nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE RIO BUENO

Valdivia, dos de febrero de dos mil dieciocho.

VISTOS:

Don nombre reservado, abogado y Juez titular de Policía Local de Río Bueno, domiciliado en domicilio reservado, deduce recurso de protección en contra de don nombre reservado, Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno, ambos domiciliados en Comercio esquina Independencia, Río Bueno, y en contra de don nombre reservado, Contralor suplente de la Región de Los Ríos, ambos domiciliados en domicilio reservado, en atención a que el actuar ilegal y arbitrario de los recurridos, de dictar actos administrativos o comunicaciones, perturban, vulneran y amenazan sus derechos constitucionales consagrados en el artículo 19 Nº 2 y 24 de la Carta Fundamental.

Funda su recurso en que el 22 noviembre 2017 ingresó al Juzgado de Policía Local de Río Bueno, Oficio Ordinario N° 852 de 21 de noviembre del mismo año, del Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno don nombre reservado, en que se "solicita precisar jornada laboral e incorporarse a registro de reloj biométrico". Agrega que en dicha fecha se encontraba haciendo uso de feriado legal, por lo que tuvo conocimiento del aludido documento el lunes 27 noviembre 2017. Refiere que en el citado oficio se le comunica lo siguiente: "atendiendo el Pre-Informe de Contraloría Regional de Los Ríos de fecha 09 de noviembre del 2017, sobre macroproceso de recursos humanos; específicamente en el punto Il sobre Examen de la Materia Auditada, con observación en el punto 2.2 "Omisión en los registros de asistencia del Juez de Policía Local de Rio Bueno", es que resulta necesario solicitar a Usía establecer el horario que corresponde a su jornada laboral, como así también, la incorporación del registro de asistencia al reloj biométrico del municipio, sistema al cual se encuentran afectos los funcionarios municipales…"(…) "…de acuerdo a la jurisprudencia vigente, en lo que dice relación con el mecanismo de control de asistencia aplicable a los jueces de policía local, se ha precisado que éstos son funcionarios municipales regidos por la Ley N° 18.883, en concordancia con lo prescrito en la Ley N° 15.231, sin perjuicio de aquellos aspectos que están sujetos a la supervigilancia directiva, correccional y económica de la correspondiente Corte de Apelaciones, de manera que les resulta aplicable la normativa que regula a dichos servidores". Cita el Pre-informe N° 951 en lo pertinente.

Señala que se pretende obligarlo, en su calidad de Juez de Policía Local de Río Bueno, a registrar horas de ingreso y salida de la jornada mediante sistema de control por reloj o biométrico, lo que estima improcedente, ilegal y arbitrario, pues corresponde a las Cortes de Apelaciones, exclusiva y excluyentemente, controlar el desempeño funcionario de los Jueces de Policía Local en todos sus aspectos y aplicar sanciones, conforme lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley N° 15.231. Arguye que por la independencia de los Jueces de Policía Local de toda autoridad municipal, ninguna de estas autoridades municipales puede fiscalizar el cumplimiento de sus horarios ni de ninguna otra obligación funcionaria. Cita jurisprudencia en apoyo a sus asertos.

Sostiene que el horario de funcionamiento del Juzgado de Policía Local de Río Bueno fue determinado y confirmado por la Corte de Apelaciones de Valdivia, esto es, entre las 8.00 y 17:00 horas; atención de público entre las 8.00 y 14:00 horas, y el horario de audiencia del Juez: de 11:00 a 13:00 horas, de lunes a viernes. Argumenta que no obstante la jurisprudencia judicial, la Contraloría reitera su errada interpretación administrativa, afectando las atribuciones propias de los Tribunales de Justicia, ya que el órgano contralor carece de facultades para instruir o fiscalizar a los Jueces de Policía Local.

Expone que los actos o comunicados de los recurridos son ilegales, arbitrarios y afectan el derecho de igualdad ante la ley, ya que se le imponen exigencias no aplicables a otros Jueces de Policía Local. Agrega que se afecta su derecho de propiedad sobre las condiciones de su cargo, que se encuentran incorporado a su patrimonio, al tratar de controlar la asistencia por la Municipalidad. Finalmente expone que los recurridos desconocen los principios de sujeción de los órganos de la Administración del Estado a las disposiciones de la Constitución Política de la República, consagrado en el artículo 5 de la Carta Fundamental; la exclusividad de la función jurisdiccional de los Tribunales dispuesto en el artículo 76 del texto consitucional: y la función de superintendencia directiva, correccional y económica de la Corte Suprema respecto de los Tribunales del país.

En definitiva, solicita se acoja el recurso, se deje sin efectos los actos impugnados por esta vía, y se ordene a los recurridos abstenerse en lo sucesivo de dictar actos administrativos o comunicaciones que pretendan controlar la asistencia del recurrente, con costas.

Informando el recurso, don Álvaro Elías Jaramillo Knopel, abogado, en representación convencional de don nombre reservado, Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno, expone que la Contraloría Regional de Los Ríos, luego de efectuar de oficio una auditoria y examen de cuentas al macroproceso de recursos humanos del municipio, correspondiente al año 2016, emitió el Pre-informe de observaciones Nº 951, del 9 de noviembre de 2017, el cual en su título II, relativo al examen de la materia auditada, observó en su punto 2.2 lo siguiente: “Omisión en los registros de asistencia del Juez de Policía Local nombre reservado” (…) “Se concluyó que correspondía al Jefe Superior del Servicio –el Alcalde- en uso exclusivo de sus facultades para dirigir y administrar el respectivo organismo, implementar un sistema o modalidad que estime necesario para asegurar tanto la asistencia al trabajo como la permanencia en él, del juez de policía local, en atención a su calidad de funcionario municipal”. Agrega que producto del pronunciamiento emitido por Contraloría y a fin de dar cumplimiento a las observaciones formuladas, la administración municipal requirió al recurrente, mediante ordinario de Alcaldía Nº 852, de fecha 21 de noviembre de 2017, que precise su jornada laboral y se incorpore al registro de asistencia de reloj biométrico de la municipalidad.

Señala que con anterioridad al citado Pre-informe Nº 951, consideraban que jurídicamente no era pertinente demandar dichas exigencias al Sr. Juez de Policía Local, por ser la Corte de Apelaciones la llamada a controlar el desempeño de éste, conforme lo dispuesto en los artículos 3 y 8 de la Ley Nº 15.231. Agrega que nunca habían tenido una observación proveniente de Contraloría por la falta de control del municipio respecto a la asistencia y permanencia del Juez de Policía local en las funciones propias de su investidura.

Finalmente, sostiene que en virtud de lo dispuesto en los artículos 1, 6, 9 y 19 de la Ley N° 10.336, en relación con los artículos 51 y 52 de la Ley N° 18.695, a la Contraloría General de la República le corresponde, entre otras atribuciones, vigilar la correcta aplicación de las normas legales que rigen a los funcionarios municipales, así como también emitir dictámenes jurídicos sobre las materias de su competencia, cuya obligatoriedad para el caso concreto emana de la misma ley interpretada. Cita el Dictamen Nº 28.168 de 2016 de la Contraloría General de La República.

En el Folio N° 861, rola informe de don nombre reservado, Contralor Regional Subrogante de Los Ríos, quien expone que con motivo del plan anual de fiscalización de dicha entidad, se efectuó una auditoría y examen de cuentas al macroproceso de recursos humanos en la Municipalidad de Río Bueno, durante el periodo comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2016, que dio origen al Pre­Informe de Observaciones Nº 951, de 9 de noviembre de 2017, que determinó que el Juez recurrente no consignaba su asistencia mediante un mecanismo de control disponible para su efecto, no acreditando el cumplimiento de su jornada laboral. Agrega que consultado el encargado del personal y recursos humanos, señaló que no existía exigencia para el Juez de registrar su asistencia, por lo que se concluyó que correspondía al Jefe Superior del Servicio –Alcalde- en uso exclusivo de sus facultades para dirigir y administrar el respectivo organismo, implementar un sistema o modalidad que estime necesario, para asegurar tanto la asistencia al trabajo como la permanencia en él, del juez de policía local, en atención a su calidad de funcionario municipal. Refiere que el citado pre-informe fue puesto en conocimiento de la Municipalidad de Río Bueno, quien solicitó al recurrente precisar su jornada laboral e incorporarse al registro de asistencia de reloj biométrico al cual se encuentran afectos los funcionarios municipales. Indica que se elaboró el Informe Final Nº 951, de fecha 18 de diciembre de 2017, que establece que las medidas adoptadas por el municipio son de futura implementación y no corrigen los hechos antes descritos, por lo que se mantiene la observación, debiendo en lo sucesivo, arbitrar las medidas que le permitan garantizar el cumplimiento de la jornada laboral por parte del Juez de Policía Local, como del resto del personal municipal.

Señala que los pre­informes de observaciones se elaboran con motivo, entre otros, de una auditoría, considerando la normativa aplicable a la materia auditada, los antecedentes generales, el alcance de la auditoría y la metodología utilizada, siendo las observaciones aquellas infracciones, irregularidades, deficiencias y/o vacíos detectados. Agrega que una vez que el aludido instrumento se comunica al ente auditado, este último debe emitir una respuesta a las observaciones y luego se elabora el informe final u oficio de auditoria, que indica si las observaciones incluidas en el pre­informe se levantan, subsanan o mantienen y se establecen las instrucciones, medidas correctivas y/o proposiciones que procedan. Manifiesta que en el presente caso no hay ilegalidad, ya que al evacuar el Pre­Informe de Observaciones Nº 951, de 9 de noviembre de 2017, el órgano contralor ejerció las facultades y las funciones que le corresponden de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y en los artículos 1, 6, 16 y 21 A de la Ley Nº 10.336, en relación con la resolución N° 1.002 de 2011 de la Contraloría General, sobre Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales. Arguye que no existe arbitrariedad, pues se trata del ejercicio de las atribuciones con que cuenta el Organismo de Control. Expresa que el acto impugnado contiene los fundamentos jurídicos que condujeron a la Contraloría Regional a la conclusión que en él se expresa, aplicando la normativa y la jurisprudencia vigente sobre la materia, por lo que si el actor no comparte dicha interpretación jurídica, ello no torna en arbitrario el pronunciamiento.

Sostiene que no obstante lo dispuesto en los artículos 8 y 53 de la Ley N° 15.231 y en el Decreto Ley N° 812 de 1974, lo cierto es que los Jueces de Policía Local son funcionarios municipales regidos por la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales. Agrega que el artículo 56 de Ley Nº 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone que corresponde al alcalde, como máxima autoridad de la entidad edilicia, la dirección y administración superior y la supervigilancia de su funcionamiento. Argumenta que el sentido del control horario deriva del principio de legalidad del gasto público que se encuentra consagrado en los artículos 5, 6, 7 y 100 de la Constitución Política de la República; 2 y 5 de la Ley Nº 18.575; 56 de la Ley Nº 10.336; y en el Decreto Ley Nº 1.263, de 1975.

Manifiesta que debe distinguirse entre la facultad de la Corte de Apelaciones para fijar el horario de funcionamiento de los Juzgados de Policía Local, en virtud de mandato expreso de la ley, y la facultad del Alcalde para implementar un sistema a fin de asegurar la asistencia al trabajo o la permanencia en él, en su calidad de máxima autoridad de la entidad edilicia. Cita Dictámenes de la Contraloría General de la República sobre el particular. Agrega que en el acto recurrido se estableció que al Alcalde le compete fijar el mecanismo de control que permita acreditar el cumplimiento de la asistencia al trabajo o su permanencia en él, que hayan sido establecidos por la Corte de Apelaciones respectiva, siendo esta última la encargada de determinar si dichos magistrados, eventualmente, incurren en responsabilidad al incumplir su jornada de trabajo, una vez que ello sea puesto en su conocimiento por la respectiva municipalidad.

Expresa que no se ha afectado la garantía constitucional del número 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental, pues la jurisprudencia administrativa emitida por la Contraloría General de la República a través de sus dictámenes, resulta aplicable en iguales términos a todo el personal municipal y a todos los municipios del país, dado el carácter vinculante que poseen los pronunciamientos emitidos por dicha Entidad de Control para los servicios sometidos a su fiscalización, entre los cuales se encuentran los municipios. Agrega que el no acatamiento por parte de los servidores municipales significa la infracción de los deberes funcionarios, comprometiendo su responsabilidad administrativa. Arguye que de acogerse el recurso, se vulneraría la garantía que se dice conculcado, ya que los demás funcionarios que se desempeñan en el Juzgado de Policía Local de Río Bueno se encontrarán en la obligación de registrar su asistencia, salvo el recurrente. En cuanto al derecho de propiedad, argumenta que las facultades, atribuciones o potestades que la ley reconoce a las autoridades públicas no son bienes corporales o incorporales que se incorporan al patrimonio de éstas, sino que se trata del poder o el derecho que el ordenamiento jurídico confiere a un servidor público, previamente investido, para realizar actos válidos en el ámbito de su competencia y, por ende, no puede invocarse a su respecto el derecho de dominio.

Pide el rechazo del recurso.

Se ordenó traer los autos en relación.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante una acción u omisión arbitraria o ilegal que impida, amenace o perturbe ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha consiste en la emisión de dos actos administrativos que pretenden establecer la obligación del Juez de Policía Local de Río Bueno de registrar horas de ingreso y salida de la jornada de trabajo, mediante sistema de control por reloj o biométrico, a saber, Oficio Ordinario N° 852 de 21 de noviembre del mismo año, del Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno, y Pre­Informe de Observaciones Nº 951, de 9 de noviembre de 2017 de la Contraloría Regional de Los Ríos.

El objeto del presente recurso es que se deje sin efectos los actos impugnados y se ordene a los recurridos abstenerse en lo sucesivo de dictar actos administrativos o comunicaciones que pretendan controlar la asistencia del recurrente.

TERCERO: Que, de lo expuesto por las partes y con el mérito de los antecedentes allegados al proceso, analizados conforme a las reglas de la sana critica, es posible tener por acreditado los siguientes hechos y circunstancias:

1) El recurrente se desempeña como Juez Titular del Juzgado de Policía Local de Río Bueno.

2) Por acuerdo del Tribunal Pleno de esta Corte de Apelaciones se fijó el siguiente horario de funcionamiento del Juzgado de Policía Local de Río Bueno: de lunes a viernes entre las 8.00 horas y 17:00 horas; atención de público entre las 8.00 y 14:00 horas, y el horario de audiencia del Juez: de 11:00 a 13:00 horas.

3) Mediante Oficio Ordinario N° 852 de 21 de noviembre del mismo año, el Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno solicitó al recurrente que precise la jornada laboral y se incorpore al registro de reloj biométrico, teniendo como fundamento las conclusiones contenidas en el Pre­Informe de Observaciones Nº 951, de 9 de noviembre de 2017 de la Contraloría Regional de Los Ríos.

4) El citado Pre­Informe, determinó que el Juez recurrente no consignaba su asistencia mediante un mecanismo de control y no acreditaba el cumplimiento de su jornada laboral, por lo que concluyó que correspondía al Jefe Superior del Servicio –Alcalde- en uso exclusivo de sus facultades para dirigir y administrar el respectivo organismo, implementar un sistema o modalidad, para asegurar tanto la asistencia al trabajo como la permanencia en él, del Juez de Policía Local, en atención a su calidad de funcionario municipal.

CUARTO: Que, sobre la materia en análisis, el artículo 8 de la Ley N° 15.231, dispone que “Los Jueces de Policía Local serán independientes de toda autoridad municipal en el desempeño de sus funciones. Son aplicables a los Jueces de Policía Local las disposiciones de los artículos 84°, 85° y 86° de la Constitución Política; durarán por consiguiente, indefinidamente en sus cargos y no podrán ser removidos ni separados por la Municipalidad. Los Jueces de Policía Local estarán directamente sujetos a la supervigilancia directiva, correccional y económica de la respectiva Corte de Apelaciones”. A su turno, el artículo 53 de la misma ley establece que “La Corte de Apelaciones, previo informe de la Municipalidad y del Juez de Policía Local correspondientes, fijará los días y horas de funcionamiento de estos Juzgados en su respectivo territorio”.

Por su parte, el artículo 21 del Decreto Ley Nº 249 de 1974, fijó para el personal de las instituciones, servicios y organismos señalados en el artículo 1 una jornada ordinaria de trabajo de 44 horas distribuidas de lunes a viernes, mientras que el Decreto Ley Nº 272 de 1974 mediante su artículo 16 agregó a las Municipalidades del país a la lista de instituciones enumeradas en el artículo 1 del D.L. N° 249. A su vez, el artículo 1 del D.L. Nº 812 de 1974 dispone: “Declárase que el artículo 21 del Decreto Ley N° 249 de 1973 publicado en el Diario Oficial de 05 de enero de 1974 no se aplica, ni ha sido aplicable a los Jueces de Policía Local”.

QUINTO: Que, al tenor de lo dispuesto en los incisos 1° y 2° del artículo 8 de la Ley N° 15.231, es posible concluir, que si bien los Jueces de Policía Local son funcionarios municipales, no se encuentran bajo la supervigilancia de la autoridad municipal en todo aquello relacionado con el ejercicio y cumplimiento de las funciones propias de su cargo, ya que ellos dependen –en este aspecto- de las Cortes de Apelaciones respectivas.

En efecto, tal como lo ha sostenido anteriormente esta Corte de Apelaciones, el control de asistencia y de jornada de trabajo de los funcionarios del Juzgado de Policía Local, no puede tener la misma aplicación respecto de los Jueces, atendida las distintas dependencias que estos tienen en el ejercicio de sus funciones. Así, la asimilación que otorga la Ley N° 15.231 a los Jueces de Policía Local con los de Jueces de Letras de Departamento de Mayor Cuantía y la supervigilancia que son objeto de sus respetivas Cortes de Apelaciones, permite concluir que el control de asistencia a su jornada de trabajo y el cumplimiento de esta, se encuentra establecida dentro de la facultad directiva, correccional y económica del Tribunal superior, por estar relacionado con el ejercicio de la función jurisdiccional de estos jueces. En consecuencia, la determinación de esta medida compete en forma privativa y excluyente a la respectiva Corte de Apelaciones. (Rol N° 1246-2017, 27 de noviembre de 2017).

SEXTO: Que, además de lo expuesto, conviene tener presente que la Excma. Corte Suprema ha señalado sobre el particular que “…mediante el artículo 1 del D.L. Nº 812 -texto de carácter interpretativo- se eximió a los jueces de policía local de la jornada semanal obligatoria de cuarenta y cuatro horas. Dicha conclusión se refuerza por lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Nº 15.231 (…) y el claro tenor del artículo 2 del Decreto Ley N° 812 (…). “…por otra parte, es útil consignar…que el trabajo de una Juez no consiste únicamente en la atención al público, puesto que debe desempeñar otras labores propias de su función, consistentes principalmente en el estudio de expedientes y la redacción de las resoluciones, que no necesariamente se realizan durante el horario fijado para atender audiencias, ni en el recinto del Tribunal. Tampoco debe confundirse el periodo en que está abierta la Secretaría de un Juzgado con el horario de asistencia de un Juez, pues en general, aquella debe atender durante un lapso siempre superior al de las audiencias del magistrado, para desarrollar el trabajo administrativo correspondiente, que no requiere la presencia física del Juez, pero sí la del Secretario, todo ello según se desprende especialmente del artículo 475 del Código Orgánico de Tribunales”. (Rol N° 696-2012, 11 de abril de 2012).

SÉPTIMO: Que, las consideraciones precedentes, permiten concluir que la decisión alcaldicia fundada en el pronunciamiento de la autoridad Contralora Regional ha incurrido en vulneración de los artículos 8 y 53 de la Ley N° 15.231 y del Decreto Ley N° 812, lo que transforma su actuar en ilegal y perturba la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental, al establecer una diferencia con los demás Jueces de Policía Local, que no están sometidos a la obligación de registrar su asistencia.

Así las cosas, todos los Jueces de Policía Local, en asuntos como los que son objeto del presente recurso, deben tener iguales condiciones en el ejercicio de su función y no es admisible que puedan estar afectos a diferencias emanadas de la voluntad o arbitrio de cada Alcalde, pues las exigencias relacionadas con el control de asistencia corresponde, precisamente, al cumplimiento de las funciones del cargo, y por tanto, la única autoridad competente para su control es la Corte de Apelaciones.

Atento lo anterior innecesario se hace pronunciarse sobre la restante garantía denunciada como infringida.

OCTAVO: Que, en cuanto al citado Pre­Informe de Observaciones Nº 951, no se avizora ilegalidad ni arbitrariedad en el actuar del órgano recurrido, pues el acto impugnado fue emitido dentro de las atribuciones y en el ejercicio de las facultades que el artículo 98 de la Constitución Política de la República y los artículos 1, 5, 6 y 9 de la Ley N° 10.336 le entrega al ente contralor. Por consiguiente, la acción constitucional enderezada en contra de la Contraloría Regional de Los Ríos no puede prosperar.

Por lo expuesto, normas citadas, y visto, además, lo dispuesto en los artículos 6, 7, 19 N° 2, 20 y 73 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se ACOGE, sin costas, la acción de protección interpuesta por don nombre reservado, Juez de Policía Local de Río Bueno, solo en cuanto se dispone como medida destinada a restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del recurrente, que se deja sin efecto el Oficio Ordinario N° 852 de 21 de noviembre de 2017 del Alcalde de la I. Municipalidad de Río Bueno.

Se rechaza en lo demás, la acción constitucional enderezada en estos autos.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol 1620 – 2017 PRT.