Inaplicabilidad de Precepto Legal · Ley N° 20.158

1 Santiago, veintiocho de julio de dos mil nueve.

VISTOS:

Con fecha catorce de febrero de dos mil ocho, la abogada Ana Luisa Donoso Aspeé, en representación de nombre reservado y otros, ha formulado una acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los artículos 2° y 3° transitorios de la Ley N° 20.158, que Establece Diversos Beneficios para Profesionales de la Educación y Modifica Diversos Cuerpos Legales, del año 2006, en el recurso de protección Rol Nº 89-2007, interpuesto ante la Corte de Apelaciones de Punta Arenas, actualmente pendiente en apelación ante la Corte Suprema, Rol Nº 320-2008, caratulada “nombre reservado, nombre reservado, y otros con nombre reservado, Secretario General de la Corporación Municipal de Punta Arenas para la Educación, Salud y Atención al Menor”.

Las normas impugnadas de la Ley Nº 20.158, disponen:

“Artículo 2º transitorio.- Establécese una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que presten servicios a la fecha de publicación de la presente ley en establecimientos educacionales del sector municipal, ya sea administrados directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, y que al 31 de diciembre de 2006 tengan sesenta o más años de edad si son mujeres, o sesenta y cinco o más años de edad si son hombres, y que renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen, respecto del total de horas que sirven.

Los profesionales de la educación que deseen acogerse al beneficio anterior deberán formalizar su renuncia voluntaria ante el 2

sostenedor respectivo, acompañada del certificado de nacimiento correspondiente, hasta el 31 de octubre de 2007.

La bonificación que corresponderá a los profesionales de la educación que presenten la renuncia voluntaria dentro del plazo anteriormente señalado ascenderá a los siguientes montos:

Tramos de Jornada Monto total de la bonificación Hasta 33 horas $11.135.000.- Entre 34-39 horas $12.772.000.- Entre 40-44 horas $14.410.000.- El término de la relación laboral sólo se producirá cuando el empleador ponga la totalidad de la bonificación que corresponda a disposición del profesional de la educación que haya renunciado al total de las horas que sirve en la dotación docente del sector municipal a que pertenece, sea en un establecimiento educacional administrado directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales.

Las horas que queden vacantes por la renuncia voluntaria del docente se ajustarán de acuerdo a los artículos 22 y siguientes del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación.

Asimismo, tendrán derecho a la bonificación de este artículo los profesionales referidos en el inciso primero que cumplan la edad para jubilar en el período comprendido entre el 1 de enero de 2007 y el 28 de febrero de 2009. Para estos efectos, deberán presentar su renuncia anticipada a la dotación docente hasta el 31 de octubre de 2007, la que deberá formalizarse por escrito ante el sostenedor respectivo, 3

acompañada del certificado de nacimiento correspondiente. Esta renuncia, por el total de horas que sirve, tendrá el carácter de irrevocable y se hará efectiva por el solo ministerio de la ley cuando el profesional de la educación cumpla sesenta años de edad si es mujer, o sesenta y cinco años de edad si es hombre.

Lo dispuesto en el inciso cuarto precedente se aplicará igualmente en el caso de la renuncia anticipada.

La bonificación precedentemente señalada no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal y será compatible con cualquier otro beneficio homologable que se origine en una causal de similar otorgamiento, quedando sujeta a las condiciones que se establezcan para dicho otro beneficio. Con todo, si el trabajador hubiere pactado con su empleador una indemnización a todo evento, conforme al Código del Trabajo, deberá optar entre una u otra, sin que proceda la acumulación de los beneficios.

Tampoco procederá acumulación en el evento que el profesional de la educación se acoja al beneficio establecido en el inciso final nuevo del artículo 70 del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación, procediendo, en este caso, el derecho de opción precedentemente referido.

Esta bonificación será incompatible para quienes tengan la calidad de funcionarios públicos afectos al decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Estatuto Administrativo.

Los profesionales de la educación que cesen en 4

sus empleos por aplicación de lo dispuesto en este artículo, no podrán incorporarse a una dotación docente de los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o las corporaciones municipales durante los cinco años siguientes al término de la relación laboral, a menos que previamente devuelvan la totalidad de la bonificación percibida, expresada en unidades de fomento, más el interés corriente para operaciones reajustables.”

“Artículo 3º transitorio.- Facúltase a los sostenedores de establecimientos educacionales del sector municipal, administrados directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, para que dentro del plazo comprendido entre el 1 de noviembre del año 2007 y hasta el 28 de febrero de 2009 declaren la vacancia del total de horas servidas por los profesionales de la educación que, cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo anterior, no hayan presentado su renuncia voluntaria a la dotación docente en el plazo y en la forma señalada en éste. Las horas que queden vacantes se ajustarán de acuerdo a los artículos 22 y siguientes del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación.

Los profesionales de la educación afectados por la declaración de vacancia respecto del total de horas que sirven en promedio durante el año 2006 tendrán derecho a una bonificación ascendente a los siguientes montos:

Jornada Monto total de la bonificación Hasta 33 horas $10.393.000.- Entre 34-39 horas $11.921.000.- Entre 40-44 horas $13.450.000.- 5

El término de la relación laboral sólo se producirá cuando el empleador ponga la totalidad de la bonificación que corresponda a disposición del profesional de la educación al que se le hayan declarado vacantes las horas que servía en calidad de titular en la dotación docente del sector municipal a la que pertenecía, sea en un establecimiento educacional administrado directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales. Las horas que queden vacantes por la declaración de vacancia aludida se ajustarán de acuerdo a los artículos 22 y siguientes del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación.

La bonificación precedentemente señalada no será imponible ni constituirá renta para ningún efecto legal y será incompatible con toda indemnización que, por concepto de término de una relación laboral o de los años de servicio en el sector municipal pudiere corresponder al profesional de la educación, cualquiera fuera su origen y a cuyo pago concurra el empleador, especialmente a las que se refieren el artículo 73 y segundo transitorio del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación, y con las que se hubieren obtenido por aplicación de lo dispuesto en los artículos 7º y 9º transitorios de la ley Nº 19.410, o en la ley Nº 19.504, o en el artículo 3º transitorio de la ley Nº 19.715, o 6º transitorio de la ley Nº 19.933. Con todo, si el trabajador hubiere pactado con su empleador una indemnización a todo evento, conforme al Código del Trabajo, cuyo monto fuere mayor, 6

podrá optar por esta última.

Esta bonificación será incompatible para quienes tengan la calidad de funcionarios públicos afectos al decreto con fuerza de ley Nº 29, de 2004, del Ministerio de Hacienda, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Estatuto Administrativo.

Los profesionales de la educación que cesen en sus empleos por aplicación de lo dispuesto en este artículo, no podrán incorporarse a una dotación docente de los establecimientos educacionales administrados directamente por las municipalidades o las corporaciones municipales durante los cinco años siguientes al término de la relación laboral, a menos que previamente devuelvan la totalidad de la bonificación percibida, expresada en unidades de fomento, más el interés corriente para operaciones reajustables.”

Expone la recurrente que los artículos 2º y 3º transitorios impugnados disponen un plan de retiro especial para los profesores que hayan cumplido las edades legales para optar a jubilación contra el pago de una bonificación de carácter extraordinario, cuyo monto varía dependiendo de si el retiro es voluntario o dispuesto de oficio por el empleador, lo que, a juicio de la peticionaria, constituye una jubilación forzosa, vulnerando la Constitución.

Indica que se interpuso un recurso de protección ante la Corte de Apelaciones de Punta Arenas, motivado por la aplicación de los artículos 2° y 3° transitorios de la Ley N° 20.158, y por diversas actuaciones de presión hacia los profesores por parte de la Corporación, ante las cuales los profesionales de la educación requirentes se vieron forzados a presentar la referida renuncia, para obtener el máximo de la bonificación 7

establecida por la ley. Tales renuncias, materializadas ante la Inspección del Trabajo, presentaban la particularidad de estar sujetas al plazo del 28 de febrero de 2008, cuando producirían plenamente sus efectos y los profesores dejarían de pertenecer a la Corporación Municipal.

Los preceptos constitucionales que se pretenden vulnerados por las normas impugnadas son los siguientes:

Artículo 19, N° 2, de la Constitución: igualdad ante la ley.

Explica la requirente que la situación creada por las normas impugnadas, al facultar a los sostenedores para declarar la vacancia de las horas titulares de los profesores que cumplieran 60 ó 65 años dentro de determinado período, constituye una discriminación que contradice el criterio de igualdad ante la ley, siendo inconstitucional, ya que “discriminar” implica excluir de una selección a cualquier persona sobre la base de prejuicios de cualquier naturaleza. Así, por el hecho de alcanzar cierta edad, se configura una discriminación abierta –concepto de la Organización Internacional del Trabajo-, ya que alude a un motivo específico para negar la igualdad de oportunidades. Las disposiciones impugnadas establecen tratamientos diferenciados, basados en un propósito de hostilidad contra determinadas personas, puesto que fundan el término de la relación laboral en la edad de los docentes, lo que conlleva a otorgar un trato diferente, dependiendo de las características personales de los afectados. De esta forma, las normas impugnadas determinan que los docentes serían los únicos profesionales obligados a pensionarse al alcanzar cierta edad; permiten instaurar diferentes tratos dependiendo de la zona del país de que se trate y establecen diferencias en cuanto a las fechas de término de la relación laboral, basadas en 8

el solo capricho del empleador.

Artículo 19, N° 16, de la Constitución: libertad de trabajo y libre contratación.

Indica la peticionaria que la ley que determina las condiciones que deben cumplir las personas que desean ejercer como profesores es el Estatuto Docente, cuerpo normativo que no señala una edad máxima que habilite para ejercer como tal. Aunque la Constitución autoriza a la ley para exigir límites de edad en determinados casos, las normas recurridas no están incluidas en dicha autorización, ya que sólo obligan a un determinado grupo de profesores a ser desvinculados en forma arbitraria y por una sola vez, sin establecer una condición general.

No existe ley que señale que los profesores deban tener menos de 60 ó 65 años para desempeñar sus funciones.

Además, estas normas afectan la esencia del derecho a la libertad de trabajo, imponiendo condiciones o requisitos que impiden su libre ejercicio. Igualmente, las normas impugnadas les impiden volver a ejercer su profesión en el sector municipal por 5 años, lo que también vulnera la libertad de trabajo.

Artículo 19, N° 18, de la Constitución: derecho a la seguridad social.

Señala la requirente que la facultad de los sostenedores de finiquitar relaciones laborales esgrimiendo como fundamento sólo la edad, atenta contra la garantía de la seguridad social, ya que constituye una obligación forzosa. La legislación establece el derecho a obtener una pensión de vejez una vez alcanzada cierta edad, pero no obliga a obtenerla en ese preciso momento, sino que fija un patrón de edad sugerida o recomendada. No existe en la legislación norma alguna que prohíba trabajar una vez obtenida la pensión. La jubilación es un derecho: no puede ser obligatoria ni impuesta de oficio, de tal forma que el empleador sólo 9

puede terminar la relación laboral invocando alguna de las causales establecidas en el artículo 72 del Estatuto Docente.

Artículo 19, N° 24, de la Constitución: derecho de propiedad.

Señala la requirente que los docentes, una vez que ingresaron a la dotación municipal, adquirieron la titularidad sobre las horas asignadas por la Corporación, constituyéndose así un derecho incorporal que pasó a formar parte de su patrimonio. La única forma de privarlos de este derecho es por una ley que lo limite, en razón de la función social de la propiedad.

Con fecha 4 de marzo de 2008, la Segunda Sala declaró admisible el requerimiento, suspendiendo el procedimiento y pasando los autos al Pleno para su sustanciación.

La Corporación Municipal para la Educación, Salud y Atención al Menor, de Punta Arenas notificada del requerimiento con fecha 14 de marzo de 2008, no formuló observaciones.

Con fecha 14 de mayo de 2008 se ordenó traer los autos en relación y el 28 de mayo de 2008 se procedió a la vista de la causa, alegando la abogada Ana Luisa Donoso Aspeé, representante de los requirentes.

Como medida para mejor resolver, el Tribunal, con fecha 29 de mayo de 2008, ordenó que se oficiara a la Corte Suprema a fin de que remitiera el expediente de la causa sub lite.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Que el artículo 93, inciso primero, N° 6 de la Constitución Política dispone que es atribución del Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte contraria 10

a la Constitución”;

SEGUNDO.- Que la misma norma constitucional, en su inciso decimoprimero, expresa que: “la cuestión podrá ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre que verifique la existencia de una gestión pendiente ante el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada razonablemente y se cumplan los demás requisitos que establezca la ley”;

TERCERO.- Que, como se ha señalado en la parte expositiva, en el presente requerimiento la abogada Ana Luisa Donoso Aspeé, actuando en representación de nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, solicitó a este Tribunal declarar inaplicables los artículos 2º y 3º transitorios de la Ley Nº 20.158, que establece diversos beneficios para profesionales de la educación y modifica distintos cuerpos legales, en los autos sobre apelación de recurso de protección fallado por la Corte de Apelaciones de Punta Arenas que se tramita ante la Corte Suprema bajo el rol Nº 320-2008, caratulados “nombre reservado, nombre reservado, y otros con nombre reservado, Secretario General Corporación Municipal Punta Arenas”, siendo ella, precisamente, la gestión pendiente seguida ante un tribunal ordinario o especial que habilita a esta Magistratura Constitucional para pronunciarse sobre la cuestión de inaplicabilidad planteada;

CUARTO.- Que la primera disposición legal impugnada, esto es el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158, estableció una bonificación por retiro voluntario para los profesionales de la educación que prestaran 11

servicios en establecimientos educacionales del sector municipal, sea que fuesen administrados directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, que al 31 de diciembre de 2006 tuvieran sesenta o más años en caso de ser mujeres o sesenta y cinco o más años en caso de ser hombres, extendiéndose también el beneficio a quienes cumplieren la edad para jubilar entre el 1º de enero de 2007 y el 28 de febrero de 2009, siempre que unos y otros renunciaren voluntariamente a la dotación del sector municipal a que perteneciesen respecto del total de horas servidas, con una fecha tope el 31 de octubre de 2007. La bonificación por retiro voluntario asciende a un monto que varía según la jornada que cumplieran los profesionales de la educación y tiene el carácter de no imponible ni tributable, siendo incompatible con otros beneficios en los términos que señala la disposición legal en análisis.

Además, los profesionales de la educación que cesen en sus empleos por aplicación de lo dispuesto en el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158 no pueden incorporarse a la dotación docente de establecimientos educacionales administrados directamente por municipalidades o a través de corporaciones municipales en los cinco años siguientes al término de la relación laboral, a menos que previamente devuelvan la totalidad de la bonificación percibida, expresada en unidades de fomento, más el interés corriente para operaciones reajustables.

A su vez, el artículo 3º transitorio de la misma Ley Nº 20.158 contempla una bonificación similar, pero de un monto menor, para los profesionales de la educación del sector municipal, administrado directamente por las municipalidades o a través de corporaciones municipales, que cumpliendo los requisitos del artículo 2º transitorio no renunciaren voluntariamente a la dotación docente en el plazo y forma señalados en este último precepto legal, 12

cuando los sostenedores del establecimiento educativo en que trabajasen declararen la vacancia del total de horas servidas por dichos profesionales entre el 1º de noviembre de 2007 y el 28 de febrero de 2008;

QUINTO.- Que, para la aceptación de una acción de inaplicabilidad sometida a conocimiento de esta Magistratura, debe recordarse que, conforme a las disposiciones constitucionales que regulan la materia, los preceptos legales que se impugnan deben tener una aplicación decisiva en la gestión judicial seguida ante otro tribunal y esa aplicación resultar contraria a la Constitución.

Ello, sin embargo, no ocurre en el caso de autos, ya que, por una parte, una de las disposiciones legales cuya inaplicabilidad se solicita –el artículo 3º transitorio de la Ley Nº 20.158- es irrelevante para el fallo de la apelación de la sentencia de protección dictada en primera instancia por la Corte de Apelaciones de Punta Arenas que se sigue ante la Corte Suprema, mientras que el otro precepto legal –el artículo 2º transitorio de la misma ley- si bien es aplicable en la señalada gestión judicial, lo que en ésta se discute no suscita una cuestión de constitucionalidad que corresponda resolver a esta Magistratura;

SEXTO.- Que, en efecto, los tres profesores que recurren de inaplicabilidad - nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado- presentaron la renuncia a sus cargos docentes en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158, razón por la que no es aplicable a su respecto el artículo 3º transitorio del mismo cuerpo legal que concede una bonificación en favor de aquellos profesionales de la educación municipal cuyas horas fueren declaradas vacantes por el sostenedor del respectivo establecimiento educacional. De ahí que el 13

recurso de inaplicabilidad no pueda ser acogido en cuanto se dirige contra el mencionado artículo 3º de la Ley Nº 20.158 y este Tribunal así lo declarará;

SÉPTIMO.- Que los profesores que recurren de inaplicabilidad presentaron sus renuncias a los cargos docentes que desempeñaban en la Corporación Municipal de Punta Arenas en el mes de octubre del año 2007, esto es, dentro del plazo fijado por el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158 que vencía el día 31 de ese mes, con el propósito de obtener de este modo una bonificación más alta que la que les habría correspondido si sus horas docentes hubiesen sido declaradas vacantes en conformidad a lo dispuesto en el artículo 3º transitorio de dicha ley;

OCTAVO.- Que, aunque los profesores recurrentes presentaron sus renuncias antes del 31 de octubre de 2007, fecha tope prevista en el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158 para la presentación de las renuncias voluntarias, lo hicieron para que produjeran efecto a partir del 29 de febrero de 2008.

Sin embargo, las resoluciones administrativas que aceptaron las renuncias de los profesores que han accionado de inaplicabilidad pusieron término a la relación laboral que tenían con la Corporación Municipal de Punta Arenas con fecha 30 de noviembre de 2007 y no a partir del 29 de febrero de 2008 como dichos profesores lo habían señalado en sus renuncias;

NOVENO.- Que, de acuerdo con los antecedentes del caso que se han tenido a la vista, lo que se discute principalmente en la gestión judicial que ha dado ocasión para interponer el recurso de inaplicabilidad de autos, es precisamente la fecha en que debió darse por terminada la relación laboral entre los profesores recurrentes y la Corporación Municipal y, consiguientemente, la procedencia de pagar a dichos profesores las 14

remuneraciones correspondientes a los tres meses en que, según su parecer, habría subsistido la relación laboral;

DÉCIMO.- Que, como puede apreciarse, el asunto principal debatido en sede de protección es la legalidad o arbitrariedad en la actuación de la Corporación Municipal de Punta Arenas al aceptar la renuncia de los profesores a partir de una fecha distinta a la indicada por ellos, y el pago de ciertas remuneraciones, materias que no corresponde resolver a este Tribunal pues no plantean una cuestión de constitucionalidad en la aplicación de la ley sino un examen de juridicidad en los actos de una autoridad administrativa, y de ahí que deba también rechazarse el recurso de inaplicabilidad interpuesto en cuanto impugna el artículo 2º transitorio de la Ley Nº 20.158, sin que sea necesario examinar los vicios de inconstitucionalidad invocados.

Y VISTO lo dispuesto en el artículo 93, inciso primero, N° 6 e inciso decimoprimero, de la Constitución Política de la República, así como en las disposiciones pertinentes de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional, SE RESUELVE: QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD DEDUCIDO A FOJAS 1 Y QUE SE PONE TÉRMINO A LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN ESTOS AUTOS. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Mario Fernández Baeza, quien estuvo por acoger el requerimiento, por las siguientes consideraciones:

1. Que de la comparación entre los artículos 2º y 3º de la Ley Nº 20.158 impugnada, fluye claramente una vulneración del inciso segundo del número 2º del artículo 19 de la Constitución, en lo concerniente a que la ley establece diferencias arbitrarias, que no sólo están referidas a la edad de los afectados. En efecto, el artículo 2º aludido regula la situación en que se 15

encuentren aquellos profesionales de la educación que renuncien a la dotación docente del sector municipal a que pertenecen para percibir la bonificación que se describe. Esa renuncia es voluntaria, según se colige de la misma denominación del beneficio: ”bonificación por retiro voluntario”. En el artículo 3º, sin embargo, se autoriza a los sostenedores educacionales del sector educación para declarar “la vacancia del total de horas servidas por los profesionales de la educación, que, cumpliendo los requisitos establecidos en el artículo anterior, no hayan presentado su renuncia voluntaria a la dotación docente en el plazo y en la forma señalada en éste.”

2. Consecuentemente, la disposición del artículo 3º trascrita termina con el carácter voluntario de la renuncia, convirtiéndola en obligatoria, al establecerle un plazo para llevarla a cabo. Dicha obligatoriedad no sólo está inducida por el plazo establecido, sino en el establecimiento discrecional de la vacancia por parte del empleador, esto es, el despido forzoso del profesional de la educación empleado.

3. La envergadura de la lesión constitucional descrita y de la injusticia evidente que lleva consigo, exime de responsabilidad a los docentes requirentes y permite que su oferta de devolver el importe de la señalada bonificación sea aceptada para exigir la plena vigencia de sus derechos constitucionales conculcados.

Asimismo la arbitrariedad con que el precepto impugnado establece diferencias entre los profesionales de la educación es tan evidente en este caso, que basta su invocación para declarar su inaplicabilidad, sin perjuicio de las vulneraciones a la libertad de trabajo y la libre contratación establecidas en el número 16 del artículo 19 de la Carta ya citado, que resultan de la 16

aplicación de los preceptos impugnados.

Notifíquese, regístrese y archívese.

Redactó la sentencia el Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto y la disidencia su autor.

ROL N° 1.041-08-INA.

17 Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, don nombre reservado, y los Ministros señores José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Marcelo Venegas Palacios, señora Marisol Peña Torres y señor Enrique Navarro Beltrán.

Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larraín Cruz.