Protección contra Ilustre Municipalidad de Lago Ranco

Valdivia, trece de noviembre de dos mil diecisiete.

VISTOS:

Comparecen doña Vanessa Luna Vergara, abogado, domiciliada en domicilio reservado, en representación convencional de nombre reservado y nombre reservado, Psicopedagogas en Complejo Educacional lgnao; nombre reservado, Psicopedagoga en Complejo Educacional lgnao y Liceo Antonio Varas; nombre reservado, Psicopedagoga Escuela Rural llihue, Escuela Rural Pitreño y Escuela Rural Quillín. Deduce acción de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco, representada por su Alcalde don Luis Meza Schwenke, ambos con domicilio en domicilio reservado y en contra del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas en adelante CPEIP, representado en la Región de los Ríos por el Secretario Arnaldo Vázquez Carrasco y a nivel Nacional por su Director nombre reservado.

Sostiene que sus representadas cumplen funciones como psicopedagogas en los complejos educaciones señalados, bajo vínculo de subordinación y dependencia, desde las fechas que a continuación se indican:

nombre reservado, desde el 01/03/2012 al 28/02/2018.

nombre reservado, desde el 01/03/2012 al 28/02/2018.

nombre reservado, desde el 01/05/2016 al 28/02/2018.

nombre reservado, desde el 01/08/2012 al 28/02/2018.

Señala, en síntesis, que la remuneración de sus representadas desde la época de su contratación hasta el mes de julio (inclusive) siempre ha estado compuesta de los siguientes conceptos: sueldo base, asignación de zona, bono proporcional Ley 19.410, BRP Titulo, bono de excelencia, asignación desempeño difícil, a conc. Alumnos prioritarios. Así durante el mes de julio (último mes en que sus representadas percibieron el BPR) las remuneraciones de cada una de ellas, se descomponía en los siguientes conceptos:

nombre reservado, sueldo base $416.880.-, asignación experiencia $27.973.-, BPR Título $232.057, asignación zona $62.532.-, asignación tramo desarrollo profesional $29.200.-, cta. Conc. Alumnos prioritarios $36.607.- nombre reservado, sueldo base $555.840.-, asignación experiencia $37.297.-, BPR Título $232.057, asignación zona $83.376.-, asignación tramo desarrollo profesional $38.933.-, cta. Conc. Alumnos prioritarios $48.809.- nombre reservado, sueldo base $343.382.-, BPR Título $201.116, asignación zona $51.507.-, cta. Conc. Alumnos prioritarios $26.665.-, Suplemento Ley 20.903 $8.406.-, nombre reservado, sueldo base $264.140.-, asignación experiencia $17.724.-, BPR Título $154.705, asignación zona $39.621.-, asignación tramo desarrollo profesional $18.542.-, cta. Conc. Alumnos prioritarios $24.220.- Con fecha 23 de agosto de 2017, mediante oficio ordinario dictado por la Secretaría Regional Ministerial de Educación Región de Los Ríos, se comunicó al DAEM de Lago Ranco, la eliminación del Bono de Reconocimiento Profesional, en adelante BRP, el cual había sido entregado durante los últimos 5 años, periodo en el que han trabajado en el DAEM de Lago Ranco. Hasta el mes de Julio del presente año, sus representadas percibieron el pago del Bono de Reconocimiento Profesional o BRP de acuerdo a la nueva carrera docente, el cual les fue entregado desde el inicio de sus funciones en el Departamento de Educación de Lago Ranco (DAEM).

Es el caso, que al momento de efectuarse el pago de la remuneración del mes de Agosto, pudieron constatar la eliminación de dicho Bono de su remuneración, siendo informadas que, desde el CPEIP habría llegado un Oficio dirigido al DAEM de la comuna, que disponía la eliminación de dicho bono de reconocimiento profesional a todas las psicopedagogas que ejerzan funciones en los complejos educacionales de la comuna, situación que se debería a la norma contenida en la Ley Nº 20.158. Esta situación, sostiene, ha significado un perjuicio económico y emocional para sus representadas, quienes de un día para otro han visto disminuidas sus remuneraciones, modificando unilateralmente las condiciones de sus contratos de trabajo y menguando sus emolumentos.

Cita una serie de normas en apoyo a su pretensión, a saber: el artículo 8 inciso segundo de la Ley Nº20.158, el decreto Nº 453, de 1991, del Ministerio de Educación, que aprobó el reglamento de la Ley Nº 19.070.

Afirma la recurrente que la normativa citada indica cuales son las personas que tienen la calidad de profesionales de la educación, señalando que lo son, quienes poseen el título de "profesor o educador", los "legalmente habilitados" para ejercer la función docente y, aquellas personas que cuenten "con autorización" del Ministerio de Educación para realizar labores docentes. Destaca que sus representadas fueron contratadas como Psicopedagogas con autorización docente, tal como lo indican expresamente los respectivos Decretos Alcaldicios que dan cuenta de la contratación de cada una de ellas, por lo cual se encuentran habilitadas para realizar labores de esta naturaleza, situación que es lo que en los hechos efectivamente acontece, puesto que en la realidad realizan la misma labor que una educadora diferencial.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y a los hechos, expuestos, estima que sus representadas han visto afectadas las garantías constitucionales contenidas en el artículo 19 Nº 16 de la Constitución Política de la República que dispone: "La libertad de trabajo y su protección. Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución. Se prohíbe cualquier discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chileno o límites de edad paro determinados casos... ".

En el caso de autos, sus representadas realizan labores bajo el régimen de Estatuto Docente y sus beneficios, es decir, fueron contratadas como psicopedagogas con autorización docente, lo cual habilita a las profesionales para realizar labores de aula, como en la realidad acontece. La eliminación del BRP deja en evidencia que, aún efectuando sus representadas labores docentes, no obtienen una justa retribución por tales funciones, desconociendo su calidad profesional del área de educación especial.

Considera además, que esta situación constituiría un acto discriminatorio, por cuanto realizando el mismo trabajo que una educadora diferencial, estarían percibiendo una remuneración inferior, no existiendo un fundamento real y concreto que justifique dicha medida.

Invoca, también la garantía contemplada en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República que dispone: "El derecho de propiedad en sus diversos especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales." En relación con lo anterior, el artículo 583 del Código Civil, establece que "Sobre los cosos incorporales hay también una especie de propiedad". No hay duda alguna que las remuneraciones constituyen un bien incorporal y que en consecuencia, se encuentra amparado por esta garantía fundamental.

Atendido que el BRP forma parte de la remuneración de sus representadas, éstas tienen un derecho de propiedad sobre él, que está siendo vulnerado con este acto por el cual se recurre.

Piden, en definitiva, se ordene a la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco, representada por su Alcalde don Miguel Meza Schwenke, se abstenga de eliminar el bono de reconocimiento profesional de las remuneraciones de sus representadas, todo ello con expresa condena en costas.

El Ministerio de Educación, representado por el jefe de la División Jurídica del Ministerio de Educación informa y al efecto sostiene que la naturaleza jurídica del Recurso de Protección es la de una acción cautelar respecto de un derecho indiscutido y palmario frente a hechos o vías de hecho, o actos u omisiones ilegales o arbitrarias que priven, perturben o amenacen alguna de las garantías constitucionales expresamente señaladas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República. Lo anteriormente expuesto ha sido reconocido en la historia fidedigna del establecimiento del citado precepto de la Carta Fundamental y en abundante jurisprudencia.

Considera que, en la especie, se da la circunstancia que los hechos que fundan la acción de autos y las peticiones que se formulan exceden las materias que pueden ser conocidas por el presente recurso, atendida su naturaleza cautelar, toda vez que las actuaciones que describe no revisten la calidad de acto administrativo terminal que importe la afectación, amenaza o transgresión de alguna de las garantías constitucionales que la recurrente menciona como conculcadas.

Agrega, que la Excma. Corte Suprema ha señalado que, existiendo en el ordenamiento jurídico vías para reclamar ante los órganos competentes de vicios o ilícitos "resulta claro que tales materias no son de aquellas que deban ser dilucidadas por medio de la presente acción cautelar, ya que no constituye una instancia de declaración de derechos sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria, y por ende en situación de ser amparados" Estima que la situación sometida al conocimiento de esta Corte configura en sí un asunto de lato conocimiento, cuyo objetivo no es solucionar una cuestión de emergencia que ha irrogado una manifiesta violación de derechos fundamentales; sino que por el contrario, las recurrentes han impugnado la decisión del sostenedor, de suspender el pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional a Psicopedagogos que no cumplirían con los requisitos establecidos en la Ley Nº 20.158, que establece diversos beneficios para Profesionales de la Educación y modifica distintos cuerpos legales; ello en base a un oficio que habría enviado el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas. Por otra parte, indica, que la interpretación administrativa de los requisitos que se deben cumplir para tener derecho al bono ha sido contraria a lo sostenido por las recurrentes, encontrándose aún pendiente un requerimiento de aclaración en cuanto a su procedencia, efectuada a la Contraloría General de la República por el Ministerio de Educación, mediante el Oficio Ord. Nº 07/3222, de 12 de octubre de 2017.

Adicionalmente, las recurrentes cuentan con otras acciones para impugnar la decisión del sostenedor de suspender el pago de una bonificación improcedente, en sede judicial con competencia en lo laboral, que resulta más idónea para el establecimiento de sus derechos, toda vez que, como trabajadoras autorizadas para el ejercicio de la función docente, se rigen por el Estatuto Docente, pudiendo accionar en sede de Tribunales del Trabajo, a fin que se establezcan y determinen los derechos que les corresponden en caso de controversia. Esta instancia no resulta idónea para la discusión planteada por las recurrentes, no sólo por existir el procedimiento correspondiente específico, sino también porque no se está reclamando la vulneración de derechos indubitados, intentándose por esta vía obtener una declaración de derechos. Solicita se declarare la inadmisibilidad del Recurso de Protección deducido.

Detalla latamente el marco normativo que reglamenta la materia en discusión y menciona respecto de la Bonificación de Reconocimiento Profesional (BRP) y los requisitos para impetrarla lo dispuesto en los artículos 1° y 7° de la Ley Nº 20.158 y artículos 2°, 3° y 4° del DFL Nº 1 de 1996, del Ministerio de Educación. Destaca que la normativa que regula el pago de la BRP, contenida en la ley Nº 20.158 antes mencionada, y además en los decretos supremos Nº 259 y Nº 260, de 2007, ambos del Ministerio de Educación, no ha sufrido modificaciones en su texto desde la fecha de su entrada en vigencia.

De los profesionales de la educación habilitados o autorizados, explicita las diversas vías que la normativa educacional contempla para ser considerado como profesional de la educación, siendo éstas: a) la habilitación legal; y b) la autorización.

En general, la distinción fundamental entre la habilitación y la autorización de profesionales para ejercer la función docente, radica en que la primera es un reconocimiento que la ley entrega por su sólo ministerio, mientras que la autorización, requiere de un procedimiento previo mediante el cual el Ministerio de Educación reconoce en el profesional que cumple los requisitos que la misma ley establece la posibilidad de ser considerado profesional de la educación, ejerciendo con ello, la función docente. Sin perjuicio de lo anterior, y respecto de la figura de la autorización, hace presente que esta vía, hasta la dictación de la Ley Nº 20.370, General de Educación (LGE), sólo se regulaba en el Decreto Nº 352, de 2003, entregando una mención a los docentes idóneos habilitados en el inciso segundo de la letra c) del artículo 23 de la Ley Nº 18.962.3 Es así como el artículo 46) letra g) de la LGE, regula la figura de la autorización por 3 años renovables por hasta 2 años más, para aquellas personas que estén en posesión de un título profesional o licenciatura de al menos 8 semestres de una universidad acreditada e impartan una especialidad afín al título profesional o licenciatura cursada. Más allá de las diferencias entre la autorización y/o la habilitación, el reconocimiento de aquellos profesionales por alguna de estas vías, les faculta para desarrollar la función docente considerándolos como Profesionales de la Educación para diversos efectos, y con ello, aplicándoseles las disposiciones del Estatuto Docente en lo que sea pertinente.

En relación a la situación de los psicopedagogos autorizados para el ejercicio de la docencia para impartir clases en la modalidad de educación especial o diferencial, de acuerdo con las normas dispuestas en el Decreto Nº 352, de 2003, del Ministerio de Educación, que reglamenta el ejercicio de la función docente, éstos pueden ser autorizados para impartir clases en la modalidad de educación especial o diferencial, tanto en establecimientos de educación especial como en los establecimientos en donde se desarrollen actividades con Programa de Integración Escolar. Esta situación se encuentra regulada en el artículo 11, párrafo 11, numeral 4 del referido Decreto.

Por su parte, el artículo 23 de la Ley General de Educación, establece que "la educación especial o diferencial es la modalidad del sistema educativo que desarrolla su acción de manera transversal en los distintos niveles, tanto en los establecimientos de educación regular como especial, proveyendo un conjunto de servicios, recursos humanos, técnicos, conocimientos especializados y ayudas para atender las necesidades educativas especiales que puedan presentar algunos alumnos de manera temporal o permanente a lo largo de su escolaridad, como consecuencia de un déficit o una dificultad específica de aprendizaje." En este mismo sentido se despliega el artículo 34 del citado texto legal, en cuanto dispone que corresponde al Ministerio de Educación, previa aprobación del Consejo Nacional de Educación, definir los criterios y orientaciones para diagnosticar a los alumnos que presenten necesidades educativas especiales, así como criterios y orientaciones de adecuación curricular que permitan a los establecimientos educacionales planificar propuestas educativas pertinentes y de calidad para estos alumnos, sea que estudian en escuelas especiales o en establecimientos de la educación regular bajo la modalidad de educación especial en programas de integración. No obstante de que conformidad a lo expuesto esta autorización otorga a estos psicopedagogos el carácter de profesionales de la educación, con los derechos y deberes que ello implica, para el caso específico de la percepción de Bonificación de Reconocimiento Profesional, es necesario además que estos profesionales den cumplimiento a los requisitos adicionales, que establece el inciso cuarto del artículo 4º de la ley Nº 20.158. Enseguida, el Decreto Nº 352 en su artículo 11, al señalar las situaciones en que se podrá autorizar a profesionales que no cuentan con el título de profesor, exige que la licenciatura corresponda a un área afín a la especialidad que imparta, excepto en el caso de la Educación Especial, en que se les exime ex- ante de este requisito, así, es dable concluir que si bien los psicopedagogos o cualquier otro profesional que no cuente con el título de profesor puede, en virtud de la normativa, ser autorizado para ejercer la función docente, ello no conlleva a que necesariamente cumpla con los requisitos señalados por el inciso cuarto del artículo 4º de la Ley Nº 20.158 para los efectos de percibir la Bonificación de Reconocimiento Profesional.

En este orden de ideas, y específicamente respecto a los psicopedagogos, el requisito de impartir una especialidad afín a dicho título sólo podría presentarse en los casos en que estos profesionales impartan clases de psicopedagogía en establecimientos educacionales técnicos profesionales donde se desarrolle una de las especialidades establecidas en el Decreto Nº 452 de 2013, del Ministerio de Educación, siempre que ésta sea afín al título del profesional autorizado o habilitado, y por lo que sólo en dicho caso podrían ser beneficiarios de la BRP.

Señala jurisprudencia administrativa, Dictamen Nº 0152/002 de 2016, de la Dirección del Trabajo y Dictámenes Nº 97.792 de 2014 y Nº 83.963 de 2014, ambos de la Contraloría General de la República, En relación a lo planteado por las recurrentes en su presentación en relación a la planilla suplementaria, cabe señalar que ésta, a que refiere el artículo 8º de la Ley Nº 20.158, según da cuenta el tenor literal de la norma, tiene por objeto proteger a los docentes de disminuciones en sus remuneraciones derivadas de la extinción de la Unidad de Mejoramiento Profesional y la bonificación establecida en el artículo 85 del decreto con fuerza de ley N° I de 1996, del Ministerio de Educación, la cual fue reemplazada por la Bonificación de Reconocimiento Profesional, por lo que esta norma no resulta aplicable al caso en examen.

Dispone esta norma que "Con todo, quienes, a diciembre de 2006 se encontraban autorizados para ejercer la función docente y al año 201O no hubieren cumplido los requisitos para percibir la bonificación de reconocimiento profesional, no podrán experimentar una disminución de sus remuneraciones derivadas de la extinción de la Unidad de Mejoramiento Profesional y la bonificación establecida en el artículo 85 del decreto con fuerza de ley Nº 1, de 1996, del Ministerio de Educación.

Cualquier diferencia de remuneraciones que se produzca a raíz de la extinción antes dicha deberá ser pagada por planilla suplementaria, la que se absorberá por los futuros mejoramientos de remuneraciones que correspondan a los profesionales de la educación, excepto los derivados de reajustes generales que se otorguen a los trabajadores del sector público. Dicha planilla mantendrá la misma imponibilidad que aquélla de las remuneraciones que compensa".

De esta manera, tienen derecho al pago a través de planilla suplementaria, quienes a diciembre de 2006 se encontraban autorizados para ejercer la función docente y al año 201 O no hubieren cumplido los requisitos para percibir la bonificación de reconocimiento profesional, señalando las recurrentes en su presentación, que tres de ellas comenzaron a prestar servicios en el año 2012 y una en el año 2015, por lo que es improcedente la aplicación de esta norma a su caso.

En cuanto a la actuación del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, precisa que, a partir del mes julio del año en curso, a propósito de la entrada en vigencia del Sistema de Desarrollo Profesional Docente creado por la Ley Nº 20.903, conocido como "Carrera Docente", la responsabilidad de administrar el traspaso de los recursos necesarios para el pago de las asignaciones asociadas al Sistema, entre ellas la Bonificación de Reconocimiento Profesional, ha sido asumida por el CPEIP. En virtud de lo anterior, y a propósito del traspaso de este proceso, el Centro tomó conocimiento de una serie de inconsistencias cometidas por los sostenedores con ocasión del reconocimiento de este beneficio a los docentes que integraban sus dotaciones, entre ellas, el pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional a psicopedagogos autorizados para el ejercicio de la función docente que no cumplían con los requisitos establecidos en la Ley Nº 20.158.

Atendido lo señalado, mediante Oficio Ord. Nº 010/1161, de fecha 7 de agosto de 2017, el Jefe del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas instruyó a los Secretarios Regionales Ministeriales de Educación del país en relación a la improcedencia de reconocer el derecho a percibir la BRP a los Psicopedagogos que no cumplan con los requisitos, al tenor de lo prescrito expresamente en la Ley Nº 20.158.

A este respecto, destaca que lo indicado en dicho instrumento no corresponde a una instrucción impartida a los sostenedores, sino a una orientación de orden interno emitida por una repartición técnica, que además, de acuerdo al texto del propio oficio, y sin perjuicio de las reconsideraciones o aclaraciones que sobre la materia se soliciten, reconoce como limitante las decisiones que a este respecto han tomado la Dirección del Trabajo, y la Contraloría General de la República, en el ejercicio de las funciones que les son propias. En su carácter de orientación, dicho documento no corresponde a una decisión de la autoridad en orden a "limitar o suspender" el derecho de ciertos docentes a percibir un emolumento, por cuanto de la revisión de su contenido puede apreciarse que lo que éste contiene no es más que una interpretación del texto expreso de la ley, de acuerdo al cual, por no impartir estos docentes autorizados docencia en una especialidad afín a su título de Psicopedagogía, no podrían tener derecho al pago de este emolumento.

Hace presente que de acuerdo a lo señalado por la Ley Nº 20.158, es el sostenedor del docente quien tiene la competencia para determinar si en los hechos se cumple o no con los requisitos para la percepción de este emolumento, y es en base a la información reportada por el sostenedor a través de la vías previstas para este efecto que el Ministerio procede a la transferencia de los respectivos recursos, sin que dentro de este proceso exista ninguna actuación o instancia en la cual el Ministerio, a través del Centro, pueda modificar lo informado por el sostenedor.

Concluye que de conformidad a la normativa que regula la materia y al oficio citado, queda de manifiesto que el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas efectuó, dentro de sus atribuciones y competencias, las actuaciones tendientes a asegurar la correcta entrega de los beneficios contemplados en la Ley Nº 20.158, entre ellos, la Bonificación de Reconocimiento Profesional.

En relación a la legalidad del acto que se impugna, indica que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, son presupuestos necesarios para la procedencia del recurso de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, de la cual derive una privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de un derecho y que ese derecho sea de aquellos señalados específicamente por la disposición constitucional citada, lo que no ocurre en la situación planteada por la recurrente.

Las actoras señalan en su recurso, que el acto conculcador de sus derechos consiste en que, el sostenedor -DAEM Lago Ranco-, a partir de lo instruido mediante un oficio del CPEIP, determinó no pagar el BRP a los psicopedagogos, por no cumplir con los requisitos establecidos en la Ley Nº 20.158, para percibir este beneficio.

En relación a la actuación del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, la recurrente se refiere a un oficio que el Centro habría dirigido a la DAEM de la comuna de Lago Ranco, disponiendo la eliminación de la BRP a todas las psicopedagogas que ejercen funciones en los complejos educacionales de la comuna. Este hecho no es efectivo, toda vez que el CPEIP dirigió un oficio a las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación, no a la DAEM, y éste no dispuso la eliminación de la BRP a todas las Psicopedagogas, sino que, como se aprecia en el documento que se adjunta, dicho oficio instruye a la Secretarías Regionales Ministeriales sobre la improcedencia del pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional a los psicopedagogos autorizados para el ejercicio de la función docente que no realicen enseñanza en la educación diferenciada en un establecimiento técnico-profesional, en una especialidad afín a su título de psicopedagogo, como lo exige la Ley Nº 20.158.

Agrega que la recurrente asevera que en virtud del artículo 9° del Decreto N° 453, de 1991, del Ministerio de Educación, que aprobó el Reglamento de la Ley Nº 19 .070, las personas que tienen la calidad de profesionales de la educación para efectos de la BRP son, quienes poseen el título de "profesor o educador", los "legalmente habilitados" para ejercer la función docente y, aquellas personas que cuenten "con autorización" del Ministerio de Educación para realizar labores docentes. Esto no es efectivo, toda vez que el artículo 8° de dicho decreto establece que "son profesionales de la educación las personas que posean el título de profesor o educador concedido por las Escuelas Normales, Institutos Profesionales o Universidades, y los que lo hubieren obtenido en el extranjero debidamente convalidado según los casos, de acuerdo a las disposiciones vigentes". Si bien el artículo 2° del Estatuto Docente, establece que "son profesionales de la educación las personas que posean título de profesor o educador, concedido por Escuelas Normales y Universidades. Asimismo, se considerarán todas las personas legalmente habilitadas para ejercer la función docente y las autorizadas para desempeñarla de acuerdo a las normas legales vigentes"; a partir de este concepto no es posible determinar la procedencia de la Bonificación de Reconocimiento Profesional, por cuanto, la Ley Nº 20.158 establece requisitos adicionales para su otorgamiento.

En cuanto a la afirmación de la recurrente, en orden a que sus representadas fueron contratadas como Psicopedagogas con autorización docente, como lo indican los respectivos Decretos Alcaldicios, se desprende de dichos documentos, que efectivamente ellas se encuentran autorizadas para ejercer tal función, pero esto no permite entender que se cumpla el requisito de impartir enseñanza en una especialidad afín a su título de psicopedagogo, como lo exigiría la Ley Nº 20.158, sino que por el contrario, consta en dichos decretos que las funciones de las recurrentes se encuentran asociadas a la modalidad de enseñanza Proyecto de Integración Escolar, lo cual, como se señaló antes no da lugar al pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional, por no tratarse de una especialidad afín a la Psicopedagogía.

De esta manera, por tratarse de una exigencia legal, no es posible para el CPEIP interpretar la norma de manera amplia, obviando los requisitos específicos que contempla la ley para la procedencia de la Bonificación de Reconocimiento Profesional. Esto, en virtud del principio de legalidad que rige las actuaciones de los Órganos de la Administración del Estado, el que se encuentra consagrado en la Constitución Política de la República, y en el artículo 2º del actual texto refundido de la Ley Nº 18.575,Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (D.F.L. N° l/19.653 de 2000), que establece que "Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes. Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes." Por lo tanto, habiéndose instruido por parte del CPEIP a las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación, la improcedencia del pago de la BRP a los psicopedagogos que no cumplan con todos los requisitos establecidos en la Ley Nº 20.158, no se está incurriendo en un acto ilegal o arbitrario, sino por el contrario, se está resguardando la legalidad del pago de la BRP.

La actora señala en su recurso que la suspensión del pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional a sus representadas, por parte del Departamento de Educación de Lago Ronco, en base a un instructivo enviado por el CPEIP a las Secretarías Regionales Ministeriales de Educación, a su juicio, es una acción que vulnera las siguientes garantías constitucionales: el derecho a la libertad de trabajo (artículo 19 Nº 16), y el derecho de propiedad (artículo 19 Nº 24).

La recurrente sostiene en su presentación que se ha vulnerado el derecho a la libertad de trabajo de sus representadas, y su protección, fundada en que la eliminación de la BRP, a su juicio, impide que éstas obtengan una justa retribución por las funciones que desempeñan, desconociéndose su calidad profesional del área de educación especial.

Respecto a lo anterior, se debe considerar que la garantía constitucional aludida se refiere al derecho a desempeñar libremente una determinada actividad laboral y a la prohibición de imponer la ejecución de determinadas labores a una persona sin su consentimiento, es decir, protege el derecho a optar libremente por una actividad económica remunerada. Cuyo no es el caso de autos.

La recurrente hace también referencia a que el derecho consagrado en el artículo 19 Nº 24 ha sido vulnerado en el sentido que las remuneraciones de sus representadas constituyen un bien incorporal amparado por esta garantía, y siendo la BRP parte de sus remuneraciones, la verificación de la improcedencia de dicha bonificación vulneraría este derecho. No siendo efectivo, toda vez que es la propia ley la que establece los requisitos de procedencia de la Bonificación de Reconocimiento Profesional, por lo que no existiría un derecho de propiedad sobre dicha bonificación si no se cumplen las exigencias legales referidas.

Hace presente que dependerá de cada profesional acreditar ante el sostenedor, el cumplimiento de los requisitos para tener derecho a la Bonificación de Reconocimiento Profesional, como lo disponen los artículos 3º y 7º de la citada Ley Nº 20.158, en concordancia con su artículo 4° inciso 4°. Por lo tanto, será de cargo de cada docente acreditar ante su empleador el cumplimiento de los requisitos para impetrar el beneficio señalado.

En consecuencia, a la luz de los argumentos de hecho y de derecho expuestos, el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas no ha incurrido en acto u omisión arbitrario o ilegal alguno que haya podido privar, perturbar o amenazar el legítimo ejercicio de alguna de las garantías constitucionales de que gozan las recurrentes, siendo procedente rechazar íntegramente la acción deducida en estos autos, con costas nombre reservado, Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco, en representación de la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco, ambos domiciliados en domicilio reservado, informa el recurso de protección deducido y solicita el rechazo en todas sus partes, por carecer de fundamentos para acogerlo, en atención a que en su calidad de Alcalde de la comuna de Lago Ranco ni los funcionarios del Municipio que representa, no han cometido acto u omisión alguna arbitraria, ilegal que vulnere las garantías constitucionales invocadas por el recurrente, en especial las contenidas en el artículo 19 N° 16, 24 todos de la Constitución Política del Estado, en atención a las razones de hecho y de derecho que expone I.- EN CUANTO A LOS HECHOS: 1.- Con fecha 24 de Agosto de 2017, mediante Ordinario N° 1077, la Secretaria Regional Ministerial de Educación de la Región de Los Ríos, doña nombre reservado, instruyó al Departamento Municipal de Lago Ranco que los psicopedagogos que ejerzan labores docentes, sólo podrán tener derecho a la Bonificación de reconocimiento profesional en la medida que realicen su labor en la educación diferenciada en un establecimiento técnico profesional, en una especialidad a fin a su título de psicopedagoga, para lo cual no requerirán de una autorización especial, sino que estaría habilitada por ley. 2.- Lo anterior, se funda según lo expuesto por la SEREMI en Ord. N° 1161 de fecha 07 de Agosto de 2017, emanado del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, el cual para mayor claridad se adjunta a esta presentación. 3.- Por lo anterior, el Departamento de Educación Municipal de Lago Ranco, en cumplimiento de la Instrucción dada por la Secretaria Regional Ministerial de Educación de la Región de Los Ríos, suspendió el pago de la Bonificación de Reconocimiento Profesional (B.R.P.) a los psicopedagogos autorizados para la función docente que no estaban en la situación descrita por la ley 20.158, toda vez que las recurrentes no se encuentran en los casos descritos en la norma para ser beneficiarias del bono del bono en comento, ni tampoco lo han acreditado en la acción deducida. Dicho bono dejó de ser pagado en la remuneración del mes de Agosto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una acción constitucional, cuyo propósito consiste en obtener de los tribunales superiores de justicia, una tutela eficaz y eficiente para salvaguardar la integridad de los derechos fundamentales que aquélla norma contempla. Al conocer un recurso de protección, es deber constitucional de esta Corte adoptar, en forma inmediata, las providencias necesarias para asegurar la debida protección ante la existencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, que importe una privación, perturbación o amenaza de los derechos y garantías que el constituyente establece.

SEGUNDO: Que, para que proceda la presente acción constitucional, es necesaria la concurrencia copulativa de: i) la existencia de un acto u omisión ilegal o arbitrario; ii) que dicho acto viole, perturbe o amenace garantías que la Constitución asegura a todas las personas; y, finalmente, iii) que quien lo interpone se encuentre ejerciendo legítimamente un derecho indubitado, esto es, que sea quien se encuentra legitimado activamente para su ejercicio.

TERCERO: Que, además de los requisitos enunciados, corresponde tener presente que, dada la naturaleza cautelar, no contradictoria y sumaria del arbitrio constitucional, el ámbito de su aplicación corresponde limitarlo a aquellos actos cuya ilegalidad o arbitrariedad son evidentes, atendidas las circunstancias y modalidades concretas de la situación de que se trata.

Para la Doctrina, la ilegalidad o arbitrariedad son conductas antijurídicas, o contrarias a derecho. La Jurisprudencia, a su turno, ha señalado que un acto es ilegal cuando se violan los elementos reglados de las potestades jurídicas conferidas a un sujeto, público o privado. Por otro lado, el acto es arbitrario cuando se produce la vulneración del uso razonable con que los elementos discrecionales de un poder jurídico han de ser ejercidos o actualizados. Igualmente puede señalarse que “un acto es ilegal si ha sido dictado contra ley, es decir, cuando no se atiene a la normativa por la cual debe regirse; y es arbitrario cuando es contrario a la justicia, la razón o a la leyes por carecer de sustentación lógica y se presenta como mero fruto del capricho o la sinrazón “.

CUARTO: Que, con el mérito de los antecedentes que obran en el expediente, apreciados de acuerdo a las reglas de la sana crítica, es posible tener por establecidos, por ser aceptados por la partes, los siguientes hechos y circunstancias: 1) Que, las recurrentes mantienen un contrato de trabajo vigente con la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco; 2) Que, las recurrentes percibían el Bono de Reconocimiento Profesional de la ley 20.158 del año 2006; y, 3) Que, las recurrentes tienen autorización para la realización de labores docentes.

Pero, tanto del texto del recurso, como del informe de la recurrida, las partes, se encuentran contestes, que dicha obligación- pago de bono de reconocimiento profesional- fue regular, continuo y permanente, hasta el mes de agosto del presente año, sin reparo alguno por parte de la recurrida. Se concluye, en consecuencia, que hasta esa fecha las recurridas, cumplían todos y cada uno de los requisitos, para ser acreedora de dicho bono.

QUINTO: Las recurrentes fueron autorizadas, en conformidad a las normas Decreto Supremo Nº 352, del Ministerio de Educación, promulgado con fecha 09 de octubre de 2013, y publicado con fecha 12 de marzo de 2004, para la realización de actividades docentes, siendo acreedoras de todos los emolumentos por dichas función, ordinarios o extraordinarios, situación que no varió con la dictación y vigencia de la Ley N°20.158 del año 2006.

El Bono de Reconocimiento Profesional, si bien tiene su origen en la ley, desde la vigencia de la misma, y cumplido los requisitos de otorgamiento, se debe entender incorporada en la remuneración de las recurrentes, y así lo estimaron las partes, pagándose regular, oportuna y sucesivamente.

SEXTO: Que en cuanto a la existencia de un acto ilegal o arbitrario, cabe tener presente como primera premisa, que el acto impugnado corresponde a un acto administrativo, configurado por decisión de cesar, en forma intempestiva y sin previa comunicación, de pagar el Bono de Reconocimiento Profesional, dispuesto en el artículo 1° de la ley 20.158.

SEPTIMO: Que, asentado lo anterior, el núcleo básico de discusión consiste en determinar si la nueva interpretación dada por el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, para que las recurridas sean privadas del bono indicado, es vinculante para las partes de éste recurso.

Desde ya se debe tener presente, que el informe del referido Centro, acompañado a los autos, indica: “Finalmente, se hace presente que este Centro pedirá que se presente a la Contraloría una solicitud de reconsideración del dictamen Nº 97.792 del 17 de diciembre de 2014, con el objeto que aclare su pronunciamiento, en base a los antecedentes ya expuestos”(sic). Pues bien, dicho pronunciamiento, reconocía el derecho de las psicopedagogas autorizadas para desarrollar labores docentes a percibir el Bono de Reconocimiento Profesional.

Como se desprende de lo anterior, se dejó entregada la resolución al pronunciamiento de la Contraloría General de la República.

La interpretación efectuada por el Centro de Perfeccionamiento, Investigaciones e Experimentación Pedagógicas proviene de un tercero extraño a la relación laboral existente entre las partes de éste recurso, por consiguiente, carece de obligatoriedad para las mismas, siendo así, apoyarse en ella para privar de la asignación indicada – que forma parte del pago por el trabajo realizado- importa alterar la justa ejecución de la relación contractual, y la forma como las partes la entendieron hasta el mes de agosto del presente año. Del modo antes indicado, el acto administrativo, tendiente a privar de un bono hasta fecha indubitado, deviene en carente de fundamento.

OCTAVO: Que, sin desconocer las facultades que el ordenamiento jurídico le otorga a la recurrida- ya sea la I. Municipalidad de Lago Ranco o su servicio dependiente el DAEM- lo cierto es que las determinaciones que se pronuncien deben ser debidamente fundadas, es decir, el acto administrativo que de ella surja debe encontrarse motivado en consideraciones que no dejen duda alguna sobre la procedencia de la decisión adoptada, pues la ausencia de una fundamentación adecuada impide conocer las verdaderas razones en base a las cuales se adopta la decisión.

La falta de un acto o decisión formal, motivado, debidamente notificado o comunicado a las recurrentes, impidieron a éstas un conocimiento cierto, oportuno y cabal del asunto, y de paso, la posibilidad de impugnarlo, reclamarlo, conforme a los mecanismos y/o recursos legales que la ley otorga para ese caso concreto.

En este sentido, resulta útil consignar que “la discrecionalidad hace referencia a una decisión administrativa adoptada dentro de un margen de libre apreciación dejado por el ordenamiento jurídico (es decir, hay varias soluciones válidas entre el Derecho, entre las que la Administración puede elegir libremente). Cualquiera de las decisiones adoptadas dentro del ámbito de la legítima discrecionalidad son igualmente en Derecho y tienen el mismo valor jurídico”. (BERMÚDEZ, Jorge, Derecho administrativo general, Legal Publishing, Santiago, 2011, p. 90).- Por su parte, el artículo 11 de la ley N° 19.880 preceptúa que "los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares", lo que guarda concordancia con lo previsto en el inciso primero del artículo 16, que dispone "el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en él", y en el inciso cuarto del artículo 41 del mismo texto legal que establece "las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada".

NOVENO: Que, tal como ha sostenido la Excma. Corte Suprema la motivación del acto administrativo exige que éste contenga “...los fundamentos en que se sustenta con el fin de legitimar la decisión de la autoridad, razones que no pueden ser meramente formales, toda vez que caerían dentro de la categoría de arbitrarios y, por lo tanto, ilegales. Es por ello que si el acto aparece desmotivado o con razones justificativas vagas, imprecisas y que no se avienen al caso concreto, se debe concluir que el acto carece de uno de sus elementos esenciales”. (Corte Suprema, Rol 27.467 - 2014, 2 de diciembre de 2014).

En efecto, los actos administrativos deben ser fundados, y ello implica que la autoridad que los dicta debe expresar las condiciones que posibilitan y justifican su emisión, los razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme a los cuales ha adoptado su decisión. Así, la exigencia de fundamentación de los actos administrativos se vincula con el recto ejercicio de las potestades otorgadas a la Administración, toda vez que permite cautelar que éstas se ejerzan de acuerdo a los principios de juridicidad y de igualdad y no discriminación arbitraria, evitando todo abuso o exceso, como, asimismo, velar porque tales facultades se ejerzan en concordancia con el objetivo considerado por el ordenamiento jurídico al conferirlas. (Contraloría General de la República, Dictámenes N° 499, 4 de enero de 2012; y N° 4.567, 16 de enero de 2015).

DECIMO: Que, en el ejercicio de potestades discrecionales, se exige un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración en orden a motivar sus actos, exigencia que tiene por objeto asegurar que los actos de la Administración no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, que cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a la normativa constitucional y legal vigente, pues de lo contrario implicaría confundir la discrecionalidad que le concede el ordenamiento jurídico con la arbitrariedad, sin que sea suficiente la mera referencia formal, de manera que su sola lectura permita conocer cuál fue el raciocinio para la adopción de su decisión. (Contraloría General de la República, Dictámenes N° 91.219, 21 de noviembre de 2014; y Nº 1.342, 8 de enero de 2015).

La falta de una razón justificada, para privar de un derecho, legalmente adquirido, vulnera la garantía del derecho de propiedad, así lo ha resuelto la Excma. Corte Suprema, entre otros, en causa rol causa rol N°2283, fallo de fecha 29 de junio de 2011 (confirmando sentencia dictada en causa rol 54-2011, del ingreso de la I. Corte de Apelaciones de Arica), causa rol N°3954-2011, fallo de fecha 24 de mayo de 2011 (confirmando sentencia dictada en causa 155-2011, del ingreso de la I. Corte de Apelaciones de Concepción).

En consecuencia, el acto discrecional puede ser controlado por el juez y ser declarado ilegal si los motivos invocados por el autor del acto no existen. Es por ello que la motivación, aún en los actos discrecionales, es un requisito indispensable que debe encontrarse siempre presente. Lo que en el presente caso no ocurre, siendo insuficiente, un cambio de interpretación que proviene de un tercero-Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas-, y/o que no sea validado por la Contraloría General de la República.

En efecto, conforme lo indica el artículo 98 de la Constitución Política de la República, la Contraloría General de la República, es un organismo autónomo que ejerce el control de legalidad de los actos de la Administración, fiscaliza el egreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examina y juzga las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; lleva la contabilidad de la general de la Nación y desempeña las demás funciones que le encomiende su ley orgánica constitucional. Realiza un amplio control, tanto constitucional como de legalidad, según lo ha destacado tradicionalmente la doctrina.

De este modo antes señalado, el control jurídico que efectúa el órgano contralor se lleva a efecto "por medio del pronunciamiento que debe hacer sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y resoluciones de los jefes de servicios, a través de la emisión de dictámenes jurídicos que en materia administrativa deben observar las reparticiones públicas que los soliciten y mediante la fiscalización en el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo".

Respecto del punto la Excma. Corte, en causa rol N.º 5375-2011, resolvió:

“Sexto: Que la autoridad recurrida ha reconocido en su informe que el día 4 de agosto de 2010 por oficio N° 1536 solicitó un pronunciamiento a la Contraloría General de la República puesto que requería dilucidar una interpretación de carácter legal, mismo planteamiento que ya había realizado por oficio No 231 de 22 de enero del mismo año, enfatizando que el organismo no dio respuesta a sus consultas.

Séptimo: Que de acuerdo a los antecedentes referidos, ponderados conforme a las reglas de la sana crítica, resulta lógico concluir que la decisión cuestionada es arbitraria puesto que se adoptó cuando la autoridad municipal había condicionado su respuesta a que la Contraloría General de la República se pronunciara sobre la materia, en circunstancias que los funcionarios municipales esperaban convencidos de buena fe que el Municipio esperaría tal pronunciamiento no obstante que la autoridad conocía los dictámenes nombrados que determinaron que ésta debía pagar las asignaciones establecidas en la Ley N° 19.803, aplicando los mecanismos supletorios dispuestos en su artículo 9°.

Octavo: Que en este sentido la actuación también es ilegal, porque desconoce un derecho que la ley ha consagrado para los funcionarios que cumplen las exigencias establecidas en la Ley N° 19.803, de suerte que al privar a los afectados de una asignación legal se ha conculcado el derecho de propiedad que les asiste sobre ella.

Noveno: Que según anteriormente ha señalado esta Corte la simple negación o desconocimiento de los derechos que pueda alegar la autoridad recurrida no transforma el derecho en dubitado, pues para situaciones de ese tipo es que existe la obligación de ponderar las pruebas y los antecedentes que las partes presenten, ponderación que ha de hacerse conforme a las reglas de la sana crítica, pudiendo concluirse acerca de la existencia del derecho invocado sólo después de tal valoración; lo que no afecta en modo alguno la naturaleza cautelar o no declarativa de esta acción, porque precisamente el establecimiento de un sistema de prueba obedece a la necesidad de alcanzar convicción para adoptar medidas de cautela que aseguren el ejercicio legítimo de derechos, lo que claramente no compromete eventuales acciones declarativas atendida tal única función de esta acción constitucional.”.

UNDÉCIMO: Que, el ejercicio de las facultades de dirección de la parte recurrida, debe ajustarse a sus fines que justifican su ejercicio en el campo de las leyes, reglamentos y principios señalados en los basamentos precedentes, por lo que la decisión de no pago del bono de reconocimiento profesional a las recurrentes debe necesariamente ser un acto administrativo fundado, pudiendo, en caso contrario, ser tachado de arbitrario y por ende, ilegítimo.

En consecuencia, el actuar de la recurrida de cesar en el pago del bono tantas veces referido, en función de cambio de interpretación legal por parte de un tercero ajeno a la relación contractual de las partes, en el presente caso sólo puede ser entendida como una actuación arbitraria, ya que carece de razonabilidad, al no indicar los motivos para fundar su legitimidad, no bastando que la entidad se asile únicamente en un cambio de interpretación, desconociendo intempestivamente, todo lo actuado desde la vigencia de la ley 20.158 del año 2006.

DUODÉCIMO: Que, en la especie, se ha vulnerado en forma ilegal y arbitraria el derecho de acceder al pago del bono reconocimiento profesional, incorporado por ley en sus remuneraciones, y por ende, forma parte, legítimamente, de su derecho de propiedad.

DECIMO TERCERO: Respecto de la garantía invocada de protección a la integridad psíquica, Nº 1 del artículo 19 de la Carta Fundamental, no puede prosperar el presente recurso, por no haberse acreditado. Y respecto de la garantía invocada de protección a la libertad del trabajo, Nº 16 del artículo 19 del texto antes citado, no se observa, de qué forma los hechos denunciados- no pago de un bono de reconocimiento, pueda afectar la libre elección de un trabajo o empleo, elección que está indemne, por consiguiente, tampoco puede prosperar el recurso por dicho capítulo.

DÉCIMO CUARTO: Que, por las consideraciones anteriores, el recurso de protección será acogido, tal y como lo ha señalado esta Corte en fallo de recurso de protección rol N° 1172-2017.

Por lo expuesto, normas citadas, se declara que se ACOGE, sin costas, el recurso de protección deducido por la abogada doña Vanessa Luna Vergara, en representación de nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Lago Ranco, representada por su Alcalde don Luis Meza Schwenke y en contra del Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigaciones Pedagógicas, representado en la Región de los Ríos por el Secretario Arnaldo Vázquez Carrasco y a nivel Nacional por su Director nombre reservado y, en consecuencia, se dispone que las recurrentes tienen derecho al pago del Bono de Reconocimiento Profesional contenido en la Ley 21.580, mientras no exista un pronunciamiento final de la Contraloría General de la República sobre el particular. El Ministerio de Educación pondrá a disposición del DAEM los fondos necesarios para ello.

Regístrese, notifíquese y, en su oportunidad, archívese.

Redacción de la Ministra Sra. Marcia Undurraga Jensen.

N°Proteccion-1234-2017.