos adicionales al

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cumplimiento de la ley para evitar así vulneraciones legales en el cumplimiento del contrato y garantizar una competencia justa, entre otras razones, (Arrowsmith, p.

154). En nuestro sistema jurídico la finalidad de la sanción se puede sintetizar en las siguientes razones:

a.- Aseguramiento de libre competencia, cuestión que se tuvo a la vista y que consta en la historia legislativa de este precepto, en la moción que dio origen a la Ley N° 20.238, que incluyó este artículo a la Ley N° 19.886, se razonó que: “el óptimo funcionamiento de estos mecanismos, además, precisa la libre competencia entre los proveedores, la que se ve dificultada y entorpecida por actitudes desleales en algunos oferentes que, mediante la violación de las leyes laborales, sociales y tributarias, consiguen mejorar sus costos y tener así mayores posibilidades de éxito en las licitaciones y convocatorias.” (Historia de la Ley, pp. 4-5).

b.- Reputación y buena fe en la contratación con el Estado: La provisión de bienes y servicios del Estado tiene ciertas particularidades que hacen imprescindible que, además del establecimiento de licitaciones públicas, igualitarias y transparentes, se garantice que quienes contratan con el Estado cumplan la legislación y los contratos plenamente y de buena fe.

En primer lugar, porque se paga con recursos públicos; en segundo lugar, porque la mayoría de las veces la contratación está ligada con políticas públicas, servicios públicos, y en general con asuntos de bien común que requieren de calidad y continuidad. Las empresas que contratan con el Estado deben garantizar el cumplimiento de la legislación y la buena fe en el cumplimiento de las cláusulas contractuales. La condena por prácticas antisindicales es un indicio de que la empresa en cuestión no sólo infringe las normas laborales, sino que además hace uso de maniobras ilícitas y vulnera derechos fundamentales (incluyendo la libertad sindical). Normas de este tipo se han incluido progresivamente en la legislación, y algunas de ellas han sido revisadas por el Tribunal Constitucional, como ocurrió con el proyecto que introdujo la televisión digital (STC 2645).

c.- Incentivo económico para el cumplimiento de legislación laboral: El establecimiento de esta inhabilidad constituye un poderoso incentivo para que las empresas cumplan la legislación laboral y, al mismo tiempo, es una medida altamente eficiente, pues fomenta el cumplimiento de la ley y disminuye la presión en la fiscalización de la misma, ya que las empresas estarán interesadas en no ser condenadas por prácticas antisindicales o por vulnerar los derechos fundamentales de sus trabajadores.

El establecimiento de incentivos a través de la ley, especialmente en el caso de la protección de los derechos de los trabajadores es legítimo y coherente con el principio protector del trabajo, asegurado en la Constitución y en toda la normativa laboral. Así esta Magistratura ha señalado que la protección constitucional del trabajo a que se refiere el artículo 19, Nº 16°, de nuestra Carta Fundamental, “no se limita sólo a garantizar la libertad de elección y de contratación laboral, sino que, al

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incluir la garantía constitucional el reconocimiento expreso de la libertad de trabajo y su protección, la Constitución extiende la protección al trabajo mismo, en atención al compromiso inseparable de respeto a la dignidad del trabajador en la forma en que efectúa su labor y a la ineludible función social que cumple el trabajo” (STC roles N°s 2086-12, 2110-12, 2114-12, 2182-12, 2197-12); […] Que lo que la Constitución protege es “un trabajo de calidad, con condiciones justas y favorables de trabajo o de la actividad lícita desempeñada” (nombre reservado: “Derecho al trabajo:

Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia. Santiago, 2012, p. 127).

Se ha agregado que el trabajo que debe protegerse es el “digno” y el “decente”. El trabajo digno, según ha señalado el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de Naciones Unidas, es aquel que respeta los derechos fundamentales de la persona humana, así como los derechos de los trabajadores en lo relativo a sus condiciones de seguridad laboral y remuneración. También lo es aquel que ofrece una renta que permite a los trabajadores vivir y asegurar la vida de sus familias. Estos derechos fundamentales también incluyen el respeto a la integridad física y mental del trabajador en el ejercicio de su empleo. Por su parte, el trabajo decente es aquel trabajo productivo para hombres y mujeres en condiciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana (nombre reservado:

“Derecho al trabajo: Trabajo con contenido y fines”, en Derechos económicos, sociales y culturales en el orden constitucional chileno. Editorial Librotecnia.

Santiago, 2012, p. 131);” (Prevención de STC 2470, c. 9° y 12°).

III. La inhabilidad establecida por el precepto no configura una diferencia arbitraria ni vulnera el debido proceso.

9°. En relación al precepto legal impugnado de la ley 19.886, este Tribunal ha considerado que: “a) Se trata de una inhabilidad congruente con los objetivos perseguidos, desde un comienzo, por la legislación que reguló la contratación con la Administración del Estado. b) La inhabilidad en cuestión es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores ha podido defenderse formulando sus descargos. (…). No se trata, por ende, de una apreciación o juicio formulado por la Dirección del Trabajo o por la Dirección de Compras y Contratación Pública, (…). En consecuencia, existe una gran diferencia entre la suspensión o eliminación del Registro de Proveedores que puede efectuar la Dirección de Compras y Contratación Pública en virtud del N° 6) del artículo 92 del Decreto Supremo N° 250, del Ministerio de Hacienda, de 2004, y la condena por infracción a los derechos fundamentales del trabajador de la misma norma), que opera con el solo mérito de la sentencia judicial ejecutoriada que la pronuncia. c) La inhabilidad de que se trata persigue evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la

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Administración del Estado. Ésa es la razón de que la inhabilidad sólo dure dos años.” (STC 1968 c. 32°).

10°. Asimismo, esta Magistratura ha puesto énfasis en el modo concreto en que se han ejercitado los derechos procesales de las partes acorde a un estándar de racionalidad y justicia del debido proceso. Es por eso que en la causa Rol 2133 se sostuvo “[q]ue, en el proceso laboral aludido precedentemente, la parte demandada y actual requirente de inaplicabilidad tuvo amplias posibilidades de defenderse, según dan cuenta diversos considerandos de la sentencia que se ha venido citando. (….). Así, y teniendo a la vista todos los antecedentes (…), esta Magistratura no comparte el argumento conforme al cual la inhabilidad consecuencial que lo afecta impidiéndole contratar con la Administración, por haber sido excluido del Registro Oficial de Contratistas, no se haya fundado en una sentencia pronunciada por un juez de la República, fruto de un proceso legalmente tramitado y en que la defensa del banco demandado no haya podido ejercitarse.”

11°. Se agregó que “[p]or lo demás, la afectación al principio de que no puede presumirse de derecho la responsabilidad penal, tampoco ha podido producirse, toda vez que esa prohibición, contenida en el inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Carta Fundamental, sólo resulta aplicable en materia penal, y no en causas en que se ha hecho efectiva la responsabilidad civil, mediante la imposición de la respectiva indemnización de perjuicios –y la inhabilidad consiguiente-, como ocurre en la especie.” (STC 2133 c. 22°).

12°. De lo anterior resulta que la inhabilidad de que se trata no resulta desproporcionada ni injusta, toda vez que constituye una exigencia de cumplimiento de la ley. No se trata de requerimientos que excedan el marco legal y, de hecho, no se exige que los proveedores cumplan todas las reglas laborales; sólo se trata de que no incurran en conductas especialmente graves, como es en este caso la realización de prácticas antisindicales; en segundo lugar, de acuerdo a las finalidades que persigue la ley y que fueron expuestas, la aplicación de esta inhabilidad es fundamental para proteger al Estado de futuras responsabilidades y para incentivar una justa y sana competencia; en tercer lugar, nos encontramos aquí con una inhabilidad temporal y no definitiva, pues exige que los proveedores no hayan sido sancionados sólo durante los dos años previos; la determinación del proveedor que ha incurrido en algunas de estas conductas no la realiza la Administración, sino que los Juzgados de Letras del Trabajo competentes, pudiendo el requirente ejercer todos sus derechos en el proceso respectivo (STC Rol N° 1968, c. 32).

IV. Aplicación de los criterios antes expuestos en relación al fondo de los cuestionamientos

a) Igualdad ante la ley

13°. El requirente esgrime que la aplicación de los preceptos impugnados vulnera la igualdad ante la ley.

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Este derecho consiste en que las normas jurídicas deben ser iguales para todas las personas que se encuentren en las mismas circunstancias y, consecuencialmente, diversas para aquellas que se encuentren en situaciones diferentes. No se trata de una igualdad absoluta sino que ha de aplicarse la ley en cada caso conforme a las diferencias constitutivas del mismo. La igualdad supone, por lo tanto, la distinción razonable entre quienes no se encuentren en la misma condición (STC N° 784, c. 19°) (En el mismo sentido STC 2664, c. 22°, STC 2841, c. 6° y STC 2895, c. 8°).

14°. Por otra parte, las garantías son funcionales a los derechos que tutelan y no pueden quedar indexadas a una rigidez normativa que sí se justifica en mayor grado para las normas que los reconocen y configuran. De tal modo, el derecho a la igualdad ante la ley se focaliza en la protección o distribución de otros bienes, en especial de derechos fundamentales. Lo que hace la norma es proveer criterios para evaluar si un determinado trato debe considerarse como igual o desigual.

15°. Desde otra perspectiva, la igualdad ante la ley prohíbe toda discriminación arbitraria. Sin embargo, esto último no importa la exigencia de un trato legal específico frente a toda diferencia, pues ello imposibilitaría la existencia de reglas generales. “Lo que la Constitución prohíbe no es hacer diferencias, sino que diferencias arbitrarias. No se prohíbe dar trato igual a situaciones diferentes, sino hacerlo arbitrariamente; esto es, sin un fin lícito que lo justifique; lo prohibido es hacerlo sin razonable justificación” (STC Rol N° 807, c. 22°).

16°. Lo objetado por el requirente es una presunta contradicción entre la sanción de inhabilidad temporal para contratar con el Estado que se encuentra establecida en la norma del artículo 4° de la ley N° 19.886 y el principio de igualdad ante la ley consagrado en la Carta Fundamental, por cuanto no se consideraría la gravedad de la infracción laboral denunciada, la conducta seguida por la empresa en todo el tiempo previo e intermedio, las circunstancias agravantes y atenuantes concurrentes, y los alcances específicos que tiene la sanción.

17°. Sin embargo, la aplicación del artículo 4° de la ley N° 19.886 -que corresponde a una medida accesoria destinada a perseguir un fin legítimo establecido por el legislador, cual es evitar la afectación de garantías constitucionales de los trabajadores en el contexto de su relación laboral o con ocasión del término de la misma- no atenta en el caso particular en contra del derecho a la igualdad ante la ley ni constituye una discriminación arbitraria con respecto al requirente, por las siguientes razones: i) su aplicación es consecuencia del cumplimiento del requisito que exige la ley para que opere la inhabilidad: condena en sentencia judicial precedida de un procedimiento en que el demandado pudo defenderse, como ocurrió en la especie; ii) la diferencia que establece la norma es entre una misma categoría de personas: quienes desean contratar con la Administración, diferenciación que resulta necesaria e idónea para cumplir con las finalidades perseguidas por el legislador, esto es, la protección más eficaz de los derechos

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fundamentales de los trabajadores. Cuestión que también se ha plasmado en la incorporación de los procedimientos de tutela laboral y otras modificaciones al Código del Trabajo, acorde al deber que impone el artículo 5°, inciso segundo, de la Constitución; iii) el artículo 4° de la Ley de Compras Públicas es una regla de Orden Público Económico, que refleja los valores de la libertad de contratar y, a su vez, limita el ejercicio de determinados derechos, como el que se desprende del artículo 19 N° 21 de la Constitución. No nos encontramos aquí, en efecto, con una medida irracional y de una desproporción tal que impida al requirente seguir ejerciendo su actividad propia. Se trata de aquí de “evitar la repetición de conductas lesivas a los derechos de los trabajadores, pero no impedir del todo el desarrollo de la actividad económica del empleador, que podrá seguir contratando con entes o personas que no pertenezcan a la Administración del Estado” y por ello la inhabilidad sólo dura dos años (STC Roles N°s 1968, c.37). Lo mismo ocurre con la aplicación de los artículos 294 bis y 495 del Código del Trabajo impugnados, cuyo único objeto es mandatar al tribunal de fondo a que remita copia de la sentencia a la Dirección del Trabajo para su registro.

b) Debido Proceso

18°. En segundo lugar, el requirente alega que se impone una sanción sin más trámite o de plano, sin intervención previa alguna de un juez natural. (fs. 13)

19°. Pero, como ya se afirmó, la inhabilidad de que se trata es el efecto o consecuencia de una sentencia judicial ejecutoriada, esto es, del resultado de un proceso judicial en que quien resulta imputado de haber lesionado derechos fundamentales de sus trabajadores pudo defenderse formulando sus descargos, por lo que la inhabilidad constituye sólo una medida accesoria que resulta de la sentencia condenatoria.

20°. Por lo demás, los efectos que produzca tal sentencia sólo comenzarán con la incorporación del requirente en el registro de proveedores que no pueden contratar con el Estado. Desde entonces el afectado podrá reclamar contra tal acto administrativo impugnándolo por la vía de reposición o jerárquica y, estando a firme el acto administrativo si no le es favorable, puede interponer las acciones jurisdiccionales que correspondan, como son la que establece la propia Ley de Contratación Pública o el recurso de protección, por lo cual no se aprecia que se vulneren las garantías del debido proceso por la aplicación en el caso de los preceptos impugnados.

V. Defectos formales de que adolece el requerimiento.

21°. A mayor abundamiento, y sin perjuicio de los argumentos que se han dado a conocer en los considerandos anteriores relacionados con la fundamentación de los preceptos legales impugnados, necesariamente el requerimiento debe ser rechazado porque éste adolece de una serie de defectos de carácter formal que nos

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llevan a considerar que nos encontramos frente a un conflicto en el que la declaración de la inaplicabilidad por inconstitucionalidad no producirá efectos útiles ven él.

Al respecto cabe recordar que esta judicatura constitucional ha razonado con anterioridad que, si bien una de sus salas puede dar por cumplido el requisito de admisibilidad, el pleno de este Tribunal puede formular un rechazo formal acerca de la procedencia de un requerimiento como resultado del examen que le compete realizar (STC Roles 2.693, 2.881, 3.146, 5192, entre otras).

a) Preceptos legales no resultan decisivos para la resolución del asunto sometido a la consideración de la judicatura laboral

22°. Ha de tenerse presente que la gestión pendiente recae en una demanda de práctica antisindical que se encuentra en etapa de juicio y que los hechos a probar que fueron fijados en la audiencia preparatoria son: “Hechos y circunstancias que permitan determinar que el demandado incurrió en la práctica antisindical denunciada”.

23°. De acuerdo al art. 93 Nº 6 de la Constitución, la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, exigiendo el inciso 11° del mismo art. 93 que “la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución del asunto”.

Si conforme al art. 93 Nº 6 de la Constitución la atribución del Tribunal Constitucional es resolver la inaplicabilidad de un precepto legal “cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria a la Constitución”, queda de manifiesto que no es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría efectos en ella.

24°. En efecto, la inaplicabilidad, que surte efectos en un caso concreto, en una gestión y ante un tribunal determinados, no sirve para producir el resultado esperado por el requirente.

No es la aplicación de los preceptos impugnados en esta gestión pendiente la que produciría los efectos inconstitucionales que reclama el requirente, sino que una aplicación futura e indeterminada de éstos -en especial del artículo 4° de la ley 19.886- dentro de un proceso de contratación pública, en la cual una posible declaración de inaplicabilidad no tiene efecto alguno.

25°. Considerando lo anterior, y en relación al momento en que se presenta el requerimiento de inaplicabilidad, esta Magistratura señaló que “no resulta, siempre y a todo evento, inocuo el momento en que esa gestión se encuentre para acudir ante esta Magistratura, ya que, en todos los casos, tienen que considerarse sus particularidades, desde

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que no cabe realizar, en esta sede, un juicio en abstracto de constitucionalidad del precepto legal (c. 9°, Rol N° 4.696), sino que debe analizarse su aplicación en el contexto de la causa judicial que se encuentra en curso al momento de ser deducida la acción y su devenir ordinario, en la eventualidad de que ésta no haya sido del todo suspendida por este Tribunal, ya que necesariamente la inaplicabilidad debe ser resuelta teniendo en cuenta los antecedentes que obran en el expediente constitucional, puesto que ha sido la propia parte requirente la que ha decidido la instancia procesal de la gestión pendiente para accionar en esta sede, o lo ha hecho el juez, de acuerdo a la atribución que le confiere la Carta Fundamental” (STC Rol N° 5419 c. 30°).

Se agregó a lo anterior que “para examinar las inconstitucionalidades a que da lugar la aplicación del precepto legal impugnado puede resultar relevante el momento que se elija para accionar, pues, si ello se realiza en etapas muy preliminares de la gestión pendiente, es probable que esta Magistratura deba emitir un pronunciamiento sobre bases más o menos probables, tanto en relación con la determinación de los hechos, como respecto de la aplicación del Derecho.” (c. 31°)

Teniendo presente lo anterior y considerando que la gestión pendiente se encuentra recién en etapa de audiencia de juicio, no cabe sino concluir el requerimiento es abstracto y basado en un “escenario hipotético que, atendido el devenir de la gestión pendiente al momento de ser presentado el libelo, no permite, sin más, concluir que el resultado gravoso se producirá sin que puedan descartarse que las etapas recursivas ordinarias, eventualmente, puedan remediar su alegación de su parte. De no mediar remedio a través de dichos medios de impugnación es que surge la clara competencia de este Tribunal”

(Rol N° 7703 c. 8°)

26°. En definitiva, la afectación a los derechos del requirente sólo podría plantearse cuando la referida denuncia se resuelva y únicamente en la etapa de ejecución del fallo, lo cual supone que exista una sentencia ya ejecutoriada. Por lo tanto, el problema que plantea el requirente no tiene efecto alguno en el inter de la relación laboral sino que se vincula con el derecho administrativo, cual es la incorporación en el registro de proveedores del requirente en su calidad de condenado por prácticas antisindicales. Solo entonces el acto administrativo que inhabilite al requirente para contratar con entidades públicas por dos años, como ya se expresó, podrá impugnarse por las vías administrativas o judiciales que correspondan.

b) El requerimiento plantea un problema de mera legalidad

27°. El requerimiento de inconstitucionalidad ha sido presentado por el Conservador de Bienes Raíces, de Comercio y Archivero Judicial de Antofagasta.

Debemos recordar que dentro del Título XI del Código Orgánico de Tribunales, de los Auxiliares de la Administración de la Justicia, el artículo 446 define a los Conservadores como “los ministros de fe encargados de los registros conservatorios de

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bienes raíces, de comercio, de minas, de accionistas de sociedades propiamente mineras, de asociaciones de canalistas, de prenda agraria, de prenda industrial, de especial de prenda y demás que les encomienden las leyes” y, por su parte, el artículo 453 preceptúa que “Los archiveros son ministros de fe pública encargados de la custodia de los documentos expresados en el artículo 455 de este Código y de dar a las partes interesadas los testimonios que de ellos pidieren”.

28°. Pues bien, el requerimiento plantea cuestiones que corresponde al juez del fondo decidir en tanto dicen relación con la aplicación de la inhabilidad al Conservador y a sus suplentes o a las futuras personas que sirvan el oficio. En efecto, se cuestiona el efecto que produciría la exclusión en el sistema de contratación pública del requirente sosteniendo que, por una parte, le impediría registrar bienes fiscales u operaciones registrales en que tenga interés el Fisco o la Administración, y, por otra, no podría cumplir adecuadamente con el servicio que presta a la ciudadanía como auxiliar de la administración de justicia. Además, en estrados el abogado del requirente sostuvo que la inhabilidad afectaría no sólo al requirente sino a cualquiera que sirva después en el cargo de conservador mientras rija la inhabilidad debido a que esa restricción afectaría al oficio y no a la persona natural.

29°. Al respecto cabe debe tener presente, en primer lugar, que, poniendo fin a la vacilante jurisprudencia que había sobre la materia, la ley N° 19.759, de 5 de octubre de 2001, incorporó un inciso final al artículo 1° del Código del Trabajo, para aclarar que “los trabajadores que prestan servicios en los oficios de notarías, archiveros o conservadores se regirán por las normas de este Código”. Además, según dispone el inciso final del art. 4° del mismo Código -regla incorporada por la ley N° 20.510, de 28 de abril de 2011- en el caso de tales trabajadores “no se alterarán los derechos y obligaciones emanados de sus contratos individuales o de los instrumentos colectivos de trabajo, en el caso de cambio de la titularidad en la respectiva notaría, archivo y conservador”.

Es decir, se estableció una ficción legal en virtud de la cual aquellos oficios son considerados empresa para los efectos laborales a que se refiere la norma. Se trata de efectos acotados que no dicen relación con la aplicación de una inhabilidad para contratar con el Estado que afecta a determinada persona que ocupa el cargo de conservador y que resulta consecuencia de haber sido condenada por prácticas antisindicales.

30° Ahora bien, tanto las mencionadas disposiciones del art. 1° como del art.

4° del Código laboral, como precisan que la relación que mantiene el conservador con sus trabajadores se rige en su plenitud por la ley laboral común y no por reglas funcionarias, contribuyen a considerar que la función que éste ejerce no sería de carácter público. Lo mismo podría deducirse de otras reglas que se le aplican, como por ejemplo, aquellas de carácter tributario desde que se les considera contribuyentes de la segunda categoría, desde que son personas naturales que desarrollan actividades profesionales independientes basadas en un servicio,

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obligados a emitir boletas de honorarios. Por ello no resulta claro que la relación que tenga el conservador cuando presta servicios de registro a los órganos de la administración del Estado sea de carácter funcional.

31°. No obstante los argumentos que podrían darse en contra de la consideración de que los conservadores ejercen una función pública, todo ello corresponde a una tema de interpretación legal, no siendo resorte de esta Magistratura resolver un asunto de esas características.

32°. Por todo lo anteriormente expuesto, a juicio de quienes suscriben este voto, debió desestimarse el requerimiento deducido.

Redactó la sentencia la Ministra señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL y la disidencia la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 10.481-21-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, señores GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR y JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, y señores MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

La Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO concurre al pronunciamiento, pero no firma por encontrarse haciendo uso de feriado legal.

Autoriza el Secretario (s) del Tribunal Constitucional, señor Sebastián López Magnasco.

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nombre reservado nombre reservado: 2021.10.26 17:19:25 -03'00' nombre reservado

nombre reservado: 2021.10.26 Magnasco 17:29:29 -03'00'

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