nombre reservado con TESORERÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Jbl C.A. de Valparaíso Valparaíso, siete de julio de dos mil veintiséis.

Vistos:

A folio 1, comparece doña nombre reservado, quien interpone acción constitucional de protección en contra de la Tesorería General de la República, por estimar que dicho organismo ha incurrido en actos ilegales y arbitrarios que vulneran las garantías consagradas en el artículo 19 N°2, N°3 inciso quinto, N°24 y N°26 de la Constitución Política de la República.

Expone que mantiene obligaciones derivadas del sistema de financiamiento de estudios superiores con garantía estatal regulado por la Ley N°20.027 y que la recurrida inició en su contra un procedimiento de cobro conforme al Título V del Libro III del Código Tributario, mediante la emisión y notificación de un mandamiento de ejecución y embargo, requiriéndola de pago bajo apercibimiento de embargo de bienes y demás medidas compulsivas contempladas en dicho cuerpo legal.

Señala que tomó conocimiento del acto impugnado al ser notificada mediante correo electrónico de las actuaciones de cobro emitidas por la Tesorería General de la República. Refiere que la notificación del mandamiento de ejecución y embargo genera una amenaza cierta sobre sus bienes, ingresos y demás recursos económicos, situación que se ve agravada por ser acompañada de una vía administrativa paralela, consistente en la oferta de convenios de pago que, según afirma, no explicitan de manera clara sus términos, condiciones y efectos jurídicos, contemplando además exigencias económicas que no se encontraría en condiciones de asumir sin comprometer gravemente su estabilidad financiera.

Sostiene que los actos recurridos son ilegales. En primer término, porque el Crédito con Aval del Estado constituye una obligación de naturaleza civil y contractual, respecto de la cual no resulta procedente aplicar el procedimiento ejecutivo especial contemplado en los artículos 168 y siguientes del Código Tributario, reservado para obligaciones tributarias. Añade que la Ley N°20.027 no contempla una disposición expresa que permita a la recurrida tratar la deuda por concepto de C.A.E. como si fuese una obligación tributaria, sino que por el contrario regula expresamente los mecanismos de cobro de estas acreencias en su título V (artículos 16 a 19) contemplando el descuento de remuneraciones, la retención de devoluciones de impuestos y las acciones de cobranza judicial y extrajudicial sometidas a las reglas generales aplicables a los títulos que documentan la obligación; configuración normativa que revela que el legislador sí reguló las potestades que quería atribuirle a Tesorería en la materia, sin que hiciere remisión expresa al procedimiento ejecutivo tributario.

Arguye que los artículos 13, 14 y 18 bis de la Ley N°20.027 remiten a los mecanismos establecidos en dicha ley y a las normas generales de cobro de los pagarés y demás títulos ejecutivos, de modo que la Tesorería General de la República carecería de habilitación legal para aplicar el procedimiento contemplado en el Título V del Libro III del Código Tributario. En particular, especifica que el artículo 18 bis confirma que la intervención de la recurrida en el cobro de créditos no quedó entregada a un régimen especial tributario, sino a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro de los títulos que dan cuenta de la obligación, excluyendo –por su propio tenor- la posibilidad de entender comprendido el procedimiento ejecutivo excepcional del Código Tributario, cuya aplicación requiere habilitación legal expresa y no aplicación analógica. En este mismo sentido, refiere que el artículo 13 resulta esclarecedor al hacer referencia a que se debe utilizar para el cobro los mecanismos establecidos en el título V de la misma ley.

Destaca que la deuda asociada al C.A.E. no reviste naturaleza tributaria, por cuanto no surge del ejercicio de la potestad impositiva del Estado ni de una obligación fiscal, sino que tiene su origen en un contrato crediticio regido por normas de derecho privado, en el cual el Estado únicamente interviene como garante, asumiendo una posición accesoria propia de un sujeto que actúa en el tráfico jurídico en condiciones análogas a las de un particular.

Arguye, asimismo, que la actuación impugnada vulnera los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, por cuanto la Tesorería General de la República estaría ejerciendo potestades no conferidas expresamente por la ley. Agrega que el procedimiento cuestionado constituye un régimen excepcional en el que el Tesorero ejerce funciones cuasi jurisdiccionales, por lo que su aplicación exige una habilitación legal expresa que no existiría respecto de las deudas derivadas del Crédito con Aval del Estado.

Añade que la actuación de la recurrida resulta arbitraria por carecer de fundamento legal suficiente, al asimilar una deuda de naturaleza civil a una obligación tributaria, someterla a un procedimiento más gravoso que el previsto para este tipo de créditos y otorgar una diferencia de trato respecto de otros deudores, particularmente en materia de convenios de pago y beneficios asociados a obligaciones fiscales.

Refiere que la discriminación es arbitraria, pues la Tesorería, de manera inconsistente, niega al C.A.E. los beneficios que concede a deudas fiscales, como la condonación de multas e intereses en procesos de renegociación por obligaciones ante el Servicio de Impuestos Internos o por concepto de contribuciones, mientras simultáneamente busca someterlo a un estatuto de cobranza propio de los tributos.

Añade que la interpretación que la recurrida efectúa del artículo 35 del Decreto Ley N°1.263 desconoce el principio de especialidad normativa, al privilegiar una norma general por sobre el régimen especial establecido en la Ley N°20.027.

Por lo anterior, solicita que se declare ilegal, arbitrario e improcedente el procedimiento de cobro seguido por la Tesorería General de la República mediante la aplicación del Título V del Código Tributario a deudas derivadas del Crédito con Aval del Estado; que se deje sin efecto el mandamiento de ejecución y embargo emitido en su contra; que la recurrida se abstenga de iniciar o continuar procedimientos de cobro no contemplados expresamente en la Ley N°20.027; y que se adopten las demás medidas necesarias para restablecer el imperio del derecho.

A folio 12, informa la Tesorería General de la República, solicitando el rechazo del recurso.

Explica que el sistema establecido por la Ley N°20.027 contempla la participación de la Comisión Ingresa, las instituciones financieras y el Fisco, de manera que, una vez hecho efectivo el pago de la garantía estatal la deuda es informada a la Tesorería General de la República, la que procede a registrarla como crédito fiscal en la Cuenta Única Tributaria del deudor, a través del Formulario 34, quedando incorporada, para efectos de su registro, recaudación y cobranza, al ámbito de los créditos fiscales o del sector público cuya recuperación corresponde legalmente a la Tesorería.

Precisa que normativamente se activa el supuesto contemplado en el artículo 40 del Decreto Ley N°1.263, norma que distingue entre deuda pública directa indirecta, señalando que esta última es aquella que cuenta con garantía o aval del Estado o de algún organismo del sector público autorizado. Refiere que esta operación en que el Estado cauciona la obligación contraída, no puede ser analizada como una relación puramente privada, aislada del régimen de administración financiera del Estado, pues desde su origen incorpora una garantía estatal legalmente estructurada, cuya eventual ejecución importa un desembolso fiscal destinado a satisfacer, total o parcialmente, una obligación originalmente contraída por un tercero. En ese sentido, explica que leído dicho artículo 40 en conjunto con el artículo 35 del mismo cuerpo normativo, la conclusión no deja lugar a margen razonable de duda, pues si el artículo 40 reconoce que la garantía estatal cauciona obligaciones contraídas por terceros y que su ejecución compromete recursos del Estado, el artículo 35 determina el régimen de recuperación de esos recursos cuando ellos pasan a constituir un crédito del Sector Público, entregando al Servicio de Tesorerías la cobranza judicial o administrativa de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, disponiendo expresamente que se aplicará para tal efecto -cualquiera sea la naturaleza del crédito- los procedimientos administrativos y judiciales establecidos en el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos. Agrega que la norma no exige que el crédito tenga origen tributario ni que a obligación primitiva haya nacido como impuesto, sino que basta que, producto de la ejecución de una garantía estatal o de la incorporación de la acreencia al patrimonio fiscal, exista un crédito del sector Público cuya cobranza corresponda a Tesorería.

En este contexto, indica que la recurrente registra una deuda por Crédito con Aval del Estado asociada al Formulario 34, folio N°315160, vinculada al expediente administrativo N°10.928-2026 de Quilpué, de la Tesorería Provincial de domicilio reservado de abril de 2026 se confeccionó la nómina de deudores morosos, se despachó mandamiento de ejecución y embargo y se ordenó la notificación y requerimiento de pago, actuaciones que fueron comunicadas por correo electrónico el 7 de abril de 2026, informándose expresamente el plazo legal de diez días hábiles para oponer excepciones.

Alega, como cuestión previa, la improcedencia de la acción constitucional. Señala que el recurso de protección no constituye la vía idónea para controvertir actuaciones realizadas dentro de un procedimiento ejecutivo especial regulado por los artículos 168 y siguientes del Código Tributario, el cual contempla mecanismos específicos de defensa, oposición de excepciones y control jurisdiccional. Añade que la recurrente pretende sustituir dicho procedimiento por la presente acción cautelar.

Sostiene asimismo que el recurso resulta improcedente por dirigirse, en los hechos, contra resoluciones y actuaciones dictadas dentro de un procedimiento especial de cobranza en que el Tesorero actúa como juez sustanciador en virtud de una competencia legal expresa, materia que no puede ser revisada por la vía del recurso de protección.

Añade que la acción también debe ser desestimada por ausencia de un derecho indubitado, toda vez que la controversia planteada exige determinar la naturaleza jurídica de la acreencia, el régimen normativo aplicable a su cobro y la interpretación armónica de la Ley N°20.027, el Decreto Ley N°1.263 y el Código Tributario, cuestiones que exceden el ámbito cautelar de esta acción. Invoca, al efecto, jurisprudencia reciente de la Excma. Corte Suprema que ha considerado improcedente resolver tales materias por esta vía.

En cuanto al fondo, sostiene que no existe acto ilegal ni arbitrario, puesto que la Tesorería General de la República ha actuado dentro de las atribuciones que le confieren la Ley N°20.027, el Decreto Ley N°1.263, el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías y el Código Tributario. Afirma que no persigue el cobro de una obligación civil en calidad de continuadora de la institución financiera acreedora, sino la recuperación de un crédito fiscal surgido a consecuencia de la ejecución de la garantía estatal o de la incorporación de la acreencia al patrimonio fiscal.

Rechaza la interpretación de la recurrente acerca del artículo 18 bis de la Ley N°20.027, sosteniendo que dicha norma no excluye la aplicación del procedimiento contemplado en el Código Tributario y debe interpretarse conjuntamente con el artículo 35 del Decreto Ley N°1.263, que faculta expresamente a Tesorería para cobrar créditos del sector público mediante los procedimientos establecidos para el cobro de impuestos morosos, cualquiera sea la naturaleza del crédito. Agrega que esta interpretación ha sido ratificada por la Contraloría General de la República mediante los dictámenes N°54.539 de 2011 y D183-2026.

Refiere igualmente que la existencia de propuestas de convenios de pago no constituye una actuación coactiva ni arbitraria, sino una alternativa destinada a facilitar el cumplimiento de la obligación, regulada actualmente por la Circular N°131 de 4 de mayo de 2026.

Finalmente, sostiene que no se vulneran las garantías constitucionales invocadas, por cuanto la recurrente ha sido sometida al mismo régimen jurídico aplicable a todos los deudores que se encuentran en su situación; el procedimiento contempla mecanismos de defensa y control judicial; la afectación patrimonial deriva del ejercicio legítimo de potestades legales de cobranza; y la Tesorería ha actuado dentro de la esfera de competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico.

A folio 13, se ordenó traer los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que, la acción constitucional de protección, consagrada en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, ha sido establecida a favor de quien, por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de alguno de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19 de la Carta Fundamental.

Segundo: Que, por la presente acción constitucional se impugna el procedimiento de cobro iniciado por la Tesorería General de la República respecto de una deuda derivada del Crédito con Aval del Estado, particularmente la emisión y notificación de un mandamiento de ejecución y embargo conforme al Título V del Libro III del Código Tributario. Sostiene la recurrente que dicho crédito mantiene naturaleza civil y contractual, por lo que no puede ser perseguido mediante el procedimiento ejecutivo contemplado en dicho cuerpo legal. Agrega que la Ley N°20.027 regula especialmente los mecanismos de cobro aplicables a este tipo de acreencias, que la recurrida carece de habilitación legal para aplicar el procedimiento tributario y que las propuestas de convenio de pago formuladas en forma paralela resultan arbitrarias, por estimarlas carentes de información suficiente y desproporcionadas respecto de su situación económica. Solicita, en definitiva, que se deje sin efecto el procedimiento de cobro y que la Tesorería General de la República se abstenga de emplear mecanismos no contemplados expresamente en la Ley N°20.027.

Tercero: Que, la recurrida informó, en síntesis, que la presente acción resulta improcedente por existir un procedimiento especial de cobranza regulado en los artículos 168 y siguientes del Código Tributario, dentro del cual la recurrente dispone de mecanismos específicos de defensa, sosteniendo además que la controversia planteada recae sobre materias jurídicas debatidas que carecen del carácter de un derecho indubitado. En cuanto al fondo, afirma que, una vez hecha efectiva la garantía estatal, la deuda pasa a constituir un crédito del sector público cuya cobranza corresponde legalmente a la Tesorería General de la República, la que se encuentra facultada para aplicar el procedimiento previsto en el Código Tributario en virtud de lo dispuesto en la Ley N°20.027, el Decreto Ley N°1.263 y el Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías.

Cuarto: Que, cabe tener presente que la acción constitucional de protección constituye una vía cautelar de urgencia, de carácter excepcional, destinada a amparar el legítimo ejercicio de garantías constitucionales preexistentes e indubitadas frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarios. Atendida dicha naturaleza, esta acción no se erige como una instancia declarativa de derechos ni constituye un mecanismo procesal paralelo o sustitutivo de los procedimientos ordinarios o especiales que el legislador ha previsto expresamente para la resolución de conflictos jurídicos específicos.

Quinto: Que, de los antecedentes expuestos en el recurso aparece que la controversia planteada dice relación, sustancialmente, con la determinación de la naturaleza jurídica del crédito cuyo cobro persigue la Tesorería General de la República, la interpretación del alcance de las disposiciones contenidas en la Ley N°20.027, el Decreto Ley N°1.263 y el Código Tributario, así como con la determinación del procedimiento legalmente aplicable para su cobro. Del mismo modo, las alegaciones formuladas respecto de la legalidad de las propuestas de convenios de pago y de la situación económica invocada por la recurrente se encuentran directamente vinculadas a dicha controversia jurídica. Tales materias, por implicar la interpretación y armonización de diversas disposiciones legales y la determinación de derechos litigiosos, exceden los estrechos márgenes y fines cautelares propios de esta acción constitucional.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza, sin costas, la acción de protección deducida por doña nombre reservado en contra de la Tesorería General de la República.

Se previene que el Ministro señor Rafael Corvalán Pazols, concurre al rechazo del recurso, teniendo además presente las siguientes consideraciones de fondo:

1) Que, para resolver, cabe tener presente lo dispuesto en los incisos primero y segundo del artículo 18 bis de la Ley N°20.027, que establecen: “La Tesorería General de la República, en representación del Fisco, estará facultada para realizar las acciones de cobranza judicial y extrajudicial que sean procedentes respecto de los créditos de los que es titular el Fisco y aquellos en que se hubiera hecho efectiva la garantía, sea total o parcialmente, y que hayan sido otorgados de acuerdo a la presente ley. Las acciones de cobranza que ejerza la Tesorería General de la República, por sí o a través de terceros, se someterán a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que constan las obligaciones y créditos otorgados al amparo de esta ley”. Por su parte, el artículo 35 del Decreto Ley N°1.263 del Ministerio de Hacienda señala que: “El Servicio de Tesorerías tendrá a su cargo la cobranza judicial o administrativa con sus respectivos reajustes, intereses y sanciones de los impuestos, patentes, multas y créditos del Sector Público, salvo aquellos que constituyan ingresos propios de los respectivos Servicios. Para tal efecto, aplicará, cualquiera que sea la naturaleza del crédito, los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos”.

2) Que, resulta igualmente pertinente tener en consideración el pronunciamiento de la Contraloría General de la República sobre esta materia, que en su Dictamen N°D183-2026, de 7 de abril del año en curso, ha señalado que es la Tesorería General de la República el órgano obligado por el ordenamiento jurídico para ejercer las correspondientes acciones de cobranza, a través de los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario. En el mismo pronunciamiento se indica que la Comisión Administradora del Sistema de Créditos para Estudios Superiores (Comisión INGRESA) expone que corresponde a la Tesorería General de la República asumir la cobranza de los créditos respecto de los cuales ha operado la garantía estatal y de aquellos que han sido cedidos al Fisco, pudiendo valerse de los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario.

3) Que, el Libro III, Título V, "Del Cobro Ejecutivo de las Obligaciones Tributarias de Dinero", del Código Tributario, faculta a la Tesorería General de la República para dar inicio al procedimiento ejecutivo de cobranza administrativa y judicial de las obligaciones tributarias. Luego, sus artículos 168 y 169 disponen que la cobranza administrativa y judicial de las obligaciones tributarias que deban ser cobradas por la Tesorería de acuerdo con la ley se regirá por las normas de dicho capítulo, cuyo título ejecutivo, por el solo ministerio de la ley, quedará constituido por las listas o nóminas de los deudores que se encuentren en mora, confeccionadas en la forma que establecen dichas disposiciones, bajo la firma del respectivo Tesorero Regional o Provincial. Que, ya en el Dictamen N°54.539, de 2011, la Contraloría General de la República concluyó que el Servicio de Tesorerías, tanto en su calidad de garante de los créditos otorgados por las entidades financieras como de titular de aquellos respecto de los cuales ha operado la garantía estatal, es el órgano obligado por el ordenamiento jurídico para ejercer las correspondientes acciones de cobranza. En el mismo sentido, los numerales 13 y 15 del artículo 2° del Estatuto Orgánico del Servicio de Tesorerías previenen que dicho organismo deberá dar cumplimiento a las leyes, decretos y resoluciones en las cuales tenga injerencia, como ocurre con el mandato de cobranza contenido en la Ley N°20.027 y su reglamento, agregando el citado artículo 35 del Decreto Ley N°1.263 que, para tal efecto, aplicará, cualquiera sea la naturaleza del crédito, los procedimientos administrativos y judiciales establecidos por el Código Tributario para el cobro de los impuestos morosos.

4) Que, del mérito de lo expuesto y de los antecedentes allegados al proceso, es posible establecer que no ha existido ilegalidad ni arbitrariedad alguna de parte de la Tesorería General de la República, desde que la normativa precedentemente citada le confiere expresamente la facultad para iniciar el procedimiento de cobranza cuestionado, tal como ocurrió en la especie y se encuentra acreditado.

Acordada con el voto en contra del Ministro señor Pedro García Muñoz, quien estuvo por acoger el recurso de protección deducido por doña nombre reservado en contra de la Tesorería General de la República, teniendo para ello presente las siguientes consideraciones:

1) Que la controversia sometida a conocimiento de esta Corte no requiere la ponderación de hechos discutidos ni la declaración de derechos litigiosos ajenos a la naturaleza cautelar de esta acción, sino que se circunscribe a determinar si el órgano recurrido dispone de competencia legal para sustanciar, mediante el procedimiento ejecutivo especial del Título V del Libro III del Código Tributario, el cobro de una obligación de origen civil y contractual, cuestión de derecho estricto plenamente justiciable por esta vía.

2) Que el artículo 18 bis de la Ley N°20.027 remite el ejercicio de las acciones de cobranza de la Tesorería General de la República a las reglas generales de procedimiento aplicables al cobro coactivo, ordinario o ejecutivo, de los títulos en que constan las obligaciones otorgadas al amparo de dicha ley, sin remitirse ni por vía expresa ni por vía de aplicación analógica al procedimiento ejecutivo especial y de naturaleza cuasi jurisdiccional que el Código Tributario reserva a las obligaciones tributarias de dinero.

3) Que la circunstancia de que la garantía estatal ejecutada configure, conforme al artículo 40 del Decreto Ley N°1.263, una forma de deuda pública indirecta, no altera lo razonado precedentemente, pues dicha calificación pertenece al ámbito de la administración financiera del Estado y a la contabilización de sus pasivos contingentes, sin que de ella derive, por sí sola, una habilitación legal expresa para sustituir el procedimiento especial de cobro contemplado en la Ley N°20.027 por el régimen ejecutivo tributario reservado a obligaciones de naturaleza impositiva, exigencia de habilitación legal expresa que resulta insoslayable atendida la naturaleza cuasi jurisdiccional de las facultades que el Código Tributario confiere al Tesorero en dicho procedimiento.

4) Que, en consecuencia, al sustanciar el cobro de la deuda de la recurrente mediante el mandamiento de ejecución y embargo dictado en el expediente administrativo N°10.928-2026 de la Tesorería Provincial de Villa Alemana, el Tesorero respectivo ha ejercido funciones cuasi judiciales que la ley no le ha conferido respecto de obligaciones de esta naturaleza, incurriendo en una usurpación de investidura jurisdiccional especial, con infracción de los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y de la garantía del artículo 19 N°3 inciso quinto, que prohíbe el juzgamiento por comisiones especiales.

5) Que, en subsidio, la utilización de la potestad de apremio tributario para la persecución de una obligación de naturaleza civil constituye un ejercicio de dicha potestad con una finalidad distinta de aquella para la cual fue conferida por el legislador, configurándose una desviación de poder que vicia igualmente la actuación reprochada, conclusión que se ve reforzada por lo dispuesto en los artículos 29, 35 y 36 del Decreto N°266 de 2009, del Ministerio de Educación, en cuanto imponen a la institución financiera acreedora agotar la acción civil ordinaria de cobro en forma previa al pago de la garantía estatal, reconociendo así el propio sistema reglamentario del Crédito con Aval del Estado a la vía civil como cauce idóneo de cobro.

6) Que la aplicación a la recurrente de un régimen de apremio propio de las obligaciones tributarias, con negación simultánea de los beneficios de condonación de multas e intereses y de las facilidades de renegociación que la propia Tesorería reconoce a otros deudores fiscales, importa una diferencia de trato carente de justificación razonable, que vulnera la igualdad ante la ley consagrada en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República y compromete la esencia del derecho de propiedad sobre el patrimonio de la recurrente, en los términos de los artículos 19 N°24 y N°26 de la misma Carta, exponiéndolo a medidas de ejecución adoptadas por un órgano incompetente.

7) Que, por las razones expuestas, el disidente estuvo por acoger el recurso de protección deducido a folio 1, declarando ilegal y arbitrario el procedimiento de cobro seguido en contra de la recurrente mediante la aplicación del Título V del Libro III del Código Tributario; ordenando dejar sin efecto el mandamiento de ejecución y embargo emitido en su contra, disponer el alzamiento de toda medida de apremio decretada en su virtud, y ordenar a la Tesorería General de la República abstenerse de emplear dicho procedimiento respecto del Crédito con Aval del Estado de la recurrente, sin perjuicio de su derecho a accionar por la vía civil ordinaria que corresponda.

Ejecutoriado el presente fallo, déjese sin efecto la orden de no innovar decretada a folio N°7.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del Ministro señor Pedro García Muñoz y de la prevención, su autor.

N°Protección-3307-2026.

Se deja constancia que no firma el Abogado Integrante señor Ricardo Alvarado Saavedra, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por no integrar sala el día de hoy.