CORPORACIÓN MUNICIPAL PARA EL DESARROLLO SOCIAL DE VILLA ALEMANA con JUNTA NACIONAL DE JARDINES INFANTIL

Foja: 71 Setenta y uno Jvp.

C.A. de Valparaíso.

Valparaíso, veintiuno de febrero de dos mil diecisiete.

Vistos:

A fojas 1 comparece don Jorge Héctor Torres Jaña, abogado, en representación de la Corporación Municipal para el desarrollo social de Villa Alemana, representada esta a su vez por su Secretario General don nombre reservado, todos domiciliados para estos efectos en domicilio reservado, quin deduce recurso de protección en contra de la Resolución Exenta N° 015/00806, de fecha 19 de Diciembre de 2016, dictada por doña nombre reservado, en su calidad de Vicepresidenta Ejecutiva de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, R.U.T. N° RUT reservado, domiciliada en domicilio reservado, que le fue notificada el 22 de Diciembre de 2016, por correo electrónico.

Indica en forma previa que las corporaciones municipales creadas al amparo del artículo 12 del decreto con fuerza de ley N° 1-3.063, de 1980, del entonces Ministerio del Interior, son personas jurídicas de derecho privado, sin fines de lucro, cuya finalidad es gestionar los servicios traspasados del área de educación, salud y atención al menor, constituidas según las normas del Título XXXIII del Libro I del Código Civil, según dictamen N° 59.897, de 2015, de la Contraloría General de la Republica, por lo tanto, a los trabajadores que laboran en la administración central, Oficina de Protección de Derechos de la Infancia, salas cunas y jardines infantiles, se les aplican las normas del Código del Trabajo, ya que no tienen la calidad de funcionarios públicos y tampoco se les aplica norma estatutaria alguna.

Refiere que la resolución impugnada dispuso la “suspensión de funcionamiento de jardines infantiles de entidades que reciben transferencia de fondos de operación de la junta nacional de jardines infantiles, por periodo que indica". Señala en el N° 1 de su parte resolutiva que “Suspéndase las actividades de carácter pedagógico (lectivas y no lectivas), administrativas o cualquier otra que impida el descanso de los trabajadores, y la asistencia de niños y niñas, de todos los jardines infantiles, que reciben aportes de la Junta Nacional de Jardines Infantiles en virtud del DS. N° 67, de 2010, del Ministerio de Educación, desde el 01 al 28 de febrero de 2017, ambos días inclusive. Lo anterior, conforme a la glosa 05 de la Ley de presupuesto para el sector público para el año 2017." Señala que a través de la mentada resolución se afectan los derechos como empleadora de su parte, ya que la Corporación Municipal para el Desarrollo Social de Villa Alemana mantiene hace años con la JUNJI diversos convenios que regulan en diferentes aspectos el funcionamiento de los cinco jardines infantiles que están administrados por la actora, siendo éstos: "Marianita", "Nubelu", "Entresueño", "American Garden" y "Agualuna", comúnmente llamados Convenios "VTF". Estos jardines se financian en una parte importante por aportes de la JUNJI.

Manifiesta que el personal que trabaja en la Corporación Municipal se regula exclusivamente por las normas del Código del Trabajo, entre las cuales están las referidas al feriado anual, por lo dispuesto en el artículo 67 del Código del Trabajo, toda vez que la relación entre la Corporación Municipal y los trabajadores de los Jardines Infantiles es de carácter privado y no puede verse afectada por decisiones administrativas de órganos o servicios de la Administración del Estado, tal como ocurre con la resolución recurrida.

El artículo 18 del Decreto 67 del Ministerio de Educación, publicado el 05 de mayo de 2010, que regula específicamente los requisitos y condiciones en virtud de los cuales la JUNJI podrá transferir fondos a entidades que mantengan y/o administren jardines infantiles – el que sirvió de base al Oficio Circular N° 015/138, emitido el 22 de diciembre de 2016, por doña nombre reservado – expresa que “18° El personal que las entidades contraten para los respectivos jardines infantiles con los fondos transferidos no tendrá relación laboral alguna con la Junta Nacional de Jardines Infantiles, sino que exclusivamente con dichas entidades, siendo responsabilidad de estas el estricto cumplimiento de las normas laborales y previsionales", de tal manera que al dictarse el mentado oficio se violó la normativa que rige a la JUNJI.

Señala que la resolución recurrida, pretende fundarse en su propia normativa de funcionamiento y en la Ley de Presupuesto del Sector Público para el año 2017, particularmente en su Glosa 05, la que cita, en lo que le interesa, y que dispone lo siguiente: "El feriado legal que corresponda al personal que se desempeña directamente en los establecimientos de educación parvulario, a que se refiere la presente glosa, se hará efectivo durante los meses de febrero y julio", de tal manera que la resolución recurrida interpreta que la citada Glosa 05 se referiría a que los trabajadores que se desempeñan en Jardines Infantiles VTF tienen derecho a tomarse vacaciones todo el mes de febrero, concluyendo en que se suspenden las actividades en dichos establecimientos en el mes indicado. Sin embargo, la Glosa 05 no señala lo que dice la resolución recurrida, ya que ella solo indica que el personal a que se refiere: a) Tomará su feriado legal; b) Durante los meses de febrero y julio, refiriéndose al “feriado legal” de 15 días hábiles, o el superior pactado entre las partes, para tomarlo en febrero y/o en julio, según lo solicite el trabajador, pero nunca por un periodo superior al establecido en el Código del Trabajo.

Refiere que la resolución recurrida viola el Capítulo VII, del Libro I del Código del Trabajo, particularmente lo previsto en el inciso primero del artículo 67 del Código citado, por cuanto el feriado anual es de 15 días hábiles y no de 28 días corridos, como pretende la recurrida, afectándose igualmente el inciso final del artículo 67 citado, que dispone que el feriado se concederá de preferencia en primavera o verano, considerándose las necesidades del servicio, lo que demuestra que la concesión del feriado no es una imposición del trabajador, sino que depende de las necesidades del servicio o establecimiento.

Expresa que la resolución recurrida olvida que el contrato de trabajo es un acuerdo de voluntades y que se perfecciona por el mero consenso de las partes, por ende - salvo que exista una disposición legal que disponga lo contrario, lo que no ocurre en la especie - un mero acto administrativo no puede imponer coactivamente a un empleador que conceda feriados a sus trabajadores, en una época determinada, y por el plazo que ella disponga.

Con el actuar de la recurrida se afecta la administración del personal, en cuanto deben reprogramarse los feriados de los funcionarios de los Jardines Infantiles y las prestaciones económicas que han de pagarse, ya que en general, se tiene derecho a 15 días hábiles de feriado anual pagado y no a 20 días hábiles. Lo anterior implicaría que, de terminarse la relación laboral con un trabajador, antes o durante el mes de febrero de 2017, éste alegaría un feriado proporcional por todo el mes de febrero, y no solo el período base de 15 días hábiles, afectando el patrimonio de la actora; siendo lo más grave que el servicio de Jardín Infantil no será prestado durante 28 días seguidos, afectando a todos aquellos padres que no pueden cuidar a sus hijos menores en ese mes, y que en general, son aquellos que imperiosamente necesitan trabajar, por pertenecer a un segmento de significativas carencias socioeconómicas.

Destaca que la JUNJI ya obtuvo un pronunciamiento categórico por parte de la Contraloría General de la Republica, en Dictamen N° 46.442 de 2015, mediante el cual rechazó que por medio de una simple resolución administrativa, se concedieran mayores días de feriado que los establecidos en el Código del Trabajo, ordenándole a la JUNJI dejar sin efecto la resolución administrativa adoptada al respecto, tratándose en aquél caso de una Municipalidad la empleadora y en este caso una corporación de derecho privado.

En cuanto a las garantías vulneradas, se atenta contra las siguientes: N° 2 del artículo 19, esto es, igualdad ante la ley; N° 16 del artículo 19, esto es, el derecho a la libertad del trabajo; N° 22 del artículo 19, esto es, la no discriminación arbitraria en el trato que debe dar el Estado y sus organismos en materia económica y, N° 24 del artículo 19, esto es, el derecho de propiedad.

En cuanto al numeral 2, la resolución amenaza a su representada en su derecho como empleadora de conceder a los trabajadores de los jardines infantiles el feriado legal que corresponde, o el superior al que también por ley tengan derecho, ya que impone un feriado mayor y la oportunidad del mismo.

En cuanto al numeral 16, ya que se afecta el derecho de la actora de pactar libremente con los trabajadores de los Jardines Infantiles, los días de feriado que mutuamente acuerden, respetando el mínimo legal establecido en el Código del Trabajo. El pacto de un feriado distinto y la oportunidad para tomarlo son parte de la garantía de libertad de trabajo.

Acerca del numeral 22, la resolución recurrida concede un privilegio de naturaleza económica a un sector de trabajadores.

Respecto del numeral 24, con la amenaza de imposición de un feriado anual superior al establecido en la ley se afecta directamente su patrimonio, debiendo tomar trabajadores adicionales para mantener el servicio de Jardín Infantil para las madres que lo requirieran, pese a contar con trabajadores contratados para ello, como son a quienes se refiere la resolución recurrida.

Agrega que la resolución impugnada es arbitraria e ilegal, porque la funcionaria actuante ha interpretado una norma jurídica, establecida en la Ley de Presupuesto, en su Glosa 05, en un sentido absolutamente contrario al que dispuso el legislador, sin dar fundamento alguno.

Solicita finalmente se tenga por interpuesto Recurso de Protección, respecto de la Resolución Exenta N° 015/00806, ya individualizada, disponiendo que la mencionada resolución, así como toda otra resolución, oficio o acto administrativo derivada de ella, debe ser dejada sin efecto, en todo aquello que afecta los derechos constitucionales y legales de su representada, sin perjuicio de que la Iltma. Corte de Apelaciones adopte de inmediato otras providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho, asegurando la debida protección a la recurrente; con expresa condena en costas.

A fojas 11 se concedió orden de no innovar en la causa.

A fojas 46 informa don nombre reservado, nombre reservado (S), Director del Departamento Jurídico de la Junta Nacional de Jardines Infantiles "JUNJI", abogado, en representación convencional de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, solicitando que el recurso sea desestimado en todas sus partes, con costas.

Expresa que la Vicepresidenta ejecutiva de la JUNJI está facultada para autorizar el receso o suspensión de actividades. En efecto, la JUNJI está llamada por ley a fomentar el desarrollo de la educación en el nivel parvulario, de forma especialísima, cumpliendo un rol social que involucra más que una finalidad meramente educativa. Lo anterior se refleja, en el deber de los Jardines Infantiles de proporcionar una atención integral que comprende educación, alimentación adecuada y atención medico dental, por lo que los Jardines Infantiles de administración de JUNJI no pueden dejar de funcionar durante el periodo de descanso invernal, como lo hacen los demás establecimientos educacionales del país.

Cita los artículos 1 y 32 bis de la Ley N° 17.301, que crea la Corporación denominada Junta Nacional de Jardines Infantiles, que expresan que la Junta podrá encomendar la ejecución de acciones y entregar la administración de sus Jardines o bienes de su propiedad a las Municipalidades o a entidades de derecho privado, mediante la celebración de contratos, en los cuales deberá asegurarse el cumplimiento de los objetivos del servicio y el debido resguardo del patrimonio del Estado. Lo anterior patenta que la Junji está facultada a través de su ley para planificar y coordinar las actividades pedagógicas y de operatividad, no solo de los jardines de administración directa, sino que de aquellos establecimientos a los cuales en virtud de la celebración de un contrato o convenio quedan obligados a asegurar el cumplimiento de los objetivos del servicio y el resguardo del patrimonio del estado.

Cita el artículo 41 del Decreto N° 1574, que Aprueba el Reglamento de la Ley 17.301, que señala que los jardines infantiles permanecerán abiertos, preferentemente 11 meses en el año. Sin embargo, la Junta Nacional podrá tomar medidas adecuadas para prolongar o acortar y/o establecer turnos de atención al párvulo, según fuesen las necesidades de la comunidad en la que preste el servicio.

Expresa que las prerrogativas mencionadas son igualmente exigibles para aquellas entidades que suscriban convenios o contratos por los cuales quedan obligados al cumplimiento de los objetivos del servicio. Sobre el particular dispone el artículo 18 del Decreto N° 1574, que "Corresponderá al nombre reservado, especialmente: h) Crear y organizar los departamentos y secciones que considere necesario para la buena marcha de la Junta Nacional".

Indica que el Decreto N° 67, que reglamenta la partida 09, capítulo 11, programa 01, subtítulo 24, ítem 03, asignación 170, glosa 04, de la ley de presupuestos del sector público para el año 2010, indica en su artículo 10 inciso 5° “ Sin perjuicio de lo anterior, la Junta Nacional de Jardines Infantiles podrá; mediante resolución visada por la Dirección de Presupuestos, autorizar el funcionamiento de los jardines infantiles con jornadas especiales en días y/u horas distintas a las indicadas precedentemente." Agregando enseguida en su inciso final que "Asimismo, y no obstante lo dispuesto en el inciso primero del presente artículo, la Junta Nacional de Jardines Infantiles podrá autorizar, en casos calificados y según fuesen las necesidades de la comunidad en que se presta el servicio; la suspensión del funcionamiento de los jardines infantiles; por la circunstancia de encontrarse emplazados en establecimientos educacionales que brinden atención preferente a párvulos de madres estudiantes y que en razón de la finalización del respectivo año escolar no cuenten asistencia u otras circunstancias debidamente calificadas. Con todo, la modificación del período de funcionamiento no podrá significar el cierre del establecimiento por un plazo superior a dos meses".

La Ley N° 20.981, de Presupuestos del Sector Público correspondiente al año 2017, en su glosa 05, dice que "El feriado legal que corresponda al personal que se desempeña directamente en los establecimientos de educación parvularia, a que se refiere la presente glosa, se hará efectivo durante los meses de febrero y julio".

Así, no hay vulneración al Código del Trabajo, no se altera el estatuto laboral de los funcionarios de los jardines, ya que el artículo 18 del Decreto Supremo N°67, de 2010, del Ministerio de Educación dice que “El personal que las entidades contraten para los respectivos jardines infantiles con los fondos transferidos no tendrá relación laboral alguna con la Junta Nacional de Jardines Infantiles, sino que exclusivamente con dichas entidades, siendo responsabilidad de estas el estricto cumplimiento de las normas laborales y previsionales”.

Debe distinguirse entre el feriado legal, los derechos y deberes que emanan de la normativa laboral al cual tienen derecho los trabajadores y que la Junta Nacional de Jardines respeta y, por otro lado, la facultad legal entregada a la Junji para efectuar recesos en el periodo de funcionamiento de sus establecimientos de Administración Directa y Vía Transferencia de Fondos, coincidiendo el receso con el feriado legal de los trabajadores, periodo de tiempo que se establece con la finalidad de que se efectúen las tareas necesarias y conducentes destinadas a mantener el estado de los respectivos recintos escolares en condiciones de enfrentar el año lectivo de una manera que asegure el bienestar integral de los niños y niñas que a ellos concurren.

Precisa que la resolución recurrida no les confiere a los trabajadores dependientes de la Corporación Municipal más días por concepto de feriado legal o se le entregan más permisos que aquellos adjudicados por el propio Código del Trabajo, limitándose pura y simplemente a establecer un receso en el funcionamiento del recinto.

En cuanto a la garantía de igualdad ante la ley, no hay infracción, ya que la resolución impugnada se funda en la Ley de Presupuesto 2017, Glosa 05, desprendiéndose que la Ley ha dado un igual tratamiento a los funcionarios de jardines infantiles a quienes se les transfieren fondos (denominados VTF) con los funcionarios de Jardines Infantiles de la Junta Nacional de Jardines Infantiles, por encontrase en una misma situación, viniendo la resolución recurrida sólo a concretar y pormenorizar el imperativo del legislador de equiparar a funcionarios que están en una misma situación.

Respecto a la libertad del trabajo, se trata de una garantía establecida a favor del trabajador, motivo suficiente para su rechazo, por falta de legitimación activa.

Respecto a la no discriminación en materia económica, el feriado es un derecho, no un beneficio.

Expresa que no ha realizado ningún acto arbitrario e ilegal, ni menos aún amenazado o perturbado las garantías constitucionales referidas por el recurrente.

A fojas 62 la recurrida complementa su informe, en cuanto a la publicación el 27 de enero último en el Diario Oficial de la ley N° 20.994, que "regula beneficio que indica, para trabajadores de establecimientos de educación parvularia administrados en convenio con la Junta Nacional de Jardines Infantiles".

A fojas 64 se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

PRIMERO: Que como se expresa en el cuerpo del libelo interpuesto, la recurrente sostiene que “mantiene hace años con la JUNJI diversos convenios que regulan la relación entre la JUNJI y la Corporación Municipal que regulan en diferentes aspectos el funcionamiento de los cinco (5) jardines infantiles que están administrados por nuestra institución”, añadiendo que tales establecimientos “se financian en un porcentaje importante por aportes de la JUNJI”.

SEGUNDO: Que al efecto la recurrente acompaña “Convenio para Funcionamiento de Jardín Infantil con Transferencia de Fondos”, suscrito por la actora y la JUNJI, de 17 de febrero de 2011, expresándose en su cláusula quinta que el Jardín Infantil y/o Sala Cuna deberá funcionar durante todos los meses del año ininterrumpidamente. Sin embargo, añade más adelante que “No obstante lo anterior, la Junta Nacional de Jardines Infantiles podrá autorizar, en casos calificados, modificar el período de funcionamiento del establecimiento según fuesen las necesidades de la comunidad en que se preste el servicio”.

En dicha cláusula quinta, por último, se expresa que “Con todo, la modificación del período de funcionamiento no podrá significar el cierre del establecimiento por un plazo inferior a un mes ni superior a dos meses”.

TERCERO: Que la existencia de convenios vigentes, de igual naturaleza al indicado precedentemente, es un hecho aceptado por ambas partes y, en consecuencia, procede en adelante analizar si la facultad de la JUNJI, que en la cláusula referida se señala, corresponde a la ejercida en el caso de la Resolución Exenta N° 015/00806, de fecha 19 de diciembre de 2016, acto impugnado mediante el presente arbitrio.

CUARTO: Que, en la especie, existiendo un acuerdo de voluntades materializado en los aludidos Convenios en cuya cláusula Tercera, letra p) se expresa que dentro de las obligaciones de la entidad administradora – en la especie, la recurrente- se encuentra la de “Cumplir las disposiciones contenidas en la ley anual de presupuestos del sector público que autoriza la existencia de fondos de transferencia, como asimismo los decretos, resoluciones e instructivos que la autoridad respectiva entre ellas el Ministerio de Educación y la Junta Nacional de Jardines Infantiles disponga para la reglamentación y funcionamiento de jardines infantiles con transferencia de fondos”.

QUINTO: Que, de lo expresado, es posible concluir que la JUNJI tiene facultades para modificar el funcionamiento de los jardines infantiles que reciben transferencia de fondos, cuyo es el caso. En efecto, como ya se ha dicho, habiéndose firmado Convenios sucesivos entre la JUNJI y la Corporación Municipal ya individualizada, mediante los cuales se ha previsto precisamente la facultad de la primera para modificar los períodos de funcionamiento de los respectivos jardines infantiles, la dictación de la Resolución Exenta N° 015/00806 de 19 de diciembre de 2016, no puede considerarse un acto arbitrario o ilegal desde que, dicho acto administrativo, aparece motivado y se enmarca dentro de las facultades que la propia recurrente aceptó al momento de vincularse mediante los Convenios aludidos. Así, tal resolución no viene sino a regular precisamente un aspecto del funcionamiento de los establecimientos que financia, a saber, el período en que aquellos deben suspender sus labores.

SEXTO: Que, conforme a lo concluido, no se analizarán en particular las garantías que se denuncian como conculcadas por resultar inconducente atendida la falta de supuestos que autorizarían su examen, a saber, ilegalidad o arbitrariedad del acto impugnado.

SEPTIMO: Que, sólo a mayor abundamiento, cabe consignar que fue promulgada la Ley 20.994 con fecha 23 de enero de 2017 y publicado el 27 del mismo mes y año, que en su artículo único expresa: “Los establecimientos de educación parvularia financiados mediante transferencia de fondos de la Junta Nacional de Jardines Infantiles tendrán un receso o suspensión de actividades regulares durante todo el mes de febrero de cada año, incluyendo las actividades de sus trabajadores y trabajadoras, quienes harán uso de su feriado legal durante dicho receso y, en lo que exceda a éste, gozarán de un permiso especial remunerado. Este receso también se hará efectivo durante una semana en el mes de julio de cada año, de acuerdo a la resolución que para dichos efectos deberá dictar la Junta Nacional de Jardines Infantiles. Lo anterior, sin perjuicio que durante estos períodos de receso o suspensión de actividades regulares, se implementen en dichos establecimientos programas estivales o invernales específicos para atender al párvulo, según fuesen las necesidades de la comunidad, con personal contratado especialmente para dichos efectos, lo que será exclusivamente de cargo y costo de sus sostenedores." Dicha normativa, como se advierte, recoge precisamente el contenido del acto impugnado, de modo tal que, aún para el caso en que hubiera existido vulneración de alguna de las garantías expresadas por el actor, la acción interpuesta debió rechazarse por haber perdido oportunidad al encontrarse, dicha conducta, actualmente bajo el amparo legal.

Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se rechaza el recurso de protección deducido por el abogado don Jorge Héctor Torres Jaña en representación de la Corporación Municipal para el Desarrollo Social de Villa Alemana, en contra de la Junta Nacional de Jardines Infantiles.

Atendido lo resuelto se deja sin efecto la Orden de No Innovar concedida en estos antecedentes.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Sentencia redactada por la Ministra señora Silvana Donoso Ocampo.

No firma el Abogado Integrante Sr. Pérez-Cotapos, no obstante, haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse ausente.

N° Protección-54-2017.-