Protección contra MINISTERIO DE BIENES NACIONALES

Foja: 54 Cincuenta y Cuatro C.A. de Temuco Temuco, veintidós de abril de dos mil dieciséis.

VISTOS:

A fojas 23, comparece don nombre reservado, abogado, en representación de don nombre reservado, interponiendo recurso de protección en contra del MINISTERIO DE BIENES NACIONALES, SEREMI REGIÓN DE LA ARAUCANÍA, representado por doña nombre reservado, alegando como vulneradas las garantías de los numerales 2, 3 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

En cuanto a los fundamentos del recurso, señala que su representado es agricultor, de 45 años de edad, nacido y criado en el Sector Rilul de la comuna de Curarrehue. Indica que sus padres llegaron a vivir al lugar en la década del 40 del siglo pasado, y se dedicaron toda su vida a la agricultura. El inmueble que se encontraba poseyendo es de 42,34 hectáreas, divididas en 2 lotes: Lote A de 12,22 hectáreas y Lote B de 30,12 hectáreas, haciendo mención de una serie de antecedentes que daban cuenta de dicha posesión, señalando que de todos los hermanos de la familia, sólo su representado quedó viviendo en el lugar.

Agrega que en el año 2010, su representado solicitó la regularización de dicho inmueble en su favor, de acuerdo a lo establecido en el DL 2695 de 1979, la posesión que ejercía en el inmueble rural del sector Rilul, Curarrehue, de una superficie aproximada de 40 hectáreas, y que finalmente por Resolución Exenta Nº 208 del 02 de diciembre de 2014, acto administrativo de carácter favorable, se inscribió a nombre del recurrente el inmueble rural referido de 42,34 hectáreas, en el Conservador de Bienes Raíces de Pucón, con fecha 16 de febrero de 2015 a fojas 181 Nº 357 del Registro de Propiedad del año 2015.

Indica que posteriormente, por Resolución Exenta Nº 86 del 02 de febrero de 2016, la SEREMI de Bienes Nacionales de la Región de La Araucanía, resolvió INVALIDAR la resolución precedente, fundamentada en que, conforme a fiscalización llevada a cabo con fecha 15 de octubre de 2015, y conforme a información y denuncia que le fue entregada por funcionarios de CONAF, se estableció que el inmueble objeto de regularización, integra en toda su extensión la Reserva Nacional Villarrica, Sector Hualalafquen, comuna de Curarrehue, circunstancia plenamente conocida por el peticionario, puesto que se desempeña como guarda parques transitorio de CONAF en dicha reserva, con contrato vigente a la fecha de la resolución. Por ello, se invalidó la primera resolución, por haberse emitido con infracción a la ley, al afectar terrenos que conforman la Reserva Nacional Villarrica, Sector Hualalafquen, siendo por tanto contrario a derecho.

Sostiene el recurrente que la Resolución Exenta Nº 86 de fecha 2 de febrero de 2016 es un acto administrativo terminal, y dictado conforme a la potestad discrecional de la administración.

Agrega que, por otra parte, la resolución Definitiva Nº 208 de 2 de diciembre de 2014, que dispuso la inscripción del predio a nombre de su representado, también es un acto administrativo terminal y decisorio, con el agregado que es un acto administrativo de contenido favorable o declarativo de derechos, distinción que tiene importancia para determinar el límite de la actividad de la administración y la existencia de un derecho indubitado a favor del recurrente.

Se argumenta la ilegalidad de la actuación de la administración, en uso de sus facultades de “autotutela administrativa” o “potestad invalidatoria”, y no de un problema de dominio fiscal, ya que si eventualmente así se plantease se estaría reconociendo que la recurrida debería accionar de reivindicación, nulidad de derecho público y no el recurrente ante los Tribunales de Justicia.

Arguye el recurrente que en el presente caso se trata precisamente del control de legalidad de una actividad muy excepcional de la administración como es la potestad invalidatoria, la cual afecta de manera grave un derecho reconocido por la propia administración, al desconocerlo e invalidarlo, de forma tal que el recurso de protección resulta plenamente procedente.

Plantea el recurrente que a partir de la Ley 19.880 no existe duda que la Administración posee la facultad de dejar sin efecto un acto anterior que adolece de un vicio de ilegalidad, mediante un acto posterior dictado por el mismo órgano administrativo emisor del primero, lo que doctrinariamente es un medio no natural de provocar la extinción retroactiva del acto administrativo, en razón de una ilegitimidad congénita, que es precisamente lo que la diferencia de otras formas de poner término a las actuaciones de la Administración, como la revocación, la caducidad y el decaimiento.

Agrega que la potestad invalidaría constituye una manifestación de la autotutela jurídica que permite a la Administración auto controlar y resolver sus situaciones jurídicas, sin perjuicio de la heterotutela judicial, posterior y definitiva y que no cabe duda que esta autotutela jurídica se ejerce dentro del marco de la potestad discrecional de la administración, es decir, aquel cúmulo de potestades que han sido parcialmente normadas, respecto del cual el legislador ha renunciado a su regulación exhaustiva entregando su complitud (sic)a la propia administración.

A continuación indica que la resolución recurrida, parte de la base de varias circunstancias de hecho, que a su entender serían determinantes para dejar sin efecto un acto administrativo anterior de contenido favorable, como lo es que el inmueble objeto de la regularización integra en toda su extensión la Reserva Nacional Villarrica, sector Hualafquen, comuna de Curarrehue, circunstancia plenamente conocida por el peticionario, de modo que, a juicio del recurrente, el antecedente consistente en “el conocimiento del solicitante” es una cuestión de hecho que debe ser acreditada por la Autoridad Administrativa. Además, señala que la supuesta denuncia de CONAF es extemporánea de acuerdo al artículo 11 del DL 2695, puesto que dicha institución contaba con un plazo para oponerse, situaación respecto de la cual la administración no se hace cargo.

Indica que sobre el punto debe tenerse que el artículo 13 de la Ley 19.880, contiene el llamado “principio de permanencia o conservación de los actos administrativos”, en cuanto a que los vicios de procedimiento o forma, sólo afectan la validez del acto, cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado.

Sostiene que la doctrina esta conteste en que la potestad invalidatoria, basada en un error de la administración, no puede afectar la buena fe de terceros, ya que los errores de la administración debe ser soportada sólo ésta.

Plantea que la facultad de la administración de invalidar sus propios actos deriva de la llamada “revisión de oficio”, que corresponde tanto la “revocación” de actos administrativos como la “anulación”, y que en el caso de autos, la ilegalidad del acto recurrido, radica en que él se dictó por motivos de oportunidad, bajo el supuesto fundamento de una ilegalidad, lo cual no existiría según el recurrente. Esto lo sustenta en que el acto impugnado se dictó el día 2 de febrero únicamente con el objeto de impedir que el recurrente pudiera haber adquirido por prescripción, según el D.L. 2695 la propiedad inscrita a su nombre, por cuanto el plazo de adquisición de su dominio por la vía de la usucapión especial se cumplía el 16 de febrero de 2016.

En consecuencia, la Resolución Exenta Nº 86 de 2 de febrero de 2016, que invalida la Resolución Definitiva Nº 208 de 2 de diciembre de 2014, es un acto nulo, por encontrarse viciado de “desviación de poder”, toda vez que fue emitido con un fin distinto al señalado por la Ley 19.980, el consistió en impedir la adquisición por prescripción del predio en cuestión.

Señala que se han infraccionado los principios de protección de la confianza legítima, seguridad jurídica y servicialidad el Estado.

Por último, identifica como vulneradas, la garantía de la igualdad ante la ley contemplada en el artículo 19 Nº 2, ya que vulnerándose el principio de confianza legítima, el recurrente no tenía como saber que la administración cambiaría de criterio, respecto de la regulación de bienes, lo que sumado a la circunstancia que en otras situaciones de igual o mayor gravedad, la autoridad no ha utilizado esta facultad invalidatoria.

Luego señala que se ha infraccionado el artículo 19 Nº 3, pues la invalidación se ha realizado, fuera del ámbito de competencia de la autoridad administrativa especial, lo que hace que se haya convertido en una comisión especial, que decretó en forma unilateral, la nulidad de un acto, en circunstancias que dicha nulidad debe ser declarada por los tribunales ordinarios de justicia.

Asimismo, estima vulnera el derecho de propiedad garantizado en el artículo 19 Nº 25 de la Constitución Política de La República, ya que no resulta cuestionado que el recurrente es un poseedor inscrito, y que como tal se presume dueño, de tal forma que está en posesión, la que está garantizada tanto por la inscripción conservatoria, como por la Constitución Política.

Pide que se acoja el recurso y en definitiva se declare ilegal y arbitraria la resolución exenta Nº 86 de fecha 2 de febrero de 2016 y en consecuencia se deja sin efecto la anotación marginal que ella ordena; oficiando al efecto al Conservador de Bienes Raíces de Pucón, y que como consecuencia de lo anterior, se oficie al Servicio de Impuestos Internos y a CONAF, comunicándole el fallo que se dicte en el presente recurso, y que se disponga toda otra actuación para restablecer el imperio del derecho, con costas A fojas 34, consta el informe evacuado por la parte recurrida, quien en primer término, alude a los hechos del recurso, y al procedimiento de saneamiento, señalando que éste se caracterizó por haberse tramitado de manera breve, pues se rigió por la Ley Nº 20.458. A continuación, hace mención a los antecedentes de la Reserva Nacional Villarrica, y que efectivamente, se acreditó que a la fecha de la primera resolución no existían antecedentes precisos de que el predio objeto de la regularización formaba parte de dicha reserva nacional.

Luego cita la Convención para la Protección de la flora, fauna y las bellezas escénicas naturales de América, firmado en Washington el 12 de octubre de 1940, que entró en vigencia en Chile en el año 1967.

Se indica en el informe que en el presente caso, no existen actos arbitrarios o ilegales de la recurrida, pues la resolución se adoptó ajustándose plenamente a los principios consagrados en los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, sin que exista además, perturbación o amenaza de derecho alguno.

En cuanto al derecho del artículo 19 Nº 2, señala que el DL 2695, constituye una norma excepcionalísima, de derecho estricto, la cual es improcedente aplicar al inmueble en cuestión atendida la calidad jurídica de bien nacional de uso público que ostenta.

Respecto de la garantía del artículo 19 Nº 3, debe tenerse claro que la solicitud no debía haberse tramitado y en ello se funda la potestad invalidatoria, por tratarse de un acto administrativo contrario a derecho, citando jurisprudencia sobre la materia que apoya su postura.

Por último, en relación al derecho de propiedad tutelado en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República, se indica que el recurrente no es titular de derecho de dominio alguno sobre el inmueble respecto del cual solicitó el saneamiento por no haber transcurrido el plazo establecido por la ley para haberlo adquirido por prescripción, de modo que el recurrente sólo ostenta la calidad de poseedor regular.

A fojas 45 se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, tal como reiteradamente lo ha sostenido la Excma. Corte Suprema, el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, el recurrente señala que el acto arbitrario e ilegal está constituido por la dictación de la Resolución Exenta Nº 86 del 02 de febrero de 2016, de la SEREMI de Bienes Nacionales de la Región de La Araucanía, la que resolvió invalidar la Resolución Exenta Nº 208 del 02 de diciembre de 2014, la cual ordenó inscribir a nombre del recurrente un inmueble rural de 42,34 hectáreas, lo que se materializó en el Conservador de Bienes Raíces de Pucón, con la inscripción fecha 16 de febrero de 2015 que obra a fojas 181 Nº 357 del Registro de Propiedad del año 2015.

TERCERO: Que, ha de advertirse que la naturaleza de la medida cautelar constitucional impetrada exige la concurrencia de garantías constitucionales indubitadas o no seriamente controvertibles, que están siendo vulneradas, lo que conlleven en forma implícita la necesidad de urgencia en la pretensión deducida, con el objeto de otorgar la debida protección restableciendo el imperio del derecho, todo lo cual no se observa en la especie, puesto que es un hecho no discutido que el recurrente no es titular del dominio sobre el inmueble en cuestión, por lo que no concurre privación, perturbación o amenaza al derecho de propiedad que se reclama vulnerado.

En efecto, el inciso final del artículo 15 del D.L. 2695, publicado en el Diario Oficial de 21 de julio de 1979 señala que “transcurrido un año completo de posesión inscrita no interrumpida, contado desde la fecha de la inscripción, el interesado se hará dueño del inmueble por prescripción, la que no se suspenderá en caso alguno” y ocurre que el caso sub lite la inscripción del inmueble a favor de la recurrente en el Registro de Propiedad es de fecha 16 de febrero de 2015 y la resolución revocatoria que invalidó y ordenó la cancelación de la inscripción en el Registro de Propiedad, tantas veces mencionada, fue dictada el día 2 de febrero de 2016, de lo que necesariamente se colige que a esa fecha aún no había adquirido el dominio que reclama infringido, por lo que es de rigor concluir que no se ha vulnerado la garantía constitucional del derecho de propiedad invocado por la recurrida.

CUARTO: Que, por otra parte, a juicio de esta Corte tampoco resulta arbitraria ni ilegal la actuación que se reprocha a la recurrida, ni tampoco se aprecia la forma en que se vulnerarían las garantías constitucionales contempladas en el artículo 19 Nº 2 y 3, puesto que dicha autoridad administrativa, de acuerdo con lo establecido el artículo 53 de la ley 19.880, se encuentra facultada para invalidar actos contrarios a derecho, siempre que lo haga dentro de los plazos que determina dicho cuerpo legal, esto es, dos años contados desde la notificación o publicación, lo cual acontece en la especie, ya que la resolución de invalidación es de 2 de febrero de 2016 y en la que recayó la abrogación está datada el 2 de diciembre de 2014.

QUINTO: Que, asimismo, el uso de la facultad de invalidación aparece suficientemente justificada, puesto que, conforme con lo dispuesto en el DL 2695, no resulta procedente el saneamiento de inmuebles que tengan la calidad jurídica de bien nacional de uso público, y es un hecho no discutido que el inmueble regularizado en favor del recurrente por Resolución Exenta Nº 208 de 2 de diciembre de 2014 se encuentra emplazado íntegramente en la Reserva Nacional Villarrica, por lo que al ser dicha resolución contraria a derecho, la autoridad administrativa se encontraba frente a la hipótesis prevista en el artículo 53 de la Ley 19.880.

SEXTO: Que, de esta forma forzosamente se debe concluir que los hechos contra los cuales se dirige el presente recurso no pueden ser calificados de ilegales, ni tampoco puede impugnarse por haber incurrido en arbitrariedad o que obedezca a una conducta caprichosa o no razonable SÉPTIMO: Que, en tales circunstancias y por las razones que se han expresado, no concurriendo en la especie los presupuestos que hacen procedente el recurso de protección establecido en la Carta Fundamental, a los que se ha hecho referencia en esta sentencia, se procederá a rechazar el presente recurso.

Por estas consideraciones, y teniendo, además, presente lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República, y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, Garantías Constitucionales se declara:

Que SE RECHAZA, sin costas, la acción constitucional interpuesta a fojas 23 y siguientes por don nombre reservado, en representación de don nombre reservado, en contra del MINISTERIO DE BIENES NACIONALES, SEREMI REGIÓN DE LA ARAUCANÍA, representado por doña nombre reservado.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del Abogado Integrante don José Martínez Ríos.

Protección-809-2016.

Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado por la Primera Sala Integrada por su Presidente Ministro Sr. Luis Troncoso Lagos, Ministra Sra. María Elena Llanos Morales y abogado integrante Sr. José Martínez Ríos. Se deja constancia que el Ministro Sr. Luis Troncoso Lagos, no firma, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y al acuerdo respectivo por encontrarse en comisión de servicio.

En Temuco, veintidós de abril de dos mil dieciséis, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.