nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE VILCUN

C.A. de Temuco Temuco, treinta de mayo de dos mil veintidós.

VISTOS:

Al folio N° 1, con fecha 30 de enero de 2022, comparece doña nombre reservado, funcionaria municipal, domiciliada en Comunidad nombre reservado, e interpone recurso de protección en contra de la I. Municipalidad de Vilcún, Corporación Autónoma de Derecho Público, rol único tributario N° 69.190.800-3, representada legalmente por su alcaldesa, Katherinne Tatiana Migueles Muñoz, Ingeniera Agrónoma, ambas domiciliadas en domicilio reservado, la contrata grado 17 de la Escala Municipal, que hasta la fecha era su titular. Este acto constituye una privación y perturbación en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías reconocidos en el número 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República de Chile (CPE), que garantiza a todas las personas, la igualdad ante la ley, la libertad de trabajo, y el derecho a propiedad, pidiendo adoptar de inmediato todas las providencias y diligencias que estime necesarias para el restablecimiento del imperio del derecho y dejar sin efecto la medida aplicada.

Indica que comenzó a prestar servicios en la I. Municipalidad de Vilcún, en mayo de 2015, como secretaria de la Unidad de Desarrollo Económico Local (UDEL), bajo la modalidad a honorarios, a pesar de que la naturaleza de sus servicios eran como administrativa de un departamento, parte de la estructura del municipio. Durante todo el período que cumplió labores siendo su jefe directo desde el 2015 a julio de 2021 don nombre reservado, y desde agosto y hasta el 31 de diciembre doña nombre reservado.

En los sucesivos contratos de prestación de servicios a honorarios que suscribió con la Municipalidad de Vilcún, uno de los cuales acompaño en un otrosí, pues no se le han entregado copias de los otros, los que se encuentran en poder del municipio.

De la simple lectura del contrato de prestación de servicios a honorarios, se puede apreciar que las labores señaladas en sus contratos, describen funciones permanentes y habituales del trabajo municipal y de la propio Unidad de Desarrollo Económico Local, dependiente de la Dirección de Desarrollo Comunitario, pero además de las funciones descritas se le entregaron las llaves de las oficina para que se ocupara de abrir y cerrar las dependencias donde funcionaba dicha unidad, esta responsabilidad la cumplió desde junio de 2015 hasta diciembre de 2021.

Además, realizaba las adquisiciones de productos, insumos y servicios del departamento y también de los programas que eran dependían de la UDEL, como el PDTI, PRODESAL, OMIL. Realizaba los certificados de conformidad respecto a las compras realizadas. Debía obtener todas las firmas de los documentos eso implicaba trasladarme de UDEL hasta el edificio consistorial y otros departamentos donde se encontraban los jefes y directivos.

De igual manera, era encargada de manejar el sistema SMC, sistema de tesorería para realizar ingresos de pagos de servicios de maquinaria agrícola y programa tenencia responsable de mascotas.

A partir del año 2020 y producto de la emergencia sanitaria producida por la pandemia, trabajó de manera presencial pero en otra oficina ya no en recepción.

Por otra parte, los contratos de prestación de servicios a honorarios, establecían expresamente, el debido control de asistencia y el horario que debía cumplir de 8:30 a 17:18. Que sus labores las desempeñaría en las oficinas de la UDEL y que dependería de la Dirección de Desarrollo Comunitario.

Todas las labores que cumplía eran propias de funcionaría municipal, y en ningún momento durante el período comprendido entre 2015 y hasta el año 2020, desarrollé funciones transitorias ni ajenas a las propias del municipio. Asimismo, sus contratos fueron renovados en forma continua e ininterrumpida bajo la modalidad a honorarios, situación claramente irregular, pues existía una evidente contradicción entre sus funciones administrativas y la calidad excepcional transitoria que la ley le otorga a dicho tipo de contratación.

Mediante decreto alcaldicio N° 599 de fecha 10 de febrero de 2021, se aprobó su nombramiento como Administrativo de Apoyo a la Unidad de Desarrollo Económico Escalafón: Administrativo Grado 17 de la Escala Municipal, dependencia: dirección de desarrollo comunitario jornada: 44 horas, hasta el 30 de junio de 2021. Es decir, cambio la calidad jurídica de mi contratación, pero se mantuvieron inalterables las funciones que desempeñaba.

Mediante decreto alcaldía N° 2730, de fecha 29 de junio de 2021, se renovó su contrato hasta el 31 de diciembre de 2021.

Cabe hacer notar que dicho cambio contractual se hizo en virtud de la ley N° 20922, de 25 de mayo de 2016, la cual señala entre otras modificaciones el límite de gasto de personal y amplía el límite de gasto de personal a contrata de 20 a 40% del gasto en personal de planta. Por ello y en atención a que mis funciones claramente no podían estar regidas por un simple contrato de prestación de servicios a honorarios y a los más de 6 años de cumplir labores propias del municipio bajo dicha modalidad contractual, se aprobó mi nombramiento como administrativo grado 17.

Indica que tanto por los años que llevaba prestando servicios, así como la naturaleza de éstos, siempre actuó y tuvo responsabilidades como funcionaría municipal y no como una mera prestación de servicios de carácter civil como lo señalaban los respectivos contratos de prestación de servicios a honorarios.

Con fecha 26 de noviembre, recibió una carta simple, donde se me señalaba que no se renovaría mi contrata, limitándose a agradecer los servicios prestados. Como no se trataba de la comunicación de un acto administrativo y a la falta de formalidad de la carta, entendiendo que por el tiempo y la naturaleza de los servicios que había prestado consideró que no estaba frente a una notificación que cumpliera con las mínimas formalidades establecidas en la ley N° 19.880, consultó a su jefatura directa si efectivamente no se renovaría su contrata, quién manifestó su sorpresa pues no estaba al tanto de una decisión de ese tipo, indicándole que consultaría sobre mi situación laboral. Asimismo, se le indicó que su situación sería analizada, incluso fue tratada en el Concejo Municipal, pues se trataba de una funcionaría que llevaba 7 años cumpliendo labores administrativas en el municipio. Así las cosas, mi continuidad quedó en suspenso mientas se valuaba mi situación, por lo que siguió cumpliendo sus labores a la espera que se le comunicara la decisión de si continuaba desempeñando sus funciones durante el año 2022, situación que fue zanjada el día 31 de diciembre, cuando se le comunicó que definitivamente no continuaría y que al no tener más de dos renovaciones en calidad de contrata el municipio no tenía la obligación de fundamentar su decisión.

EL DERECHO.

El artículo N° 87 del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales, consagra el concepto de estabilidad en el empleo para los empleados públicos, sin hacer distinción respecto de ese derecho entre funcionarios de planta y de contrata, pues estos últimos tienen derecho a permanecer en sus empleos mientras no concurra alguna de las causales de expiración de funciones.

Lo anterior, ha sido refrendado por los propios Tribunales de Justicia, en los siguientes términos:" Que no cabe discriminar entre los empleados de planta y los contratados, porque el artículo 3 c) de dicha legislación aborda la definición del "empleo a contrata" para todos los efectos de la misma, luego de haberse referido a conceptos como "cargo público" y "planta de personal", lo que permite concluir que la voz "empleo" que utiliza el artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña "a contrata".

Dicho lo anterior, resulta importante señalar que existe consenso tanto en la jurisprudencia judicial como administrativa, que la autoridad que decide no renovar el contrato de un funcionario público debe manifestar esa decisión a través de un acto administrativo debidamente fundado y ajustándose a la ley, lo que incluso se señala como requisito en el mismo acto impugnado.

En efecto, la ley n° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, en su artículo 11, instituye el Principio de Imparcialidad, en virtud del cual: "La Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del procedimiento como en las decisiones que adopte.

Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos".

La misma ley, en su artículo 41, al regular el contenido de la resolución final del procedimiento administrativo, ordena que: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada." De la norma antes citada se pueden destacar dos aspectos. El primero es que se consagra expresamente la facultad general de la administración de ejercer sus atribuciones dentro del ámbito de sus competencias.

En segundo lugar, el ejercicio de dicha facultad reconoce el cumplimiento de ciertos requisitos y límites que deben ser respetadas por la autoridad al momento de proceder a dictar un acto administrativo, dentro de los cuales se encuentra la necesidad de motivar sus actos.

En la misma perspectiva, en forma reiterada la Contraloría General de la República se ha pronunciado en el sentido de entender que "que la dictación de actos administrativos que corresponden al ejercicio de potestades discrecionales -como el que se analiza-, exigen un especial y cuidadoso cumplimiento de la necesidad jurídica en que se encuentra la Administración de motivar sus actos, lo que tiene por objeto asegurar que ellos no se desvíen del fin considerado por la normativa que confiere las respectivas atribuciones, esto es, que dichos actos cuenten con un fundamento racional y se encuentren plenamente ajustados a la normativa constitucional y legal vigente. A mayor abundamiento, cabe anotar, que la obligación mencionada obedece, asimismo, al principio de juridicidad que, en un concepto amplio y moderno, conlleva la exigencia de que los actos administrativos tengan una motivación y un fundamento racional y no obedezcan al mero capricho de la autoridad pues, en tal caso, resultarían arbitrarios y, por ende, ¡legítimos. (Aplica Dictamen N° 42.268, de 2004).

En cuanto a la confianza legítima, cabe señalar que la Contraloría General de la República, ha señalado reiteradamente que el dictamen N° 22.766, de 2016, resolvió, en el ámbito municipal, que la recontratación reiterada de los funcionarios afectados, tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó, en definitiva, que los municipios involucrados incurrieran en una práctica administrativa que generó para los recurrentes una legítima expectativa que les indujo razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación y por lo tanto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado, en los términos que lo disponen 11, inciso segundo y 41 inciso cuarto de la ley N° 19.880, obligación que no se cumplió en mi caso.

De lo anterior, se puede colegir que es un requisito esencial de la manifestación de las decisiones que adopte la administración, es expresar el motivo o fundamento, pues como lo ha señalado la jurisprudencia administrativa y judicial, la omisión está vinculada a una exigencia que ha sido puesta como condición de mínima racionalidad, ya que como ocurre en la especie, se afectan derechos de las personas.

De igual forma, respecto de aquellas personas que durante años y a través de sucesivos contratos a honorarios y que cumplimos funciones propias del municipio.

En la presente controversia, y a pesar de que comencé a cumplir funciones desde el año 2015 en labores que no eran accidentales y no habituales, al contrario y como lo señalaban expresamente los sucesivos contratos de servicios a honorarios eran funciones de carácter administrativos de la UDEL, unidad que entre sus objetivos principales, como lo señala el propio municipio en su página web," está la formación, gestión y fortalecimiento de distintas acciones productivas asociadas a los principales sectores económicos que identifican los territorios, siendo parte importante de la estructura municipal", además dependiente de la Dirección de Desarrollo Comunitario. Sin embargo, la recurrida, obvió todos los antecedentes detallados, y procedió a no renovarme la contrata que se me había asignado, sin dictar el acto administrativo correspondiente y menos aún fundamentar su decisión.

Acerca de los derechos constitucionales conculcados.

Artículo 19 N° 2 de la CPE: Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias." El principio de igualdad ante ley antes reproducido significa que ante similares circunstancias deben entregarse respuestas semejantes y viceversa. Es decir, en situaciones desiguales deben darse respuestas diferentes. En virtud de ello, la administración está obligada a no establecer diferencias arbitrarias. Por ello, para las autoridades públicas, no les está permitido otorgar tratamientos desiguales a situaciones jurídicamente equiparables, sin que existan razones objetivas que justifiquen ese trato diferenciado, pues es la propia Constitución la que instituye la prohibición de establecer una desigualdad de trato no razonable, que permitan implantar preferencias o exclusiones arbitrarias.

Lo anterior, constituye un límite a la discrecionalidad administrativa, pues exige que la medida adoptada, que en la especie se manifiesta en la obligación del municipio de dictar una resolución que ordena la no renovación de mi contrato de trabajo, no puede ser irracional o producto de un mero capricho, lo que supone la necesidad dictar con la debida motivación y fundamentación el acto administrativo, cuestión que en este caso no se verificó, como lo explicara latamente en los párrafos anteriores.

Las ideas antes planteadas, también se encuentran reconocidos en nuestra legislación, no sólo en las normas citadas de la ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos Efectivamente, el artículo n° 2o de la ley n° 18.575, "Bases Generales de la Administración del Estado, prescribe que: "Los órganos de la Administración del Estado someterán su acción a la Constitución y a las leyes.

Deberán actuar dentro de su competencia y no tendrán más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico. Todo abuso o exceso en el ejercicio de sus potestades dará lugar a las acciones y recursos correspondientes".

Asimismo, el artículo 13 de la misma norma, dispone que: "Los funcionarios de la Administración del Estado deberán observar el principio de probidad administrativa y, en particular, las normas legales generales y especiales que lo regulan.

La función pública se ejercerá con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella.

En la especie, al no manifestar su decisión a través de un acto administrativo donde explicitara los motivos reales que llevaron a la autoridad a decidir que en mi caso no se renovaría mi contrata. Esta carencia de motivos, es lo que nos lleva a concluir que estamos en presencia de un acto arbitrario que carece de justificación, más aún que resulta evidente que se actuó en forma tal que dio un tratamiento distinto y sin justificación racional a algunos funcionarios respecto a los otros.

Artículo 19 N°16 "La libertad de trabajo y su protección. Toda persona tiene derecho a la libre contratación y a la libre elección del trabajo con una justa retribución". Asimismo, en su inciso segundo dispone lo siguiente: "Se prohíbe cualquiera discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal, sin perjuicio de que la ley pueda exigir la nacionalidad chilena o límites para determinados casos" De lo anterior, se colige que nuestra Constitución prohíbe los actos discriminatorios en el ámbito laboral, y la única forma de discriminación tolerada será la "capacidad o idoneidad personal", la que en concordancia con las normas antes citadas, debe evaluarse con criterios objetivos y transparentes.

En la misma línea, el artículo 17 inciso del Estatuto Administrativo prescribe: “Prohíbase todo acto de discriminación arbitraria que se traduzca en exclusiones o restricciones, tales como aquellas basadas en motivos de raza o etnia, situación socioeconómica, idioma, ideología u opinión política, discapacidad, religión o creencia, sindicación o participación en organizaciones gremiales o la falta de ellas, sexo, orientación sexual, identidad de género, estado civil, edad, filiación, apariencia personal o enfermedad, que tengan por objeto anular o alterar la igualdad de oportunidades o trato en el empleo.

“Las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas discriminación”.

Como señalara en el relato de los hechos, la autoridad no recurrió a ningún antecedente objetivo para determinar mi idoneidad en el desarrollo de mis labores, en circunstancias que pudo haber consultado las calificaciones que me situaron en lista 1, o el cumplimiento de las labores que la nueva autoridad me encomendó y que fueron cumplidas a cabalidad, las capacitaciones y la experiencia adquirida en el propio municipio durante más de 7 años. Al contrario, primó un prejuicio adquirido a partir del hecho de que mi ingreso, independiente de la forma en que se realizó, se produjo durante la administración anterior.

Articulo 19 N° 24, el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales.

En la especie, a través de un acto arbitrario e ilegal me privó del derecho a las remuneraciones que debía percibir producto de la renovación de su contrato.

Acerca de la procedencia del Recurso de protección.

En su artículo 20 la CPE, sentencia que el que por causa de actos u omisiones arbitrarias o ¡legales, sufra la privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías establecidos en el artículo 19 en los numerando que se indican, podrá ocurrir por sí o por cualquiera a su nombre ante la Corte de Apelaciones Respectiva.

El acto arbitrario e ¡legal impugnado produciría una privación y perturbación al legítimo ejercicio de la garantía constitucional antes citada. El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define arbitrariedad como: “Acto o proceder contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho". Asimismo la Jurisprudencia Judicial ha señalado que: "La arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir; falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los medios empleados, y el objetivo a obtener, o aún inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar, lo que pugna contra la lógica y la razón”. (Corte de Apelaciones de Santiago, 5 de marzo de 1992, Revista Gaceta Jurídica N° 141, página 90).

El concepto Ilegal lo define la Real Academia de la Lengua Española como “Que es contra la ley”, en el mismo sentido nuestra Corte Suprema considera que: “...un acto es ilegal cuando no se atiende a la normativa por la que debe regirse, o cuando un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida, contraria a la ley.” (Corte Suprema, 01 de julio de 1993, Revista Gaceta Jurídica, N° 157, página 51).

Por lo anterior, pide se acoja el recurso, adoptando de inmediato todas las providencias y diligencias necesarias para restablecer el imperio del derecho, ordenando en definitiva que se deje sin efecto dicho acto y se ordene su reintegro a sus funciones en la Municipalidad de Vilcún, pagándose las remuneraciones y demás montos adeudados efectivamente, con los reajustes e intereses correspondiente o lo que esta Corte determine, con costas.

Documentos:

1.- Copia de contrato de prestación de servicios a honorarios de fecha 01/01/2020.

2.- Copia de decreto alcaldicio N° 599 de fecha 10 de febrero de 2021.

3.- Copia de decreto alcaldicio N° 2730, de fecha 29 de junio de 2021.

4.- Copia de carta de fecha 26.11.2021.

Al folio N° 18, comparece CRISTIAN RICARDO SALINAS PÉREZ, abogado, cédula de identidad número RUT reservado, por la parte recurrida Municipalidad de Vilcún e informa el recurso, pidiendo su rechazo.

I.- Extemporaneidad de la acción. Caducidad del plazo para interponer el recurso de protección.

Que, de conformidad a lo establecido en el artículo primero del Auto Acordado sobre Tramitación del Recurso de Protección, dictado por la Excma. Corte Suprema, el plazo para su interposición es de 30 días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos.

En el caso de marras la actora recurre en contra del aviso de no renovación de nombramiento de fecha 26 de noviembre de 2021, notificada personalmente el mismo día, según consta en el mismo acto de decisión de la autoridad (el que por cierto no acompañó la actora a su acción).

Así las cosas, el día 26 de noviembre de 2021 fue notificada a la actora la decisión de la autoridad de no renovación para el año 2020 de su contrata contenida en el Decreto Alcaldicio N° 2730 del 29 de junio del año 2021.

Por lo anterior, la interposición del presente arbitrio constitucional se intentó fuera de plazo, considerando que la actora tomó conocimiento del acto de comunicación de no renovación de su contrata con fecha 26 de noviembre de 2021. En consecuencia, habiendo trascurridos 65 días hasta la fecha de su interposición, esto es al 30 de enero del presente año, solo es procedente su rechazo por extemporáneo.

III. Naturaleza jurídica de la acción intentada, su incompatibilidad y falta de idoneidad con las pretensiones del recurrente.

Señala que el recurso de protección es una acción constitucional de naturaleza cautelar, de emergencia, con un procedimiento rápido e informal, que exige que el derecho constitucional presuntamente conculcado, se funde en claras situaciones de facto que permitan, vía este procedimiento, restablecer el imperio del derecho. Naturaleza que la hace incompatible o inaplicable para casos en que se pretenda un pronunciamiento sobre el fondo del asunto, ya que ello es propio de procedimientos de lato conocimiento.

La acción de protección busca solucionar situaciones de hecho que en un momento determinado son alteradas, o amenazadas de serlo, por un tercero, en perjuicio de los derechos constitucionales de una o más personas determinadas, y en virtud de una determinada acción u omisión arbitraria o ilegal.

De esta forma, la aplicación de este instituto se limita a aquellos actos cuya arbitrariedad o ilegalidad son evidentes, como señala el profesor nombre reservado, "La infracción recurrible por esta vía debe ser patente, manifiesta, grave y palmariamente antijurídica, porque el objetivo propio y restringido de este recurso es reaccionar contra una situación de hecho, evidentemente anormal, que lesiona alguna garantía constitucional". En consecuencia, queda excluido la aplicación de esta acción constitucional cuando se busca establecer la declaración de un derecho.

Precisado lo anterior, queda de manifiesto que la acción cautelar intentada resulta ser absolutamente improcedente ya que, el presupuesto fáctico alegado, es un supuesto acto vulneratorio que consistiría en la no renovación para el año 2022, de la contrata grado 17 de la Escala Municipal, que hasta la fecha era titular. Este acto constituiría una privación y perturbación en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías reconocidos en el número 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República de Chile, que garantiza a todas las personas, la igualdad ante la ley, la libertad de trabajo, y el derecho a propiedad.

Con todo, la recurrente alega que, en virtud de lo anterior se vulneraría el principio de confianza legítima. Para este efecto la actora sustenta sus pretensiones en un hipotético, estos es que, sus contrataciones a honorarios tendrían el mérito de generar confianza legítima en los términos que alega, lo que es absolutamente improcedente considerando que desde el año 2015 al 31 de diciembre del año 2020, la actora estuvo vinculada con la municipalidad mediante contratos de prestación de servicios a honorarios suma alzada para la realización de cometidos específicos.

En este sentido, la reproducción de la lógica argumentativa del recurrente deja de manifiesto que lo que realmente se está imputando a mi representado es el reconocimiento de un vínculo jurídico diverso al que efectivamente tenía, ya sea como funcionario público o como trabajador amprado en las normas del Código del Trabajo, lo que por su naturaleza misma debe necesariamente establecerse en un juicio de lato conocimiento, y no en una acción cautelar de urgencia, como es la protección.

El presente Recurso de Protección no es la vía idónea para resolver la legalidad de un acto administrativo, como lo es el oficio de no renovación dictado por la autoridad, según se ha establecido en el dictamen N° 6.400/2018, de la Contraloría General de la República, que actualiza las instrucciones y criterios complementarios fijados en el dictamen N°85.700/2016, sobre confianza legítima en las contratas, detallando que este puede ser impugnado de acuerdo al artículo 59 de la ley N° 19.880, esto es, entablando los recursos de reposición y/o jerárquico ante la propia Administración. Además, tiene aplicación del artículo 156, de la Ley N° 18.883 (Estatuto Administrativo Para funcionarios Municipales), que señala que los funcionarios tendrán derecho a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere el Estatuto, dentro del plazo de diez hábiles, contado desde que tuvieren conocimiento de la situación, resolución o actuación que dio lugar al vicio de que se reclama, transcurrido el cual sus reclamos ser desestimados por extemporáneos.

Conforme a lo anterior, debemos concluir que fue el propio legislador y el ente contralor, quienes han establecido los mecanismos de impugnación del acto administrativo en comento, que no han sido ejercidos por los recurrentes, siendo ella la vía idónea para reclamar su ¡legalidad, de tal forma que el presente recurso, excede a las materias que deben ser conocidas por el Recurso de Protección, atendida su naturaleza cautelar, toda vez que aquellos deben ser discutidos y probados en el procedimiento judicial correspondiente, ante el cual podrán hacerse las alegaciones respectivas, condiciones en que tiene aplicación la norma de inadmisibilidad establecida en el N° 2 del auto acordado sobre tramitación y fallos del Recurso de Protección. Por lo anterior, el presente recurso de protección deberá ser desestimado.

IV. Ausencia de arbitrariedad e ilegalidad en la actuación.

Sin perjuicio de las excepciones de caducidad e improcedencia de la acción deducida y en la eventualidad de que se rechacen estas, procede hacernos cargos del fondo del recurso.

La arbitrariedad puede ser definida como la negación de la razón; como el ceder ante los caprichos de la voluntad irracional y no pensante, adoptar decisiones apresuradas y faltas de congruencia. Por su parte, la ilegalidad se ha entendido como la infracción a una norma del ordenamiento jurídico, considerando la acepción amplia de la voz "ley", como, por ejemplo, cuando un órgano ejerce atribuciones en forma indebida contrariando la ley.

Que para determinar si la actuación de mi representada resulta ilegal o arbitraria, es del caso sostener que por expresa disposición de la Ley N° 18.833, los empleados municipales -al igual que los demás servidores públicos- se clasifican en "empleados de planta" o "empleados a contrata" y la diferencia esencial entre ambos radica en la permanencia de las funciones de los primeros y en la transitoriedad de los segundos. En el caso de los funcionarios contratados, el artículo 2° dispone que "los empleados a contrata durarán, como máximo, lo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan expirar en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido propuesta la prórroga con treinta días de anticipación a lo menos". En armonía con el precepto anterior el art culo 146 letra f) del mismo texto legal señala que el funcionario cesará en el cargo por el término del periodo legal por el cual ha sido designado y el artículo 153 agrega que el término del periodo legal por el cual es nombrado el funcionario, o el cumplimiento del plazo por el cual es contratado, produce la inmediata cesación de sus funciones. Que la cláusula: "mientras sean necesarios sus servicios", conforme lo ha fijado también la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, se encuentra armonía con el carácter que tienen los empleos a contrata, toda vez que la Ley N 18.834, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al tratar los empleos a contrata señala en la letra c) del artículo 3 que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución.

Luego, el mismo texto legal determina en el artículo 2° en relación con la permanencia de esta última clase de cargos, como más arriba se expresa, que los empleos a contrata durarán, como máximo, hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley. De esta norma se desprende inequívocamente que la autoridad tiene la facultad de poner término a las funciones del empleado a contrata incluso antes de la fecha recién indicada, requiriéndose sólo de un acto fundado, que cumpla con la exigencia de motivación que demanda la Ley N° 19.880.

Que, en virtud de las normas legales expuestas, es evidente que el acto de decisión de la autoridad que motiva el recurso se ajusta a derecho, no advirtiendo ilegalidad ni arbitrariedad en su dictación.

V.- En cuanto a los derechos supuestamente conculcados.

El recurrente señala que la no renovación de su contrato, ha vulnerado los derechos que se encuentran garantizados en el artículo 19 N° 2 N° 6 y N° 24 de nuestra Carta Fundamental, es decir, igualdad ante la Ley, libertad de trabajo y el derecho de propiedad.

Al desarrollar la infracción del 19 N° 2 la actora solo se limita a expresar que la Autoridad "dio un tratamiento distinto y sin justificación racional a algunos funcionarios respecto de otros" antecedentes que no se sostienen por sí mismos ni resultan acreditables.

La Ley N° 18.883 otorga una serie de prerrogativas y obligaciones que, si bien no pueden ser considerados derechos reales ni personales, si tienen el carácter de bienes incorporales, los que obviamente son susceptibles de propiedad o dominio. En seguida es preciso consignar que "el principio de igualdad", aplicado al derecho no significa que todos los sujetos han de gozar o tener unos mismos derechos o verse compelidos por ¡guales obligaciones, ya que resulta evidente que el derecho, como técnica social que orienta y sanciona la conducta humana, diferencia las situaciones o hechos y asigna consecuencias jurídicas también diferentes o desiguales. Ello es la única manera, por lo demás y, aunque resulte paradójico, de cumplir, en determinadas hipótesis, con el principio de igualdad, que supone tratar no a todos por igual, ni estipular todo por igual, sino tratar a quienes corresponda de modo igualitario y a otros, en otros contextos, de modo desigual. El derecho reconoce la idea de diferencia y desigualdad y opera, estableciendo distinciones normativas.

En la especie, no se verifica en ningún caso un atentado a la igualdad ante la ley, desde que se confunde dicha garantía con la supuesta ilegalidad y arbitrariedad que le atribuye al acto, en atención a que acoger el recurso debe estar dirigido a realizar un examen de legalidad del acto, y como consecuencia de ello, de forma automática nos encontraríamos ante la vulneración de la igualdad ante la ley. El actor no es capaz de señalar en forma precisa y clara, de qué forma se estaría afectando esta garantía, no siendo suficiente a este respecto una mera enunciación del derecho para acreditarlo, ni menos invocar hechos que no pueden ser acreditables por medio de este arbitrio constitucional. En ese orden de ideas, la vulneración a una garantía ante la ley no puede ser realizada en abstracto, sino que debe tener una ponderación práctica, por tanto, el actor debiese haber indicado en qué situación y respecto de quienes se habría producido un trato diferenciado y carente de fundamento racional.

En el desarrollo de la infracción a la garantía del 19 N° 16 “La libertad de trabajo y su protección” no se explica cómo se afecta esta garantía constitucional.

En cuanto a lo señalado en una supuesta vulneración al "derecho de propiedad", debe desestimarse su consideración toda vez que el legislador ha sido claro, al momento de establecer el Estatuto Administrativo, texto normativo que rige a la función municipal en virtud de la ley N° 18.883, que los funcionarios a contrata carecen de la propiedad sobre el empleo que desempeñan, a diferencia de los funcionarios titulares de un cargo en la planta de una entidad pública, a quienes el inciso segundo del artículo 2° de la referida norma, les ha concedido expresamente dicha titularidad. Esta idea ha sido ratificada en innumerables dictámenes de á la Contralor a General de la República, entre ellos los N °13.048 de 2013, N° 11.713 de 2011, N° 48.621 y 61.637 de 2010.

VI.- En cuanto a la confianza legítima alegada por la actora.

Como antecedente principal para analizar esta institución debemos tener presente que, la actora desde el año 2015 a diciembre del año 2020, prestó servicios y cometidos específicos para la Municipalidad de Vilcún mediante contratos a honorarios a suma alzada. El año 2021 la actora tuvo nombramiento a contrata, escalafón administrativo, grado 17 E.M. Por lo anterior, como se desarrollara, es evidente que no es procedente la aplicación de la institución de confianza legítima al caso de la actora, ya que solo gozó de un nombramiento a contrata, para el periodo 2021.

Es menester expresar que, en armonía con lo sostenido en el dictamen N° 22.766, de 2016, de la Contraloría General de la República, las reiteradas renovaciones de una designación a contrata -desde la segunda al menos-, generan en la recurrente la confianza legítima de que dicha práctica sería reiterada en los mismos términos en el futuro, de modo tal que para adoptar una determinación diversa resultaba necesario que la superioridad emitiera un acto administrativo que contuviere los fundamentos que avalaban su decisión. Lo anterior no aplica al caso de la actora ya que solo tuvo un periodo de contrata de un año para con la Municipalidad de Vilcún.

VII.- Conclusión.

En síntesis, respecto de la acción de protección de autos, en ningún caso, se verifica en la especie una conducta, por acción u omisión, ¡legal o arbitraria imputable a la Municipalidad de Vilcún, que prive, perturbe o amenace los derechos de los recurrentes, consagrados en el artículo 19 de la Constitución, numerales 2, 16 y 24; por lo que no cabe sino indefectiblemente decretar su rechazo.

Por lo anterior, pide el rechazo de la acción cautelar deducida en todas sus partes, con costas.

Documentos 1.- Contratos a honorarios suscritos entre la actora y la Municipalidad de Vilcún desde el año 2015 al 2020 ambos inclusive.

2.- Decretos de nombramiento en calidad de contrata de la actora para el año 2021.

3.- Aviso de no renovación de nombramiento a contrata de la actora de fecha 26 de noviembre del año 2021, notificado personalmente a la actora con fecha 26 de noviembre del mismo año, como consta en el instrumento respectivo.

Al folio N° 22, se trajeron los autos en relación.

CONSIDERANDO PRIMERO: Que el recurso de protección fue incorporado a nuestra legislación como una acción de naturaleza cautelar en beneficio de quien, por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufriere privación o perturbación en el ejercicio de diversos derechos constitucionales. El ejercicio de esta acción protectora, exige, como presupuesto ineludible una acción u omisión que revista caracteres de ilegal o arbitrario, cuya consecuencia inmediata, origine una situación determinante de privación, amenaza o perturbación para alguno de los derechos constitucionales amparados y contenidos en el artículo 19 de la Constitución Política de la República.

SEGUNDO: Que en el caso de autos el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la carta simple enviada con fecha 26 de noviembre de 2021 a la recurrente en que se le comunica la decisión de la entidad edilicia de no renovar su contrata para el año 2022, por haber transcurrido el plazo de esta. Estima que se conculcan las garantías constitucionales previstas en los N° 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República. La recurrida, a su turno, alega la extemporaneidad y, en subsidio, pidió el rechazo del recurso.

TERCERO: Que, la recurrida alega previamente la extemporaneidad del recurso fundado en que el recurso se presentó el 30 de enero de 2022, habiéndose puesto en conocimiento de la recurrente la carta simple el día 26 de noviembre de 2021, es decir, 65 días después de haber tomado conocimiento del acto impugnado, por lo que estima, el recurso se habría deducido fuera del plazo de 30 días previsto en el respectivo auto acordado.

CUARTO: Que, resolviendo la alegación de extemporaneidad, debe tenerse presente que el acto impugnado en estos autos es la decisión de no renovar la contrata de la recurrente para el año en curso, acto que efectivamente fue puesto en conocimiento con fecha 26 de noviembre de 2021. Sin embargo, los efectos de la misma y, en definitiva, la privación de los derechos invocados por la recurrente se produce sólo una vez cumplido el plazo de su contrata para el año 2021, es decir, el 31 de diciembre pasado, por lo que desde dicha época a la interposición del recurso no ha transcurrido el plazo fijado por el auto acordado, debiendo desestimarse tal alegación.

QUINTO: Que, si bien el acto recurrido entrega una razón consistente en el vencimiento del plazo, debe determinarse si la recurrente se encuentra amparada por la legitima confianza y, luego, en la afirmativa, si la decisión de no renovar la contrata se encuentra o no fundamentada, en base a los parámetros establecidos por la jurisprudencia administrativa para aquellos funcionarios beneficiados por la antedicha institución.

SEXTO: Que, en efecto, actualmente constituye jurisprudencia administrativa que, si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N°85.700, de 28 de noviembre de 2016, actualizado por el Dictamen N°6.400 de 2 de marzo de 2018, principio que ha sido recogido por la jurisprudencia reciente y mayoritaria de esta Corte y de la Excelentísima Corte Suprema.

SÉPTIMO: Que, conforme a los hechos asentados a través de los medios de convicción allegados al expediente digital, es posible constatar que la relación laboral entre recurrente y recurrida se extendió de manera ininterrumpida entre el mayo de 2015 y el 31 de diciembre 2020, bajo la modalidad de contrato a honorarios a suma alzada y luego, sin solución de continuidad, dos designaciones a contrata desde el 1° de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2021, superando el límite temporal reseñado en el motivo precedente. En efecto, conforme lo expuesto por las partes, circunstancia no controvertida en autos, la recurrente se desempeñó durante todo el periodo referido en el mismo cargo o función, teniendo el mismo grado económico, variando únicamente el tipo de contratación o designación, no resultando atendible el argumento planteado por la recurrida en el sentido de no computar para la configuración del principio de confianza legítima aquel periodo servido por la actora bajo contrato a honorarios, por cuanto el desarrollo posterior de la relación entre las partes deja en evidencia que no prestaba labores accidentales y no habituales, por ende, corresponde considerar todo el periodo, desde mayo de 2015 hasta diciembre de 2021, encontrándose beneficiada con la confianza legítima.

OCTAVO: Que, encontrándose asistida la recurrente con la confianza legítima, el acto o decisión de no renovar la contrata para el año 2022, debe ser fundada, apareciendo de la carta entregada a la actora que ésta es genérica, sin aparecer suficientemente respaldadas de fundamentos fácticos y jurídicos que la justifiquen la determinación adoptada por la autoridad, careciendo de la fundamentación que exige el Art. 11 de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos de la Administración del Estado.

NOVENO: Que, determinada la ilegalidad y arbitrariedad de la decisión de la autoridad edilicia, que dispuso la no renovación de la contrata del reclamante, se debe entender que ésta ha carecido de razonabilidad, contrariándose la finalidad que el legislador previó al establecer la facultad para poner término o no renovar a la contrata, de modo que la recurrente ha sido discriminada arbitrariamente, vulnerándose su derecho a la igualdad ante la ley contemplado en el artículo 19 N°2 de la Constitución Política de la República y, en consecuencia, el arbitrio cautelar intentado deberá ser acogido, en los términos que se dirá en la parte resolutiva.

DÉCIMO: Que, bastando la conculcación detectada para acoger el recurso, resulta inocuo pronunciarse respecto de las demás garantías invocadas, por lo que, se omitirá pronunciamiento a su respecto.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, SE ACOGE, sin costas, el recurso de protección deducido por doña nombre reservado, en contra de la Municipalidad de Vilcún y, en consecuencia, se deja sin efecto la decisión de no renovar la contrata de la recurrente, que consta en carta simple de fecha 16 de noviembre de 2021, debiendo reincorporarse a la actora a sus funciones, entendiéndose prorrogara en idénticos términos que el periodo anterior y procederse al pago de todas las remuneraciones devengadas desde que fuera separada del servicio.

Redacción del Abogado Integrante Sr. Reinaldo Osorio Ulloa.

Regístrese.

Rol N° Protección-747-2022 (pvb).