Inaplicabilidad de Precepto Legal (Art. 93 N° 6 - STC)

1 Santiago, veinte de mayo de dos mil ocho.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO.- Que por oficio Nº 7.242, fechado el 17 de

enero de 2008, la Cámara de Diputados ha enviado el proyecto

de ley, aprobado por el Congreso Nacional, que crea el

Sistema Nacional de Certificación de nombre reservado

y perfecciona el Estatuto de Capacitación y Empleo a fin de

que este Tribunal, cumpliendo lo dispuesto en la atribución

prevista en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la

Carta Fundamental, ejerza el control de constitucionalidad

respecto de los artículos 3º, 4º, 5º, 8º, inciso primero, 9º

y 25 permanentes y del artículo 4º transitorio del mismo;

SEGUNDO.- Que el artículo 93, inciso primero, Nº 1,

de la Constitución establece, entre las potestades de esta

Magistratura, la de ejercer el control de constitucionalidad

de las leyes orgánicas constitucionales antes de su

promulgación;

TERCERO.- Que, el inciso primero del artículo 38 de

la Constitución señala:

“Una ley orgánica constitucional

determinará la organización básica de la Administración

Pública, garantizará la carrera funcionaria y los principios

de carácter técnico y profesional en que deba fundarse, y

asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a

ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus

integrantes”;

2 CUARTO.- Que los preceptos ya indicados, sometidos

a control de constitucionalidad, disponen lo siguiente:

“Artículo 3º.- Créase la Comisión del

Sistema Nacional de Certificación de nombre reservado,

en adelante también “la Comisión”, con personalidad jurídica

y patrimonio propio, que se relacionará con el Presidente de

la República por intermedio del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, y cuya función será la implementación de

las acciones reguladas en la presente ley.”

“Artículo 4º.- Corresponderán a la

Comisión las siguientes funciones y deberes:

a) Proponer a las autoridades competentes

las políticas globales de certificación de competencias

laborales.

b) Velar por la calidad, la transparencia

y el resguardo de la fe pública del Sistema, fijando las

metodologías y procedimientos que se utilizarán en su

implementación.

c) Supervisar que los Centros de

Evaluación y Certificación de nombre reservado

cumplimiento a las obligaciones que emanan de esta ley.

d) Desarrollar, adquirir, actualizar y

aprobar, previa evaluación, las propuestas presentadas por

los nombre reservado

respecto a la generación, adquisición y actualización, así

como también la acreditación, de las Unidades de

nombre reservado que se aplicarán en el Sistema,

manteniendo un registro público de éstas, en los términos 3

del artículo 25, Nº 2. En caso de rechazar dicha propuesta,

deberá hacerlo fundadamente.

e) Informar a los usuarios del sistema

sobre los evaluadores contratados por los Centros de

Evaluación y Certificación acreditados por ella, mediante

los mecanismos que determine al efecto. Para este fin, la

Comisión podrá requerir esta información de los Centros.

f) Validar los criterios y procedimientos

de acreditación y acreditar la condición de Centro de

Evaluación y Certificación de nombre reservado

habilitado para emitir certificados de competencias

laborales, en conformidad a la presente ley y al Sistema,

mantener un registro público de éstos, y revocar la

inscripción en dicho registro cuando corresponda.

g) Acreditar la condición de Evaluador

habilitado para evaluar competencias laborales de las

personas, en conformidad al Sistema, mantener un registro

público de éstos, y revocar la inscripción en dicho registro

cuando corresponda.

h) Crear y mantener un registro público

de las certificaciones otorgadas por los Centros de

Evaluación y Certificación de nombre reservado

habilitados.

i) Publicar y entregar los balances

financieros auditados, así como también aprobar y presentar

anualmente al Ministerio del Trabajo y Previsión Social el

Presupuesto, el Plan de Trabajo y el Plan de Inversión de

Excedentes.

4 j) Elaborar las normas de funcionamiento

de la Comisión y administrar su patrimonio, con plenas

facultades, incluyendo aquellas referidas a la disposición

de sus bienes.

k) Proporcionar la información

financiera, contable, u otra, que requieran o soliciten los

Ministerios del Trabajo y Previsión Social o de Hacienda, y

entregar un informe de gestión anual respecto de las metas

propuestas y sus resultados.

l) Poner a disposición de los usuarios

del Sistema, información relativa a los registros que

mantiene la Comisión.

m) Celebrar los actos o contratos con

organismos públicos, personas jurídicas de derecho público o

privado, nacionales, internacionales o extranjeras,

conducentes al cumplimiento de los fines del Sistema.

n) Cumplir las demás funciones y deberes

que le asigna la ley.”

“Artículo 5º.- La Comisión estará

integrada por nueve miembros que tengan reconocida calidad

técnica en el ámbito de las competencias laborales, los que

serán designados de conformidad a lo establecido en el

reglamento, de la siguiente forma:

a) Un miembro designado por el Ministro

del Trabajo y Previsión Social.

b) Un miembro designado por el Ministro

de Economía, Fomento y Reconstrucción.

5 c) Un miembro designado por el Ministro

de Educación.

d) Tres miembros designados por las

organizaciones de empleadores de mayor representatividad del

país entre los representantes de los sectores productivos

participantes del Sistema.

e) Tres miembros designados por las

centrales de trabajadores de mayor representatividad del

país.

No podrán ser miembros de la Comisión

aquellas personas que tengan un vínculo de dependencia

laboral, de propiedad o sean directivos de un centro de

evaluación y certificación de competencias laborales, de un

organismo técnico de capacitación y de un organismo técnico

intermedio para capacitación. De igual forma, los miembros

no podrán ejercer como evaluadores del Sistema.

Los miembros de la Comisión durarán

cuatro años en sus cargos, pudiendo ser reelegidos por un

período adicional. La renovación se realizará por

parcialidades cada dos años, según se establezca en el

reglamento.

En el caso de vacancia, la designación

del reemplazante se efectuará dentro de los treinta días

corridos siguientes de producida ésta, siguiendo el mismo

procedimiento indicado en el inciso primero. El reemplazante

durará en sus funciones por el tiempo que reste para

completar el período del miembro reemplazado.

6 La Comisión será presidida por aquel de

sus integrantes que sus miembros designen y durará en su

cargo dos años, pudiendo ser reelegido por una sola vez,

para lo cual se requerirá del voto favorable de todos los

integrantes en ejercicio de la Comisión. Además, designará

un Vicepresidente que durará dos años en su cargo, pudiendo

ser reelegido por una sola vez. El Vicepresidente subrogará

al Presidente en caso de ausencia o impedimento de éste.

La Comisión sesionará con, a lo menos,

cinco de sus miembros y sus acuerdos se adoptarán por

mayoría absoluta de los miembros presentes. Su Presidente

dirimirá los empates que pudieren producirse.

Sin perjuicio de lo anterior, los

acuerdos para aprobar cada año el Presupuesto, el Plan de

Trabajo y el Plan de Inversiones, deberán adoptarse con el

voto de la mayoría de sus miembros en ejercicio.

El miembro que estime necesario salvar su

responsabilidad por algún acto o acuerdo de la Comisión,

deberá hacer constar en el acta respectiva su oposición,

fundamentando su voto de minoría.”

“Artículo 8°, inciso primero.- La

Comisión tendrá una Secretaría Ejecutiva cuyas funciones

serán las que le encomienda esta ley.”

“Artículo 9°.- La Comisión designará una

persona como Secretario Ejecutivo de la misma, quien tendrá

la calidad de ministro de fe respecto de sus actuaciones,

deliberaciones y acuerdos, y representará judicial y

extrajudicialmente a la Secretaría Ejecutiva.

7 Serán funciones del Secretario Ejecutivo:

a) Dirigir y coordinar las actividades

necesarias de la Secretaría Ejecutiva, para dar cumplimiento

a los fines de la Comisión.

b) Proporcionar a la Comisión los insumos

necesarios para su funcionamiento.

c) Contratar al personal para el

funcionamiento de la Secretaría Ejecutiva.

d) Cumplir los acuerdos que la Comisión

adopte.

e) Denunciar ante la autoridad

administrativa o judicial que corresponda, las infracciones

cometidas a la presente ley.

f) Formular anualmente el presupuesto,

el plan de trabajo, el plan de inversión de excedentes y el

balance de la comisión.

g) Recibir reclamos presentados por

terceros en contra de la decisión adoptada por un centro de

evaluación y certificación de competencias laborales,

fundada en que no cumple con las unidades de competencias

laborales, metodologías y procedimientos fijados por la

Comisión.

h) Relacionarse con los ministerios,

servicios públicos y organizaciones productivas, de trabajo

y de formación, necesarios para asegurar el cumplimiento de

los fines de la Comisión.

8 No podrá ser Secretario Ejecutivo quien

tenga un vínculo de dependencia, de propiedad o sea

directivo de un centro de evaluación y certificación de

competencias laborales, de un organismo técnico de

capacitación o de un organismo técnico intermedio para

capacitación. El Secretario Ejecutivo no podrá ejercer como

evaluador del Sistema.”

“Artículo 25.- La Comisión llevará los

siguientes registros de carácter público:

1. Registro Nacional de Centros de

Evaluación y Certificación de nombre reservado, que

tendrá como objeto identificar los Centros habilitados para

ejecutar las acciones de evaluación y de certificación de

competencias laborales contempladas en esta ley.

2. Registro Nacional de Unidades de

nombre reservado, que tendrá por objeto informar a los

usuarios sobre las unidades de competencias laborales

acreditadas por la Comisión, y su relevancia para

determinados sectores productivos, áreas ocupacionales y

puestos de trabajo.

3. Registro Nacional de Certificaciones,

que tendrá por objeto informar respecto de las

certificaciones otorgadas por los Centros, y se construirá a

partir de los reportes que emitirán dichos Centros, en

conformidad a lo establecido en el reglamento.

La información contenida en los registros

será puesta a disposición de las personas e instituciones

usuarios del Sistema, especialmente de las instituciones 9

educacionales, a fin de permitirles relacionar las

competencias con los diferentes niveles educacionales,

incorporarlas en el diseño de planes y programas de estudio

y facilitar el reconocimiento de las competencias

certificadas en los procesos formales de educación.”

“Artículo 4º transitorio.- Para la

primera designación de los miembros de la Comisión a que se

refiere el artículo 5° de esta ley, aquellos miembros

señalados en las letras b) y c), como también uno de los

miembros indicados en la letra d) y uno de los señalados en

la letra e), durarán un período de dos años en sus cargos.

Los demás miembros durarán un período completo de cuatro

años.”;

QUINTO.- Que, de acuerdo a lo señalado en el

considerando segundo de esta sentencia, corresponde a este

Tribunal pronunciarse sobre las normas del proyecto remitido

que estén comprendidas dentro de las materias que el Poder

Constituyente ha encomendado que sean reguladas por una ley

orgánica constitucional;

SEXTO.- Que las disposiciones contenidas en los

artículos 3º, 5º, 8º, inciso primero, y 9º permanentes y 4º

transitorio del proyecto en examen son propias de la Ley Nº

18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la

Administración del Estado, porque en ellas se establece para la

Comisión del Sistema Nacional de Certificación de nombre reservado, servicio público funcionalmente descentralizado que

con características especiales crea el artículo 3º de la

iniciativa, una estructura que difiere de aquella contemplada 10

para dichos órganos estatales en los artículo 31 y 32 del mismo

cuerpo normativo, lo que sólo puede hacerse, como lo ha

declarado reiteradamente esta Magistratura, a través de normas

de carácter orgánico constitucional;

SEPTIMO.- Que, en cambio, las normas comprendidas

en los artículos 4º y 25 permanentes del proyecto en

análisis dicen relación con las funciones que está llamado a

desempeñar el nuevo servicio y no con su configuración,

motivo por el cual, de acuerdo con lo señalado en el

considerando anterior, no tienen naturaleza orgánica

constitucional y, en consecuencia, no forman parte de la ley

a que se refiere el artículo 38, inciso primero, de la

Constitución;

OCTAVO.- Que consta de los antecedentes que los

artículos 3º, 5º, 8º, inciso primero, y 9º permanentes y 4º

transitorio del proyecto en estudio han sido aprobados en

ambas cámaras del Congreso Nacional con las mayorías

requeridas por el inciso segundo del artículo 66 de la Carta

Fundamental;

NOVENO.- Que las disposiciones indicadas en el

considerando anterior no son contrarias a la Constitución

Política;

Y, VISTO, lo prescrito en los artículos 66, inciso

segundo, 38, inciso primero y 93,inciso primero, Nº 1º, e

inciso segundo de la Constitución Política de la República,

y lo dispuesto en los artículos 34 a 37 de la Ley Nº 17.997,

de 19 de mayo de 1981,

SE DECLARA:

11 1. Que los artículos 3º, 5º, 8º, inciso primero, y 9º

permanentes y 4º transitorio del proyecto remitido son

constitucionales.

2. Que no corresponde a este Tribunal pronunciarse

sobre los artículos 4º y 25 permanentes del proyecto

remitido, por versar sobre materias que no son propias de

ley orgánica constitucional.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores

Marcelo Venegas Palacios, Enrique Navarro Beltrán y

Francisco Fernández Fredes en cuanto en el Nº 2º de la parte

resolutiva de esta sentencia se declara que los artículos 4º

y 25 permanentes del proyecto en estudio no son propios de

ley orgánica constitucional y que, por lo tanto, no le

corresponde a este Tribunal pronunciarse sobre ellos. A su

juicio, dichos preceptos forman parte de la ley orgánica

constitucional a que alude el artículo 38, inciso primero,

de la Carta Fundamental, puesto que se refieren a las

facultades de la Comisión del Sistema Nacional de

Certificación de nombre reservado, materia que, de

acuerdo a lo que ha declarado reiteradamente esta

Magistratura en relación con lo que disponen los artículos

31, inciso final, y 32, inciso final, de la Ley Nº 18.575,

forma parte de dicho cuerpo normativo. Por vía de ejemplo

pueden citarse en tal sentido las sentencias de 16 de

febrero de 2001 (Rol Nº 320), de 1º de julio de 2003 (Rol Nº

379), de 20 de octubre de 2004 (Rol Nº 425) y de 23 de

septiembre de 2006 (Rol Nº 548). En consecuencia, se los

debió someter al control preventivo de constitucionalidad 12

contemplado en el artículo 93, inciso primero, Nº 1º, de la

Constitución.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Jorge Correa Sutil en cuanto en el Nº 1º de la parte resolutiva de

esta sentencia se declara que los artículos 3º, 5º, 8º,

inciso primero, y 9º permanentes y 4º transitorio del

proyecto en análisis tienen carácter de ley orgánica

constitucional. El Ministro disidente estuvo por declarar

que dichas normas no tienen esa categoría, por los

siguientes motivos:

PRIMERO.- Que el precepto constitucional en virtud

del cual las normas de los artículos 3º y 5º permanentes del

proyecto han sido sometidas a control dispone que: “Una ley

orgánica constitucional determinará la organización básica

de la Administración Pública, garantizará la carrera

funcionaria y los principios de carácter técnico y

profesional en que deba fundarse y asegurará tanto la

igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la

capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.”;

SEGUNDO.- Que, a juicio de este disidente, no

resulta posible sostener que la Comisión del Sistema Nacional de Certificación de nombre reservado, llamada

a ejercer funciones de proponer, velar, supervisar,

informar, validar criterios y procedimientos de acreditación

y de acreditar la condición de un Centro de Evaluación y

Certificación de nombre reservado, según detalla el

artículo 4º del mismo proyecto, determinen la organización

básica de la Administración Pública. Esta no se altera por 13

el establecimiento de un ente de esta naturaleza y, por

ende, no cabe estimar la norma que lo crea como propia de

ley orgánica constitucional, en virtud de lo dispuesto en el

precepto constitucional antes citado;

TERCERO.- Que el inciso segundo del artículo 66 de

la Constitución Política establece que “[l]as normas legales

a las cuales la Constitución confiere el carácter de ley

orgánica constitucional requerirán, para su aprobación,

modificación o derogación, de las cuatro séptimas partes de

los diputados y senadores en ejercicio.” De lo dispuesto en

este precepto constitucional, podría estimarse que, si las

normas sujetas a control modifican una ley orgánica

constitucional ya vigente, como es la Ley 18.575, Orgánica

Constitucional de Bases Generales de la Administración del

Estado, debe entonces considerárseles también como ley

orgánica constitucional y exigírseles el quórum

extraordinario. Este razonamiento no resulta aplicable en la

especie, como se explicará en los considerandos 5º y 6º de

esta disidencia. Antes de aquello, debe, sin embargo,

precisarse el alcance de esta regla;

CUARTO.- Que el argumento contenido en el

considerando anterior no es aplicable por el sólo hecho que

un precepto modifique una norma que forma parte de un cuerpo

legislativo que, en su título, lleve el nombre de ley

orgánica constitucional. Desde siempre, esta Magistratura ha

sostenido invariablemente que en una misma ley o cuerpo

normativo pueden contenerse tanto preceptos propios de ley

orgánica constitucional como de ley común. De ello se sigue

necesaria y logicamente que no basta con que un precepto 14

reforme parte de una ley en cuyo título figuren las

expresiones “orgánica constitucional”, para que tenga ese

carácter y se le exija una mayoría política calificada para

aprobarse. De la doctrina invariable de este Tribunal se

sigue, en cambio, que para que una norma sea considerada

orgánica constitucional en virtud de lo dispuesto en el

artículo 66 de la Constitución, es necesario que modifique

precisamente un precepto que tenga ese carácter. Como hemos

visto, los únicos que lo tienen en virtud del artículo 38 de

la Constitución son los que determinan la organización

básica de la Administración Pública y el proyecto no tiene

ese alcance. En consecuencia, a juicio de este disidente,

para declarar que una norma sometida a control es de ley

orgánica constitucional en virtud de lo establecido en el

artículo 66 de la Carta Fundamental, es necesario

identificar un preciso precepto que tenga ese carácter que

resulte modificado o derogado por la misma, lo que no ocurre

en la especie;

QUINTO.- Que este disidente no ha podido

identificar ninguna norma contenida en la Ley 18.575 de

Bases Generales de la Administración del Estado que tenga

precisamente el carácter de ley orgánica constitucional por

determinar la organización básica de la Administración

Pública y que resulte reformada o derogada por las normas

sujetas a control. Ello bastaría para no poder considerar

que dichas normas tengan el carácter que le atribuye la

sentencia de la que disiente. Más aún, este disidente no

logra identificar norma alguna contenida en la Ley 18.575, 15

tenga o no el carácter de ley orgánica constitucional, que

resulte modificada o derogada por los preceptos en análisis;

SEXTO.- Que de dichas normas y del debate

legislativo que precedió a su aprobación surge con nitidez

que ellas si establecen un órgano atípico en la

Administración del Estado. Desde luego, porque la Comisión

que se crea se integra con funcionarios públicos y con

personas que no lo son y porque su financiamiento no es

únicamente público. Estas dos características son atípicas

en la Administración del Estado en Chile, pero de ello no

se sigue que el proyecto altere las bases esenciales de la

Administración, ni modifique una norma de una ley orgánica.

Este disidente no encuentra norma alguna en la Ley 18.575

que establezca como un deber que los entes públicos se

integren sólo con funcionarios de la misma naturaleza ni

otra que prescriba que sólo deban financiarse con cargo a

las rentas generales de la nación;

SEPTIMO.- Que las dos características descritas en

el considerando anterior ciertamente son requisitos que la

doctrina adscribe como propias de los entes públicos. Sin

embargo, el hecho que la doctrina así lo señale no quiere

decir que lo haga una ley. Exigirle a una ley que, para

modificar una doctrina sea aprobada con quórum superior a la

mayoría parlamentaria no se aviene, a juicio de este

disidente, con el carácter democrático que, a la república

de Chile, le atribuye el artículo 4º de la Carta

Fundamental. En efecto, si para reformar una doctrina se va

a exigir de una mayoría parlamentaria calificada, ello

equivale a otorgar a los juristas de una cierta especialidad 16

mayor poder que a las mayorías parlamentarias y ello no es

propio de una república democrática;

OCTAVO.- Que tampoco cabe considerar a los

artículos 8º y 9º permanentes y 4º transitorio del proyecto

como disposiciones de ley orgánica constitucional. A ellos

se les aplica lo razonado en los considerandos 1º a 4º que

anteceden. A su respecto, si es posible a este disidente

identificar una norma contenida en la Ley de Bases Generales

de la Administración del Estado a la que hacen excepción. En

efecto, el artículo 31 de la referida ley establece que los

servicios públicos estarán a cargo de un jefe superior

denominado Director, mientras los preceptos sujetos a

control hacen recaer la dirección de la Comisión que crean

en un órgano colegiado (artículo 4º) y en una Secretaría

Ejecutiva (artículos 8º y 9º permanentes y 4º transitorio).

Tal diferencia no es, sin embargo, una regla especial que

modifique la Ley 18.575, pues el mismo cuerpo legal permite

estas excepciones, a condición que se hagan por ley, a la

que no le exige el carácter de orgánica constitucional. En

efecto, el artículo 31 de la Ley de Bases, inmediatamente

después de determinar que los servicios públicos estarán a

cargo de un jefe superior denominado Director, establece:

“Sin embargo, la ley podrá, en casos excepcionales, otorgar

a los jefes superiores una denominación distinta.” Por su

parte, el inciso final del mismo precepto dispone: “En

circunstancias excepcionales la ley podrá establecer

consejos u órganos colegiados en la estructura de los

servicios públicos con las facultades que ésta señale,

incluyendo la de dirección superior del servicio.” En 17

consecuencia, y al tenor de las dos disposiciones

transcritas es evidente que al establecer el proyecto para

el ente que crea una dirección colectiva y un Secretario

Ejecutivo, en vez de un Director, no ha modificado una ley

orgánica constitucional, sino que ha hecho uso de una

facultad que esa misma ley le confiere al legislador, sin

exigirle mayorías calificadas para ello.

Redactaron la sentencia los Ministros que la

suscriben.

Redactaron las disidencias sus autores.

Devuélvase el proyecto a la Cámara de Diputados,

rubricado en cada una de sus hojas por el Secretario del

Tribunal, oficiándose.

Regístrese, déjese fotocopia del proyecto y archívese.

Rol Nº 1.031-2008.

Se certifica que el ministro señor Francisco Fernández Fredes concurrió a la vista de la causa y al acuerdo del fallo pero no firma por encontrarse en comisión de servicio en el exterior.

Pronunciada por el Excmo. Tribunal Constitucional, integrado por su Presidente (S) nombre reservado y los Ministros señores, Hernán Vodanovic Schnake, Mario Fernández Baeza, Jorge Correa Sutil, Marcelo Venegas Palacios, Enrique Navarro Beltrán, Francisco Fernández Fredes y el abogado integrante señor Miguel Luis Amunátegui Monckeberg. Autoriza el Secretario del Tribunal Constitucional, don Rafael Larrain Cruz.