nombre reservado con MINISTERIO DEL INTERIOR Y SEGURIDAD PÚBLICA-SUBDERE

Valdivia, veinticinco de mayo de dos mil veinte.

VISTOS:

En Rol de esta Corte signado con el N°1107-2020, doña nombre reservado, en su calidad de Presidenta Regional ANEF Los Ríos, en representación de su organización gremial y de los funcionarios públicos que la integran en la Región de Los Ríos, formula recurso de protección en contra del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública, así como en contra del Ministerio de Hacienda.

Funda su presentación, señalando que constituye un hecho público y notorio la situación nacional e internacional relacionada con el COVID-19, e indica que a través del oficio N°10, de fecha 18 de marzo del 2020, los recurridos impartieron instrucciones a los jefes superiores de servicios con relación al trabajo remoto, servicios mínimos indispensables y turnos, por alerta sanitaria provocada por brote de COVID-19, estableciendo como regla general, el trabajo remoto en el ejercicio de la función pública. Asimismo, la Contraloría General de la República a través del Dictamen N°3.610/2020 se pronunció sobre las medidas de gestión que pueden adoptar los órganos de la Administración del Estado a propósito del brote de COVID-19.

Agrega que el Gobierno de Chile, habiendo pasado un mes desde la dictación de las instrucciones aludidas, procedió a dictar otras de carácter general dirigidas a todos los servicios públicos centralizados, a través del Oficio Circular N°18, de fecha 17 de abril del año 2020, el cual establece un retorno gradual a las funciones por parte de los empleados públicos, que debería materializarse a más tardar a fines de abril del presente año. El referido instrumento entrega las siguientes directrices: a. Personas que se encuentren en situación de riesgo podrán ser eximidas de la jornada laboral cumpliendo sus labores de forma remota. Se entiende que se encuentran en situación de riesgo los mayores de 60 años, embarazadas y aquellos casos que la autoridad determine de acuerdo con los protocolos de salud. b. Respecto de los que no se encuentren en el grupo anterior, se deberá establecer un plan de retorno gradual, tomando en consideración las condiciones sanitarias actuales. c. Se deberán tomar todas las medidas necesarias para velar por el resguardo a la salud de funcionarios como público en general.

Dichas medidas encontrarían su justificación en lo preceptuado en los párrafos quinto y sexto del referido oficio, los que señalan como fundamento lo siguiente: “A un mes de implementados dichos mecanismos y observando lo indispensable del rol del Estado y de sus trabajadores en el manejo de la pandemia mundial provocada por el COVID-19 y sus consecuencias en los diversos aspectos de la vida y bienestar de las personas; ya sea aquellos que se desempeñan en el área de la salud; en entidades fiscalizadoras; aquellos que entregan servicios directos de atención ciudadana; y todos aquellos que cumplen labores en la Administración del Estado, se hace imperativo dejar sin efecto el Oficio Circular N°10, de 18 de marzo de 2020, conjunto de los Ministerios de Interior y Seguridad Pública y de Hacienda, y adoptar nuevas medidas de gestión para una correcta entrega de servicios por parte de la Administración del Estado.

En virtud de ello, y ante el debido cumplimiento de los principios de eficiencia y eficacia, de control jerárquico y de cumplimiento de la función pública que deben observar las autoridades y funcionarios públicos, así consagrado en el artículo 3 de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, se dispone que los jefes superiores de Servicio deberán establecer por resolución fundada, un plan de retorno gradual a las funciones...”

Sostiene que las medidas llevadas a cabo por los recurridos a través del oficio impugnado, no se condicen con la grave situación sanitaria en la cual se encuentra sumido el país.

De este modo, estimando que los hechos referidos constituyen un actuar ilegal y arbitrario de la recurrida, que vulnera las garantías contempladas en los numerales 1 y 2 del artículo 19 de la Carta Fundamental, solicita expresamente dejar sin efecto el Oficio Circular N°18, de fecha 17 de abril del año 2020, así como cualquier otra medida que se estime pertinente, con expresa condenación en costas.

Informando las recurridas, Ministerio del Interior y Seguridad Pública, así como el de Hacienda, señalan que análogo libelo al de autos ha sido deducido por diferentes dirigentes y asociaciones gremiales a lo largo del país, encontrándose ellos actualmente en tramitación ante otras magistraturas. Precisa que todas las causas en comento pretenden dejar sin efecto el Oficio Circular l\l°18, de 17 de abril de 2020, de los Ministros del Interior y Seguridad Pública, y del de Hacienda, 32 de las cuales se han declarado inadmisibles, en 3 de ellas se ha declarado la incompetencia, mientras sólo otras 3, junto con la presente, han sido admitidas a trámite.

Manifiesta que la acción de protección de derechos constitucionales no es una acción popular, que pueda interponerse por cualquier persona que no tenga un interés inmediato y directo comprometido, o sea, no se puede interponer en favor de personas indeterminadas, en circunstancias que el presente recurso aparece interpuesto en beneficio de todos los funcionarios públicos de la administración central y de la población en general.

Indica, además, que ésta no es la vía idónea y las peticiones que se formulan exceden las materias que el Constituyente reserva a la judicatura, nuevamente atendida su naturaleza excepcional y cautelar.

Alega también la ausencia de un actuar arbitrario e ilegal, indicando que el acto por el cual se recurre, es un acto administrativo debidamente fundado, que ha sido dictado por las autoridades competentes, dentro del ámbito propio sus facultades legales.

Precisa que el artículo 23 de la ley N° 18.575, señala que los Ministros de Estado, en su calidad de colaboradores directos e inmediatos del Presidente de la República, tendrán la responsabilidad de la conducción de sus respectivos Ministerios, en conformidad con las políticas e instrucciones que imparta el Presidente de la República, pudiendo ejercerlas sólo cuando expresamente así lo establezca la Constitución y las leyes, en aplicación del principio de juridicidad.

Desarrolla que en esa dirección, el Oficio Circular l\l°18, de 2020, contiene las instrucciones sobre el "Plan de Retorno Gradual", a fin que los Jefes Superiores de Servicio lo establezcan mediante resolución fundada, considerando a lo menos, tres elementos: a) La exclusión de los grupos de riesgo; b) La incorporación gradual de funcionarios sujetos a las restricciones que las condiciones sanitarias admitan; y c) La incorporación e implementación de todas las medidas establecidas por la autoridad sanitaria.

De este modo, expresa que el Oficio Circular N° 18, de 2020, se trata de una medida administrativa que se encuentra conforme con las decisiones técnicas ya adoptadas por la Autoridad Sanitaria, y que procura proteger la salud de todos los funcionarios públicos.

Hace presente que la Contraloría General de la República, en su Dictamen N° 3.610, de 2020, expresó que: "ante una pandemia como la que afecta al territorio nacional, corresponde a los órganos de la Administración del Estado adoptar las medidas que el ordenamiento jurídico les confiere a fin de proteger la vida y salud de sus servidores, evitando la exposición innecesaria de estos a un eventual contagio; de resguardar la continuidad del servicio público y de procurar el bienestar general de la población. En particular, la ley N° 18.575 radica en el jefe superior del respectivo servicio las facultades de dirección, administración y organización, debiendo, al momento de adoptar las medidas de gestión interna para hacer frente a la situación sanitaria en referencia, considerar las particulares condiciones presentes en la actualidad".

Por ello, el "Plan de Retorno Gradual" es dinámico y flexible, debiendo ser evaluado por cada Jefe de Servicio, en atención a la evolución de la pandemia, a fin de resguardar la vida y salud de sus servidores, asegurar la continuidad del servicio público y el bienestar general de la población.

Añade que el 7 de abril de 2020, la Subsecretaría de Salud Pública del Ministerio de Salud, a fin de disminuir el riesgo de contagio en los lugares de trabajo públicos y privados; remitió a las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud del país, las "Recomendaciones de Actuación en los Lugares de Trabajo en el contexto COVID-19", cuyo alcance es, sin distinción, para los trabajadores de todo el sector público y privado.

Refiere que con el establecimiento del "Plan de Retorno Gradual", no se "controvierte el sentido y alcance" del dictamen l\l° 3.610, de 2020, de la Contraloría General de la República, toda vez que, de acuerdo con un reciente dictamen de dicha entidad de control, ese órgano fue claro en señalar que es facultad de cada Jefe Superior de Servicio determinar cómo se implementará el ya citado dictamen, en el siguiente sentido: no resulta imperativo que todos los servidores que forman parte de los órganos de la Administración del Estado, cualquiera sea la naturaleza de su vínculo jurídico, accedan a la modalidad de trabajo remoto, sino que es la superioridad de cada repartición quien se encuentra facultada para determinar la manera en que se implementarán las medidas a las que alude el mencionado dictamen N° 3.610, de 2020, a fin de, por una parte, resguardar la salud de los funcionarios y, por otra, mantener la continuidad del servicio.

Aduce, además, que tampoco se ha acreditado mínimamente otro de sus presupuestos de procedencia, esto es, el de una afectación, expresada en privación, perturbación o amenaza, del legítimo ejercicio referido a determinados derechos garantizados en la misma Constitución, esto es, respecto del previsto en el artículo 19 N° 1 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la persona, ya que estima no proceder invocarla respecto de los Ministerios recurridos, desde que tanto la doctrina como la jurisprudencia nacional, son contestes en el hecho de que la protección de este derecho dice relación con actos positivos que amenacen, amaguen o ataquen directamente la vida de una persona, que configuren un detrimento o imposibilidad de la continuación de la vida o integridad física del afectado, cuestión que no se verifica en la especie. Razona que la Región de Los Ríos es una de las regiones con mejores registros y resultados, en lo que al control de la pandemia respecta.

Sobre el derecho previsto en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República, asevera que no se advierte cuáles son los hechos concretos y específicos que darían cuenta de una discriminación arbitraria por parte de los órganos recurridos, desde que la situación laboral ante la pandemia ha sido abordada en términos similares por cada uno de los tres Poderes del Estado y demás órganos autónomos, conforme a las facultades que les confiere la ley. En ese sentido, la alegación de discriminación respecto de los empleados del Poder Judicial, cuyos funcionarios no se rigen por el Estatuto Administrativo, estiman que no es tal, ya que aquellos no forman parte de la Administración del Estado, tal como lo establece el artículo 1° inciso 2° de la ley N° 18.575, por ende, las medidas que adopten internamente respecto de su personal, deben enmarcarse dentro de los lineamientos otorgados por la autoridad sanitaria y no por aquellos que dispone la autoridad administrativa.

Finalmente, respecto a la Contraloría General de la República, cabe tener presente que existe normativa especial que rige su relación con el personal, y que faculta a sus respectivas autoridades para dirigir y determinar sus condiciones específicas de trabajo, así como las medidas preventivas en favor de sus servidores.

Por lo expuesto pide el rechazo del recurso, con costas.

Se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

Primero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, es una acción constitucional, cuyo propósito consiste en obtener de los tribunales superiores de justicia, una tutela eficaz y eficiente para salvaguardar la integridad de los derechos fundamentales que aquélla norma contempla.

De este modo, al conocer un recurso de protección, es deber constitucional de toda Corte adoptar, en forma inmediata, las providencias necesarias para asegurar la debida protección ante la existencia de una acción u omisión arbitraria o ilegal, que importe una privación, perturbación o amenaza de los derechos y garantías que el Constituyente establece.

Segundo: Que es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de una acción u omisión ilegal, es decir, contraria a la ley, o arbitraria, esto es, que sea producto del mero capricho de quien incurre en ella y que provoque alguna de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando una o más garantías protegidas por la Constitución.

En concreto, el recurrente considera que se vulneraron las garantías contempladas en el artículo 19 números 1 y 2 de la Carta Fundamental.

Tercero: Que, en aras de dirimir el asunto planteado, debe comenzarse por descartar la alegación de los recurridos, en torno a que se esté ante una acción popular, toda vez que la de protección ejercida en la especie es encabezada por quien detenta legítimamente la condición de Presidenta de una asociación gremial del sector público y, en su calidad de tal, posee la representación de los miembros de dicha organización intermedia en esta región, habiéndose, inclusive, acompañado la correspondiente nómina que detalla cuáles son estos integrantes, determinándolos y evidenciando no un interés difuso, sino el inmediato y directo comprometido que se requiere.

Cuarto: Que, enseguida, el acto específico cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha consiste en la decisión de la Administración del Estado, radicada en la dictación de un oficio circular signado con el N°18-2020, en orden a proponer el retorno gradual al trabajo presencial de los funcionarios públicos representados por la recurrente, entregando la decisión de la forma en que esto deba producirse a los jefes superiores de cada servicio.

Alega, en definitiva, el riesgo que para la salud de los recurrentes implica esta decisión, en las condiciones en que actualmente se encuentra la sociedad, por efecto de la pandemia provocada por acción del virus COVID 19.

Quinto: Que es menester derivar, del análisis de las condiciones de retorno que previene el mentado Oficio N°18-2020, que puede observarse que esta instrucción, en primer término, contempla la exigencia expresa de exclusión de los trabajadores que pertenezcan a alguno de los grupos de riesgo, de acuerdo a los parámetros que se han establecido con antelación.

Además, se expresa, respecto de los restantes trabajadores, que será el jefe del Servicio quien deberá resguardar este retorno bajo dos condiciones, a saber: a) con las restricciones que las condiciones sanitarias admitan; y b) con la incorporación e implementación de todas las medidas establecidas por la autoridad sanitaria.

Sexto: Que, en tal sentido, lo primero a dejar asentado es que no se vislumbra en el acto administrativo denunciado la concurrencia de un acto ilegal, de suerte que el citado oficio circular ha sido producto del ejercicio de las facultades conferidas a los respectivos órganos estatales centralizados, en la forma que prescribe el ordenamiento jurídico, en particular la Ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, entre otros, en sus artículos 1 a 3, 5, 7, 8 y 10; como tampoco puede éste ser reputado de arbitrario, por cuanto no ha obedecido al mero capricho de la autoridad correspondiente, sino que se ha erigido como una herramienta de normalización gradual de funciones, exhibiendo acertada adecuación entre el medio empleado (proceso de reincorporación progresiva al trabajo presencial) y fin pretendido (atender a la eficiencia, eficacia y continuidad del servicio desplegado en beneficio de la comunidad regional).

Séptimo: Que, a continuación, si bien mediante la interposición del presente recurso se pretende amparar a toda persona frente a la privación de una garantía constitucional, evitando también su perturbación o amenaza, en contraste se estima que, en la forma como han sido impartidas las censuradas instrucciones en el oficio cuestionado, atendidas las estrictas condiciones impuestas en el acto administrativo recurrido, aquéllas involucran un alto estándar de exigencia, adecuadamente previsor de perniciosas consecuencias para los funcionarios públicos, pudiendo en su oportunidad ser reestudiado en sentido acorde a las circunstancias según las cuales vaya evolucionando esta situación esencialmente dinámica de pandemia.

A partir de lo precedentemente expuesto, forzoso resulta inferir que hasta la fecha la sola orden de reincorporación a funciones presenciales de los funcionarios del sector público no implica una verdadera conducta de amenaza a derecho alguno, puntualmente al que dice relación con la vida y la integridad física y psíquica de los funcionarios públicos concernidos, resguardado en el numeral 1° del artículo 19 de la Constitución, ya que para la implementación de tal medida se han impuesto requisitos conservativos relevantes de la protección de la salud de los recurrentes, la cual debe ser garantizada previamente por los correspondientes jefes de servicio.

Octavo: Que, por otra parte, en cuanto a la alegación de discriminación respecto al trato recibido por otros trabajadores dependientes del Estado, conculcando el numeral 2° del artículo 19 del Texto Fundamental, con especial referencia a los pertenecientes al Poder Judicial y de Contraloría General de la República, se debe tener presente que, más allá de la circunstancia objetiva de encontrarse estos regidos por una estructura y estatuto jurídico diverso al de los restantes funcionarios públicos, dada la condición constitucional de poder independiente del primero y de la autonomía del segundo; tal como se ha señalado en relación a los recurrentes y de acuerdo a lo previsto en el artículo 184 del Código del Trabajo, norma de la cual no puede sustraerse la acción de la Administración, el desempeño de sus funciones propias no puede implicar la abstracción frente a los riesgos para su salud, debiendo disponerse ineludiblemente por su superioridad los medios necesarios para garantizarles un trabajo en entorno seguro.

Noveno: Que, como corolario de lo reflexionado, no habiéndose avizorado presente un acto arbitrario o ilegal que controlar por esta vía, ni existiendo en tiempo actual ni de modo inminente una perturbación de alguna de las garantías constitucionales invocadas; el presente arbitrio deberá ser necesariamente desestimado.

Y a la luz, además, de lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Carta Fundamental y Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se RECHAZA, sin costas, el presente recurso interpuesto por doña nombre reservado, en su calidad de Presidenta Regional de la ANEF Los Ríos, en representación de su organización gremial y de los funcionarios públicos que la integran en esta región, en contra del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, así como en contra del Ministerio de Hacienda.

Regístrese digitalmente y archívese, en su oportunidad.

Redacción a cargo del Ministro Titular, Señor Luis Moisés Aedo Mora.

Rol N°1107-2020. PROTECCIÓN