Inaplicabilidad de los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario

0000309 TRESCIENTOS NUEVE

2021

REPÚBLICA DE CHILE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ____________ Sentencia

Rol 10.383-2021

[25 de noviembre de 2021]

____________

REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD RESPECTO DE LOS ARTÍCULOS 163, 166, 167 Y 174 DEL CÓDIGO SANITARIO

nombre reservado S.A.

EN PROCESO EJECUTIVO ROL C-1714-2020, SEGUIDO ANTE EL PRIMER JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE PUERTO MONTT

VISTOS:

Con fecha 24 de febrero de 2021, nombre reservado S.A., ha presentado un requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 163, 166, 167 y 174, del Código Sanitario, en el proceso ejecutivo Rol C-1714-2020, seguido ante el Primer Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt.

Preceptos legales cuya aplicación se impugna

El texto de los preceptos impugnados dispone:

“Código Sanitario

(…)

1 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000310 TRESCIENTOS DIEZ

Artículo 163. Cuando se trate de sumarios iniciados de oficio, deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva. La persona citada deberá concurrir el día y horas que se señale, con todos sus medios probatorios. En caso de inasistencia, tendrá lugar lo dispuesto en el artículo 158 del presente Código.

(…)

Artículo 166. Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla.

Artículo 167. Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite.

(…)

Artículo 174. La infracción de cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las disposiciones que tengan una sanción especial, será castigada con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original.

Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo y se harán efectivas de acuerdo con los artículos 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.

Las infracciones antes señaladas podrán ser sancionadas, además, con la clausura de establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

Lo anterior es sin perjuicio de hacer efectivas las responsabilidades que establezcan otros cuerpos legales respecto de los hechos.”.

(…)

Síntesis de la gestión pendiente y del conflicto constitucional sometido al conocimiento y resolución del Tribunal

Con fecha 22 de noviembre del año 2018, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos instruyó un sumario sanitario en contra de la requirente, con el objeto de realizar una investigación de un accidente laboral con desenlace fatal ocurrido el día 22 de noviembre de 2018, afectando al trabajador Sr.

nombre reservado.

2 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000311 TRESCIENTOS ONCE

Con fecha 30 de octubre de 2019, mediante Resolución Nº 1910164, se resolvió dicho sumario. En dicha resolución, la autoridad sanitaria concluyó que la empresa sumariada incurrió en infracción de los artículos 184 del Código del Trabajo y artículos 3° y 37, inciso primero, del Decreto Supremo Nº 594 de 1999 del Ministerio de Salud, y artículo 21 del Decreto Supremo Nº 40 de 1969 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Con tales fundamentos, se le impuso una sanción de multa de 1000 Unidades Tributarias Mensuales.

En contra del referido acto administrativo, dedujo recurso de reclamación ante el 1° Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt, Rol C-1093-2019; gestión judicial en la cual accionó de inaplicabilidad, bajo el Rol N° 8823, respecto de los arts. 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario, pronunciándose esta Magistratura con fecha 21 de diciembre de 2020 y acogiendo el libelo.

Explica que en fecha 12 de marzo de 2020, el Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Subsecretaría de Salud Pública - Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos, presentó demanda ejecutiva y mandamiento de ejecución y embargo, de conformidad con el inciso segundo del artículo 174 del Código Sanitario, en actual tramitación ante el 1er Juzgado Civil de Puerto Montt, Rol C-1714-2020, gestión en la cual acciona de inaplicabilidad en autos.

Tal proceso de ejecución se funda en la misma resolución o sentencia del sumario administrativo, pese a encontrarse aún pendiente de resolución.

Refiere haber opuesto ante la ejecución excepciones del artículo 464 N°s 7 y 14 del CPC, esto es, “la falta de alguno de los requisitos o condiciones establecidos por las leyes para que el título tenga fuerza ejecutiva, sea absolutamente, sea con relación al demandado” y “nulidad de la obligación”, encontrándose dictada resolución interlocutoria de prueba el 11 de diciembre de 2020.

Se argumenta la existencia de las siguientes infracciones constitucionales con motivo de aplicación de dichas disposiciones:

Señala que el sumario sanitario iniciado de oficio, la anticipación al grado de responsabilidad y participación, y el valor de plena prueba del acta de fiscalizador del funcionario del servicio de salud por el cual se presumen verdaderos los hechos constatados, vulnera la prohibición de derecho de la responsabilidad y el debido proceso (art. 19 N° 3, incisos séptimo y sexto, respectivamente).

En concreto, precisa que los arts. 163, 166 y 167 del Código Sanitario, calificarían a priori al sumariado como infractor, antes de cualquier juicio; luego, se le otorgaría el valor de plena prueba al acta de un único fiscalizador para dar por establecida la infracción y, posteriormente, sin más, se dicta sentencia. Todo ello originaría, en los hechos, una presunción de derecho de responsabilidad, que vulneraría la garantía de debido proceso, en cuanto con la calificación de infractor ya presupuesto, el requirente no podría desvirtuarla con prueba en contrario. En este sentido, al sentenciador sanitario solo le bastaría indicar lo que el mismo

3 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000312 TRESCIENTOS DOCE

ordenamiento le señala y autoriza, para dar valor de plena prueba, aun en contra de otra que, aportada legalmente en multiplicidad concordancia y con coherencia, hubiere sido aportada en el contencioso administrativo.

Añade que igual garantía se vulnera cuando el ejercicio de la jurisdicción por el órgano estatal carece de “imparcialidad”, “objetividad” e “independencia”. En la especie ello acontece, en razón de que sería el mismo órgano quien denuncia, investiga y sanciona, y revisa las reclamaciones, pese a la improcedencia del recurso jerárquico.

Por último, afirma que existe igualmente una infracción al debido proceso por falta de tipicidad especifica de la infracción cursada. Refiere que el art. 174 del Código Sanitario establece una sanción por el incumplimiento no de una norma en específico, sino “cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos”, describiendo una banda indeterminada para multar entregada a un arbitrio de atipicidad, o de indiscriminación en su aplicación que va desde “un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales”, es decir, desde los $5.037.- hasta los $50.372.000.- sin distinguir por la gravedad de la falta, sino simplemente señalando que “las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original”.

Las facultades legislativas sancionatorias infraccionales son materias exclusivas y excluyentes de reserva legal, pues la constitución precisa que “corresponde a la ley y solo a ella” establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se sancionan, que hacen absolutamente improcedente la delegación de la facultad sancionatoria.

Tramitación

El requerimiento fue acogido a trámite por la Primera Sala, con fecha 4 de marzo de 2021, a fojas 137. Fue declarado admisible por resolución de la misma Sala el día 25 de marzo de 2021, a fojas 156, confiriéndose traslados de estilo.

El Consejo de Defensa del Estado evacuó traslado abogando el rechazo del libelo a fojas 263. Señala, en síntesis, lo siguiente:

Como cuestión previa señala que la cuestión de inaplicabilidad ya fue resuelta por el Tribunal Constitucional, en los autos Rol N° 8823-2020. Señala que en la especie se intenta igual acción por el mismo vicio en la gestión judicial que busca ejecutar la sanción administrativa. Visto así, no corresponde que este Tribunal entre a conocer del asunto pues, en conformidad al artículo 90 de la normativa orgánica del Tribunal, la cuestión de inaplicabilidad ya fue resuelta por el mismo vicio alegado.

Añade que tampoco tiene el requerimiento incidencia para el caso concreto.

Ninguno de los preceptos legales del Código Sanitario cuestionados, resultan decisivos en la resolución de la controversia sustanciada en el juicio ejecutivo de cobro de multa sanitaria, al no guardar relación con las excepciones que han sido opuestas en el proceso de ejecución.

4 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000313 TRESCIENTOS TRECE

Asimismo, el Consejo de Defensa del Estado niega la existencia de vulneraciones constitucionales. El art. 163 en cuestión, señala que no constituye una presunción de derecho, pues no tendría ni la estructura normativa ni el efecto jurídico propio de ellas. Por lo demás, el hecho de ocupar el término “infractor”, no trasformaría a dicha norma en una presunción de responsabilidad, mucho menos otorgaría la calidad de responsable de un ilícito administrativo en calidad de consumado. Muestra de ello, sería que el referido artículo habla de citar a la “persona”

para que pueda concurrir el día indicado con sus medios de prueba. Esto último, no sería otra cosa que la manifestación de otorgar el derecho a la persona –infractor- para desvirtuar los hechos constatados por la Administración en la fiscalización, ejerciendo su derecho de defensa en plenitud.

La normativa impugnada al expresar el término infractor, sólo buscaría describir a la figura del fiscalizado o a la persona objeto del sumario, sin ninguna connotación de responsabilidad.

A su vez, los arts. 166 y 167 del Código Sanitario impugnados no serían irracionales e injustos, muchos menos se alejarían del principio de tutela legal efectiva.

La justicia administrativa, para este caso en concreto, otorgaría derechos suficientes para una adecuada defensa y aportar probanzas –todas admisibles por el legislador- para contrariar lo constatado en el Acta. Sumado a lo anterior, el legislador otorgaría la posibilidad de revisión de los actos, del proceso, y los hechos del sumario, dando plena garantía de control por parte de la judicatura civil.

De igual manera, sostiene que no habría vulneración de la tipicidad ni de la reserva legal debida en la determinación de la disciplina sanitaria. Al efecto, la vigencia de la reserva legal en el campo del derecho administrativo sancionador no impediría que la administración pueda legítimamente sancionar conductas cuyo núcleo esencial se encuentre descrito en una ley y más extensamente desarrollado en normas reglamentarias. Ello, en virtud de lo dispuesto en el art. 32 N° 6 de la Constitución. Así, en relación al caso concreto, las conductas por las cuales se sanciona al recurrente –vía sumario sanitario– se encontrarían plenamente descritas, cumpliéndose las reglas de reserva legal y el principio de tipicidad.

Por último, respecto del quantum de la sanción impuesta conforme al rango de multa establecido en el art. 174 del Código Sanitario, indica que se aplicó la multa más alta que otorga la ley conforme a la gravedad de la infracción. La ponderación se efectuaría por parte de la Administración, teniendo en cuenta, muy en especial, la gravedad de lo ocurrido, como es el fallecimiento de un trabajador con ocasión del accidente laboral. Por lo que la aplicación a la gestión pendiente del art. 174 del Código Sanitario no generaría efectos inconstitucionales.

Vista de la causa y acuerdo

5 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000314 TRESCIENTOS CATORCE

En Sesión de Pleno de 10 de agosto de 2021 se verificó la vista de la causa, oyéndose la relación pública, y los alegatos por la requirente, del abogado Gustavo Andrés Muñoz Basáez, y del Consejo de Defensa del Estado, del abogado Alejandro Antonio Almonacid Fischer.

Se adoptó acuerdo en sesión de fecha 24 de agosto de 2021, conforme fue certificado por el relator de la causa.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que en este caso se suceden dos gestiones judiciales, ambas pendientes: la primera, consistente en el reclamo de una multa sanitaria (que fue objeto de la STC Rol N° 8.823-20); la segunda, relativa al cobro ejecutivo de dicha multa (que es objeto de esta STC Rol N° 10.383-21).

En aquella gestión judicial de reclamo de multa, el requirente impugnó idénticas normas a las que ahora cuestiona ante esta Magistratura, siendo acogida su acción en dicha ocasión por STC Rol N° 8.823 de fecha 21.12.2020, al declararse que la aplicación de estos preceptos resultaba contraria a la Constitución.

Sin embargo, anticipándose a las resultas del juicio constitucional, el Consejo de Defensa del Estado demandó ejecutivamente el cobro de la multa, invocando el artículo 172 del Código Sanitario. A esta demanda ejecutiva, el requirente opuso la excepción de nulidad del título -la resolución donde la Seremía de Salud de Los Lagos impuso la multa que se pretende ejecutar- por basarse precisamente en normas legales cuya inaplicabilidad declaró en definitiva este Tribunal Constitucional;

SEGUNDO: Que, respecto a la aludida STC Rol N° 8.823-20, conviene precisar que -desde su emisión- no se ha producido cambio fáctico ni normativo alguno, ni otra circunstancia sobreviniente, que justifique privarla de eficacia real, en los términos que establece perentoriamente el artículo 92 de la Ley orgánica constitucional N° 17.997, debiendo por lo tanto producir todos sus efectos en el juicio de que se trata.

No siendo óbice para lo anterior el artículo 172 del Código Sanitario, merced al cual “las sentencias que dicte la autoridad sanitaria podrán cumplirse no obstante encontrarse pendiente la reclamación a que se refiere el artículo anterior [reclamo de la sanción sanitaria ante la justicia ordinaria civil]…”;

TERCERO: Que fue así que el 12 de marzo del año 2020, el Consejo de Defensa del Estado demandó el cobro ejecutivo de la multa administrativa, no obstante que su procedencia estaba siendo reclamada en sede judicial, ante el 1° Juzgado Civil de Puerto Montt, y a pesar de que -en esta gestión judicial todavía pendiente- el Tribunal Constitucional se encontraba revisando la constitucionalidad de las normas legales que motivaron su imposición.

Es decir, siendo materias litigiosas tanto la validez del acto punitivo cuanto la constitucionalidad de las leyes que le sirvieron de sustento, ambas circunstancias

6 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000315 TRESCIENTOS QUINCE

obligaban a no precipitarse a impetrar la ejecución de la sanción reclamada, sin riesgo de frustrar la acción de la Justicia. Todavía menos podía el Consejo impulsar dicho proceso de ejecución, cuando este excepcional artículo 172 del Código Sanitario únicamente podría referirse a la clausura y otras medidas de protección análogas dispuestas por la autoridad sanitaria, cuya postergación podría comprometer la salud de la población.

La pronta recaudación del importe de una multa, no encuentra pues amparo en dicha norma, ni se justifica su invocación si con ello pueden malograrse de antemano sendas sentencias de la justicia civil y constitucional;

CUARTO: Que, a lo dicho, cabe agregar que el aludido fallo del Tribunal Constitucional declaró que los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario son inconformes con la Carta Fundamental, precisamente por no avenirse con la garantía consagrada en su artículo 19, N° 3, inciso sexto.

Esto es, en tal pronunciamiento se cuestionó la validez constitucional del proceso sumarial previsto en dicho cuerpo legal, desde su inicio hasta alcanzar la forma en que se puede adoptar la decisión administrativa final. Si tales normas no pudieron aplicarse por inconstitucionalidad, es obvio que -sin vulnerar el orden consecutivo lógico- no han podido regir las normas posteriores que suponen, precisamente, la aplicación de las anteriores;

QUINTO: Que, en esta lógica, no puede ser atendida la alegación fiscal de que las normas cuya inconstitucionalidad ya se declaró en grado de reclamación anterior, no tendrían incidencia en la etapa de ejecución posterior. Tanto más relevantes habrán de resultar, si en esta última fase se discute la validez de la resolución que constituiría el título de ejecución, justamente por basarse en normas legales inconstitucionales en razón de su aplicación.

Ni tampoco puede inhibir a esta Magistratura, en esta ocasión, el artículo 90 de su Ley orgánica constitucional N° 17.997, al decir que “resuelta la cuestión de inaplicabilidad por el Tribunal Constitucional, no podrá ser intentada nuevamente, por el mismo vicio, en las sucesivas instancias o grados de la gestión en que se hubiere promovido”. No solo porque resulta un contrasentido invocar una norma legal para restar eficacia a un criterio constitucional adoptado por el propio Tribunal, que no se agota por el hecho de que una parte active otro proceso, pues no es este el sentido de dicha norma, sino -además- porque el propio Consejo de Defensa del Estado viene arguyendo que el juicio ejecutivo que él ha iniciado constituye otra distinta gestión judicial, al que no se comunicarían los efectos de la STC Rol N° 8.823 recaída en sede previa de reclamación;

SEXTO: Que la aludida sentencia Rol N° 8.823 declaró inaplicables los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario, por vulnerar aspectos esenciales de la garantía constitucional a un procedimiento justo y racional.

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La asunción a priori de la existencia de un “infractor”; la presunción de que lo estampado en el sumario por el funcionario fiscalizador constituye prueba suficiente y “bastará” para dar por acreditada la comisión de una infracción; la remisión a indeterminados “reglamentos y resoluciones” como fuentes fundadoras de la contravención, así como el establecimiento de un margen no acotado de rigurosidad al contemplar una multa que puede oscilar “de un décimo hasta mil unidades tributarias mensuales”, todo ello -se dijo en la STC Rol N° 8.823- menoscaba el derecho a un procedimiento justo y racional, así como las garantías de tipicidad y de proporcionalidad, asegurados todos por el artículo 19, N° 3, de la Carta Fundamental;

Nada ha variado, como para cambiar dicho predicamento. Antes, al contrario, ha menester reiterarlo, en lance de desconsideración a lo allí fallado;

SÉPTIMO: Que, baste lo anterior para descartar los argumentos de fondo sustentados en esta oportunidad por la defensa estatal, que se ha reducido a repetir los mismos argumentos que ya fueron considerados, y desestimados, en la aludida STC Rol N° 8.823.

Todavía menos procede una variación de criterio por parte de este Tribunal Constitucional, cuando no se han aportado argumentos que permitan caducar la doctrina sentada en dicha oportunidad;

Y TENIENDO PRESENTE lo preceptuado en el artículo 93, incisos primero, N° 6°, y decimoprimero, y en las demás disposiciones citadas y pertinentes de la Constitución Política de la República y de la Ley N° 17.997, Orgánica Constitucional del Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

I. QUE SE ACOGE EL REQUERIMIENTO DEDUCIDO A LO PRINCIPAL DE FOJAS 1, POR LO QUE SE DECLARA LA INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 163, 166, 167 Y 174 DEL CÓDIGO SANITARIO, EN EL PROCESO EJECUTIVO ROL C-1714-2020, SEGUIDO ANTE EL PRIMER JUZGADO DE LETRAS EN LO CIVIL DE PUERTO MONTT. OFÍCIESE.

II. ÁLCESE LA SUSPENSIÓN DEL PROCEDIMIENTO DECRETADA EN AUTOS. OFÍCIESE.

DISIDENCIA

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Acordado con el voto en contra de los Ministros señores GONZALO GARCÍA PINO, NELSON POZO SILVA, y de la Ministra señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, quienes estuvieron por rechazar el libelo de fojas 1 por las consideraciones siguientes:

I.- CONFLICTO CONSTITUCIONAL PLANTEADO

1º La gestión pendiente a la que accede el presente requerimiento tiene su origen en un accidente laboral que devino en la muerte de un trabajador, ocurrido el día 22 de noviembre de 2018, en las instalaciones de la requirente, ubicadas en Dalcahue. Con motivo del accidente laboral, funcionarios de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos se constituyeron en visita inspectiva en las instalaciones de la requirente. El procedimiento de fiscalización culminó mediante resolución Nº 1910164, de 22 de septiembre de 2019, en virtud de la cual la entidad fiscalizadora impuso a la requirente una sanción de 1.000 UTM, por infracción a lo dispuesto en los artículos 184 del Código del Trabajo, 3 y 37, inciso primero, del Decreto Supremo Nº 594, de 1999, del Ministerio de Salud y 21 del Decreto Supremo Nº 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

Contra la sanción administrativa, la requirente dedujo reclamo de ilegalidad ante el 1º Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt. En esa gestión pendiente, presentó requerimiento de inaplicabilidad ante esta Magistratura, rol 8823, impugnando las mismas normas que el presente requerimiento. Aquel requerimiento fue acogido con fecha 11 de junio de 2020. Actualmente, la gestión judicial a la que accedía ese requerimiento se encuentra en tramitación ante el tribunal civil, en etapa de prueba.

En circunstancias que se encuentra pendiente la resolución del reclamo de ilegalidad, el Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Seremi de Salud de la Región de los Lagos, con fecha 12 de marzo de 2020, inició acción ejecutiva de cobro en contra de la requirente, invocando como título ejecutivo la referida resolución Nº 1910164, de 22.02.2019. La requirente se opuso a la ejecución, formulando las excepciones previstas en los números 7º (la falta de alguno de los requisitos o condiciones establecidos por las leyes para que dicho título tenga fuerza ejecutiva, sea absolutamente, sea con relación al demandado) y 14º (nulidad de la obligación) del artículo 464 del CPC. Esta última excepción la funda en la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados. El presente requerimiento se vincula a esta gestión pendiente.

2º El requirente cuestiona cuatro artículos del Código Sanitario (163, 166,167 y 174). Así, señala que, en virtud del artículo 163, el administrado, antes de que finalice el sumario sanitario, ya está calificado como infractor, de manera que se establece una presunción de derecho de la responsabilidad infraccional. Ello resulta contrario al inciso séptimo del artículo 19 N° 3° de la Constitución Política.

9 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000318 TRESCIENTOS DIEZ Y OCHO

A su turno, los artículos 166 y 167 del Código Sanitario infringen la garantía del debido proceso, consagrada en el artículo 19 N° 3°, inciso sexto, de la Carta Fundamental. Señala que el grado de participación y la responsabilidad infraccional está predeterminada, estableciéndose una verdadera presunción de derecho sobre la responsabilidad en la infracción, todo ello sin un debido proceso. Así, plantea que la autoridad sanitaria carece de imparcialidad, objetividad e independencia para resolver la denuncia.

Por último, la aplicación del artículo 174 del Código Sanitario infringe el artículo 19 N° 3°, incisos octavo y noveno, de la Ley Fundamental, toda vez que la conducta sancionada no está descrita en una norma de rango legal. Explica que la sanción prevista en el precepto cuestionado no está asociada “al incumplimiento de una norma en específico, sino “cualquiera de las disposiciones de este Código Sanitario o de sus reglamentos”, describiendo una banda indeterminada para multar entregada a un arbitrio de atipicidad, o de indiscriminación en su aplicación que va desde “un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales” (…) sin ningún marco regulador que permita al órgano que ejerce la jurisdicción determinar que sanción aplicar” (fs. 30 y 31).

II.- ARGUMENTOS PARA UN RECHAZO FORMAL

3º El requerimiento cuestiona la constitucionalidad de cuatro disposiciones del Código Sanitario, que guardan relación con el sumario sanitario promovido por la Seremi de Salud de la Región de Los Lagos en contra de la requirente, que culminó en la imposición de una sanción de multa. En consecuencia, estos preceptos no tendrán influencia decisiva en la gestión pendiente. Ello, porque la causa judicial a la que accede el presente requerimiento es un procedimiento ejecutivo, en circunstancias que la legalidad de la sanción impuesta por la autoridad sanitaria está siendo revisada por el 1º Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt, a raíz del reclamo de ilegalidad deducido por la requirente en contra de la resolución sancionatoria. Es en esta gestión en la que, en principio, podrían resultan decisivos los preceptos impugnados y en la que también la requirente dedujo oportunamente un requerimiento de inaplicabilidad, que fue acogido por sentencia de 11 de junio de 2020, rol 8823.

4º En esta línea, la misma requirente alega cosa juzgada derivada de la STC 8823. En efecto, estima que la cuestión de constitucionalidad suscitada por la aplicación de los preceptos legales objetados fue resuelta en la citada sentencia. De esta forma, si la requirente estima que el conflicto constitucional ha sido resuelto, entonces, cabe concluir que el presente requerimiento se formula como una vía oblicua para obtener el cumplimiento de una sentencia del Tribunal Constitucional, lo que resulta ajeno a la acción de inaplicabilidad y escapa de las competencias de esta Magistratura.

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III.- CRITERIOS INTERPRETATIVOS DE ESTA SENTENCIA

5º Sin perjuicio de los argumentos que conducen al rechazo formal del requerimiento, nos pronunciaremos sobre el conflicto constitucional planteado. Los criterios de esta sentencia son los siguientes. Primero, que preservar la integridad física y la vida es el mecanismo de protección fundamental de los trabajadores.

Segundo, que estos objetivos constitucionales fundan la seguridad laboral como derecho fundamental inespecífico de los trabajadores. Tercero, la seguridad laboral origina la función de prevención, vigilancia e inspección administrativa. Cuarto, la institucionalidad de seguridad laboral incorpora a los empleadores en la función preventiva. Quinto, reserva legal y colaboración reglamentaria en materia de seguridad laboral. Un sexto criterio es la especificación de la reserva legal en materia de accidentes del trabajo. Un séptimo criterio es verificar cómo se hacen presentes los matices de la sanción administrativa en el caso de un accidente laboral con resultado de muerte del trabajador. En octavo lugar, las actividades económicas que entrañan riesgos deben ser asumidos integralmente. Por último, existe un deber legal de motivación de los actos administrativos de gravamen.

a.- La integridad física y el derecho a la vida como protección fundamental de los trabajadores

6º La libertad de trabajo tiene un amplio reconocimiento en nuestra Constitución y el artículo 19, numeral 16° de la misma, la cautela de un modo tal que se oriente a “su protección”.

Nuestra jurisprudencia ha entendido reiteradamente que lo protegido es el “trabajo” (STC 1852, c. 6°; STC 1971, c.9°; STC 2086, c. 8°; STC 2110, c. 8°; STC 2114, c.

8°; STC 2182, c. 8°; STC 21977, c. 8°; STC 2470, c. 8°; 2671; cc. 9° y 21°; 2722, c. 30° y 3016, Cap. VI.I.I). Asimismo, ha sostenido que esta dimensión abarca desde un punto finalista la protección del trabajador (STC 3016, c.8°).

Esta jurisprudencia parte de un supuesto lógico que es la “protección física y síquica” del trabajador. No es posible lo uno sin lo otro. O dicho de otra manera, el primer mandato de protección constitucional es la preservación física y síquica del trabajador.

7º Por lo mismo, hay un conjunto de presupuestos constitucionales sobre el trabajo que cabe recordar algunos de ellos basados en nuestra jurisprudencia.

“En primer lugar, porque la propia Constitución reconoce una titularidad general para el ejercicio de derechos constitucionales aplicables a todas las personas (epígrafe del artículo 19). Esta titularidad no excluye el reconocimiento de titularidades específicas para el ejercicio de derechos constitucionales. Es así como se reconoce tal titularidad a los trabajadores (artículo 19, N° 16, incisos quinto y sexto,

11 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000320 TRESCIENTOS VEINTE

de la Constitución) o a las organizaciones sindicales (artículo 19, numeral 19°, inciso segundo, de la Constitución).

En segundo lugar, porque reconoce todos los derechos fundamentales que se vinculan directamente en una relación laboral: desde la iniciativa económica (artículo 19, numeral 21°, de la Constitución); el estatuto jurídico de la contratación laboral en su vertiente individual (libertad de contratación, artículo 19, numeral 16, inciso segundo, de la Constitución) como asimismo en su dimensión colectiva (negociación colectiva o derecho de huelga en el artículo 19, numeral 16, incisos quinto y sexto, de la Constitución); el reconocimiento de la asimétrica relación empleador “trabajador que habilita a éste a la constitución de sindicatos (artículo 19, numeral 19°, de la Constitución), para concluir con el ejercicio de derechos de seguridad social que se presentan tanto ante contingencias ocurridas durante la relación laboral (accidentes del trabajo, permisos y licencias) como con ocasión de ella (jubilaciones, montepíos o desempleo) y cuya regulación la Constitución, en su artículo 19, numeral 18°, encarga al legislador.” (STC 2846, c. 6°).

8º Asimismo, la STC 3601-17 destacó la orientación preventiva que comprende la “protección física y síquica” del trabajador: “Incluso, la propia Constitución autoriza excepcionalísimamente a declarar trabajos “prohibidos” en razón de la “seguridad” (inciso cuarto del numeral 16 ° del artículo 19). Con ello, sostiene la relevancia del valor de la seguridad de las personas de los trabajadores lo cual no impide que puedan realizarse todo tipo de labores, en la medida que se armonicen con la cautela de estos bienes jurídicos básicos. En tal sentido, es evidente que si el énfasis está puesto en la preservación de la integridad personal del trabajador, con mayor razón en su vida. Todo lo anterior, funda una necesaria orientación preventiva de esta dimensión” (c. 10º).

b.- La seguridad laboral como derecho fundamental inespecífico de los trabajadores

9º El trabajo es una actividad que entraña riesgos físicos de todo tipo, incluso, aquellas labores que no se vislumbra cómo podrían tenerlos están expuestas a contingencias que exigen tomarlas en cuenta.

La doctrina laboralista ha puesto énfasis en este problema así como la propia Organización Internacional del Trabajo lo encuadra dentro de la necesidad del trabajo decente. nombre reservado indica que “es en el derecho a la vida y su protección, y el establecimiento de condiciones de trabajo en condiciones decentes, como indica la OIT donde se encuentra en fundamento de exigir la implantación de planes de prevención y sancionar el incumplimiento de los programas de política pública definidos al efecto.” (nombre reservado. Los riesgos del trabajo y su prevención. Revista Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Vol. I. N° 2, 2010, pp. 33-60, p. 41).

12 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000321 TRESCIENTOS VEINTE Y UNO

nombre reservado afirma que la prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo es uno de los presupuestos del trabajo decente propiciado por la OIT. En particular, señala que el derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo “no se agota en los meros resguardos frente a los daños profesionales (accidentes del trabajo y enfermedades profesionales), sino que se ve como una forma más evolucionada la prevención de la ocupación de los mismos, y cuyo objeto no es sólo como evitar los riesgos que existen, sin en reducir al mínimo posible todos aquellos que no se puedan evitar o eliminar.” (nombre reservado. El derecho de los trabajadores a la seguridad y salud en el trabajo. nombre reservado y nombre reservado (directores).

Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo VI. Santiago, Legal Publishing, 2012, pp. 137-184, pp. 137-138).

10º En cuanto a su carácter de derecho fundamental, nombre reservado señala que: “La Constitución de 1980 no se ha referido de manera directa y expresa al derecho a la seguridad y salud en el trabajo ni ha garantizado específicamente el derecho a ser protegido de los riesgos laborales, aspectos que sí han sido recogidos como tales en la legislación. Sin embargo, la Constitución garantiza el derecho a la integridad física y psíquica y también el derecho a la salud, que se encuentran en íntima relación con el derecho a la seguridad en el trabajo (…). Se trata de un derecho humano esencial que vincula todos los poderes públicos y de acuerdo con la doctrina de la eficacia horizontal de todos los derechos fundamentales, ésta no se encuentra subordinada a su desarrollo legislativo, al derivar aquella directamente de la propia Constitución./ Se trata de un derecho constitucional fundamental, que el año 1992 fuera catalogado de laboral inespecífico por el profesor Palomeque López (….). Es evidente que no se trata de un derecho fundamental específicamente laboral, pues no tiene su origen o razón de ser de manera exclusiva en el ámbito del trabajo, pero está pensado en una protección a todos los ciudadanos, cualquiera sea el ámbito en que se desenvuelvan, carácter que no pierde el trabajador por desarrollar su actividad en una empresa (…)./ Lo señalado se traduce concretamente en que el trabajador goza del derecho constitucional a no sufrir daños en su persona a consecuencia del trabajo dependiente que realiza y a no ver expuesta su vida y su integridad física y psíquica a riesgos graves e inmediatos.” (nombre reservado. Ob. cit., pp. 158-160).

11º Por su parte, Héctor Babace sostiene que los objetivos de los instrumentos y de las acciones de seguridad y salud en el trabajo están inspirados en una doble motivación: “Por una parte, se propende a la humanización del trabajo persiguiendo la mejora de la calidad de vida. Es una expresión de la protección del trabajo como principio rector de la disciplina jurídica (…)./ Por otra parte, y desde el punto de vista empresarial, cumplen un objetivo que para algunos es complementario y para otros primordial, o al menos al mismo nivel que el protector, permitir un mejor desempeño laboral que redunde en una mayor competitividad.” (Babace, Héctor. Globalización de la economía y seguridad y salud en el trabajo. nombre reservado y nombre reservado

(directores). Estudios de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Tomo VI.

Santiago, Legal Publishing, 2012, pp. 461-481, pp. 465-466). (…)

13 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000322 TRESCIENTOS VEINTE Y DOS

En consecuencia, sirvan estos criterios doctrinarios para fundar que la seguridad laboral hace parte de una desafío más general de protección a la población (artículo 1° inciso 5° de la Constitución), pero que aplicada a la relación laboral se entiende como un derecho fundamental inespecífico pero esencial para el trabajador y la propia empresa.

c.- La seguridad laboral fundamenta la función preventiva, fiscalizadora e inspectiva en materia del trabajo

12º La seguridad laboral sin una institucionalidad funcional puede terminar por desalentar los propósitos buscados. Por lo mismo, esta dimensión se inserta dentro de la función inspectiva más amplia de la Administración del Estado. “En general, la inspección corresponde a una técnica de intervención administrativa que forma parte del género de las comprobaciones que realiza la autoridad para verificar y controlar el debido cumplimiento de prohibiciones, obligaciones, cargas u otras prescripciones contenidas en el ordenamiento jurídico y en diversos otros actos emanados de la autoridad” (nombre reservado. La Potestad de Inspección de la administración del Estado. Memoria de prueba para optar al grado de Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales. Santiago, Facultad de Derecho, Universidad de Chile, 2014, pp. 53-56).

En cuanto técnica de intervención, forma parte esencial de la actividad policial o de ordenación de la administración, puesto que significa limitar o restringir -de acuerdo al ordenamiento jurídico- el ejercicio de derechos y obligaciones. La inspección es un tipo de control que realiza la administración sobre ciertas actividades ejecutadas por los privados, el cual está dirigido, principalmente, a velar por el cumplimiento de las normas (nombre reservado. El Estado Vigilante:

consideraciones jurídicas sobre la función inspectora de la Administración. Madrid, Tecnos, 1999, p. 75).

13º Sin embargo, la inspección administrativa no sólo verifica el cumplimiento de las normas jurídicas, sino que, además, los diversos actos administrativos que condicionan el desarrollo de determinadas actividades, relevantes para el desarrollo de la sociedad. Así, la inspección puede tener como parámetros de control a las leyes, reglamentos, autorizaciones de funcionamiento, permisos, etc. La doctrina indica que consiste en una actividad administrativa ordinaria de intervención, de carácter ejecutivo, cuya finalidad principal es comprobar la adecuación al ordenamiento jurídico de los derechos y las obligaciones de los particulares, mediante el uso de técnicas de recopilación de datos, vigilancia, investigación, entre otras (nombre reservado, Agustín. La Potestad Inspectora de las Administraciones Públicas. Barcelona, nombre reservado, 2006, p. 29).

En tal sentido, la inspección administrativa se caracteriza por dos elementos esenciales: primero, por ser una actividad material y altamente técnica de la

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administración y, segundo, por ser una actividad eminentemente instrumental (nombre reservado; Ob.cit. pp. 57-60).

En efecto, la inspección administrativa es una actividad material de la administración. Ella importa el despliegue de recursos materiales y personales para desenvolverse en los diversos sectores donde ella tiene aplicación. En la práctica, los órganos de la administración que poseen potestad para inspeccionar, deben contar con recursos económicos y humanos para realizar de manera periódica inspecciones en los lugares donde sus competencias deban recaer. Por lo demás, es una actividad altamente técnica, ya que muchas veces se debe hacer uso de maquinarias, procedimientos y métodos de investigación para analizar si el objeto inspeccionado cumple o no con las prescripciones que lo rigen. De la misma manera, el personal a cargo de la inspección –los inspectores o fiscalizadores– deben contar con una alta cualificación técnica.

En segundo lugar, la inspección administrativa es una actividad eminentemente instrumental. Es el medio más paradigmático por el cual la administración puede comprobar si los estándares normativos que deben cumplir ciertas actividades económicas o de relevancia social son o no observados. Mediante las inspecciones, la administración adquiere conocimiento respecto de si se cumplen o no las leyes, los reglamentos u otras prescripciones contenidos en diversos actos de la autoridad. Si bien hoy en día la administración cuenta con innumerables mecanismos para obtener este dato objetivo (entre los que cabe nombrar a deberes legales de información, los requerimientos particulares de información, las citaciones ante la autoridad, etc.), la inspección sigue constituyendo el mecanismo clásico y tradicional de control y fiscalización utilizado por la administración.

14º La inspección cumple dos finalidades básicas. Por una parte, la inspección cumple una importante función preventiva. Como la administración puede inspeccionar y fiscalizar en los momentos que ella estime pertinente, recae en los particulares la necesidad de observar siempre y en cada momento las prescripciones que rigen el desarrollo de sus actividades. En este sentido, la inspección es útil por dos razones. Primero, porque otorga una herramienta –el conocimiento– a la administración para el diseño de mecanismos que eviten la producción de daños y peligros en el desarrollo de las actividades fiscalizadas. Segundo, porque produce un evidente efecto intimidatorio sobre los ciudadanos que no son sujetos directos de la inspección, pero que sí pueden llegar a serlo de manera potencial en el futuro. Así, la inspección se transforma en “una advertencia de control permanente del cumplimiento de obligaciones y deberes” (nombre reservado. La Administración Inspectora. En: Revista de Administración Pública, 147, p. 53, septiembre – diciembre, 1998).

Por otra parte, la inspección cumple una función correctiva. Ello es así ya que, en caso de constatarse incumplimientos o indisciplinas normativas, surge la necesidad de corregir, de forma urgente, los riesgos y peligros que dichas situaciones signifiquen

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para la comunidad. A este respecto, cabe hacer una distinción en torno a la entidad de los daños aparejados a la situación de incumplimiento. Así, en casos menos graves, la autoridad administrativa otorga un plazo al particular para que ajuste su comportamiento y subsane las deficiencias detectadas tras la inspección. Sin embargo, en casos de gravedad, la autoridad debe intervenir de inmediato, corrigiendo de manera rápida y efectiva los daños derivados del incumplimiento. Esto último tiene lugar, típicamente, mediante la imposición de diversas medidas cautelares, tales como la clausura, las prohibiciones temporales de funcionamiento, la prohibición de comercializar ciertos productos, entre otras.

d.- La institucionalidad de seguridad laboral incorpora a los empleadores en la función preventiva

15º La doctrina reivindica el valor de la prevención al indicar que es “el elemento central que permite mantener la autonomía del seguro social respecto del sistema de salud” (nombre reservado. Los riesgos del trabajo y su prevención. Revista Chilena de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Vol. I. N° 2, 2010, pp. 33-60, p. 35). En efecto, explica que “debe considerarse que los riesgos profesionales son solo un subconjunto dentro de un riesgo social más amplio el cual es cubierto por los sistemas de salud y, en ese sentido, con frecuencia diversas voces han llamado a reintegrar el tratamiento normativo de los riesgos del trabajo al sistema general. No obstante, es su marcado énfasis en la prevención lo que da su carácter específico, y justifica la autonomía del seguro social de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales” (nombre reservado. Ob. cit., p. 35).

La prevención de los riesgos del trabajo produce impactos tanto en el bienestar del trabajador y su familia como en la eficiencia de las empresas y la productividad del país. El incumplimiento, por tanto, de las medidas de prevención genera costos humanos y materiales. A 2015, de acuerdo a estimaciones de la OIT, cada año, en el mundo, 2,3 millones de trabajadores mueren a causa de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, alrededor de 313 millones de trabajadores son víctimas de accidentes del trabajo no fatales, lo cual significa que 6.400 trabajadores fallecen cada día por accidentes del trabajo y enfermedades profesionales y 860.000 trabajadores resultan lesionados en el trabajo. Respecto a los costos de no invertir en la prevención de los riesgos de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, la OIT estima que los costos por días no trabajados, subsidios, interrupción de la producción y gastos médicos representan cerca de un 4% del PIB mundial, equivalente aproximadamente a 2,8 trillones de dólares (ILO. World Day for Safety and Health at Work, 28.04.15, pp. 1-2. Disponible en:

https://www.ilo.org/legacy/english/osh/en/story_content/external_files/fs_st_1- ILO_5_en.pdf).

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16º Esta dimensión se traduce en una activa incorporación de los empleadores en la función preventiva de la seguridad laboral de un modo tal que podemos decir es esencial en la construcción de la institucionalidad preventiva.

La prevención en materia de seguridad y salud en el trabajo ha adquirido cada vez mayor preponderancia. Así, por ejemplo, en junio de 2006, la OIT adoptó el Convenio 187, sobre marco promocional para la seguridad y salud en el trabajo de la OIT, que realza la importancia de una cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud. La letra d) del artículo 1 de este convenio prescribe: “la expresión cultura nacional de prevención en materia de seguridad y salud se refiere a una cultura en la que el derecho a un medio ambiente de trabajo seguro y saludable se respeta en todos los niveles, en la que el gobierno, los empleadores y los trabajadores participan activamente en iniciativas destinadas a asegurar un medio ambiente de trabajo seguro y saludable mediante un sistema de derechos, responsabilidades y deberes bien definidos, y en la que se concede la máxima prioridad al principio de prevención”. Este convenio fue promulgado en Chile el año 2011, mediante el DS. N° 72, del Ministerio de Relaciones Exteriores.

17º En ejecución del citado Convenio N° 187, Chile estableció la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, contenida en el Decreto Supremo N° 47, de 2016, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, la que deberá ser revisada cada cuatro años.

La Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo promueve el desarrollo de un enfoque preventivo en materia de seguridad y salud en el trabajo. En efecto, en el punto I.2 de su artículo primero previene: “El enfoque de las acciones derivadas de la Política será la prevención de los riesgos laborales por sobre la protección de éstos, desde el diseño de los sistemas productivos y puestos de trabajo, priorizando la eliminación o el control de los riesgos en el origen o fuente”. (…) En el ámbito de los responsables en la ejecución de la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, se mencionan cuatro actores: Gobierno, empleadores, trabajadores y los organismos administradores del Seguro Social a que se refiere la Ley N° 16.744.

Respecto a los empleadores, la Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo establece, en la letra B) del punto IV del artículo primero, que a ellos les corresponderá, entre otras actividades: “1. La mantención de condiciones y ambientes de trabajo seguro y saludable, eliminando o controlando todos aquellos riesgos que puedan afectar la vida, salud y dignidad de sus trabajadores y trabajadoras de conformidad a los principios y objetivos de esta Política./ 2. El cumplimiento de la normativa de seguridad y salud respecto de todos los trabajadores y trabajadoras, debiendo implementar en los lugares de trabajo un apolítica y un programa de gestión de riesgos, el que considerará el principio de la mejora continua y el cumplimiento eficiente y efectivo de las medidas adoptadas./ 3. La realización de acciones permanentes de difusión y promoción de la seguridad y salud en los lugares de trabajo, en el marco de una gestión preventiva permanente de los riesgos laborales

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que incluya los accidentes de trayecto./ 4. La formación y capacitación de todos sus trabajadores y trabajadoras en materias de seguridad y salud en el trabajo, considerando los riesgos presentes en el lugar de trabajo y su impacto en la salud./ 5.

La adopción de medidas para fortalecer la labor y funcionamiento de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad y delegados de prevención en aquellas empresas que no estén obligadas a constituir tales comités (…)”.

18º Con todo, cabe señalar que la prevención es un principio que ha informado desde un inicio las leyes de seguridad y salud en el trabajo en nuestro país. En efecto, la Ley N° 16.744, de 1968, apuntó a la prevención de diversas maneras.

Así, por ejemplo, su artículo 16º promueve la implementación de medidas de prevención por partes de los empleadores, premiando a aquellas empresas que hayan implementado medidas de prevención que rebajen apreciablemente los riesgos de accidentes del trabajo o las enfermedades profesionales, facultándolas para solicitar que se les reduzca la tasa de cotización adicional e, incluso, a que les exima de ella si alcanzan un nivel óptimo de seguridad. Como contrapartida, aquellas empresas que no ofrezcan condiciones satisfactorias de seguridad y/o higiene, o que no implanten las medidas de seguridad que el organismo competente les ordene, deberán cancelar la cotización adicional con recargo de hasta el 100%.

Al respecto, el mensaje con el cual se inició la tramitación de la Ley N° 16.744 indica que se “contempla como estimulante de la prevención, rebajas o recargos de la cotización para aquellas empresas que implanten medidas especiales de prevención o para aquellas otras que ofrezcan condiciones insuficientes de prevención, higiene y seguridad. Estos recargos y rebajas sí que son verdaderos estímulos para la prevención, desde el momento en que tanto unos como otros implican, para la empresa de que se trata, una obligación distinta, perjudicada o mejorada en relación con las demás empresas de la misma actividad. Y significarán, en otros términos, una contribución a la prevención por parte de los organismos administradores cuando concedan una rebaja, o una sanción para las empresas que no adopten las medidas de prevención higiene y seguridad que le sean prescritas, cuando le apliquen un recargo”

(BCN, Historia de la Ley N° 16.744, p. 8).

También la exigencia de constitución de los Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, prevista en el artículo 66, es manifestación de esta orientación preventiva.

En efecto, dicha disposición establece la obligación para toda industria o faena con más de 25 trabajadores de constituir uno o más Comités Paritarios de Higiene y Seguridad, que entre otras funciones, tiene la de “[i]ndicar la adopción de todas las medidas de higiene y seguridad, que sirvan para la prevención de riesgos profesionales”. Además, las empresas mineras, industriales o comerciales con más de 100 trabajadores deberán constituir un Departamento de Prevención de Riesgos Profesionales. Junto con ello, el artículo 67 dispone que “[l]as empresas o entidades estarán obligadas a mantener al día los reglamentos internos de higiene y seguridad

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en el trabajo y los trabajadores a cumplir con las exigencias que dichos reglamentos les impongan.”.

A su turno, el artículo 68 prescribe que “[l]as empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con las normas y reglamentaciones vigentes”, agregando que el incumplimiento de tales obligaciones “será sancionado por el Servicio Nacional de Salud de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones previsto en el Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales, sin perjuicio de que el organismo administrador respectivo aplique, además, un recargo en la cotización adicional, en conformidad a lo dispuesto en la presente ley.”.

19º Por su parte, el Decreto Supremo N° 40, de 1969, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que aprueba reglamento sobre prevención de riesgos profesionales, aborda expresamente la materia a la que se refiere su título. En este orden de ideas, impone a las empresas que ocupen más de 100 trabajadores la obligación de contar con un Departamento de Prevención de Riesgos Profesionales (art. 8º), así también exige a todas las empresas establecer y mantener al día un reglamento interno de seguridad e higiene en el trabajo (art. 14) y a informar, en forma oportuna y conveniente, a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus actividades, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos (art. 21).

20º Por su parte, el Libro II del Código del Trabajo dispone sobre la protección a los trabajadores y, en particular, el artículo 184 de este cuerpo legal impone expresamente al empleador un deber de seguridad hacia los trabajadores, el cual comprende también una dimensión preventiva, en cuanto la referida disposición legal señala que “[e]l empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales”.

21º De acuerdo a lo expuesto, el deber de seguridad del empleador desde un inicio ha sido concebida no solo en términos de protección luego de ocurrido el accidente laboral, sino también de prevención.

e.- Reserva legal y colaboración reglamentaria en materia legal

22º De acuerdo a nuestra jurisprudencia, en el ámbito de la colaboración reglamentaria a la ley hay que distinguir, según la materia.

En primer lugar, hay que recordar que toda ley puede (y quizás debe) ser concretada mediante reglamentos que la ejecuten, siendo facultad especial del

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Presidente de la República ejercer la potestad reglamentaria en todas aquellas materias que no sean propias del dominio legal, sin perjuicio de la facultad de dictar los demás reglamentos, decretos e instrucciones que crea convenientes para la ejecución de las leyes (artículo 32, numeral 6°, de la Constitución).

Como ya nos preguntamos en la Sentencia Rol 2846, “la potestad reglamentaria de ejecución de las leyes, ¿requiere siempre de una ley habilitante que la establezca?

Pues, categóricamente, no. El mandato constitucional es claro, es potestad presidencial determinar la conveniencia de una reglamentación de detalle. Por ende, si existiese una sentencia que acogiese la parte que remite a los reglamentos, no haría desaparecer la potestad reglamentaria sino que declararía inaplicable esa habilitación específica.

De lo anterior, podría cuestionarse que, teóricamente, cualquier habilitación legislativa nunca abrogaría la potestad reglamentaria. Por lo mismo, ¿tendrá sentido impugnar la norma habilitante? Por supuesto que lo tiene en la medida que se demuestre que se incurrió en una habilitación fuera del marco constitucional, que afecta derechos fundamentales en su esencia, que facilita la deslegalización de contenidos o que otorga un mandato de tal naturaleza arbitrario y discrecional que desvirtúe los derechos constitucionales impugnados imponiendo nuevos requisitos o tributos indeterminados, inespecíficos (sentencia del Tribunal Constitucional Rol N° 325, considerando 40°) y desproporcionados. Esto es, le corresponde al requirente probar de qué manera la habilitación legal deviene en una colaboración reglamentaria inconstitucional” (STC 2846, c. 14°)

23º Sin embargo, “en el examen de los presupuestos constitucionales de orden laboral ya mencionamos la doble flexibilidad de la colaboración reglamentaria. No sólo existe la habilitación general a la potestad reglamentaria de ejecución del Presidente de la República (artículo 32, numeral 6°, de la Constitución), sino que la Constitución determina el ámbito de la ley, ampliando el espacio de la regulación reglamentaria, puesto que el artículo 63, numeral 4°, de ella, limita la reserva de ley sólo a aquellas materias básicas relativas al régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social. Con ello, el constituyente dispone un ámbito coherente y continuo desde la exclusividad de la iniciativa de ley en materias laborales y de seguridad social en manos del Presidente de la República (artículo 65, numerales 4°, 5° y 6°, de la Constitución) hasta su determinación reglamentaria, sea autónoma o de ejecución. El objetivo es reducir el alcance del poder del Congreso Nacional en la innovación normativa en esa esfera. Sin embargo, hay una segunda razón para restringir las materias de ley sólo a la normativa básica (esto es a la esencial, suficiente y necesaria), que es la existencia de otras fuentes de derecho que emergen desde la propia relación laboral para efectos concretos. Se trata del espacio de las negociaciones entre el empleador y los trabajadores que dan curso a contratos colectivos de trabajo.

Estos contratos son una fuente singular y sui generis en la relación normativa y tienen un valor que supera la mera condición contractual. En tal sentido, la legislación habilita estas formas en las cuales, desde la relación laboral negociada entre

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empleador y trabajadores, se adaptan, concretan y profundizan derechos y deberes de la misma.” (STC 2846, c. 15°).

24º Conforme a esta pauta más amplia de colaboración reglamentaria en materia laboral, es necesaria precisar, ahora a efectos del caso concreto, cómo concurre la especificación de la relación ley – reglamento en materia de seguridad laboral y con ocasión de accidentes que deriven en la muerte del trabajador.

f.- La reserva legal frente a accidentes del trabajo

25º Como ya lo habíamos visto, es preciso reafirmar que la potestad reglamentaria tiene fundamento constitucional (art. 32 N° 6 CPR), y su alcance abarca todas las materias que no son de dominio legal, y la ejecución de las leyes. Y en estas materias existe un mandato de colaboración reglamentario aún más amplio puesto que la reserva legal se limita a las “materias básicas” del régimen jurídico laboral, sindical, previsional y de seguridad social” (artículo 63, numeral 4° de la Constitución).

Como hemos sostenido, esta materia se vincula al ámbito laboral pero desde el punto de vista de una regulación autónoma del seguro de salud aplicable a los accidentes del trabajo.

26º Corresponde preguntarnos acerca de la existencia de fuentes legales que permitan la imposición de obligaciones y la infracción de normas reglamentarias propiamente tales. Lo anterior, exige identificar si los mandatos normativos estaban en fuente legal y de qué manera se produce la colaboración reglamentaria admitida por la Constitución.

27º La fuente normativa legal que orienta los mandatos relativos a accidentes laborales que resguarden la vida e integridad física de los trabajadores está identificada en un conjunto variado de preceptos de rango legal.

A lo menos hay tres cuerpos legales que los especifican (Código Sanitario, Código del Trabajo y Ley N° 16.744), según pasaremos a explicar. Primero, el propio Código Sanitario que se impugna en algunos artículos tiene otras normas que orientan lo que se estima ausente.

En este caso, el Código Sanitario opera bajo la tríada: norma, reglamento y medidas de ejecución y cumplimiento. En cuanto a las normas el artículo 1° del Código Sanitario prescribe que este Código “rige todas las cuestiones relacionas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República”.

En este sentido, el Título III del Libro III de dicho Código regula expresamente “la higiene y seguridad en los lugares de trabajo”.

El artículo 82 del mismo mandata a los reglamentos establecer normas que regulen a) las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los lugares de trabajo, los equipos, maquinarias e instalaciones, “con el fin de proteger eficazmente

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la vida, la salud y bienestar de los obreros y empleados y de la población en general”;

b) las medidas de protección sanitaria y de seguridad que deben adoptarse para la extracción, elaboración y manipulación de sustancias producidas o utilizadas en los lugares en que se efectúe trabajo humano; c) las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los equipos de protección personal y la obligación de su uso.

Bajo estos mandatos generales, el artículo 2° dispone que “el Presidente de la República dictará, previo informe del Director General de Salud, los reglamentos necesarios para la aplicación de las normas contenidas en el presente Código.” Y el artículo 82 lo especifica en las materias indicadas.

28º El segundo cuerpo legal que se hace cargo de la materia es el propio Código del Trabajo, el que en su artículo 184 regula lo siguiente: “El empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales.

Deberá asimismo prestar o garantizar los elementos necesarios para que los trabajadores en caso de accidente o emergencia puedan acceder a una oportuna y adecuada atención médica, hospitalaria y farmacéutica. Los organismos administradores del seguro de la ley Nº 16.744, deberán informar a sus empresas afiliadas sobre los riesgos asociados al uso de pesticidas, plaguicidas y, en general, de productos fitosanitarios. Corresponderá también a la Dirección del Trabajo fiscalizar el cumplimiento de normas de higiene y seguridad en el trabajo, en los términos señalados en el artículo 191, sin perjuicio de las facultades conferidas a otros servicios del Estado en virtud de las leyes que los rigen. La Dirección del Trabajo deberá poner en conocimiento del respectivo Organismo Administrador de la ley Nº 16.744, todas aquellas infracciones o deficiencias en materia de higiene y seguridad, que se constaten en las fiscalizaciones que se practiquen a las empresas. Copia de esta comunicación deberá remitirse a la Superintendencia de Seguridad Social. El referido Organismo Administrador deberá, en el plazo de 30 días contado desde la notificación, informar a la Dirección del Trabajo y a la Superintendencia de Seguridad, acerca de las medidas de seguridad específicas que hubiere prescrito a la empresa infractora para corregir tales infracciones o deficiencias. Corresponderá a la Superintendencia de Seguridad Social velar por el cumplimiento de esta obligación por parte de los Organismos Administradores.”.

29º El tercer cuerpo legal referido a la materia es la Ley N° 16.744, que establece normas sobre accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. En su artículo 65 dispone que “corresponderá al Servicio Nacional de Salud la competencia general en materia de supervigilancia y fiscalización de la prevención, higiene y seguridad de todos los sitios de trabajo, cualesquiera que sean las actividades que en ellos se realicen.

22 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000331 TRESCIENTOS TREINTA Y UNO

La competencia a que se refiere el inciso anterior la tendrá el Servicio Nacional de Salud incluso respecto de aquellas empresas del Estado que, por aplicación de sus leyes orgánicas que las rigen, se encuentren actualmente exentas de este control.

Corresponderá, también, al Servicio Nacional de Salud la fiscalización de las Instalaciones médicas de los demás organismos administradores, de la forma y condiciones cómo tales organismos otorguen las prestaciones médicas, y de la calidad de las actividades de prevención que realicen.”

A su turno, el artículo 68 establece que “las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas, el que deberá indicarlas de acuerdo con las normas y reglamentaciones vigentes.

El incumplimiento de tales obligaciones será sancionado por el Servicio Nacional de Salud de acuerdo con el procedimiento de multas y sanciones previsto en el Código Sanitario, y en las demás disposiciones legales, sin perjuicio de que el organismo administrador respectivo aplique, además, un recargo en la cotización adicional, en conformidad a lo dispuesto en la presente ley.

Asimismo, las empresas deberán proporcionar a sus trabajadores, los equipos e implementos de protección necesarios, no pudiendo en caso alguno cobrarles su valor. Si no dieren cumplimiento a esta obligación serán sancionados en la forma que preceptúa el inciso anterior.

El Servicio Nacional de Salud queda facultado para clausurar las fábricas, talleres, minas o cualquier sitio de trabajo que signifique un riesgo inminente para la salud de los trabajadores o de la comunidad.”

30º De la descripción anterior se revela una amplia cobertura legal que va desde la identificación de finalidades (proteger eficazmente la vida, la salud y bienestar), de sujetos obligados (el empleador estará obligado a tomar todas las medidas …), con obligaciones prestacionales relativa a las exigencias de medios de seguridad (las empresas deberán proporcionar a sus trabajadores, los equipos e implementos de protección necesarios), con obligaciones de informar (informando de los posibles riesgos), con la identificación de condiciones de funcionamiento de la empresa y de los medios mismos (las condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los equipos de protección personal y la obligación de su uso) y de todo el entramado de una institucionalidad de seguridad laboral (las empresas o entidades deberán implantar todas las medidas de higiene y seguridad en el trabajo que les prescriban directamente el Servicio Nacional de Salud o, en su caso, el respectivo organismo administrador a que se encuentren afectas).

31º Esos mandatos legales pueden contrastarse con las normas reglamentarias que se estimaron infringidas.

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Mediante resolución Nº 1910164, de 22 de febrero de 2019, la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos sancionó a la requirente por “infracciones relacionadas con los Art. 184 del Código del Trabajo y artículo 3 y 37 inciso primero del Decreto Supremo N° 594 de 1999 del Ministerio de Salud.

Asimismo, se concluye que la empresa incurrió en infracción al artículo 21 del Decreto Supremo N° 40 de 1969 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social”.

El artículo 184 del Código del Trabajo establece que:

“El empleador estará obligado a tomar todas las medidas necesarias para proteger eficazmente la vida y salud de los trabajadores, informando de los posibles riesgos y manteniendo las condiciones adecuadas de higiene y seguridad en las faenas, como también los implementos necesarios para prevenir accidentes y enfermedades profesionales.

Deberá asimismo prestar o garantizar los elementos necesarios para que los trabajadores en caso de accidente o emergencia puedan acceder a una oportuna y adecuada atención médica, hospitalaria y farmacéutica.

(…)”

El artículo 3° del DS N° 594 mandata que:

“La empresa está obligada a mantener en los lugares de trabajo las condiciones sanitarias y ambientales necesarias para proteger la vida y la salud de los trabajadores que en ellos se desempeñan, sean éstos dependientes directos suyos o lo sean de terceros contratistas que realizan actividades para ella”.

El artículo 37° del DS N° 594 indica que:

“Deberá suprimirse en los lugares de trabajo cualquier factor de peligro que pueda afectar la salud o integridad física de los trabajadores.

Todos los locales o los lugares de trabajo deberán contar con vías de evacuación horizontales y/o verticales que, además de cumplir con las exigencias de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, dispongan de salidas en número, capacidad y ubicación y con la identificación apropiada para permitir la segura, rápida y expedita salida de todos sus ocupantes hacia zonas de seguridad. Las puertas de salida no deberán abrirse en contra del sentido de evacuación y sus accesos deberán conservarse y sus accesos deberán conservarse señalizados y libres de obstrucciones. Estas salidas podrán mantenerse entornadas, pero no cerradas con llave, candado u otro medio que impida su fácil apertura.

Las dependencias de los establecimientos públicos o privados deberán contar con señalización visible y permanente en las zonas de peligro, indicando el agente y/o condición de riesgo, así como las vías de escape y zonas de seguridad ante emergencias.

Además, deberá indicarse claramente por medio de señalización visible y permanente la necesidad de uso de elementos de protección personal específicos cuando sea necesario.

Los símbolos y palabras que se utilicen en la señalización, deberán estar de acuerdo con la normativa nacional vigente, y a falta de ella con la que determinen las normas chilenas

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oficiales y aparecer en el idioma oficial del país y, en caso necesario cuando haya trabajadores de otro idioma, además en el de ellos.”

Finalmente, el artículo 21 del Reglamento sobre Prevención de Riesgos Profesionales prescribe que:

“Los empleadores tienen la obligación de informar oportuna y convenientemente a todos sus trabajadores acerca de los riesgos que entrañan sus labores, de las medidas preventivas y de los métodos de trabajo correctos. Los riesgos son los inherentes a la actividad de cada empresa.

Especialmente deben informar a los trabajadores acerca de los elementos, productos y sustancias que deban utilizar en los procesos de producción o en su trabajo, sobre la identificación de los mismos (fórmula, sinónimos, aspecto y olor), sobre los límites de exposición permisibles de esos productos, acerca de los peligros para la salud y sobre las medidas de control y de prevención que deben adoptar para evitar tales riesgos.”

32º No es tarea del Tribunal Constitucional verificar de qué manera se complementa el mandato legal con la norma reglamentaria. Nuestra función es controlar los deslindes externos de dicha función interpretativa legal para hacerse cargo del reproche que consiste en el establecimiento de una sanción administrativa sin fuente legal.

En este caso, resulta claro que hay fuente legal que permite y sustenta un procedimiento sanitario y una sanción administrativa.

g.- Los matices entre la sanción administrativa y la norma penal en un accidente mortal de un trabajador

33º Previo a explicar los matices cabe considerar que cuando acontece un accidente laboral puede producirse la necesidad de realizar un sumario sanitario.

Según lo sostenido por la doctrina, “la fiscalización sanitaria tiene por objeto comprobar el grado de cumplimiento de la normativa legal y reglamentaria que rige a las diversas actividades empresariales autorizadas (y, por tanto, lícitas) para proveer a la población bienes o servicios que no afecten o pongan en peligro a la salud pública.” [nombre reservado; Ob.cit., p. 231]. El Código Sanitario permite a los funcionarios competentes inspeccionar y registrar cualquier recinto (art. 155), y levantar un acta para dejar constancia de los hechos que constituyen infracción, actuando el funcionario como ministro de fe (art. 156). El sumario sanitario puede iniciarse de oficio o por denuncia de particulares (art. 161), y cuando se trate de sumarios iniciados de oficio debe citarse al infractor, quien debe concurrir con todos sus medios probatorios (art. 163), finalmente, establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite (art. 167). Esta sentencia es susceptible de reclamación judicial, en la cual se aplica el procedimiento sumario (art. 171).

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34º Desde sus inicios, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha reiterado que a los procedimientos administrativos sancionatorios se les aplican los principios penales con matices (STC 2946, 2264, 1413, entre otras). Si bien el Tribunal no ha explicitado suficientemente estos “matices”, la doctrina afirma que los fundamentos punitivos del derecho penal y del derecho administrativo son ontológicamente distintos. “El derecho penal es retrospectivo –sin perjuicio de que por añadidura pueda cumplir funciones preventivas–, mientras que el derecho sancionatorio administrativo es prospectivo, es decir, se legitima con miras al buen funcionamiento de un sector, atiende a la evitación o control de fuentes de peligro y, por lo mismo, es particularmente receptivo respecto de consideraciones prevencionistas o de disuasión. Así se reconoce ampliamente desde la dogmática administrativa y ha quedado plasmado en la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional. En el derecho penal, en cambio, mantienen amplia primacía los puntos de vista –deontológicos y consecuencialistas– que solo consideran como legítima la pena “merecida” por el injusto cometido, con relativa independencia, en el plano de la fundamentación general de la sanción, de consideraciones pragmáticas preventivas o disuasivas.” [Van Weezel, Alex (2017): «Sobre la necesidad de un cambio de paradigma en el derecho sancionatorio administrativo», Política Criminal, Vol. 12, N° 24, pp. 997-1043, pp. 1008-9].

35º Considerando estas diferencias, el principio de tipicidad es drásticamente debilitado: “las atribuciones sancionatorias en sede administrativa cubren un ámbito incomparablemente más amplio que el fragmentario y excepcional campo de los ilícitos penales. En efecto, si no hace falta precisar en una ley el presupuesto básico de aplicación de la sanción administrativa –la conducta que se sanciona–, entonces el ámbito de su potencial de aplicación se extiende a toda la regulación sectorial. Esto no implica necesariamente que la sanción sea siempre procedente o que pueda imponerse sin resguardos o garantías de ninguna clase. Pero ciertamente dentro de esos resguardos no se encuentra algo parecido a lo que en el derecho constitucional penal se conoce como principio de tipicidad.” [Van Weezel, Ob. cit., p. 1013].

36º Este debilitamiento de los principios penales es consustancial al derecho administrativo sancionatorio, por ello “sería un error pretender “redimir” al derecho sancionatorio administrativo de los supuestos déficits que le aquejarían si se le compara con el derecho penal, endosándole de un modo siempre matizado y relativo –y, por lo mismo, tendencialmente nominal– los principios penales. Este camino presenta todas las desventajas imaginables: priva al derecho sancionatorio administrativo de su eficacia, o al menos la daña severamente; produce la falsa apariencia de un derecho sancionatorio plenamente observante de las garantías penales; se fomenta una expansión descontrolada del derecho sancionatorio administrativo, bajo el pretexto –más pensado que expresado– de que es análogamente garantista y, por lo tanto, no constituye una amenaza para los derechos fundamentales, y se promueve, por las mismas razones, la imposición administrativa de sanciones cuasi-penales por su magnitud y naturaleza.” [Van Weezel, Ob. cit., p.

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1018]. “…en un derecho sancionatorio administrativo configurado realmente para conseguir sus fines de eficacia y buen funcionamiento de la regulación sectorial, basta con el régimen de garantías que emana del principio de necesidad de la sanción y de los principios fundamentales del debido proceso –incluyendo la previsibilidad de las sanciones–, sin que sea necesario echar mano de las “garantías penales”.” [Van Weezel, Ob. cit., p. 1029].

37º Adicionalmente, en el ámbito laboral y, en particular, en lo que dice relación con el deber de seguridad del empleador, el debilitamiento de los principios penales, en particular, en lo que respecta a la exigencia de tipicidad, cobra particular relevancia si se atiende al carácter dinámico de ese deber de seguridad.

nombre reservado señala que este carácter dinámico “lo hace permeable a los cambios en la forma de hacer el trabajo, a los avances tecnológicos, al marco regulatorio en que se desenvuelve la actividad del empleador, en fin, a diversas circunstancias del entorno laboral que van determinando un modo especial de trabajo que puede influir en la manera de prevenir los riesgos que ello genera y, como consecuencia, en la forma de dar cumplimiento al deber de protección./ Entonces, el empleador debe estar constantemente adaptándose a los requerimientos de seguridad que emanan de su propia actividad, y en este sentido la existencia de conceptos jurídicamente indeterminados a los efectos del deber de seguridad que consagra el artículo 184 del Código del Trabajo favorece esa adaptación, pues habrá que estar a la situación concreta de riesgo, para saber cuáles medidas son las más eficaces para prevenirla, permitiendo crear condiciones adecuadas de trabajo, y con qué elementos de protección podrá impedirse que tal riesgo afecte la vida o la salud de los trabajadores” (nombre reservado, nombre reservado. (2015). Accidentes del trabajo y enfermedades profesionales. Santiago: Legal Publishing – Thomson Reuters, p. 26).

38º Aplicado a una cuestión relativa a un accidente laboral con resultado de muerte de un trabajador, la configuración de un parámetro penal propiamente a la conducta sancionada administrativamente, implicaría desbaratar el sentido primario de prevención normativa de estos accidentes. Asimismo, acontecido el accidente, deja sin protección real a los trabajadores y a quienes dependen de él. Este modo de concebir garantías penales se traduciría no sólo en desmedro de derechos laborales sino que afectando bienes constitucionales que ya explicamos anteriormente. El incremento del estándar de una sanción que deriva en la protección de la vida de los trabajadores, implicaría que sólo habría responsabilidad por conductas delictivas o cuasidelictivas eliminando la perspectiva de riesgo inherente a determinadas actividades. Con ello, se debilita la protección de la vida e integridad física y síquica de los trabajadores.

Todas estas materias son de dominio reglamentario que estrechamente colabora con mandatos legales, y al tener el fin de regular conductas y procesos, es coherente que la infracción de dichos reglamentos tenga aparejada una sanción. En efecto, el artículo 174 del Código Sanitario prescribe que la infracción de disposiciones

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legales, reglamentarias y resoluciones de las autoridades sanitarias, sean castigadas con multas que van desde 0,1 a 1000 UTM.

h.- Las actividades económicas que entrañan riesgos obliga a asumirlos integralmente

39º Las actividades pesqueras y de acuicultura conllevan una serie de riesgos particulares para los trabajadores empleados en esas actividades, tales como resbalones en operaciones de limpieza, sobreesfuerzos, caídas al mismo o distinto nivel, exposición a sustancias peligrosas, entre otros. En este sentido, no son actividades que, por antonomasia, puedan estimarse exentas de riesgos. La función preventiva de vigilancia ambiental y de la salud de los trabajadores es una exigencia general para todo tipo de empresas y máxime de aquellas que conviven con la administración de riesgos.

Sustraerse de la responsabilidad por riesgos es renunciar a la condición técnica de saber manejarlos. Si aquello que hace especial una actividad económica y que deriva en que otra empresa contrate sus servicios específicos por sus competencias para hacerse cargo de obras complejas y peligrosas, no puede ser, a la vez, el fundamento para negarlas. Es desconocer las reglas de precaución básica y alegar, en definitiva, ignorancia de las normas, las mismas que fundan tu propia habilitación técnica.

i.- Existe un deber legal de motivación de los actos administrativos de gravamen.

40º El artículo 174 del Código Sanitario establece una gama de sanciones en caso de infracciones a las disposiciones de ese código, de sus reglamentos y de las resoluciones que dicte la autoridad sanitaria, cuando estas no tengan aparejada una sanción especial. En consecuencia, el infractor puede ser sancionado con multa de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales y, en caso de reincidencia, hasta con el doble de la multa original; con la clausura de los establecimientos, recintos, edificios, casas, locales o lugares de trabajo donde se cometiere la infracción; con la cancelación de la autorización de funcionamiento o de los permisos concedidos; con la paralización de obras o faenas; con la suspensión de la distribución y uso de los productos de que se trate, y con el retiro, decomiso, destrucción o desnaturalización de los mismos, cuando proceda.

Ahora bien, ni el referido precepto legal ni ningún otro precepto contenido en el Código Sanitario contemplan expresamente criterios de graduación de la sanción.

41º Lo anterior, sin embargo, no debe conducir a afirmar la inconstitucionalidad del precepto legal, porque dicho precepto, simplemente, confiere una facultad discrecional a la autoridad sanitaria en el ejercicio de su potestad

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sancionatoria, vale decir, otorga a la Administración un margen de apreciación para determinar el monto de la multa.

La discrecionalidad no significa arbitrariedad y, precisamente, uno de los elementos que permite distinguir la primera de la segunda es la motivación de los actos administrativos. En efecto, la motivación opera como una herramienta para el control jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa, aunque esta no es su única función, toda vez que la motivación también hace posible el ejercicio del derecho de defensa de los administrados frente a la actuación administrativa, y hay autores que atribuyen una tercera función a la motivación, cual es servir como elemento de interpretación de la decisión administrativa (Retortillo, Sebastián (1957). El exceso de poder como vicio del acto administrativo. Revista de Administración Pública, (83): 83- 177, p. 127).

En su función de instrumento de control de la actividad discrecional de la Administración, la motivación “debe ser plausible, congruente con los hechos de los que necesariamente ha de partirse, sostenible en la realidad de las cosas y… susceptible de ser comprendida por los ciudadanos, aunque no sea compartida por todos ellos” (Fernández, T.R. (1994). De la arbitrariedad de la Administración. Madrid:

Civitas, p. 82).

42º Por otro lado, las Secretarías Regionales Ministeriales, en tanto órganos desconcentrados de los ministerios, integran la Administración del Estado y, en consecuencia, les es aplicable la Ley Nº 19.880. El artículo 1º de esta preceptiva dispone que, en caso que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la Ley Nº 19.880 se aplicará con carácter de supletoria. En este sentido, la Contraloría General de la República ha señalado que “los procedimientos administrativos especiales que establecen las leyes, deben regirse por las normas contenidas en el ordenamiento que les da origen, quedando sujetos supletoriamente a las prescripciones de la ley N° 19.880, en aquellos aspectos o materias respecto delas cuales la preceptiva especial no ha previsto regulaciones específicas” (Dictamen Nº 33.448-08, de 18.07.2008).

43º Enseguida, la Ley Nº 19.880, si bien no establece un deber de motivación general de los actos administrativos, sí impone esta obligación respecto de determinadas resoluciones: (1) las resoluciones que afecten los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio (art. 11 inciso segundo), (2) las resoluciones que resuelvan recursos administrativos (art. 11 inciso segundo), (3) las resoluciones que resuelvan las cuestiones discutidas en el procedimiento administrativo (art. 41) y (iv) las resoluciones que declaren el abandono del procedimiento o acepten el desistimiento o la renuncia al derecho en que se funda la solicitud (art. 40).

44º Por consiguiente, las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud tienen el deber legal de motivar los actos administrativos de gravamen, entre los cuales se encuentran aquellos que aplican sanciones y, por tanto, el ejercicio de las facultades discrecionales que la aplicación del artículo 174 del Código Sanitario conlleva no

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implica un ejercicio arbitrario de poder en la medida que dicha motivación exista y sea razonable. Sin embargo, es materia de legalidad y no de constitucionalidad, examinar si el acto administrativo sancionatorio cumplió con la obligación de motivación y si esta es adecuada.

IV.- APLICACIÓN EN EL CASO CONCRETO

45º De acuerdo a lo debatido y criterios que emanan de esta sentencia, no se infringe el principio de legalidad ni el principio de tipicidad, porque tanto el artículo 82, como el artículo 174 del Código Sanitario, el artículo 184 del Código del Trabajo y los artículos 65 y 68 de la Ley N° 16.744 establecen las materias que pueden ser reguladas vía reglamento, y la sanción correspondiente en caso de infracción. En este caso, el acta de inspección dio cuenta de una serie de infracciones que resultaron en la muerte de un trabajador. Desde el punto de vista del derecho administrativo, se satisface el principio de legalidad porque se trata de una regulación sectorial (sanitaria) a la que está sometida la requirente.

La determinación del modo en que se cita en la resolución exenta las fuentes legales que habilitan la colaboración reglamentaria es una cuestión propia de legalidad. No es una cuestión constitucional verificar la “trazabilidad del fundamento legal” sino que especificar su concurrencia, cuestión que esta disidencia explica latamente.

46º Tal como ha establecido el Tribunal, “desde el punto de vista constitucional, no puede cuestionarse que las normas que regulan una cierta actividad, deban ser conocidas por quienes la desarrollan. La Constitución exige que la actividad económica se someta a las “normas legales que la regulen. En este caso, la actividad de la construcción convoca a una heterogénea regulación […] este tipo de actividad económica exige un sometimiento a un complejo normativo de distinto rango. Desde luego, la ley; pero ésta convoca otras normas, de ahí que dicho marco esté compuesto además por normas administrativas (Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones; planos reguladores, etc.) y normas técnicas, que definen los estándares de seguridad y calidad de las edificaciones.” (artículo 19, N° 21°).” (STC 2154, c. 46° y 47°). Como se afirmó en la STC 3601, en este caso “no es posible renunciar a normas legales, reglamentarias y técnicas que fundan las habilidades que llevaron a contratar la empresa requirente. No hay ubicuidad para asumir el riesgo de un contrato y para renunciar a sus consecuencias” (c. 43º).

47º En cuanto a la supuesta falta de adecuación de la sanción en relación con la infracción constatada y el amplio margen de apreciación con que cuenta la autoridad sanitaria para determinar el monto de la multa, cabe señalar que el examen de este reproche corresponde al juez de fondo, a través del control de la motivación que funda el acto administrativo reclamado.

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48º En consecuencia, cabe desestimar el presente requerimiento por no constatarse infracciones a los principios de debido proceso, legalidad y tipicidad, que se derivan de la aplicación de los incisos sexto, séptimo, octavo y noveno, del numeral 3°, del artículo 19 de la Constitución.

El Ministro señor RODRIGO PICA FLORES estuvo por acoger parcialmente el requerimiento, solo respecto del inciso segundo del artículo 174 del Código Sanitario, en base a las siguientes consideraciones:

I. ALGUNAS REFERENCIAS SOBRE EL CONFLICTO CONSTITUCIONAL SOMETIDO AL CONOCIMIENTO DE ESTA MAGISTRATURA.

1º. Que, nombre reservado, abogado, en representación de nombre reservado S.A., con fecha 24 de febrero del 2021, interpuso recurso de Inaplicabilidad por Inconstitucionalidad, respecto de los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario, en el contexto del juicio sumario de reclamación de multa, caratulado “nombre reservado con Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de los Lagos”, causa Rol C-1714- 2020, seguida ante el 1º Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt.

De tal modo, indica que, la requerida, inició acción ejecutiva de cobro, conforme con el artículo 174 del Código Sanitario, sirviendo de base como título ejecutivo, a la causa que sirve como gestión pendiente, la Resolución Exenta Nº 1910164, conforme con la cual se resolvió imponer una multa por 1000 UTM a nombre reservado S.A., por infringir las disposiciones de los artículo 184 del Código del Trabajo, artículo 3 y 37 inciso 1º del Decreto Supremo Nº 594 de 1999 del Ministerio de Salud y el artículo 21 del Decreto Supremo Nº 40, de 1969 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social.

2º. El requirente sostiene, en primer término, que como consta en autos rol 8823- 2020, de esta Magistratura, nombre reservado S.A., dedujo requerimiento de Inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto de los artículos 163, 166, 167 y 174 del Código Sanitario, en el contexto del juicio sumario de reclamación de multa, en causa Rol C- 1093-2019, sustanciado ante el Primer Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt.

Asimismo, destaca que el requerimiento referido precedentemente fue acogido.

A reglón seguido, argumenta que la misma resolución que sirvió como gestión pendiente en la causa recién indicada – que se encuentra aún en discusión ante los roles C-1093-2019- ahora serviría como título ejecutivo, en los autos en los que se intenta la presente inaplicabilidad.

Concluye, en lo que respecta a este punto, que “(…) siendo la misma sentenciada dictada en razón de un sumario administrativo en el cual ya se han declarado como

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inconstitucionales las normas que sirvieron de base al referido proceso administrativo o sumario sanitario, es de pleno derecho aplicar la institución de la cosa Juzgada” (foja 02).

3º. Adicionalmente, el actor señala que los preceptos que se intentan inaplicar infringen lo dispuesto en el numeral 3, incisos 6, 7, 8 y 9 del artículo 19 de la Constitución, al transgredir el derecho al debido proceso, al principio de legalidad y de tipicidad.

4º. En relación con el artículo 163 del Código Sanitario, el requirente argumenta que en la parte del precepto donde se establece “(…) deberá citarse al infractor después de levantada el acta respectiva”. A su juicio “(…) dicha frase correspondería a una determinación legal previa, que determina sin más, el grado de participación como consumado, al precisar desde ya y sin procedimiento previo la calidad de infractor” (foja 04). Así, a su juicio, se infringiría lo dispuesto en el artículo 19 Nº 3 inciso 7º de la Constitución, toda vez que “la ley ya hace referencia en el artículo 163 a una calidad prefijada y que aún no ha sido comprobada (…) como infractor consumado” (foja 09).

5º. A su turno, el actor argumenta que en lo que respecta a la aplicación del artículo 166 del Código Sanitario <<Bastará para dar por establecido la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios el testimonio de dos personas contestes en el hecho y en sus circunstancias esenciales; o el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla>>, que en relación a la palabra “Bastará”, empleada por el legislador, esta da por sentada, mediante una presunción de derecho, la existencia de la infracción de leyes y reglamentos sanitarios. En el mismo orden, indica que, en relación con el mismo precepto, la frase “(…) el acta, que levante el funcionario del Servicio al comprobarla” infringiría disposiciones propias del debido proceso, pues se le daría valor de plena prueba al acta de un único fiscalizador.

6º. Por otra parte, respecto de la aplicación del artículo 167 del Código Sanitario <<Establecida la infracción, la autoridad sanitaria dictará sentencia sin más trámite>> el requirente aduce que “si la infracción se establece sólo con el acta del fiscalizador (166), por una norma que ya determina la responsabilidad previa (163), la sentencia tiene un resultado obvio, que es la sola imposición de la multa y, en consecuencia, se infringiría el debido proceso” (foja 05).

Adiciona, a foja 10, que “si bien la carga procesal del contencioso administrativo no establece de forma evidente el establecimiento de una presunción de derecho sobre la infracción, queda claro que es la propia ley en estos tres articulados los que manifiestan que, tal presunción de derecho si existe, y que está establecida por el legislador sanitario, al establecer una apariencia de debido proceso (…) cuando la responsabilidad y grado de responsabilidad está ya dada por ley y (…) contrariando el precepto constitucional, pues no se puede presumir de derecho la responsabilidad infraccional”. En este contexto, a foja 14, el actor señala que en la aplicación de estas normas “no importa, si el funcionario erró, o se equivocó en su apreciación, no importa la prueba que se rinda en contra de dicha acta y los “hechos constatados”, tampoco importa, si quienes libran tal acta son dependientes de la autoridad que sanciona ni menos, si estos dentro del “debido” proceso dieron cuenta, reiteraron o ratificaron

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sus propios dichos o sus actuaciones, como en cualquier proceso racional y justo (…)”. Así, el hecho precedente, según su criterio, implicará que no exista posibilidad de acceder a una tutela jurisdiccional plena, en tanto “sea la propia ley la que sancione y determine dar valor, primero que todo, de plena prueba a un acta levantada por sus propios funcionarios, cuando es la ley la que determina previamente y sin ningún tipo de proceso la calidad grado de participación y responsabilidad penal y/o infraccional de “infractor” sin siquiera haberlo escuchado previamente, y luego de ello, con el solo mérito de lo obrado por su propio servicio, ejercite la jurisdicción dictando una sentencia con mérito de cosa juzgada en razón de la función jurisdiccional sanitaria, mirando para ello sólo lo obrado por sus propios empleados remunerados, y luego de que, sea la misma norma la que indique que con ello basta, elevando veladamente en los hechos a presunción de derecho, en los art. 166 y 167 lo obrado por sus propios fiscalizadores, y aun más, determinando sin ningún procedimiento racional y justo la calidad y autoría consumada de “infractor” incluso antes de ser oído, como se describe en el artículo 163” (foja 16). Con lo que se afectará, igualmente, el derecho a un Juez imparcial (foja 17).

Por otra parte, aduce, a foja 18, que en el caso de marras se infringe el derecho a la igualdad entre las partes. Indica que ello se explica en el hecho de que no existiría dualidad de partes en este proceso jurisdiccional administrativo, ya que el denunciante y quien genera la prueba es el mismo servicio, quien, además, dicta sentencia, y quien resuelve los recursos que se puedan oponer en contra de lo resuelto, sin ser procedente el recurso jerárquico, conforme a lo establecido en el artículo 35 del Decreto Supremo Nº 136 del año 2004, en contravención, a su juicio, al artículo 15 de la ley 19.880.

Respecto a los imperativos de pasividad, imparcialidad y objetividad, que deben regir la actividad de los tribunales. El actor señala, a foja 20, que, en relación con el principio de pasividad, este se infringe en el contexto de un procedimiento sumarial, cuando este se ha iniciado de oficio por el mismo servicio. En tanto, respecto al principio de imparcialidad y objetividad, este es lesionado pues el “director del servicio, es denunciante, por intermedio de sus empleados los fiscalizadores, el Director del servicio, ejerce la jurisdicción que el propio Código Sanitario le entrega en los art. 161 y siguientes, y al hacerlo, debe ajustarse a lo que previene el art. 163 que determina que el denunciado ya tiene la calidad de infractor, es decir, ya está establecida en forma previa por la ley el grado y la participación punible del ya mal previamente denominado “infractor”; debe el órgano jurisdiccional tener como plena prueba el acta que levanta el propio funcionario del servicio (art. 166) y en base a esa prueba, la autoridad sanitaria debe dictar sentencia (art.

167)”. Negándole, adicionalmente, como ya ha sido previsto, la doble instancia.

7º. Finalmente, en lo que respecta a la aplicación del artículo 174 del Código Sanitario, el requirente sostiene, a foja 08, que su aplicación pugna con la racionalidad de la normativa en comento, al establecer sanciones de multas “de un décimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades Tributarias mensuales” por infringir “cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los

33 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000342 TRESCIENTOS CUARENTA Y DOS

Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile”. En tal sentido, a su entender, la aplicación de este precepto es una manifestación del ius puniendi del Estado (foja 27).

En este sentido, el requirente aduce que además de estar afecto a un proceso indebido, se ha vulnerado además el principio de tipicidad, contenido en el inciso 8º del número 3 del artículo 19 de la Constitución, al sancionar a su representada con una multa, sin existir hechos claros y precisos en la sentencia que condenó a la multa a su representada.

A reglón seguido, fundamenta, a foja 29, que si bien el artículo 174 del Código Sanitario establece una sanción, ella no es por el incumplimiento de una norma en específico, sino por la infracción de “cualquiera de las disposiciones de este Código o de sus reglamentos” describiendo una banda indeterminada para multar, que es entregada a un arbitrio de atipicidad o de indiscriminación en su aplicación que va desde “un décimo de unidad tributaria mensual hasta las mil unidades tributarias mensuales”

sin distinguir por la gravedad de la falta, señalando solamente que “las reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble de la multa original”.

El actor indica que la falta sancionada con multa contenida en el artículo 174 citado, como manifestación del ius puniendi del Estado, requiere de certeza para su validez, por cuanto debe estar tipificada, y luego cumplir con la tipicidad del tipo infraccional que se pretende por el Estado, conforme al artículo 19 Nº 3 de la Carta Fundamental. De modo tal, el artículo impugnado como norma “ordenatio litis”

implicará que la conducta esté plenamente identificada, así como la sanción que se aplique.

Agrega que, “(…) la Constitución precisa de manera clara que corresponde a la ley y solo a ella establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se sancionan, materia que es así, de exclusiva y excluyente reserva legal, en términos tales, que no procede a su respecto ni siquiera la delegación de facultades legislativas al Presidente de la Republica, de conformidad a lo que dispone el art. 61 inc. 2°, de la Constitución Política” (foja 32).

Concluye, que “la frase del art. 174 que describe como sancionables las conductas “de sus reglamentos y de las resoluciones que dicten los Directores de los Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile” vulnera como se sostiene el principio de reserva legal y de legalidad, por entregar a una mera reglamentación y a las resoluciones de jefes de servicio, las facultades legislativas sancionatorias infraccionales que, conforme con la carta fundamental, como se ha dicho, son materias exclusivas y excluyentes de reserva legal, pues la constitución precisa que “corresponde a la ley y solo a ella” establecer al menos el núcleo esencial de las conductas que se sancionan, que hacen absolutamente improcedente la delegación de la facultad sancionatoria” (fojas 33 y 34).

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II. SOBRE EL REQUERIMIENTO DE INAPLICABILIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ARTÍCULOS 163, 166 Y 167, DEL CÓDIGO SANITARIO.

- La labor del Juez del fondo y la delimitación de las potestades de la jurisdicción constitucional, en torno a la acción de inaplicabilidad por inconstitucionalidad deducida en el caso de marras.

8º. El requerimiento de inaplicabilidad por inconstitucionalidad es la acción que el ordenamiento supremo franquea para evitar que la aplicación de uno o más preceptos legales, invocados en una gestión judicial pendiente, produzca efectos, formal o sustantivamente, contrarios al Código Político. Trátase, por ende, de un control concreto de la constitucionalidad de la ley, centrado en el caso sub lite y cuya resolución se limita a que disposiciones legales determinadas, en sí mismas, resulten, en su sentido y alcance intrínseco, inconciliables con el texto y espíritu de la Carta Fundamental. (STC 1390 c. 10) (En el mismo sentido, STC 2740 c. 5, STC 5442 c. 4, STC 3731 c. 15, STC 6222 c. 7).

9º. Que, mediante la acción de inaplicabilidad deducida, el Tribunal Constitucional está llamado a determinar si la aplicación de un precepto legal en una gestión específica resulta contrario a la Constitución. Lo que el Tribunal debe practicar es un examen concreto de si el precepto legal, invocado en una gestión judicial pendiente y correctamente interpretado, producirá efectos o resultados contrarios a la Constitución. Por ende, le impide realizar un juicio en abstracto de constitucionalidad contrastando el texto de la norma impugnada con el de la Carta Fundamental, dado que está dirigida a verificar si el precepto legal impugnado produce un resultado inconstitucional en la gestión pendiente de que se trata. (STC 479 c. 3) (En el mismo sentido, STC 478 c. 15, STC 480 c. 27, STC 523 c. 4, STC 552 c. 7, STC 558 c. 5, STC 596 c. 12, STC 616 c. 49, STC 626 c. 1, STC 654 c. 7, STC 718 c. 44, STC 811 c. 2, STC 944 c.

18, STC 1011 c. 2, STC 1029 c. 7, STC 1061 c. 3, STC 1065 c. 18, STC 1145 c. 7, STC 1204 c. 1, STC 1253 c. 3, STC 1254 c. 11, STC 1279 c. 4, STC 1288 c. 42, STC 1309 c. 1, STC 1314 c. 34, STC 1345 c. 4, STC 1361 c. 12, STC 1416 c. 7, STC 1514 c. 8, STC 1535 cc. 2 y 3, STC 1564 c. 7, STC 1669 c. 4, STC 1710 c. 35, STC 1872 c. 12, STC 1881 c. 8, STC 1951 c. 29, STC 1986 c. 5, STC 1992 c. 5, STC 1993 c. 5, STC 2069 c. 5, STC 2237 c. 11, STC 2301 c. 3, STC 2354 c. 10, STC 2536 c. 24, STC 2537 c. 29, STC 2674 c. 5, STC 2702 c. 3, STC 2865 c. 3, STC 2866 c. 3, STC 2703 c. 4, STC 2955 c. 1, STC 2922 c. 3, STC 3110 c. 18, STC 6339 cc. 20 y 22, STC 6370 c. 20 y 22, STC 7330 c. 30, STC 7443 c. 18 y 21, STC 5599 c. 17, STC 3146 c. 21, STC 3874 c. 21, STC 4973 c. 23, STC 5025 c. 21, STC 5232 c. 21, STC 5654 c. 11, STC 7015 c. 14, STC 3731 c. 16).

10º. Cabe precisar, que los autos Rol 8823-2020, tuvo como gestión pendiente la causa Rol C-1093-2019, radicada en el Primer Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt, la que se dedujo, dada la naturaleza de los hechos jurídicamente relevantes, como procedimiento sumario, y que discurrió sobre “la multa de 1.000 UTM aplicada mediante resolución administrativa a la requirente”, acción que fue presentada a fin

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de que el Tribunal del Fondo dejara sin efecto la resolución que se recurría y la sanción aplicada. Sin embargo, en la gestión pendiente que ahora se invoca -causa Rol C-1714- 2020- da cuenta, a foja 166, que si bien, la causa tiene su origen en un litigio en el cual concurren las mismas partes y la discusión girará en torno a la multa, en este caso se trata de una acción diversa a la prístinamente deducida -procedimiento declarativo-, pues en esta se intenta ejecutar una obligación de dar.

11º. Así, tratándose de un examen de constitucionalidad en concreto, la presente acción de inaplicabilidad no será la vía idónea para examinar si los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario producen un efecto contrario a la Constitución en el caso de marras, toda vez que en la causa C-1093-2019, en la cual se ventilaron aspectos de fondo de la sanción aplicada mediante resolución administrativa, tuvo incidencia la sentencia de la causa Rol 8823, ya singularizada, pues se determinó por esta Magistratura acoger el requerimiento y, con ello, declarar inaplicable los mismos preceptos que se intentan someter nuevamente al conocimiento de este Excelentísimo Tribunal, ahora en el contexto de la ejecución de multa, en causa Rol C-1714-2020, por cuanto se descarta, igualmente, el argumento de rechazo relativo un efecto de cosa juzgada alegado por el CDE a partir de la sentencia Rol N° 8823, y que a su juicio conllevaría el rechazo del requerimiento, omitiendo las diferencias de gestión pendiente y que en este caso se trata de un asunto de oportunidad y pertinencia procesal al deducir reclamos de fondo en el contexto de un procedimiento ejecutivo – como lo es la causa que se invoca como gestión pendiente-. En el caso sub lite la gestión invocada es un proceso ejecutivo, sobre cobro de una multa que se encuentra reclamada judicialmente en otra gestión de sede declarativa radicada y pendiente ante otro tribunal y dotada de otro procedimiento. En este sentido cabe observar que todos los preceptos cuestionados, salvo parte del artículo 174, se refieren a cuestiones que se discuten en etapa declarativa y no en sede ejecutiva.

12º. En efecto, el artículo 90 de la ley orgánica constitucional de esta Magistratura dispone que “Resuelta la cuestión de inaplicabilidad por el Tribunal Constitucional, no podrá ser intentada nuevamente, por el mismo vicio, en las sucesivas instancias o grados de la gestión en que se hubiere promovido”. Resulta evidente, hasta para el más lego conocedor de los conceptos elementales del Derecho procesal chileno que un juicio ejecutivo en el que una resolución administrativa que impone multa obra de título ejecutivo no podría ser jamás “instancia” ni menos “grado” de un juicio declarativo que en paralelo se encuentra pendiente, todo ello ante tribunales de letras de primera instancia, ambos de similar grado y jerarquía. Cabe mencionar que las expresiones “grado” e “instancia” se encuentran íntimamente ligadas a las reglas generales de competencia de los artículos 108 y ss. del Código Orgánico de Tribunales, en especial las de radicación y jerarquía, que con tal alegación del CDE se ven del todo disociadas.

Adicionalmente, tal alegación supone justamente lo contrario de lo que parece: es desconocer el efecto de una sentencia de este Tribunal, pues -aun con el voto en contra de este Ministro-, el artículo 174 fue declarado inaplicable en el proceso rol 8823 de este Tribunal, lo que impedía al CDE iniciar la ejecución que constituye la gestión

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pendiente de este proceso, debiendo llamarse especialmente la atención a este respecto.

13º. Adicionalmente, es elemental la comprensión de la diferencia entre un proceso declarativo de reclamo de multas y un proceso ejecutivo de cobro de las mismas: los conocen tribunales distintos, tienen procedimientos diferentes, y fechas de inicio diferentes, lo cual resulta relevante, pues los efectos de cosa juzgada de la sentencia de inaplicabilidad que se construyen a partir del artículo 90 transcrito de la ley orgánica de este tribunal reposan en un pilar del control concreto: la sentencia tiene efectos en la gestión que motiva la cuestión de inaplicabilidad, que en el proceso 8823 es el juicio declarativo.

14º. Que, en este sentido, cabe reiterar que no es propio de la acción de inaplicabilidad el determinar si -en su caso- la actuación administrativa se ajusta o no a la ley, lo que ciertamente es competencia de una acción de lato conocimiento, como por ejemplo la nulidad de derecho público, al tenor de lo preceptuado en los artículos 6º y 7º CPR. (STC 523 c. 7) (En el mismo sentido, STC 3265 c. 27, STC 3404 c. 27).

15º. De tal modo, no le corresponde al Tribunal Constitucional, en el examen que debe realizar de la acción de inaplicabilidad, emitir pronunciamiento alguno respecto de la legalidad de las multas ni de las decisiones adoptadas por el tribunal que conoció o está conociendo de la gestión en la causa Rol C-1093-2019, ni en torno a las consideraciones que el juez a quo tendrá al resolver un asunto, por equivocadas que éstas pudieran ser. Adoptar el criterio inverso importaría atribuirse impropiamente competencias exclusivas de la jurisdicción ordinaria. Lo que debe adicionarse, al hecho de que los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario, no son normas referidas a la resolución del proceso ejecutivo que delimita como gestión pendiente el conflicto actualmente sometido al conocimiento de este Excelentísimo Tribunal Constitucional.

En efecto, los artículos 163, 166 y 167 del Código Sanitario regulan materias referidas al reclamo de multas en sede declarativa civil, y sus cuestionamientos de constitucionalidad ya fueron ponderados por esta Magistratura en la sentencia Rol N° 8823, no siendo tales normas pertinentes a la gestión pendiente de este proceso.

16º. Finalmente, respecto a este punto, es dable precisar que tampoco resulta oportuno que este Tribunal se pronuncie en relación con la supuesta inaplicabilidad del inciso primero del artículo 174 del Código citado, toda vez que, como consta a foja 293 del expediente de la causa Rol 8823, fue una materia ya debatida y resuelta, mediante la respectiva sentencia.

III. SOBRE LA INAPLICABILIDAD DEL ARTÍCULO 174 INCISO 2º DEL CÓDIGO SANITARIO, EN EL CASO DE AUTOS.

17º. Que, este sentenciador estará por acoger el requerimiento solamente respecto del inciso 2º del artículo 174 del Código Sanitario, en tanto dispone que <<Las resoluciones que establezcan las infracciones y determinen las multas tendrán mérito ejecutivo

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y se harán efectivas de acuerdo con los artículo 434 y siguientes del Código de Procedimiento Civil>> pues con su aplicación se infringe lo establecido en el artículo 19 Nº 3, en relación con el artículo 38 inciso 2º y el artículo 76, todos de la Constitución Política de la República, como se analizará en consideraciones siguientes.

• Algunas notas sobre el derecho a defensa y la trascendencia de esta institución en el Derecho Administrativo.

18º. Si bien, la Constitución no contiene una norma expresa que defina con diáfana claridad lo que la doctrina denomina “el debido proceso”, ha optado por garantizar el derecho al racional y justo procedimiento e investigación, regulando, además, dos de los elementos configurativos del debido proceso. En primer lugar, que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción ha de fundarse en un proceso previo legalmente tramitado. En segundo lugar, que corresponderá al legislador establecer las garantías de un procedimiento racional y justo. (STC 821 c. 8) (En el mismo sentido, STC 2702 c. 30, STC 2895 c. 3, STC 3297 c. 13, STC 3029 c. 3).

19º. En este contexto, en una basta experiencia jurisprudencial, ya es un hecho asentado que el legislador “está obligado a permitir que toda parte o persona interesada en un proceso cuente con medios apropiados de defensa que le permitan oportuna y eficazmente presentar sus pretensiones, discutir las de la otra parte, presentar pruebas e impugnar las que otros presenten, de modo que, si aquéllas tienen fundamento, permitan el reconocimiento de sus derechos, el restablecimiento de los mismos o la satisfacción que, según el caso, proceda;

excluyéndose, en cambio, todo procedimiento que no permita a una persona hacer valer sus alegaciones o defensas o las restrinja de tal forma que la coloque en una situación de indefensión o inferioridad” (STC 1411 c. 7) (En el mismo sentido, STC 1429 c. 7, STC 1437 c. 7, STC 1438 c. 7, STC 1449 c. 7, STC 1473 c. 7, STC 1535 c. 18, STC 1994 c. 24, STC 2053 c. 22, STC 2166 c. 22, STC 2546 c. 7, STC 2628 c. 6, STC 2748 c. 14, STC 2757 c. 40, STC 3107 c. 9, STC 3297 c. 13, STC 3309 c. 3309, STC 3171 c. 28, STC 6399 c. 19, STC 7972 c. 56).

20º. Que, de tal modo, la garantía del debido proceso establece un parámetro de exigibilidad mínimo, que implicará que el derecho a un procedimiento previo, racional y justo, y legalmente tramitado, deba contemplar, además, las siguientes garantías “la publicidad de los actos jurisdiccionales, el derecho a la acción, el oportuno conocimiento de ella por la parte contraria, el emplazamiento, adecuada defensa y asesoría con abogados, la producción libre de pruebas conforme a la ley, el examen y objeción de la evidencia rendida, la bilateralidad de la audiencia, la facultad de interponer recursos para revisar las sentencias dictadas por tribunales inferiores” (STC 478 c. 14) (En el mismo sentido, STC 576 cc. 41 a 43, STC 699 c. 9, STC 1307 cc. 20 a 22, STC 1448 c. 40, STC 1557 c. 25, STC 1718 c. 7, STC 1812 c. 46, STC 1838 c. 11, STC 1876 c. 20, STC 1968 c. 42, STC 2111 c. 22, STC 2133 c. 17, STC 2354 c. 23, STC 2381 c. 12, STC 2657 c. 11, STC 2697 c. 17, STC 2687 c. 14, STC 2799 c. 14, STC 2853 c. 16, STC 2757 c. 41, STC 2743 c. 24, STC 2791 c. 24, STC

38 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000347 TRESCIENTOS CUARENTA Y SIETE

2983 c. 4, STC 3107 c. 7, STC 3309 c. 28, STC 3119 c. 19, STC 3649 c. 7, STC 5219 c. 10, STC 5418 c. 17, STC 5419 c. 17, STC 6411 c. 11, STC 6962 c. 11, STC 4222 c. 48, STC 5121 c. 13, STC 4379 c. 5, STC 4533 c. 5, STC 4972 c. 5, STC 4988 c. 5, STC 5104 c. 5, STC 5778 c. 5, STC 5993 c. 5, STC 5613 c. 5, STC 5751 c. 5, STC 5979 c. 5, STC 5999 c. 5, STC 6108 c. 5, STC 6163 c. 5, STC 6473 c. 5, STC 6349 c. 5, STC 6353 c. 5, STC 6381 c. 5, STC 6508 c. 5, STC 6750 c. 5, STC 6941 c. 5, STC 7076 c. 5, STC 7228 c. 5, STC 7232 c. 5, STC 7233 c. 5, STC 7311 c. 5, STC 7398 c. 5, STC 7430 c. 5, STC 7606 c. 5, STC 3969 c. 8, STC 4434 c. 55, STC 7641 c. 30, STC 6611 c. 4, STC 7060 cc. 11 y 15, STC 7061 cc. 11 y 15, STC 3625 c. 30, STC 3938 c. 16, STC 3770 c. 35, STC 7203 c. 31). Satisfaciendo así estándares formales y sustantivos, que se erigen como garantía constitucional judicial, con el objeto de evitar que una persona quede en un estado objetivo de indefensión.

21º. Que, en este orden, las garantías del debido proceso se encuentran establecidas en relación con el ejercicio de la función jurisdiccional, independiente del órgano que la ejerza. De suerte tal que no sólo los tribunales, propiamente tales, formen o no parte del Poder Judicial, ejercen jurisdicción, sino que también lo hacen otros órganos, como algunos que incluso integran la Administración del Estado, al resolver situaciones jurídicas que afecten a las personas y sus bienes. (STC 437 c. 17) (En el mismo sentido, STC 616 c. 18, STC 808 c. 10, STC 1393 c. 7, STC 2111 cc. 16 y 17, STC 5958 c. 4). Así, el ejercicio de la potestad sancionadora administrativa, por ejemplo, debe sujetarse a principios constitucionales básicos. Entre ellos, se ha señalado que es imprescindible que la ley prevea un debido proceso para la aplicación de las sanciones, en cumplimiento del estándar constitucional de un debido proceso, donde el afectado puede ejercer efectivamente sus derechos de defensa, haciendo alegaciones, entregando pruebas y ejerciendo recursos administrativos y jurisdiccionales. (STC 725 c. 19) (En el mismo sentido, STC 1233 c. 13, STC 1413 cc. 26 y 28, STC 2682 c. 9, STC 5958 cc. 3 y 8, STC 3625 c. 31, STC 3056 c. 10, STC 3770 c. 30, STC 7587 c. 12).

22º. En consecuencia, se deben obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber.

Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas.

• El problema de constitucionalidad en el caso de autos.

23º. Que, en atención a las consideraciones precedentes, este Sentenciador estima que la norma que se intenta inaplicar permite iniciar un juicio ejecutivo, como consecuencia de la multa decretada administrativamente, aún encontrándose pendiente un reclamo civil – como ocurre en el caso de marras, en causa Rol C-1093- 2019, del 1º Juzgado de Letras en lo Civil de Puerto Montt. Encontrándose pendiente en dicha causa la resolución de la reposición y apelación subsidiaria, de folio 29-.

39 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000348 TRESCIENTOS CUARENTA Y OCHO

24º. Que, dicha situación, a juicio de este Ministro infringe el artículo 19 Nº 3 inciso 6º, en relación con el artículo 38 inciso 2º y 76 de la Constitución, toda vez que el hecho de darle mérito ejecutivo a la resolución que establece la infracción y determina la multa que se aplicó en el caso concreto, encontrándose pendiente un proceso de reclamación civil -en relación a la verificación de la infracción y la aplicación de la multa-, implicará infracciones al: (a) principio de inocencia, (b) derecho de contradecir la prueba de cargo, (c) derecho de congruencia dentro del proceso, (d) a la eficacia material de la sentencia y, (e) a la racionalidad del proceso. En consecuencia, dicha ejecución anticipada torna estéril el principio y derecho a defensa e impugnación de los Actos Administrativos.

25º. En el sentido de lo expuesto, resulta elemental destacar que “Tratándose de reclamar judicialmente de los actos de la Administración, y en forma concordante con el derecho de acceso a la justicia que asegura el art. 19, Nº 3, CPR, establece expresamente, en su art. 38, inc. 2°, el derecho de cualquier persona lesionada en sus derechos por la Administración, a reclamar ante los tribunales que determine la ley” (STC 946 c. 34) (En el mismo sentido, STC 2727 c. 32, STC 2066 c. 33, STC 2301 c. 35, STC 2865 c. 35, STC 2866 c. 35, STC 4995 c. 7, STC 5914 c. 4, STC 5860 c. 4, STC 6046 c. 4, STC 5921 c. 4, STC 6134 c. 4, STC 5947 c. 4, STC 5903 c. 4, STC 6027 c. 4, STC 5933 c. 4, STC 6042 c. 4, STC 6254 c. 4, STC 6154 c. 4, STC 6203 c. 4, STC 6213 c. 4, STC 5976 c. 4, STC 6117 c. 4, STC 6118 c. 4, STC 6231 c. 4, STC 6174 c. 4, STC 6175 c. 4, STC 6093 c. 4, STC 6491 c. 4, STC 6511 c. 4, STC 6531 c. 4, STC 6497 c. 4, STC 6187 c. 4, STC 5956 c. 4, STC 6314 c. 4, STC 6076 c. 10, STC 6075 c. 10, STC 5990 c. 4, STC 6463 c. 4, STC 6436 c. 4, STC 6548 c. 4, STC 6745 c. 4, STC 6591 c. 4, STC 6569 c. 4, STC 6583 c. 4). Cuestión que, si bien ocurrió, ello fue de forma incompleta, dado que el requirente pudo deducir reclamación en sede Civil, pero el hecho de poder interponerla no alcanza a satisfacer la extensión del derecho a “reclamar ante los tribunales que determine la ley”, pues ese enunciado constitucional implicará que los tribunales competentes y previamente establecidos deban conocer, resolver y de hacer ejecutar lo juzgado (artículo 76 de la CPR), conforme a criterios de racionalidad y en estricto apego a los otros principios y derechos que lo rigen, dando satisfacción a las garantías constitucionales, procesales y orgánicas inherentes al entramado complejo de instituciones que deben concurrir en un procedimiento legal específico, con lo cual se aseguraría, en principio, una extensión suficiente para asegurar el “acceso a la justicia”.

26º. Desde esta perspectiva, estando reclamada la multa y declarado inaplicable el artículo 174, inciso segundo, en dicha gestión de reclamo (sentencia Rol N° 8823), se ha iniciado igual la ejecución de las multas al amparo de dicha norma declarada inaplicable. Tal estado de cosas determina que se vuelve vacuo, fútil, inútil y carente de contenido el reclamo judicial, pues no conduce a una tutela que merezca el apellido de efectiva, ya que las multas son ejecutadas mientras se discuten, pudiendo llegarse al absurdo de que se encuentran compulsivamente pagadas antes de que se dicte sentencia en el reclamo declarativo de las mismas, haciendo desaparecer el objeto del derecho a defensa que se ejerce, volviéndolo solo un ejercicio formal de papel y tinta

40 Código de validación: 94f68db5-5ef8-46ae-af0b-e60d65577a52, el cual puede ser validado en el siguiente enlace: HTTPS://VALIDACION.TCCHILE.CL/ 0000349 TRESCIENTOS CUARENTA Y NUEVE

de escritos, pero que no pone remedio a la situación de hecho que se denuncia y se busca remediar, permitiendo, en un sentido contrario, su consolidación compulsiva.

27º. Por otra parte, si las multas son o no procedentes y apegadas a derecho es justamente lo que el tribunal civil del reclamo de multas deberá determinar, no significando este voto argumento alguno ni de condena ni de exculpación.

28º. Por otra parte, el artículo 76 de la Constitución Política constitucionaliza la estructura lógica y cronológica del ejercicio de la jurisdicción: conocer, juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, en los denominados “momentos jurisdiccionales”, que a su vez enlazan y entroncan de manera ineludible con las garantías del debido proceso, pues, por ejemplo -en un ejemplo quizás demasiado obvio y extremo, pero útil- no se podría ejecutar la imposición de la pena de muerte para después conocer la defensa del imputado y resolver acerca de ella. Es en este sentido que el momento de conocimiento (juicio declarativo de reclamo de las multas) se vuelve estéril, pues en lugar de ejecutar lo resuelto en la sentencia de dicho juicio las multas son cobradas compulsivamente en sede ejecutiva a pesar de estar en discusión (momento jurisdiccional de conocimiento) su juridicidad, determinándose que se ejecuta antes de conocer o peor aún, a pesar de que se está conociendo, haciendo inútil la defensa e derechos e intereses en sede declarativa, reduciendo además a una apariencia la garantía de impugnabilidad de los actos administrativos del artículo 38 de la Constitución Política, ya que a pesar de haber reclamo el mismo se vuelve ineficaz por la sola voluntad de la misma administración reclamada al iniciar la ejecución.

Redactó la sentencia el Ministro señor IVÁN ARÓSTICA MALDONADO y la disidencia el Ministro señor GONZALO GARCÍA PINO.

El voto particular corresponde al Ministro señor RODRIGO PICA FLORES.

Comuníquese, notifíquese, regístrese y archívese.

Rol N° 10.383-21-INA

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente, Ministro señor JUAN JOSÉ ROMERO GUZMÁN, y por sus Ministros señores IVÁN ARÓSTICA MALDONADO, señora MARÍA LUISA BRAHM BARRIL, GONZALO GARCÍA PINO, CRISTIÁN LETELIER AGUILAR, NELSON POZO SILVA, JOSÉ IGNACIO VÁSQUEZ MÁRQUEZ, señora MARÍA PÍA SILVA GALLINATO, MIGUEL ÁNGEL FERNÁNDEZ GONZÁLEZ y RODRIGO PICA FLORES.

Firma el señor Presidente del Tribunal, y se certifica que los demás señoras y señores Ministros concurren al acuerdo y fallo, pero no firman por no encontrarse en dependencias físicas de esta Magistratura, en cumplimiento de las medidas dispuestas ante la emergencia sanitaria existente en el país.

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Autoriza la Secretaria del Tribunal Constitucional, señora María Angélica Barriga Meza.

nombre reservado María Angélica Barriga Meza Tribunal Constitucional Tribunal Constitucional Fecha: 25-11-2021 Fecha: 25-11-2021 42

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