Inaplicabilidad de Precepto Legal · Código de Procedimiento Civil

1 Santiago, diecisiete de junio de dos mil ocho.

VISTOS:

Con fecha 28 de enero de 2008, el abogado

Mauricio Eduardo Zúñiga Barrientos, en representación de

Constructora de Pavimentos Asfálticos BITUMIX S.A., ha

formulado una acción de inaplicabilidad por

inconstitucionalidad del artículo 174 del Código

Sanitario, en la causa Rol N° 2344-2007, sustanciada por

impugnación de la multa que le fue impuesta a su

representada en sumario sanitario.

La norma impugnada dispone:

“Artículo 174.- La infracción de cualquiera de las

disposiciones de este Código o de sus reglamentos y de

las resoluciones que dicten los Directores de los

Servicios de Salud o el Director del Instituto de Salud Pública de Chile, según sea el caso, salvo las

disposiciones que tengan una sanción especial, será

castigada con multa de un décimo de unidad tributaria

mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Las

reincidencias podrán ser sancionadas hasta con el doble

de la multa original.

Las infracciones antes señaladas podrán ser

sancionadas, además, con la clausura de establecimientos,

edificios, casas, locales, lugares de trabajo donde se

cometiere la infracción; con la cancelación de la

autorización de funcionamiento o de los permisos

concedidos; con la paralización de obras; con el comiso,

destrucción y desnaturalización de productos, cuando

proceda.”

De acuerdo a los antecedentes acompañados por

el requirente, los hechos que dieron origen a tal sumario 2

sanitario se refieren a la muerte de nombre reservado

nombre reservado, obrero de una faena, quien cumpliendo una orden

de trabajo impartida por el capataz de la obra, fue

atropellado por un rodillo neumático de gran tonelaje,

causándole la muerte en forma instantánea. En la

resolución con que culminó el respectivo sumario

sanitario, la Secretaria Regional Ministerial de Salud de

la IV Región consideró que dicha instrucción había

revestido una condición de peligro sancionable según las

normas de seguridad pertinentes, aplicándose una multa

administrativa fundada en el artículo 174 del Código

Sanitario, por la suma de 300 unidades tributarias

mensuales. En la demanda de impugnación deducida por la

empresa contra tal resolución se señala que ella no

cumple con los requisitos necesarios en cuanto al

análisis y ponderación de la prueba recabada en el

sumario y, por consiguiente, le impone una sanción

injusta.

Indica, en tal sentido, el requirente que su

requerimiento no se funda en que el SEREMI de Salud tenga

o no la facultad de aplicar una multa como producto del

sumario sanitario, sino que su reproche va dirigido

expresamente a la facultad de aplicar una multa en un

rango que va de 0,1 a 1000 UTM, sin que existan patrones

claros o descriptores de sanciones o infracciones a las

que se les pueda asignar tal o cual multa, según la

gravedad de las mismas. Así, esta facultad sancionatoria

del Estado depende del arbitrio de la persona que detente

el cargo de SEREMI, quien subjetivamente determinará si

la infracción cometida es leve, grave o gravísima. A su

juicio, la sanción aplicada constituye una pena, lo que 3

se confirma por el artículo 169 del mismo Código,

conforme al cual si transcurrido el plazo de cinco días

hábiles desde su notificación que el infractor tiene para

pagar la multa, no lo hiciere, sufrirá, por vía de

sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo

de unidad tributaria mensual que comprenda la multa. Sin

embargo, la aplicación de la multa en una escala de entre

0,1 y 1000 UTM constituye una infracción a la

Constitución ya que no cumple con la regla de que las

penas deben corresponder a conductas expresamente

descritas, por lo que el artículo impugnado vulnera lo

dispuesto en el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental.

Con fecha 30 de enero de 2008, la Segunda Sala

de esta Magistratura declaró admisible el requerimiento,

pasando los antecedentes al Pleno para su sustanciación.

Con fecha 20 de marzo de 2008, el Consejo de Defensa del Estado, en representación de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Cuarta Región,

formuló sus observaciones al requerimiento, indicando que

el ámbito de aplicación del Código Sanitario está

referido al fomento, protección y recuperación de la

salud de las personas, resguardando los bienes jurídicos

de la vida y la salud de ellas, consagrados

constitucionalmente en los artículos 1°, incisos tercero

y cuarto, y 19 N°s. 1º y 9º, incluyendo el reenvío que

hace el artículo 5° de la misma Carta Fundamental a los

tratados internacionales que versen sobre la protección y

promoción de los derechos fundamentales.

De tal forma, de acuerdo al artículo 67 del

Código Sanitario, corresponde al Ministerio de Salud o a

sus Secretarías Regionales Ministeriales velar por que se 4

eliminen o controlen los factores, elementos o agentes

del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y

el bienestar de los habitantes, de acuerdo a las normas

establecidas en el mismo Código y en sus reglamentos.

A su vez, respecto a la protección de los

trabajadores, el artículo 82 del Código citado reenvía al

reglamento la regulación específica de las normas sobre

condiciones de higiene y seguridad que deben reunir los

lugares de trabajo, equipos, maquinarias, instalaciones,

materiales y cualquier otro elemento, con el fin de

proteger eficazmente la vida, salud y bienestar de los

trabajadores. Este reglamento es el recogido en el

Decreto Supremo N° 594, de 1999, del Ministerio de Salud,

denominado “Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y

Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo”, que trata

de las normas mínimas que deben ser respetadas, con el

fin de resguardar los bienes jurídicos indicados.

De esta forma, señala el Consejo de Defensa del Estado, por las normas del Código Sanitario y del

respectivo reglamento, las condiciones sanitarias básicas

de los lugares de trabajo corresponden a una situación

regulada por disposiciones de orden público, con

indicación de que la autoridad sanitaria efectuará la

fiscalización oportuna del cumplimiento de esta

normativa.

Expresa además dicho organismo que, sobre la

base de los hechos que motivaron la muerte de un

trabajador, se inició un sumario sanitario con el

propósito de determinar las responsabilidades generadas

por aquel accidente laboral, determinándose que la

sumariada BITUMIX S.A. no cumplió debidamente con la 5

obligación reglamentaria de suprimir en los lugares de

trabajo los factores de peligro que pudieran afectar la

integridad física de los trabajadores, infringiendo así

el inciso primero del artículo 37 del citado Decreto

Supremo Nº 594, de 1999, por lo que la SEREMI de Salud

correspondiente dispuso la aplicación de una sanción de

100 UTM, y no de 300 UTM como alega el requirente. Indica

asimismo que se determinó que la causa del accidente

fatal se debió a una orden del capataz que entrañó una

situación de riesgo que contraviene la obligación

establecida en la norma infringida de suprimir los

factores de peligro.

Por otra parte, el Consejo de Defensa del Estado señala que el requerimiento en realidad no

impugna la constitucionalidad de un precepto legal, sino

que ataca el mérito de un acto administrativo, el que

requiere ponderar en cada caso las implicancias y

consecuencias de la infracción sanitaria que se está

enfrentando, por lo cual resultaría contraproducente

establecer en la normativa criterios rígidos al respecto.

Lo que hace el requerimiento, en concreto, es impugnar el

mérito de la decisión administrativa que asigna a una

infracción por contravenir normas de seguridad con

resultado de muerte, una multa determinada; sin embargo,

la materia discutida en la gestión pendiente no la

constituye el monto de la multa propiamente tal, sino que

la existencia misma de la infracción. El objeto de la

reclamación no es obtener una rebaja de la multa, sino

que se declare la ausencia de responsabilidad en un hecho

determinado y con ello la improcedencia de la sanción

aplicada. De esta forma, lo que se alega es que los 6

hechos que motivan la sanción no se encuentran

comprobados en el sumario de acuerdo a las normas del

Código Sanitario, por lo que la determinación del monto

de la multa no constituye el objeto de la gestión

judicial pendiente. Así, si se declarara inaplicable la

disposición impugnada, la infracción administrativa, pese

a ser declarada y reconocida, quedaría sin sanción

alguna. Las normas que sí influyeron en la resolución del

asunto son aquellas que establecieron la responsabilidad

del requirente, esto es, el inciso primero del artículo

37 del Decreto Supremo Nº 594, de 1999, cuya

inaplicabilidad no ha sido requerida.

El Consejo señala además que no está claramente

identificada la norma constitucional infringida o la

manera específica en que se estaría violando la

Constitución, puesto que al indicarse el artículo 19 N°

3, en relación a la excesiva discrecionalidad que

establecería la norma impugnada, no existe relación entre

esa reclamación y la norma constitucional invocada, ya

que se trata en ésta de la tipicidad de la conducta y no

de la determinación específica de la pena. El

requerimiento se funda en la falta de determinación de la

pena debido a su amplio rango, y no en la falta de

descripción suficiente de una conducta determinada.

En cuanto a que las penas deben corresponder a

conductas expresamente descritas, el Consejo observa que

no basta con impugnar una norma de inconstitucional sino

que debe fundarse en la configuración de vicios de

inconstitucionalidad material, formal o competencial. Sin

embargo, el requirente no explica en qué forma el

precepto objetado contraría a la Constitución.

7 En cuanto al fondo del requerimiento, el

Consejo señala que la facultad de la administración de

aplicar una pena dentro de un determinado rango

establecido por la norma jurídica constituye una potestad

absolutamente reconocida por nuestro ordenamiento

jurídico, en tanto que respecto a los principios de

legalidad y de tipicidad, indica que si se estima que las

multas de carácter administrativo aplicadas a los

administrados no se reputan penas, se extraen del ámbito

de aplicación del artículo 19 N° 3 de la Constitución, y

por tanto no cabría reclamo alguno de vulneración de

dicha garantía. Además señala que la historia de la norma

constitucional invocada indica que se pretendió que la

conducta que se sanciona debe estar claramente descrita

en la ley, pero no es necesario que lo sea de un modo

acabado, perfecto, por lo que si ni siquiera en materia

penal se contempla el requisito de que la conducta

delictual esté descrita totalmente en el texto legal, mal

podría establecerse dicha exigencia en materia de orden

administrativo, como se pretende. De esta forma se cumple

claramente con la exigencia constitucional, ya que frente

a una infracción se aplica una sanción que es una multa y

además se señala cuál será su cuantía, esto es, entre 0,1

y 1000 UTM, fijando un rango que da la mínima amplitud

para que, en consideración a las circunstancias

concurrentes en el hecho, permita el mejor modo de

aplicar la sanción que se considere más justa. De esta

manera, la norma impugnada cumple con los requisitos,

satisfaciendo plena y cabalmente las exigencias del

Constituyente, pues se encuentra tipificada la sanción

por la ley.

8 En relación al principio de proporcionalidad,

el Consejo indica que la norma impugnada, dados los

márgenes de aplicación que contempla, no hace más que

garantizar plenamente un cabal cumplimiento de tal

principio.

Finaliza el Consejo exponiendo que las

sanciones administrativas deben someterse a la

Constitución y al orden jerárquico que ella establece,

desde el momento que el ejercicio de una potestad pública

puede afectar la esfera de la libertad de las personas y

sus derechos. Sin embargo, indica que esto no constituye

un asunto que pueda ser resuelto en esta sede

constitucional.

Con fecha 7 de abril de 2008, la Ministra de

Salud formuló también observaciones al requerimiento,

indicando previamente que su comparecencia se sustenta en

el impacto que la resolución de este asunto puede tener

en la labor de la autoridad sanitaria. Al efecto señala

que el requerimiento pretende que la ley deje de ser una

norma que establezca las bases esenciales de un

ordenamiento jurídico y regule con precisión cada uno de

los tipos infraccionales asociándolos a una sanción

específica, lo que dejaría en la práctica sin sentido la

potestad reglamentaria entregada por el Constituyente al

Presidente de la República.

Además indica la Ministra que tal argumentación

implica conferir un carácter rígido y pétreo a la

reglamentación de las infracciones sanitarias y sus

sanciones, transformando con ello la ley en un catálogo

interminable, en el que se precisarían detalladamente las

infracciones y cada una de las sanciones aplicables, lo 9

que no sucede siquiera en materia penal. No obstante

ello, en la aplicación de la sanción administrativa se

deben seguir los principios mínimos que garanticen el

debido proceso, con una acuciosa investigación que

sustente la sanción y apego al principio de legalidad, lo

que ha ocurrido efectivamente en la especie, como por lo

demás se ha explicitado en la impugnación judicial de la

procedencia de la sanción que ha efectuado el requirente.

La existencia de un debido control jurisdiccional de sus

decisiones es garantía suficiente para que la actuación

de la autoridad sanitaria se ajuste a los principios

constitucionales comentados.

Añade que el amplio rango de sanciones que se

alegan permite a la autoridad sanitaria una adecuada

ponderación de los hechos y circunstancias que rodean la

infracción, para que la multa sea proporcional a la

infracción cometida, lo que además queda resguardado por

los recursos de reposición y jerárquico que establece la

legislación sobre bases de los procedimientos

administrativos, además de la reclamación contemplada en

el artículo 171 del Código Sanitario.

En cuanto a que el artículo 174 del Código

Sanitario vulneraría el artículo 19 N° 3 de la

Constitución, la Ministra manifiesta que la historia de

la norma constitucional respectiva indica que la conducta

que se sanciona debe estar claramente descrita en la ley,

pero no es necesario que sea de un modo exacto, preciso y

detallado. Si no se exige en materia penal tal

descripción en detalle en la ley, ello no puede

extenderse a normas administrativas. Además, no le

corresponde a este Tribunal examinar si las normas de 10

fondo cumplen o no con el principio de tipicidad, pues

ello no ha sido requerido.

Respecto a la vulneración del principio de

legalidad consagrado por el artículo 19 N° 3 de la

Constitución, por la discrecionalidad que abre la norma

impugnada al establecer un amplio rango de sanciones sin

que estén asociadas a infracciones determinadas, del

texto del artículo objetado se desprende que las

sanciones están expresamente descritas en una norma de

rango legal, resguardándose plenamente el principio de

tipicidad. Si bien la discrecionalidad de quien está

facultado a fijar la sanción es efectivamente amplia,

comparada con las sanciones penales, ello es así por el

tipo de materias que se deben fiscalizar en este ámbito,

que presentan particularidades que deben ser ponderadas

debidamente por la autoridad, aquilatándose el riesgo,

peligro o daño efectivo de la conducta sancionada

respecto de los bienes jurídicos cautelados.

Finaliza señalando que analizar las razones por

las que se impone una multa determinada, dentro del rango

habilitado por la ley, desnaturaliza la competencia del

Tribunal Constitucional, al juzgar el mérito de la norma

sancionatoria, lo que corresponde resolver al tribunal

que conoce de la reclamación sanitaria.

Se ordenó traer los autos en relación y con

fecha 5 de junio de 2008 se escucharon los alegatos de

los abogados de las partes.

11 CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO. Que el artículo 93 Nº 6º de la Constitución

Política de la República dispone que es atribución de

este Tribunal Constitucional “resolver, por la mayoría de

sus miembros en ejercicio, la inaplicabilidad de un

precepto legal cuya aplicación en cualquier gestión que

se siga ante un tribunal ordinario o especial, resulte

contraria a la Constitución”;

SEGUNDO. Que la misma norma constitucional expresa, en su

inciso undécimo, que, en este caso, “la cuestión podrá

ser planteada por cualquiera de las partes o por el juez

que conoce del asunto” y agrega que “corresponderá a

cualquiera de las salas del Tribunal declarar, sin

ulterior recurso, la admisibilidad de la cuestión siempre

que verifique la existencia de una gestión pendiente ante

el tribunal ordinario o especial, que la aplicación del

precepto legal impugnado pueda resultar decisivo en la

resolución de un asunto, que la impugnación esté fundada

razonablemente y se cumplan los demás requisitos que

establezca la ley”;

TERCERO. Que en el caso de autos la gestión judicial

pendiente la constituye el reclamo que BITUMIX S.A. ha

interpuesto ante el Tercer Juzgado de Letras de La

Serena, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 171

del Código Sanitario, en contra de la multa de 100

unidades tributarias mensuales que le fue impuesta por la

Secretaría Regional Ministerial de Salud de la IV Región,

por infringir las normas de seguridad en una faena

dirigida por dicha empresa, con resultado de muerte de un

trabajador;

12 CUARTO. Que la requirente hace consistir el conflicto de

constitucionalidad que denuncia en la pretendida

vulneración en que incurriría la norma del artículo 174

del Código Sanitario respecto del artículo 19 Nº 3º de la

Carta Fundamental, al establecer un rango muy amplio e

indeterminado de sanciones de multa para la transgresión

de las normas del Código Sanitario y de sus reglamentos,

lo que en la práctica dejaría entregada a la discreción y

eventual arbitrariedad de la autoridad administrativa la

determinación de la sanción aplicable al caso concreto;

QUINTO. Que de la norma constitucional citada en el

considerando segundo que antecede, fluye con claridad que

uno de los requisitos indispensables para admitir a

tramitación y en definitiva acoger una acción de

inaplicabilidad por inconstitucionalidad es que la norma

legal impugnada pueda tener aplicación decisiva en la

resolución del asunto que constituye la gestión

pendiente, lo que no sucede en el caso que motiva el

presente pronunciamiento;

SEXTO. Que, en efecto, lo que la actora pretende

reprochar en su libelo es la excesiva apertura del rango

de multas que contempla el artículo 174 del Código

Sanitario, supuestamente inconciliable con lo que ella

entiende exige el principio de legalidad y de tipicidad

de las normas sancionatorias que consagra el inciso final

del numeral 3º del artículo 19 constitucional, en tanto

que en la gestión judicial pendiente que sirve de

sustento al requerimiento no ha impugnado el monto de la

multa impuesta por la autoridad sanitaria, sino la

procedencia misma de la infracción que se le reprocha, lo

que trae por resultado que la norma legal impugnada no es 13

la que el juez del fondo tendrá que aplicar para resolver

la cuestión que se le ha planteado;

SEPTIMO. Que careciendo el ocurso ventilado en estos

autos de un requisito esencial de admisibilidad como es

el examinado en el razonamiento que antecede, no podrá

prosperar la acción deducida por el requirente, sin que

sea menester entrar a examinar el mérito de sus

alegaciones de fondo, conforme a lo que constituye un

criterio universalmente aceptado en materia

jurisdiccional.

Y VISTO lo prescrito en el artículo 93, inciso primero,

Nº 6º, e inciso undécimo, de la Constitución Política de

la República, así como en las disposiciones pertinentes

de la Ley Nº 17.997, Orgánica Constitucional de este

Tribunal Constitucional,

SE RESUELVE:

QUE SE RECHAZA EL REQUERIMIENTO DE FOJAS 1.

El Ministro señor Raúl Bertelsen Repetto

previene que concurre a lo resuelto teniendo, además,

presente que la eventual aplicación del artículo 174 del

Código Sanitario en la gestión judicial en que la

recurrente reclama de la multa impuesta por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la IV Región, no

produciría efectos contrarios a la Constitución.

En efecto, aunque la norma impugnada contempla

un amplio rango de sanciones por la infracción sanitaria

de que se trata, que va desde una multa de un décimo de

unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias,

su aplicación no queda entregada al mero capricho o

arbitrio de la autoridad competente para determinar la

sanción, la que ha de atenerse, conforme a lo dispuesto 14

en el precepto legal impugnado, a las circunstancias del

caso. No existe, por consiguiente, una discrecionalidad

sin límites para fijar la multa, la que dependerá en su

cuantía de las circunstancias concurrentes en el hecho

que motiva la sanción, por lo que no se produce una

infracción a la garantía constitucional de igual

protección de la ley en el ejercicio de los derechos.

Redactó la sentencia el Ministro señor Francisco Fernández Fredes y la prevención su autor.

Notifíquese, regístrese y archívese.

ROL Nº 1033-08 INA.

Se certifica que los Ministros señores Hernán Vodanovic Schnake y don Marcelo Venegas Palacios, concurrieron a la vista y al acuerdo del fallo, pero no firman por encontrarse ausente en comisión de servicio en el extranjero el primero y haciendo uso de su feriado legal el segundo.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente don nombre reservado y los Ministros señores, José Luis Cea Egaña, Raúl Bertelsen Repetto, Hernán Vodanovic Schnake, nombre reservado

nombre reservado, nombre reservado, Marcelo Venegas Palacios, señora nombre reservado, nombre reservado

nombre reservado y Francisco Fernández Fredes. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz 15