CORPORACION DE ASISTENCIA JUDICIAL DE LA REGION DE VALPARAISO con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Llg C.A.Valparaíso.

Valparaíso, nueve de julio de dos mil veinte.

Visto:

A folio 1 comparece José Tomás Bartolucci Schiappacasse, abogado, en su calidad de Secretario Regional Ministerial de Justicia y Derechos Humanos de la Región de Valparaíso y Presidente del Consejo Directivo y representante legal de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Valparaíso, interponiendo acción constitucional de protección en contra de nombre reservado, en su calidad de Contralor Regional de la Contraloría Regional de Valparaíso, por la dictación del acto que estima ilegal y arbitrario consistente en el Dictamen N°3.636, de fecha 08 de abril de 2020, que dispone que los trabajadores de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso se encuentran afectos a lo prescrito en el Decreto 1897, de 1965, debiendo la recurrente imputar el tiempo de colación a la jornada de trabajo, cuando ésta sea igual o superior a 43 horas semanales, y regularizar la situación funcionaria de sus dependientes que se encuentren en el supuesto descrito.

Explica que la Contraloría Regional de Valparaíso, solicitó informe a la Corporación de Asistencia Judicial, al tenor de la presentación realizada por dirigentes de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, quienes teniendo como fundamento el dictamen Nº 11.832 de 17 de octubre de 2018 de la I Contraloría Regional Metropolitana de Santiago (REF.: N°220.738/17) requirieron a través de Oficio 40/2019 de fecha 22 de agosto de 2019, la aplicación del Decreto N°1.897 de 1965 del Ministerio del Interior, en especial respecto de la procedencia del reconocimiento de la jornada única o continua a todos los trabajadores con jornada igual o superior a 43 horas semanales.

La Corporación de Asistencia Judicial dio respuesta a la solicitud presentada, señalando lo siguiente:

a) Que la petición de la asociación de funcionarios implicaría transgredir el principio de legalidad y supremacía constitucional, así como el criterio uniforme de la Contraloría General de la República. Al efecto, sostuvo que, conforme a la Ley N° 19.263 de 1993, que fija las normas aplicables al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, a los funcionarios les resultan aplicables las normas del sector privado, esto es, las del Código del Trabajo. Por su parte, el criterio uniforme de la Contraloría General de la República ha sido que los funcionarios contratados por las normas del Código del Trabajo tienen igualmente el carácter de servidores públicos, aunque en sus relaciones laborales con el servicio se rigen por la preceptiva del Código del Trabajo, la que constituye su estatuto laboral y fija sus derechos y obligaciones, es decir, el Código del Trabajo constituye su estatuto jurídico de derecho público, lo que no obsta a que en aquellas materias no reguladas en el mismo y considerando la naturaleza de servidores estatales que tienen los trabajadores de Corporación, se apliquen otras normas, tales como las relativas a la probidad administrativa y las que regulan las inhabilidades de ingreso e incompatibilidades. De lo anterior concluye que si existe regulación explícita en el Código del Trabajo no es posible acordar cláusulas que vayan en contra de dicho régimen estatutario. Entonces, cita el artículo 34 del Código del Trabajo que prescribe lo siguiente: “La jornada de trabajo se dividirá en dos partes, dejándose entre ellas, a lo menos, el tiempo de media hora para la colación. Este período intermedio no se considerará trabajado para computar la duración de lajornada diaria”. Por tanto, siguiendo el mismo razonamiento de la Contraloría, no puede existir un argumento lógico jurídico válido que permita no dar aplicación a esta norma expresa del ordenamiento jurídico. Si la autoridad administrativa omitiera su aplicación o actuara en contradicción con la misma, incurriría en una vulneración al principio de legalidad, al excluir sin fundamento alguno una norma plenamente vigente. Asimismo, incurriría en un actuar arbitrario ya que no existe razón alguna para justificar la no aplicabilidad de esta norma legal.

b) Que la solicitud de la asociación de funcionarios implica afectar el sistema de fuentes en el ordenamiento jurídico chileno, yendo contra la unidad, coherencia e integridad del ordenamiento jurídico chileno, ya que desnaturaliza el sistema de las fuentes formales. Aduce al respecto que los requirentes fundan su petición en normas sobre interrupción de la jornada laboral, contenidas en el Decreto Nº 1.897 de 1965, pretendiendo aplicar los artículos 1º letra d) y 4º del mismo. Estas normas son claramente contradictorias con la regulación establecida en el Código del Trabajo, que es un precepto legal, mientras que el decreto tiene rango reglamentario, por tanto, frente a su antinomia, nuestro ordenamiento jurídico da preferencia a la regla posterior y de mayor jerarquía.

c) Que la solicitud de la Asociación de Funcionarios se funda en un dictamen que la Excelentísima Corte Suprema ha dejado sin efecto. Sostiene que los solicitantes fundamentaron su petición en el dictamen Nº 11.832 de 17 de octubre de 2018 (REF.: N° 220.738/17) de la Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, que había acogido la solicitud de la Asociación de Funcionarios de la CAJMETRO, en cuanto a la aplicación de la jornada continua a dichos servidores. Sin embargo, en la causa Rol 2784-2019, la Excelentísima Corte Suprema, conociendo del recurso de protección interpuesto por dicha Corporación, declaró ilegal la actuación de la Contraloría, por contradecir el artículo 34 del Código del Trabajo, así como sus pronunciamientos anteriores, vulnerando el derecho de igualdad ante la ley. A pesar de ello, la Asociación de Funcionarios invoca los mismos argumentos contenidos en dicho pronunciamiento dejado sin efecto, sin incorporar ningún nuevo antecedentenormativo que permita acoger su petición y supere la ilegalidad declarada por el máximotribunal.

d) Sobre el efecto en el presupuesto de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso. Plantea que revisada la nómina de personal en la fecha que se dio respuesta a la solicitud, en caso de aplicarse la jornada continua, la medida involucraría a cerca de 229 funcionarios, lo que corresponde a más del 60% del total del personal. El costo que significaría pagar retroactivamente la jornada adicional de la media horade colación es de alrededor de $1.006.777.621, suma que es imposible de cubrir con el presupuesto ordinario de la Corporación, dejando una situación financiera crítica para el servicio, lo que afectaría gravemente su funcionamiento.

A continuación señala que con fecha 08 de abril de 2020, mediante Dictamen N° 3.636/2020, de la Contraloría Regional deValparaíso, que es el acto contra el cual se recurre, se resuelve que:

- En cuanto “…a imputar el tiempo de colación a la jornada de trabajo de los empleados de las Corporaciones de Asistencia Judicial, la Contraloría General precisó, por medio de su Dictamen N° 2813 de 2019, en concordancia con lo preceptuado en el Decreto N° 1.897, de 1965, del ex Ministerio del Interior y los Dictámenes N° 70.674, de 2013 y N° 55.490, de 2016, de esa procedencia, que ello corresponde sólo en la medida que la jornada sea igual o superior a 43 horassemanales.”

- Que el Dictamen Nº 2813 de 2019 citado, agregó “…que el tiempo que los empleados de que se trata destinan al almuerzo debe imputarse a la jornada detrabajo”.

- Por último, concluye “…que los trabajadores de la Corporación de Asistencia Judicial la Región de Valparaíso se encuentran afectos a lo prescrito en el referido Decreto N° 1.897, de 1965, debiendo imputar el tiempo decolación a la jornada de trabajo, cuando esta sea igual o superior a 43 horassemanales, de tal manera que esa entidad deberá regularizar la situación funcionaria de sus dependientes que se encuentren en el supuesto descrito, a efectos de cumplir con lo indicado en el presente pronunciamiento.”

En cuanto al acto impugnado, sostiene que en su virtud la Corporación recurrente debería proceder a la modificación de los contratos de trabajo de los funcionarios, estableciéndose que la jornada diaria incluye el tiempo de colación; a la rebaja en media hora de la jornada laboral de los trabajadores de las Oficinas de Defensa Laboral, por exceder el máximo de 45 horas semanales; a remunerar en forma retroactiva hasta dos años contados hacia atrás desde el día de su presentación a todos los trabajadores afectos al beneficio; y al pago de la horas extraordinarias supuestamente adeudadas a los funcionarios de las Oficinas de Defensa Laboral, que cumplen jornada semanal de 47,5 horas, que exceden el máximo de la jornada ordinaria legal, porser de cargo del empleador el período destinado para colación.

Arguye que el dictamen de la recurrida constituye un acto ilegal, ya que el Contralor Regional de la Contraloría Regional de Valparaíso, incurre en una serie de ilegalidades que dicen relación con criterios interpretativos inaplicables al caso concreto, según la propia jurisprudencia administrativa, consistentes en lo siguiente:

1) Infracción del Código del Trabajo por aplicación del Decreto N° 1.897 de 1965 del Ministerio del Interior; la que se produce puesto que el Contralor Regional concluye, sin razón o justificación jurídica, que por el sólo hecho de ser los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial, funcionarios públicos, les resulta aplicable lo dispuesto en el Decreto N° 1.897 de 1965, cuestión que resulta ilegal, por cuanto:

i) El Código del Trabajo es una ley, mientras que el Decreto 1.897 de 1965 es un reglamento.

ii) El dictamen impugnado desatiende el tenor literal de la norma, la interpretación lógica y sistemática, el espíritu de la Ley N°19.263, de 1993, y el espíritu de la propia jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, la cual invariablemente ha sostenido que el régimen estatutario de los funcionarios públicos regidos por las normas aplicables al sector privado es el Código del Trabajo, situación que el dictamen recurrido pareciera ignorar al privar de todo valor al pacto suscrito por las partes en los contratos de trabajo en los cuales queda expresada la voluntad de los contratantes de no imputar el horario de colación a la jornada de trabajo, en conformidad a lo previsto por el artículo 34 del Códigodel Trabajo. A mayor abundamiento, señala, la citada ley dispone en su artículo único, lo siguiente: “Las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto en las Leyes N° 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales.”

2) La decisión de la Contraloría Regional contraviene abiertamente la unidad, coherencia e integridad del ordenamiento jurídico y la legalidad y supremacía constitucional, ya que desnaturaliza el sistema de las fuentes formales, por aplicación de los artículos 1° letra d) y 4° contenidos en el Decreto Nº 1.897 de 1965, que son contradictorias con la regulación establecida en el Código del Trabajo, aprobado por una ley y plenamente aplicable a los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, en virtud del artículo único de la Ley 19.263.

3) La interpretación realizada por la Contraloría Regional de Valparaíso tiene como fundamento una norma tácitamente derogada por la Ley Nº 19.263, ya que ésta, al disponer que las normas aplicables a los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso son exclusivamente los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado (Código del Trabajo), excluye la aplicación de normas reglamentarias dictadas con anterioridad a su entrada en vigencia. En efecto, el Código del Trabajo tiene fecha de promulgación el 31 de julio de 2002 y su publicación el 16 de enero de 2003. A su turno la Ley N° 19.263 que fija las normas aplicables al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, es del 10 de noviembrede 1993, sin embargo, la normativa que regula la Jornada Única y que es de carácter Reglamentario, fue dictada el 26 de noviembre de 1965.En consecuencia, la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso queda ajena a la aplicación del referido Reglamento, en razón de que la Ley N°19.263 y el Código del Trabajo, son normas posteriores y por un criterio temporal y en virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del Código Civil, lo derogan tácitamente.

4) Infracción al artículo 6 en relación con los artículos 9, 17, 19 de la Ley N°10.336 y 6, 7, 19 N°3, 63 N°2, 3, 4 y 20 y 98 de la Constitución Política de la República, porque el acto impugnado excede las facultades interpretativas que la Ley Orgánica Constitucional y la Constitución Política de la República entregan a la Contraloría General de la República, ya que mediante el dictamen en cuestión el Contralor Regional pretende cambiar la regulación de una materia que es de exclusivo resorte legal, como es el mandato contenido en la Ley N°19.263, por medio de la aplicación de una norma de inferior jerarquía.

5) Carencia de motivación y fundamentos del acto impugnado lo que infringe los artículos 8° y 19° N° 2 de la Constitución Política de la República y los artículos 11°, 80°, 40° y 41° de la Ley N° 19.880. En la especie, el acto recurrido no explicita los fundamentos de su decisión, detallando por ejemplo, la eventual primacía de una normar reglamentaria por sobre disposiciones legales expresas, no señala la razón jurídica por la cual una norma de carácter reglamentario del año 1965 tiene preponderancia por sobre normas Constitucionales y legales dictadas con posterioridad, razonamientos básicos que permitirían cumplir el mandato del órgano contralor y adaptar su normativa interna y contractual a sus disposiciones.

6) Sobre el trámite de toma de razón y la falta de oportunidad de la Contraloría Regional de Valparaíso en el control de legalidad, sostiene que los actos aprobatorios de los contratos de trabajo suscritos entre la recurrente y sus trabajadores, entre los cuales se encuentran los de aquellos que laboran en las Oficinas de Defensa Laboral, han sido remitidos en su oportunidad para el trámite de toma de razón,de conformidad a las resoluciones dictadas por la Contraloría relativas a los actos que en materia de personal se encuentran afectos o exentos de dicho trámite. No obstante, en ningún momento se ha representado por el órgano de control alguna disconformidad entre dichos actos aprobatorios y el Decreto Supremo N° 1897 de 1965. En dichos contratos de trabajo se establecen jornadas que incluyen tiempo de colación de media o una hora y que no son imputables a la jornada de trabajo, sino que son de cargo del trabajador, procediendo el Organismo Contralor a tomar razón de ellos.Por lo tanto, la conducta previa de la Contraloría General de la República, en lo que dice relación con las cláusulas de jornada de trabajo, respecto de los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, ha sido el establecimiento expreso y tácito de la legalidad de dicho pacto, sin haberse formulado reparos en cuanto a la jornada laboral de sus trabajadores.

En capítulo aparte, sostiene que el actuar de la recurrida es arbitrario, puesto que además de la evidente falta de fundamentación, no existe sustento constitucional, legal, ni fáctico para dar el sentido que el Contralor Regional pretende dar a las normas que aparentemente se encuentran en conflicto, ni para pasar por alto las propias instrucciones de la Contraloría General de la República en cuanto el Código del Trabajo constituye el régimen estatutario de los funcionarios públicos regidos por la citada norma legal. Al efecto, plantea que el Dictamen N° 55.344 de 21 de noviembre de 2006, cuyos criterios han sido reiterados en el tiempo por diversos pronunciamientos de la Contraloría, ha sostenido que, pese a la calidad de funcionarios públicos, el estatuto que regulará las relaciones laborales en las Corporaciones de Asistencia Judicial será aquel aplicable al sector privado, es decir el Código del Trabajo.

Aduce finalmente que el acto recurrido ha vulnerado las garantías constitucionales contempladas en los artículos 19 N°2, relativo a la igualdad ante la ley y a la prohibición de establecer diferencias o discriminaciones arbitrarias; 19 N°3 inciso 4, relativo a la prohibición de ser juzgado por comisiones especiales; y 19 N° 24, relativo al derecho de propiedad.

Solicita que se acoja el recurso, declarando que se estima ilegal y arbitrario el Dictamen N°3.636, dejándolo sin efecto, o disponiendo cualquier otra medida que se estime pertinente para el restablecimiento del imperio del Derecho, con costas.

A folio 12 consta el informe de la Contraloría Regional de Valparaíso, que, en síntesis, sostiene que mediante presentación de fecha 22 de agosto de 2019, la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región De Valparaíso solicitó a la Contraloría Regional, entre otras cosas, que se ordenara la actualización de los contratos de trabajo de todos los funcionarios de esa corporación, con el objeto de que se imputara el tiempo de colación a la jornada de trabajo, cuando ésta fuera igual o superior a 43 horas semanales, y que se les pagara retroactivamente las sumas adeudadas, por no haberse considerado los 30 minutos destinados a colación como parte de la jornada laboral. Requerida de informe, la Corporación comunicó, que no podía acordar con sus dependientes cláusulas que difieran del contenido entregado por el Código del Trabajo, que es el régimen estatutario al cual se encuentran afectos. Pronunciándose al efecto, la Contraloría Regional emitió el oficio impugnado N°3.636, de 08 de abril de 2020, el que aplicando la jurisprudencia administrativa contenida principalmente en el Dictamen N° 2.813, de 2019, de la Contraloría General de la República, concluyó que los trabajadores de la anotada corporación se encuentran afectos a lo prescrito en el Decreto N° 1.897, de 1965, del ex Ministerio del Interior, debiendo imputar el tiempo de colación a la jornada de trabajo, cuando ésta es igual o superior a 43 horas semanales, correspondiendo que la anotada repartición pública remunerara retroactivamente a sus funcionarios los 30 minutos destinados a colación.

Sostiene que el asunto es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, ya que la recurrente pretende discutir el alcance, sentido e interpretación de las normas estatutarias que rigen a los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial, efectuada dentro del marco jurídico que regula las atribuciones de la Contraloría, pues no concuerda con la opinión emitida en el pronunciamiento impugnado. Al respecto, se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema, en sentencia de 20 de marzo de 2019, en causa Rol Nº 31.365-2018, al disponer en su considerando cuarto, “Que, conforme lo expuesto, se colige que el Dictamen N° 17.773, se dictó dentro de las potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye a la Contraloría General de la República, esto es, interpretando la normativa aplicable a los órganos que se encuentran bajo su tutela y que, como bien lo resuelve la sentencia en alzada, el verdadero objeto del recurso en análisis, es que se interprete la normativa en comento de la manera que en él se expone, lo cual es ajeno a la naturaleza de un recurso como el de la especie.” En razón de lo anterior, la presente acción debe ser desestimada por ser ajena a la naturaleza cautelar del recurso de protección.

Afirma que no se advierte de qué manera el pronunciamiento que se impugna ha podido ser ilegal, ya que la Contraloría Regional se limitó a ejercer las competencias que le han sido asignadas en virtud de los artículos 6°, 7° y 98 de la Constitución Política de la República, y 1°, 5°, 6° y 9° de la Ley N° 10.336, sobre Organización y Atribuciones de la Contraloría, así como la Resolución N° 1.002, de 2011, de la Contraloría General de la República, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales, por lo que la actuación recurrida se ha emitido de acuerdo a la habilitación que las mencionadas normas constitucionales, legales y administrativas han otorgado a la Contraloría General, con estricto apego y respeto al ordenamiento jurídico sustantivo que regula la materia.

Respecto de la supuesta arbitrariedad, plantea que la actuación contra la cual se recurre no constituye una acción u omisión arbitraria, toda vez que no obedeció a una conducta antojadiza o contraria a la razón, sino que constituye el resultado de un estudio acabado de los antecedentes en torno a la situación planteada, de la interpretación de la normativa vigente sobre la materia y en el ejercicio de una actuación legítima del Organismo Contralor llevada a cabo en uso de sus facultades y dentro del marco jurídico que reglamenta sus atribuciones, dando lugar a un pronunciamiento motivado en derecho. Así, la sola circunstancia de que la actora no comparta la decisión de esta Institución Contralora, en ningún caso transforma en arbitrario el aludido oficio N° 3.636, de 2020.

Plantea que la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso es un servicio público y sus trabajadores tienen la calidad de funcionarios públicos, tal como lo ha sostenido de manera uniforme en los dictámenes N° 8.714, de 1993; N°7.480, de 1995; N° 14.871, de 2000; N° 74.723, de 2012; N° 32.067, de 2013; N° 64.280, de 2013, y N° 22.102, de 2019, las Corporaciones de Asistencia Judicial, por tener su origen en la ley, en razón de sus fines, de la naturaleza de sus recursos y del régimen jurídico especial a que están afectas, tienen la condición de servicios públicos descentralizados y, por ende, integran la Administración del Estado. Así entonces, los trabajadores de tales entidades revisten la calidad de funcionarios públicos, ya que se desempeñan en organismos que forman parte de la Administración, sin que ello se vea alterado por la circunstancia de que se rijan por las normas aplicables al sector privado, según lo ordenado por la Ley N° 19.263, ya que dicho mandato no tiene otro alcance que fijar el régimen jurídico que regula el vínculo laboral de dicho personal, pero no altera la condición de servidores públicos que ellos poseen.

Agrega que la recurrente sostiene que la aplicación del Decreto N°1.897 de 1965, infringiría la Ley N° 19.263, que dispone, en su artículo único, que las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplicaran al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, considerando, principalmente, la jerarquía inferior de dicho decreto. Al respecto, indica que el artículo 2° de la Ley N° 7.173 disponía “Autorizase al Presidente de la República para implantar y reglamentar la jornada única de trabajo, con un intervalo de treinta minutos, como mínimo de descanso, en todas las actividades nacionales, sean públicas o privadas, en la forma que más convenga a la economía nacional”. A su turno, el artículo 210 de la Ley N° 13.305 prevé “Facultase al Presidente de la República para establecer jornadaúnica de trabajo para toda o parte de la Administración Pública”. En este contexto normativo, el Presidente de la República, con arreglo a las facultades que le fueran conferidas, dictó el Decreto N° 1.897 de 1965, del entonces Ministerio del Interior, encontrándose vigente a esa época el Código del Trabajo, que estableció la jornada única continua de trabajo para los servicios públicos de determinadas ciudades del país, entre las que se consideró a la ciudad deValparaíso.A su vez, de conformidad con el N° 4 delcitado texto reglamentario, la jornada única se interrumpirá por un lapso de 30 minutos para colación, intervalo que, respecto de los servicios públicos, se imputa a la respectiva jornada laboral y es de cargo del empleador, añadiendo que “Dicho intervalo no se imputará a la jornada efectiva de trabajo en las actividades privadas regidas por el Código del Trabajo”.

Añade que si bien el personal de la Corporación, se debe regir por las normas laborales aplicables al sector privado, por disponerlo así la Ley N°19.263, no es menos cierto que dicho personal tiene la calidad de funcionarios públicos, tal como se precisó en el acápite precedente.De acuerdo con lo anterior, aparece que estos servidores públicos, aunque se rigen por la legislación laboral común, no realizan actividades de carácter privado en dicha entidad, por lo que a su respecto, les resultan plenamente aplicables las normas establecidas con el Decreto N° 1.897, de 1965. Este último criterio ha sido aplicado no sólo a los funcionarios de la Corporación, sino que también a otros servidores que no obstante regirse por la legislación laboral común por expresa disposición de ley, no realizan actividades de carácter privado en el desempeño de sus cargos. De este modo, pretender que a esa institución de asistencia judicial no se le aplica el aludido decreto por tener una jerarquía inferior a la ley, resulta inadmisible, pues implicaría desconocer la fuente legal, plenamente vigente, de la que emana el citado decreto y la intención del legislador, que no era otra sino que terminar con la heterogeneidad de horarios y de atención al público en los servicios del Estado, aspecto que dificultaba la acción y coordinación de aquellos, afectando otras ocupaciones laborales, comunitarias y sociales, que influían en el rendimiento del desempeñode funciones y en la vida familiar de los subordinados.

Indica que la recurrente afirma que el Decreto N° 1.897 de 1965, se encontraría derogado tácitamente por la Ley N°19.263, publicada el año 1993, al ordenar que el personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial se rija por las normas relativas al sectorprivado, esto es, el Código del Trabajo. En primer término, señala que no se advierte de qué manera la emisión de dicha ley ha derogado tácitamente el consignado decreto, toda vez que como ya se anotó, dicho estatuto laboral debe aplicarse en armonía con los principios y normas inherentes a la Administración del Estado.En segundo lugar, el Decreto N°1.897 de 1965 fue dictado no sólo en virtud del citado artículo 2° de la Ley N° 7.173, sino que también por disposición del artículo 210 de la Ley N°13.305 -cuerpo legal que la recurrente omite a lo largo de su libelo– que prevé “Facultase al Presidente de la República para establecer jornada única de trabajo para toda o parte de la Administración Pública”. Así, es posible afirmar que el referido Decreto N° 1.897 de 1965 resulta plenamente vigente y aplicable por habilitación expresa del transcrito artículo 210 de la Ley N° 13.305. Tan evidente es la vigencia del decreto N° 1.897 de 1965, que desde la fecha de promulgación, ha sido complementado reiteradamente en el tiempo, entre otros, a través de los decretos N° 2.969, de 1996; N° 3.076, de 1997; N° 4.710 y N° 7.132, ambos de 1999; N° 181, de 2001; N° 619, de2002, y N° 1.204, de 2007, todos del ex Ministerio del Interior; y N° 962, de 2010; N° 1.001,de 2010; N° 686 y N° 1.422, ambos de 2011, y N° 1.572 y N° 1.645, ambos de 2012, todos del Ministerio del Interior y Seguridad Pública.

Agrega que la jurisprudencia administrativa que ha sido aplicada para resolver la presentación de la Asociación de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, es aquella contenida en el Dictamen Nº 2.813, de 2019, que precisamente concluyó que: “en lo que atañe a imputar el tiempo de colación a la jornada de trabajo de los empleados de las Corporaciones de Asistencia Judicial, se hace presente que, en concordancia con lo preceptuado en el Decreto N° 1.897 de 1965, del ex Ministerio del Interior, los dictámenes N° 70.674, de 2013 y N° 55.490,de 2016, de este origen, determinaron que ello corresponde sólo en la medida que la jornada sea igual o superior a cuarenta y tres horas semanales. De esta manera, el tiempo que los empleados de que se trata destinan al almuerzo debe imputarse a la jornadade trabajo que incide en el cálculo de la bonificación adicional que otorga la Ley N° 20.948, en los términos expresados precedentemente”. Al respecto, señala que el referido Dictamen N° 2.813, de 2019, no ha sido impugnado mediante acción judicial alguna, encontrándose plenamente vigente.

Queda en evidencia que la Contraloría Regional no ha hecho otra cosa que ejercer sus facultades legales y constitucionales, expresando los motivos por los cuales se emitió el pronunciamiento en cuestión, y aplicando la jurisprudencia administrativa vigente a la fecha de la emisión del mismo, la que, por lo demás, ha sido aplicada reiteradamente desde la emisión del Dictamen N° 41.611, de 1995.

En cuanto a la toma de razón de los nombramientos que indica no tuvo como objeto verificar la legalidad de las jornadas de trabajo de los funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, aclara que dicho control preventivo de legalidad tiene por objeto examinar únicamente el cumplimiento de los requisitos de ingreso a la institución y validez del respectivo nombramiento, y no se extiende al pago de la remuneración ni a la jornada laboral a la que está sujeto.De este modo, resulta inadmisible sostener que la Contraloría Regional ha actuado en contra de sus actos propios pues la actuación señalada por la recurrente no implicó el estudio de las referidas jornadas laborales, en orden a determinar si se encontraban ajustadas o no a derecho, sino que sólo se efectuó tal análisis a propósito de la presentación deducida por la anotada asociación de funcionarios.

Niega la afectación a derechos constitucionalesy solicita el rechazo del recurso de protección.

A folio 18 se ordenó como trámite pedir informe a la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso.

A folio 21 comparece Carolina Guzmán Bustos, presidenta de la Asociación Nacional de Funcionarios Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, evacuando el informe ordenado y solicitando el rechazo del recurso, reproduciendo en gran parte las alegaciones de la recurrida Contraloría Regional de Valparaíso, agregando que mediante el recurso de protección se pretende dejar sin efecto un pronunciamiento jurídico emitido en favor de los funcionarios de la Corporación y a requerimiento de la misma Asociación, sin que se les comunicara siquiera la decisión de recurrir. Alegan que la pretensión es improcedente, toda vez que de accederse a ella, se afectarían los derechos de terceros, funcionarios de la Corporación, que no son parte en este recurso, considerando que ninguno ha sido emplazado en estos autos, infringiéndose gravemente con ello su derecho a defensa. Sostiene que aceptar la tesis que propone la recurrente supondría ignorar el carácter de servicio público que tiene la Corporación de Asistencia Judicial y produciría una discriminaciónarbitraria respecto del resto de los funcionarios que forman parte de la Administración delEstado.

Se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante una acción u omisión arbitraria o ilegal que impida, amenace o perturbe ese ejercicio.

Segundo: Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha por esta vía como vulneratorio de las garantías establecidas en el artículo 19 numerales 2, 3 inciso 4° y 24 de la Constitución Política de la República, es el Dictamen N° 3.636, de fecha 08 de abril de 2020, de la Contraloría Regional de Valparaíso, que dispone que los trabajadores de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, se encuentran afectos a lo prescrito en el Decreto N° 1897, de 1965, del Ministerio del Interior, en cuanto debe imputarse el tiempo de colación a la jornada de trabajo.

La recurrida sostuvo la falta de ilegalidad y arbitrariedad del acto administrativo, a lo que adhirió la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso.

Tercero: Que, de los antecedentes allegados al presente recurso, consta que el acto recurrido se dictó por el órgano contralor, dando respuesta a la presentación realizada por dirigentes de la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, los que solicitaron, en lo que interesa, la actualización de los contratos de trabajo de todos los funcionarios de dicha corporación, en términos que se impute el tiempo de colación a la jornada de trabajo, cuando esta es igual o superior a 43 horas semanales, ordenándose el pago retroactivo de las sumas adeudadas por tal concepto, por serles aplicable el Decreto N° 1.897, del año 1965, del Ministerio del Interior.

Asimismo, queda de manifiesto, que previo informe requerido por la recurrida a la dirección de la Corporación de Asistencia Judicial, emitió el dictamen que se reprocha, N° 3.636, de fecha 08 de abril de 2020, por el que dispuso “…que los trabajadores de la CAJVAL, se encuentran afectos a lo prescrito en el referido Decreto N° 1.897, de 1965, debiendo imputar el tiempo de colación, a la jornada de trabajo, cuando esta es igual o superior a 43 horas semanales, de tal manera que esa entidad deberá regularizar la situación funcionaria de sus dependientes que se encuentren en el supuesto descrito, a efectos de cumplir con lo indicado en el presente pronunciamiento”.

Cuarto: Que, conviene se precisen las normas que regulan la materia.

El artículo 1º, inciso primero, de la Ley Nº 17.995 que concede personalidad jurídica a los servicios de asistencia jurídica que se indican en las regiones que se señalan, dispone que: “Los consultorios creados en conformidad con lo dispuesto en la letra ñ) del artículo 12 de la Ley N° 4.409 y reglamentados en el Título V del Decreto Supremo del Ministerio de Justicia N° 1.450, de 15 de Abril de 1935, se transforman en tres corporaciones que se denominarán "Corporación de Asistencia Judicial de la Región Metropolitana de Santiago", con domicilio en Santiago; "Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso", con domicilio en Valparaíso, y "Corporación de Asistencia Judicial de la Región del Bío-Bío", con domicilio en Concepción”. Su artículo 2° establece que:”Dichas corporaciones gozarán de personalidad jurídica, tendrán patrimonio propio y no perseguirán fines de lucro”.

Las normas anteriores se complementan con la Ley Nº 19.263, cuyo artículo único señala: “Las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes N°s 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales".

El Decreto con Fuerza de Ley N° 994 de 1981, en su artículo 1° expresa: “La Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, creada por ley Nº 17.995, de 1981, se regirá por los presentes estatutos y las disposiciones legales y reglamentarias pertinentes”.

A su turno, el artículo 1°, letra d), del Decreto Supremo N° 1.897, de 1965, del Ministerio del Interior, que reglamenta la implantación de jornada única o continua de trabajo, expresa: “Implántase la jornada continua de trabajo en las actividades que más adelante se indican en las ciudades de Santiago, Valparaíso, Viña del Mar, Concepción, Talcahuano, Tomé, Penco, Lota, Chiguayante y Coronel en las condiciones que en cada caso se señalan: (…) d) Servicios públicos”. Su artículo 4° dispone que: “La jornada de trabajo se interrumpirá en las actividades mencionadas en el número anterior por un intervalo de 30 minutos. Dicho intervalo no se imputará a la jornada efectiva de trabajo en las actividades privadas regidas por el Código del Trabajo (…) No tendrán derecho a la interrupción de la jornada continua de trabajo con cargo a los empleadores, los trabajadores que tengan una jornada inferior a 43 horas semanales”.

Por último, el artículo 34 del Código del Trabajo dispone que: “La jornada de trabajo se dividirá en dos partes, dejándose entre ellas, a lo menos, el tiempo de media hora para la colación. Este período intermedio no se considerará trabajado para computar la duración de la jornada diaria. Su inciso segundo agrega que: “Se exceptúan de lo dispuesto en el inciso anterior los trabajos de proceso continuo. En caso de duda de si una determinada labor está o no sujeta a esta excepción, decidirá la Dirección del Trabajo mediante resolución de la cual podrá reclamarse ante el Juzgado de Letras del Trabajo en los términos previstos en el artículo 31”.

Quinto: Que, de las normas transcritas, se desprende que la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso tiene personalidad jurídica de derecho público, cuenta con patrimonio propio y no persigue fines de lucro, rigiéndose por las disposiciones contenidas en la Ley N° 17.995, en el DFL N° 995 de 1981, y por las demás disposiciones legales y reglamentarias pertinentes, entre las cuales se encuentra el Código del Trabajo, atendido lo dispuesto en el artículo único de la Ley N° 19.263.

Los trabajadores que prestan servicios personales a la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, bajo vínculo de subordinación o dependencia, esto es, con contrato de trabajo conforme a las reglas del Código del ramo, no se encuentran afectos a las disposiciones del Estatuto Administrativo, sino a los preceptos del Código del Trabajo y a las demás normas legales y reglamentarias del sector privado.

Sin perjuicio de lo anterior, atendido que las Corporaciones de Asistencia Judicial han sido creadas por ley, perciben recursos del Estado asignados anualmente por la Ley de Presupuestos y realizan una función pública, se encuentran sujetas al control de juridicidad y financiero de la Contraloría General de la República, conforme al mandato del artículo 98 de la Carta Fundamental y los artículos 1, 5, 6, 9, 10 y demás pertinentes de la Ley N° 10.336, sobre organización y atribuciones del órgano contralor.

Sexto: Que, conforme lo que se viene señalando y, en base al criterio sustentado en la sentencia dictada en la causa Rol N° 2.784-2019, de la Excma. Corte Suprema, cabe concluir que la recurrida no pudo resolver de la manera en que lo hizo en el dictamen cuestionado, porque si bien la Contraloría General de la República está facultada para emitir dictámenes vinculantes respecto de las Corporaciones de Asistencia Judicial, no es menos cierto que en la especie ha procedido, por la vía de la potestad dictaminadora, a interpretar preceptos laborales que regulan una relación jurídica de carácter privado, función hermenéutica que por la propia naturaleza de la relación laboral, la ley ha reservado de manera privativa al órgano con competencia técnica sobre el particular, esto es, a la Dirección del Trabajo.

En efecto, el artículo único de la Ley N° 19.263 es claro al disponer que: “Las disposiciones del Estatuto Administrativo no se aplican al personal de las Corporaciones de Asistencia Judicial, creadas de conformidad con lo dispuesto en las leyes N°s 17.995 y 18.632, el que se ha regido y continuará rigiéndose exclusivamente por los respectivos contratos de trabajo y las normas aplicables al sector privado, en virtud de lo prescrito en los citados cuerpos legales.

Por su parte, el artículo 5° del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1967 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, que fija las funciones de la Dirección del Trabajo, prescribe que a su Director “le corresponderá especialmente: (…) b) Fijar la interpretación de la legislación y reglamentación social, sin perjuicio de la competencia que sobre determinadas materias tengan otros Servicios u Organismos Fiscales, salvo que el caso esté sometido al pronunciamiento de los Tribunales y esta circunstancia esté en su conocimiento”. Es cierto que el precepto deja a salvo la facultad interpretativa de “otros Servicios u Organismos Fiscales”, pero dicha excepción no está dirigida primordialmente a la Contraloría General, sino que a otros servicios u organismos fiscales.

Además, el propio artículo 34 del Código del Trabajo, en su inciso segundo, otorga competencia a la Dirección del Trabajo para resolver las dudas que pudieren existir en un caso concreto, en cuanto a si un trabajo califica o no como uno de proceso continuo, existiendo, además, un procedimiento especial de reclamo ante la jurisdicción laboral para impugnar el dictamen de la Dirección del Trabajo.

De lo anterior se desprende que, la naturaleza pública de la función que realizan las Corporaciones de Asistencia Judicial y sus trabajadores, carece de relevancia para resolver controversias entre las partes relativas a la interpretación de la legislación laboral. Es así, porque el legislador es claro en cuanto a que la relación entre la recurrente y sus empleados es de naturaleza privada, lo cual significa que la función puede ser pública, pero la relación entre las partes es privada. La decisión del legislador fue que la relación se rige exclusivamente -como lo dispone la Ley N° 19.263- por el Código Laboral y por los demás preceptos legales y reglamentarios pertinentes.

Séptimo: Que, por otro lado, el acto administrativo cuestionado contraviene anteriores dictámenes sobre la materia, sin señalar las razones del cambio de criterio, en términos de dar sustento y justificar la decisión que adopta.

En los Dictámenes N°s 41.611 de 1995, 10.550 de 2009 y 55.490 de 2016 -este último mencionado como antecedente en el acto cuestionado-, el órgano contralor sostuvo que la actividad o función desplegada es “pública”, no se aplica el artículo 34 del Código Laboral, sino los artículos 1° letra d) y 4° del Decreto Supremo N° 1897 de 1965, no obstante encontrarse sujeta por mandato legal al régimen privado que representa el Código del Trabajo.

En el Dictamen N° 70.674 de 2013 -asimismo citado como soporte del dictamen que se reclama-, la recurrida concluyó que el personal del Comando de Bienestar del Ejército, al estar regido por el Código del Trabajo, se le debía aplicar, en todos los aspectos, dicho cuerpo legal incluyendo su artículo 34, que establece que el período de colación no se considerará trabajado para computar la duración de la jornada diaria. En consecuencia, al existir norma expresa sobre la materia, la Contraloría estimó que era inaplicable en ese caso el Decreto Supremo N° 1897.

En base a estos pronunciamientos que constituyen su jurisprudencia administrativa y que el propio dictamen que se cuestiona cita en los términos antes señalado, no logra justificarse la decisión adoptada, porque se trata de dos criterios jurisprudenciales diversos, sin explicar la razón por la que en el caso que nos ocupa adopta uno de sus discernimientos y no el otro, lo que contraviene el deber de fundamentación del acto administrativo establecido en los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, lo que convierte la decisión cuestionada en arbitraria.

Octavo: Que, conforme se sostiene en el fallo ya citado de la Excma. Corte Suprema, si bien la actuación que se reprocha a la recurrida, ha sido dictada dentro de la esfera de sus atribuciones de acuerdo a su Ley Orgánica Nº 10.336, ésta debe ser calificada de ilegal por haber contradicho el artículo 34 del Código del Trabajo, así como sus propios pronunciamientos anteriores, vulnerando el derecho de igualdad ante la ley de la recurrente, garantizado en el numeral 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental. En efecto, la recurrente ha recibido un trato discriminatorio de parte del ente contralor al haber dejado de aplicar una norma vigente de nuestra legislación laboral; y, por otro lado, al existir un pronunciamiento anterior en situación similar, en el que se advierte que la recurrida ha impuesto el acatamiento de la referida disposición legal, motivo por el que la acción cautelar debe ser acogida en los términos que se indicarán en lo resolutivo del fallo.

Por estas consideraciones y atendido lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y artículo 1 y siguientes del Acta N° 94-2015, de la Excelentísima Corte Suprema, sobre tramitación y fallo del recurso de protección y sus modificaciones posteriores, se declara que se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido por José Tomás Bartolucci Schiappacasse en favor de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Valparaíso, dejándose sin efecto el Dictamen N° 3.636, de 08 de abril de 2020, dictado por la Contraloría Regional de Valparaíso.

Regístrese, notifíquese a las partes y, además, a la Asociación Nacional de Funcionarios de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región de Valparaíso, por afectarle sus resultados.

Archívese en su oportunidad.

Redactada por la Ministra señora María Cruz Fierro Reyes.

N°Protección-16218-2020.