nombre reservado con SUBSECRETARIA DE DESARROLLO REGIONAL Y ADMINISTRATIVO

C.A. de Valdivia Valdivia, doce de abril de dos mil veinticuatro.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

Primero: Comparecen los abogados Héctor Cárdenas Oyarzún y Juan Francisco Reyes Santibáñez, en representación de nombre reservado, e interponen acción constitucional de protección en contra de la Municipalidad de Valdivia y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo (SUBDERE en adelante), por la dictación del Decreto Exento Nº659/2024 de 30 de enero de 2024. El acto aludido, que califican de ilegal y arbitrario, dispuso la retención de la suma de $16.401.644 correspondientes a los conceptos de bonificación municipal por retiro y complementaria que, al decir de quienes accionan, había ingresado válidamente al patrimonio de la afectada y de los que fue privada, vulnerando sus derechos constitucionales del artículo 19 Nº 2, 3 y 24 del aludido texto jurídico fundamental.

Refieren que el año 2019, la actora contaba con 36 años de servicio en la Municipalidad de Valdivia y por razones de salud decidió solicitar una pensión de invalidez y acogerse al retiro voluntario en la entidad edilicia. En noviembre de dicho año se resolvió por la Comisión Médica Central de la Superintendencia de Pensiones otorgarle una pensión por invalidez parcial transitoria por una perdida global de capacidad de trabajo del 55%, a raíz de lo cual se produjo su cese de funciones en el municipio, ordenándosele el retiro dentro de un plazo de 6 meses, cesando en sus funciones a los 61 años.

Señala haberse acogido al retiro y haber ingresado en octubre de 2019 su solicitud para optar a los beneficios de incentivo al retiro voluntario de los funcionarios municipales, según la Ley Nº 21.135; y que en septiembre de 2022 la SUBDERE comunicó la nómina de beneficiarios, confirmando su calidad de tal desde 2019, afirmando que le corresponderían las bonificaciones, fiscal por retiro voluntario, por retiro y complementaria.

Narran que, previamente, y por Decreto Exento N10369/2019 de 18 de noviembre de 2019, se aprobó acuerdo del Consejo Municipal y se estableció a favor de la actora, una bonificación por retiro complementario de 5 meses. Así, por Decreto Exento de marzo de 2023 la municipalidad resolvió que debían pagársele $16.401.644, por concepto de Bonificación Municipal por Retiro Voluntario, equivalente a 11 meses de bonificación, tope máximo. Aducen que, sin embargo, con posterioridad el municipio recurrido le informó a su representada que ya no era considerada beneficiaria y ordenó la retención de los $16.401.644 que le habían sido otorgados por bonificaciones y que únicamente se le pagarían $4.074.123.

Concluyen que la Municipalidad de Valdivia emitió una serie de actos administrativos que han establecido y confirmado una situación jurídica consistente en la titularidad de la recurrente respecto de los derechos que recaen sobre las bonificaciones por retiro voluntario que le fueron otorgadas, pero que, no obstante, mediante un acto administrativo de fecha 30 de enero de 2024 fueron dejadas sin efectos mediante la revocación de un acto anterior.

Sostienen que la actora tiene derechos adquiridos respecto de las bonificaciones por retiro y complementaria por 11 remuneraciones mensuales más la bonificación fiscal adicional por 560 UF ($20.634.678), lo que arroja un total de $37.036.322 que le deben ser pagados.

En la conclusión del recurso se solicita que se deje sin efecto el decreto exento que dispone la retención aludida, ordenándose el pago de la suma total de $37.036.322.-, o, en subsidio, la suma de $16.401.644 o aquella que en derecho corresponda, con costas.

Segundo: Informando la Municipalidad de Valdivia, solicitó el rechazo del recurso, con costas. Sostiene que, atendido lo informado por la SUBDERE en septiembre de 2022, esto es, que la recurrente era beneficiaria de uno de los cupos de 2021 para acceder a las bonificaciones de la Ley Nº 21.135, el 27 de marzo de 2023, la Municipalidad decretó el pago, con cargo municipal, por los conceptos de bonificación por retiro voluntario y bonificación por retiro complementario por un total de $16.401.644. Éste monto fue efectivamente pagado a la recurrente el 29 de marzo de 2023.

Añade que, sin embargo, con posterioridad y para efectos de que la SUBDERE transfiriera los recursos para el pago de la tercera bonificación, esto es, la bonificación adicional con cargo fiscal, correspondiente a 560 unidades de fomento (UF. en adelante), dicha institución les comunicó que a la funcionaria no le correspondían las bonificaciones que ya habían sido pagadas: las de retiro voluntario y complementaria.

Refiere que al efecto expresó la SUBDERE que la exfuncionaria no cumplía con el requisito legal de edad, puesto que para su procedencia debía cumplir 60 años dentro de los 3 años siguientes al cese en su cargo en caso de invocarse la causal de cese de funciones por pensión de invalidez, como en su caso. Explica que la recurrente tenía 61 a la fecha del cese de sus servicios, por lo que solo le correspondía la bonificación adicional con cargo fiscal por tener más de 30 años de servicio, y no las otras 2 que el municipio ya le había pagado.

Arguye que, en el escenario descrito, cuando Tesorería General de la República trasfirió a las arcas municipales la bonificación adicional de 560 UF. correspondiente a $20.475.767, se decretó a través del acto recurrido la retención de los $16.401.644 ya pagados improcedentemente, por concepto de bonificación de retiro voluntario y bonificación complementaria, el 29 de marzo de 2023, ordenándose que se le pagara únicamente la diferencia de $4.074.123, la que fue efectivamente pagada a través de cheque girado a la actora el 2 de febrero de 2024.

Sosteniendo que al proceder así únicamente actúo con apego a derecho y a lo dispuesto en la normativa aplicable, solicita el rechazo del recurso. Alega, además, que la acción de protección es inidónea puesto que no existe un derecho indubitado que cautelar, no existen derechos adquiridos, y que, en su caso, corresponde establecer lo que se estime pertinente y esté en discusión en un juicio de lato conocimiento Tercero: Informando la Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo, solicita el rechazo de la acción, al efecto expone que, no existe un derecho indubitado que cautelar, sino que la recurrente solicita por esta vía que se declare o constituya un derecho a su favor, estableciéndose que le corresponden y deben pagársele los beneficios contemplados en la ley N° 21.135.

Agrega que la SUBDERE no dictó el acto administrativo que motiva la acción ni practicó la retención, y tampoco ha vulnerado derecho constitucional alguno de la recurrente. Refiere que tanto la bonificación por retiro voluntario como la bonificación de retiro complementaria, son exclusivamente de cargo municipal, debiendo salir los recursos del presupuesto municipal, sin perjuicio de que la recurrente no cumplía los requisitos para acceder a aquellas, y solo cumplía el requisito de la antigüedad para obtener la bonificación adicional con cargo fiscal por las 560 UF., respecto de la cual la SUBDERE cumplió con su obligación legal, transfiriendo los fondos a la Municipalidad de Valdivia para que procediera al pago de la bonificación a la funcionaria que acciona.

Añade que las municipalidades, en calidad de empleadoras del personal municipal, son las encargadas de verificar y certificar a través de los jefes de administración y finanzas y el respectivo secretario municipal, el cumplimiento de los requisitos para acceder a los beneficios del artículo 5° de la Ley Nº 21.135.

Finalmente, indica que la recurrente recibió un pago en marzo de 2023 por $16.401.644 del municipio, por concepto bonificación por retiro voluntario y bonificación complementaria, ambas de cargo municipal, las que no le correspondían porque al momento del cese de sus funciones tenía 61 años, incumpliendo el requisito señalado en el artículo 2° de la Ley N° 21.135.

Cuarto: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

Conforme se desprende del enunciado constitucional referido, la procedencia de la acción de protección se subordina a las siguientes exigencias:

(i) Un comportamiento antijurídico, esto es, un acto u omisión ilegal o arbitraria.

(ii) La afectación, desde el umbral de la amenaza, al legítimo ejercicio de algunos derechos fundamentales enlistados en la mencionada disposición. Esta exigencia implica la titularidad del derecho, en términos indubitados.

(iii) Relación de causalidad entre el comportamiento antijurídico y el agravio a la garantía constitucional.

(iv) Posibilidad material y jurídica del tribunal superior que conoce de la acción, de adoptar medidas para restablecer el imperio del derecho y asegurar la protección del afectado.

Quinto: Que, corresponden a hechos del proceso, por no mediar controversia entre las partes o constar de los antecedentes reunidos en la presente instancia, los siguientes:

(i) La persona a cuyo favor se recurre, nació el día 21 de abril de 1959, e ingresó a prestar servicios en la Dirección de Obras Municipales de la I. Municipalidad de Valdivia, el 15 de marzo de 1983, desempeñando una jornada de 44 horas semanales. Obtuvo pensión de invalidez parcial transitoria por Resolución librada el 13 de noviembre de 2019, ejecutoriada el 26 de noviembre de la misma anualidad, cesando en sus funciones para el referido municipio el día 25 de mayo de 2020. La funcionaria enteró, al cese de sus funciones, una antigüedad de 37 años servidos para la entidad edilicia referida.

(ii) Por Decreto Exento N° 02071/2023 de 27 de marzo del año 2023, la Alcaldesa de la I. Municipalidad de Valdivia ordenó el pago a favor de la actora del monto de $16.401.644 por concepto de “Bonificación Municipal por Retiro Voluntario”, correspondiente a 11 meses, según estipula el artículo 1°, inciso 3°, de la Ley N° 21.135. El importe aludido corresponde a las bonificaciones por retiro y complementaria y fue retirado por la actora el 30 de marzo de 2023, previo Decreto de Pago N° 1950 del día 28 de esa mensualidad.

Respecto de la bonificación por antigüedad, su pago se ordenó a favor de la actora por Decreto Exento N° 03878/2023 del día 22 de junio de citado año y del mismo origen.

(iii) En Decreto Exento N° 00659/2024 de 31 de enero de 2024, suscrito por la Alcaldesa de la I. Municipalidad de Valdivia, se dispuso la retención del monto pagado a la actora por concepto de bonificación de retiro y complementarias, ascendente a $16.401.644, ordenándose el pago a su favor de la diferencia por concepto de Bonificación Fiscal por Retiro Voluntario de $4.074.123. Esta diferencia se consigna en un recuadro que da cuenta que la suma de $20.475.767 correspondiente a “Bonificación Municipal”, se sustrae el monto de $16.401.644 asociado al rubro “Bonificación Fiscal” y el resultado de $4.074.123 se indica como “Diferencia”. En los considerandos de la Resolución se expresa, en síntesis, que la funcionaria no cumple con el requisito indicado en el artículo 2° de la Ley N° 21.135 para haber percibido las bonificaciones de retiro y complementaria que son de cargo municipal, teniendo derecho sólo a la bonificación adicional.

(iv) Por Decreto Alcaldicio N° 04257/2023 de 5 de julio del año 2023, del antes referido origen, se rectificó el Decreto Exento N° 03878/2023 datado el 22 de junio, en términos que, en lugar de ordenarse el pago a la actora de 15 UF. por concepto de bono de antigüedad según el artículo 10 dela Ley N° 21.135, el importe de la citada bonificación se modificaba a cero UF. En los fundamentos del acto se expresa que el bono de antigüedad no corresponde a la actora, al no cumplir con los requisitos del artículo 2° de la indicada legislación.

Sexto: Que, la Ley N° 21.135 de 24 de febrero de 2019, sobre beneficios de incentivo al retiro para los funcionarios municipales, establece, en lo que interesa, los aportes que a continuación se enlistan junto a los requisitos para su pago, en caso de los servidores municipales que tengan o hayan obtenido pensión de invalidez entre el 1 julio de 2014 y el 31 de diciembre del año 2025, como es el caso de la recurrente:

(i) Bonificación por retiro a favor de los funcionarios municipales que cumplan 60 años de edad si son mujeres, o 65 años de edad si son hombres, dentro de los tres años siguientes al cese de su cargo por la obtención de la referida pensión o por declaración de vacancia por salud irrecuperable o incompatible con el desempeño del cargo (artículos 1° y 2° de la indicada preceptiva).

(ii) Bonificación por retiro complementaria, acordada por el Consejo Municipal y sujeta a las mismas exigencias reseñadas en el ordinal precedente, con un tope legal de 11 meses (artículo 1°, inciso 3°, de la Ley referida).

(iii) Bonificación adicional de cargo fiscal, según años servidos que, tratándose de más de 35 años, corresponde a 560 unidades de fomento (artículo 8° de la norma legal).

(iv) Bono por antigüedad a favor de los funcionarios municipales que cumplan las exigencias para percibir la bonificación por retiro (artículo 10 de la citada Ley).

Corresponde a las municipalidades la acreditación de los requisitos para acceder a las bonificaciones reseñadas y disponer, en ejercicio de sus potestades de ejecución de la citada ley, ordenar su pago.

Séptimo: Que, atendida su fecha de nacimiento en relación a la oportunidad en que tuvo lugar el cese de sus funciones, referidas en el punto (i) del motivo ante precedente, la persona a cuyo favor se ha entablado la presente acción constitucional, no cumple el requisito objetivo de edad plasmado en la ley, para acceder a la bonificación por retiro y aquellas que se anudan a ésta, vale decir, la bonificación complementaria y el bono por antigüedad. En efecto, la servidora municipal enteró la edad de 60 años el 2019, debiendo haberlos cumplido con posterioridad al cese de su cargo, esto es, el 25 de mayo de 2020 y antes del 26 de mayo de 2023.

En tales condiciones, se refrenda la improcedencia legal del pago a favor la recurrente, de las bonificaciones que denuncia como insolutas. Conviene destacar que la comprobación etaria referida no corresponde a una estimación subjetiva de las condiciones que debe constatar la Administración, vale decir, en modo alguno corresponde a una valoración de conveniencia, mérito u oportunidad, relativos al control de mérito del acto. Por el contrario, el asunto es puramente de control de legalidad.

De tal suerte, de ilegalidad o arbitrariedad de la abstención de pago, esto es, de haber escamoteado la Municipalidad una liberación de fondos a favor de la recurrente que es legalmente procedente, se resuelve a favor de la recurrida. Mal podría reprochársele haberse abstenido de efectuar un pago que repugna al derecho aplicable. Luego, el dilema planteado se reduce, según los restantes agravios denunciados en el recurso, a determinar la legalidad o racionalidad de la vía empleada por la Municipalidad de Valdivia, consistente en la “retención” plasmada en el Decreto Exento N° 00659/2024 de 31 de enero de 2024.

Octavo: Que, la entidad edilicia recurrida se ha abstenido de efectuar un pago que, aunque fue ordenado por Decreto Exento N° 02071/2023 de 27 de marzo del año 2023, posteriormente constató su manifiesta improcedencia legal. Esta irregularidad del acto es manifiesta, como se ha zanjado en el motivo 7° precedente de esta sentencia, desde que la recurrente no cumple el requisito de edad a que se subordina la procedencia de todas las bonificaciones en cuestión.

En los términos que establece el régimen adjetivo plasmado en la Ley N° 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, el remedio aplicado frente a la situación acontecida, aunque se expresa bajo la denominación de retención en el Decreto impugnado N° 00659/2024 o rectificación en el Decreto Alcaldico N° 04257/2023. En ambos casos se trata de una decisión de contrario imperio fundada en un vicio de la ilegalidad del pago ordenado previamente y no en razones de conveniencia, interés o mérito. Se priva de efectos a actos que la administración municipal estima irregulares al ordenar el pago de bonos, constando que la beneficiaria no cumple uno de los requisitos básicos para obtenerlos, tratándose de una exigencia etaria, esto es, un condicionamiento de carácter no discrecional para la Municipalidad.

La reseñada voluntad de contrario imperio que se ha plasmado en determinados actos formales no es otra cosa que la invalidación oficiosa de un acto irregular con efectos singulares, que prevé el artículo 53 de la citada preceptiva. Esta voluntad pública, dirigida a privar de todo efecto la orden de pago formalizada a través del Decreto Exento N° 02071/2023 de 27 de marzo del año 2023, plasmada en la Resolución impugnada, se ha exteriorizado de una forma manifiestamente desprolija, sin observar el requisito de audiencia previa que consulta la ley, pero, peses a estos déficits, su índole y significado no pueden desconocerse. Naturalmente, el divorcio de la actuación administrativa con respecto a la ley que disciplina sus formas, podrá dar lugar, en su caso, a responsabilidad funcionario o civil, pero, como se dijo, la naturaleza propiamente tal del acto, no puede soslayarse.

La referida extinción de un acto administrativo por la vía de la invalidación reseñada, constitutiva de una señalada excepción al principio general de irretroactividad, puede adoptarla la administración local recurrida, en el plazo de dos años contados desde su notificación al interesado y previa audiencia de éste, según prevé el artículo 53 de la citada legislación. En el contexto del mencionado estatuto, esta exigencia se ha desatendido por la Municipalidad de Valdivia, pero su inobservancia acarrea consecuencias que deben restablecerse a través de otros medios, ajenos a la presente acción cautelar, sin perjuicio de su subsanación, en los términos del artículo 13, inciso final, de la misma legislación.

En suma, en el presente caso se ha tratado del ejercicio de una potestad pública de contrario imperio frente a un acto irregular que, bajo el apelativo de “retención”, imputa el pago efectuado por la Municipalidad a la actora de $16.401.644 a la bonificación adicional de cargo fiscal por años servidos, y paga lo que resta para completar su monto total y extinguirla, desde que las bonificaciones por retiro y complementaria no le corresponden, al no satisfacerse en integridad sus presupuestos legales, esto es, por encontrarse viciado el acto que ordenaba solucionarlas, en tanto dispuso pagos legalmente improcedentes.

Frente a la misma ilegalidad, esta vez en relación al bono por antigüedad, la Municipalidad se valió de una rectificación del decreto de pago, sustituyendo la cantidad de 560 UF. a favor de la actora por cero UF. Como puede advertirse, se ha tratado también en este caso, de una invalidación anómala, en términos que sus efectos son los propios de este instituto, pero a través de un acto formalmente irregular.

Noveno: De lo razonado en el motivo precedente de esta sentencia, se sigue que el acto que se tacha de ilegal y arbitrario en el recurso, no es otro que la invalidación del Decreto Exento N° 02071/2023 de 27 de marzo del año 2023, a través del Decreto Exento N° 00659/2024 de 31 de enero de 2024. Más allá de su denominación y las expresiones de que se vale, el acto objetado concierne a la invalidación de una Resolución viciada de ilegalidad manifiesta. No puede soslayarse que la extinción de la orden de pago de 27 de marzo de 2023 que tuvo lugar en los términos reseñados, se decidió prescindiendo del trámite de audiencia previa a la interesada, que exige la citada ley de procedimiento administrativo en su artículo 53. Dicho de otro modo, en su pretensión de corregir la legalidad sustantiva de sus actos, la Municipalidad ha desatendido la exigencia, también de rango legal, prevista en el procedimiento administrativo aplicado.

Como es sabido, toda la actuación previa al nacimiento de un acto administrativo de ejecución se ha previsto y regulado por el legislador. Luego, la administración debe sujetarse a la preceptiva legal aplicable, tanto al comprobar los supuestos de hecho alcanzados por las disposiciones legales como en el procedimiento que determina la decisión.

Sin embargo, dirimir la colisión entre ambas infracciones de ley que se plantea en este caso —una de orden sustantivo y la otra de carácter procedimental— corresponde a la decisión propia de un proceso de lato conocimiento, ajena a la acción de protección intentada, cuyo ámbito se contrae a la cautela urgente de derechos o intereses indubitados, especialmente considerando los límites a la ineficacia de los actos del procedimiento administrativo que prevé el artículo 53, inciso 3°, de la Ley N° 19.880, junto a la cuestión relativa a si el vicio se subsanó remediando la falta de audiencia y guardando el acto las formas pertinentes, en su caso, o bien a si la prescindencia de audiencia es un defecto esencial que ha acarreado un perjuicio a la afectada que sólo pueda enmendarse a través de la declaración de nulidad.

En este orden de complejidades propias de un juicio de cognición exhaustiva, tampoco pueden soslayarse que la recurrente suscribió el “comprobante de pago” N° 21-582 de 2 de febrero de 2024, por la suma de $4.074.123 correspondiente a la bonificación adicional de cargo fiscal, en la que se consigna como “haber” los $16.401644 para enterar el total que le es debido (la partida “debe”), esto es, los $20.475.767 correspondientes a la mencionada bonificación de cargo fiscal. Sus efectos, a la luz del artículo 1596 del Código Civil, en relación a la imputación al pago efectuada por el deudor, con la aceptación aquiescencia o del acreedor, en su caso, expresada en el acto de recepción del pago correspondiente.

De lo expuesto se sigue que la presunción de legalidad que ampara al decreto municipal que ordenan la retención, conforme a lo previsto en el inciso final del artículo 3° de la ley N°19.880, debe subvertirse a través de las acciones que la recurrida estime pertinentes y que le permitan para obtener, en su caso, el pago de las sumas dinerarias que estime indebidamente pagada.

Décimo: En las condiciones establecidas en los motivos que preceden de este fallo, lo cierto es que el recurrente pretende que esta Corte declare la existencia de un derecho, lo que no es posible por este medio, ya que no encontrándose indubitados los alegados por el recurrente, es del parecer que éstos deben ser discutidos en el procedimiento que corresponda, por lo que la presente materia excede el fin y objetivo cautelar de la acción de protección, cuyo propósito -como ya se ha dicho- es que se tomen medidas y providencias destinadas a restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarias que conculquen derechos fundamentales enunciados en el artículo 20 de la Carta Fundamental.

Por consiguiente, el recurso entablado no está en condiciones de prosperar, según se dirá en la conclusión.

Por estas consideraciones, disposiciones legales citadas y teniendo, además, presente lo dispuesto en el artículo 20, de la Constitución Política de la República y Auto Acordado, Acta 95-2015, de la Excelentísima Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza, sin costas, la acción constitucional de protección interpuesta a favor de nombre reservado en contra de la I. Municipalidad de Valdivia y la Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo.

Acordada con el voto en contra de la ministra señora Piñeiro quien fue del parecer de acoger la acción, dejando sin efecto la Resolución impugnada con base en las siguientes consideraciones:

1. Sin perjuicio de las facultades que la autoridad minicipal tiene de anular o modificar una resolución, los efectos prácticos dependerán de si aquella fue o no cumplida y de las facultades que dicha autoridad tenga al efecto.

2. En este caso se modificó una resolución que otorgó beneficios económicos a la recurrente, los que efectivamente fueron recibidos.

3. La recurrida, sin tener facultades legales, retuvo dineros a los que la recurrente tiene derecho -cuestión no debatida- bajo la justificación de recuperar los que entregó bajo error cometido por la recurrida.

4. La recurrente solicitó y obtuvo dos decisiones que la favorecían, la primera cumplida y dejada sin efecto y la segunda sin que se cumpla completamente porque la recurrida, sin facultades legales, ejerciendo autotutela decidió retener dineros para compensar su error inicial.

5. Esa forma de actuar resulta ilegal por lo que esta es la vía para dejarla sin efecto. Ello sin perjuicio de las acciones legales que le permitan recuperar el dinero cuya entrega pretende se hizo de forma indebida.

Regístrese y oportunamente archívese.

Redacción del ministro señor Carvajal Schnettler y del voto contra su autora.

N°Protección-523-2024.