nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE TEMUCO

C.A. de Temuco Temuco, trece de abril de dos mil veintiuno.

VISTOS:

A folio 1, con fecha 22 de julio del año 2017, comparece don nombre reservado, abogado, domiciliado en domicilio reservado, quien de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, ejerce acción de protección y a favor de doña nombre reservado, docente, domiciliada en domicilio reservado y en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE TEMUCO, representada legalmente por nombre reservado, desconoce profesión u oficio, ambos domiciliados en domicilio reservado.

Funda el recurso en que doña nombre reservado es profesora en calidad de titular en la Municipalidad de Temuco desde el mes de agosto del año 2013, cargo al que accedió mediante concurso público de antecedentes. Actualmente se desempeña en la escuela Villa Alegre y su cantidad de horas laborales son de 30 horas cronológicas semanales. Señala que desde el 1 de marzo del año 2016 a la fecha y de forma continua se le han otorgado horas de extensión horaria por el nombre reservado (PIE), variando entre 3 a 4 horas cronológicas semanales por este concepto. La recurrente de buena fe, y entendiendo que aquellas horas de extensión ya se encontraban en su patrimonio en virtud de la ley 21.176, continuó ejerciendo durante este año las horas correspondientes al nombre reservado enviando los correspondientes registros de actividad mensual al Departamento de Educación Municipal de la Municipalidad de Temuco, pero con fecha 25 de Junio de 2020 recibe en su domicilio la resolución n°758 de fecha 17 de junio de 2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco disponiendo el monto a “reintegrar” por la suma de $372.102.

Refiere que del estudio de la resolución n°758 de fecha 17 de junio de 2020 es un acto administrativo siendo aplicable la ley 19.880, por lo tanto, en virtud del artículo 3° de la referida ley es una decisión formal que emite un órgano de la Administración del Estado teniendo el carácter de resolución. Dicha resolución carece de la motivación necesaria, pues basta una simple lectura para darnos cuenta que en forma extensa hace referencia a la forma de pago de la “deuda” originada, pero el fundamento de su origen es pobre. Pues sólo expresa que la obligación que doña nombre reservado debe cumplir emana del “pago indebido de 4 horas por nombre reservado correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 2020”. No expresándose las razones de porqué se hizo este supuesto pago indebido, ni en virtud de cuál norma se genera esta obligación, menos aún se expresa porqué su representada no es beneficiaria de la ley 21.176 siendo que cumple los requisitos para aquello. Señala que dado que la resolución aludida afecta los derechos de doña nombre reservado se hace necesario que se expresen los hechos y los fundamentos de derecho que motivan dicho acto administrativo según lo establece el artículo 11 de la ley 19.880. También deben expresarse cuáles son los recursos que contra aquella resolución (art. 41 ley 19.880), omisiones que han dejado a su representada en la más absoluta indefensión. Si bien el acto administrativo que afecta los derechos de su representada expresamente no se refiere al hecho de que no le favorece el beneficio de la ley 21.176 implícitamente se lo niega al resolver que durante los meses de marzo, Abril y Mayo de 2020 se le pagaron indebidamente las horas del nombre reservado. No expresando el por qué aquellas horas no son de su titularidad. Por ende, lo ilegal del acto ejecutado por la recurrida se manifiesta en la falta de motivación de la resolución de fecha 17 de junio de 2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco, y lo arbitrario es el hecho de no otorgar la titularidad de las horas del nombre reservado que doña nombre reservado ejerce desde el mes de marzo del año 2016.

Refiere que lo ilegal del actuar de la recurrida se manifiesta en que la resolución de fecha 17 de junio de 2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco carece de la motivación que todo acto administrativo debe tener. Pues el sólo hecho de expresar que la afectación los derechos de su representada se debe a el “pago indebido de 4 horas por nombre reservado correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 2020” carece de todo fundamento, ya que no se fundamenta el porqué de aquel pago indebido. No entregando los motivos fácticos ni jurídicos para resolver aquello, señala que la recurrida ha actuado en contra del principio de imparcialidad establecido en el artículo 11 de la ley 19.880 que en su inciso segundo expresa que “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse”, principio que se reitera en el inciso cuarto del artículo 41 del mismo cuerpo legal. Los preceptos legales citados emanan del principio de probidad establecido en el inciso primero artículo 8 de la Constitución Política, haciéndose aplicable artículo 13 de la ley 18.575 que ordena a los funcionarios de la administración del Estado a “observar el principio de probidad administrativa y, en particular las normas legales generales y especiales que lo regulan” y que la función pública debe promover el conocimiento de los “contenidos y fundamentos de las decisiones que se adopten en ejercicio de ella”, este deber se repite en el artículo 16 de la ley 19.880 al establecer el principio de transparencia y publicidad. Al respecto, señala que también se aplica un deber tanta o mayor entidad, este es el principio de legalidad establecido en el artículo 7° de la Carta Magna que ordena a todos los Órganos del Estado a actuar “en la forma que prescriba la ley”, lo que permite entender que la motivación de los actos administrativos es un mandato constitucional que debe siempre ser acatado, tanto es así que esto se reitera en dos leyes distintas, agregando el .artículo 6° de la Carta Fundamental y que la recurrida al no respetar estos principios y deberes en sus actos deberán ser sancionados con la nulidad, debiéndose presumir que tiene los recursos para que sus departamentos jurídicos no caigan en una pobre e irresponsable interpretación normativa.

Agrega que lo arbitrario en el actuar de la recurrida se manifiesta en el hecho implícito de no otorgar la titularidad las horas del nombre reservado que doña nombre reservado ejerce desde el mes de Marzo del año 2016. Al respecto, da cuenta de ley 21.176, concluyendo que doña nombre reservado cumple con todos los requisitos para acceder al beneficio que otorga la ley 21.176, estos son: a) Ser profesora en calidad de titular al 11 de octubre de 2019. b) Desempeñar extensión horaria a contrata al 11 de octubre de 2019. c) Las extensiones horarias se cumplieron en calidad de docente de aula. d) Se ha desempeñado en un mismo municipio. e) Las extensiones horarias se realizaron durante, a lo menos, tres años continuos. Por lo tanto, afirma que su representada, al entender que cumplía todos estos requisitos, ha continuado ejerciendo aquellas extensiones horarias con la justa conciencia de que se encuentran en su patrimonio como horas titulares en virtud de la ley 21.176, esto sumado a que continuamente la recurrida las otorgaba mediante decretos edilicios año a año desde el mes de marzo del año 2016, haciendo referencia a lo dictaminado por la Dirección del Trabajo y la Contraloría General de la República.

En cuanto a la infracción de garantías fundamentales, estima infringido el derecho de propiedad, ya que su representada mediante la resolución dictada por la recurrida ha sido privada de su propiedad, en orden a que si no paga en la forma indicada o no ofrece una propuesta de pago la recurrida de forma unilateral efectuará descuentos en su remuneración mensual. También esta garantía se ve vulnerada al no reconocérsele, a doña nombre reservado, la titularidad en las horas de extensión horaria (nombre reservado) que se encuentran en su patrimonio en virtud de la ley 21.176, sosteniendo que las horas del programa que su representada desempeña desde marzo del año 2016 han ingresado de pleno derecho a su patrimonio sin necesidad del decreto respectivo, sólo bastando el cumplimiento de los requisitos que establece la norma. Señala que la estabilidad en el empleo también es una manifestación del derecho de propiedad, dado que su representada accedió a su función como docente titular cumpliendo todos los requisitos legales y que la recurrida le ha conferido extensiones horarias renovándolas durante años, desempeñando las labores encomendadas de buena fe y con justa conciencia de encontrarse en su patrimonio, por lo que se aplica no sólo la franquicia de la ley 21.176, sino que también el principio de la confianza legítima. En cuanto al derecho de igualdad, refiere que a otros profesionales de la educación se les ha reconocido el beneficio establecido en la ley 21.176, estando en idénticas condiciones que su representada. Así, señala que no se explica por qué a su representada no se le reconoce la franquicia de la ley en comento, siendo que cumple los requisitos para acceder a ella. Por lo demás a su representada le favorece el principio de confianza legítima dado en la práctica se le han otorgado horas del PIE en al menos dos renovaciones anuales. Estas extensiones horarias tampoco han sido en calidad de suplencia o reemplazo, sino que en virtud del D.S. 170/2009 del Ministerio de Educación. En cuanto al derecho al debido proceso, señala que la recurrida la no fundamentar el acto administrativo ha faltado al debido proceso. Pues dicho acto tiene una reglamentación especial establecida en la ley 19.880 y que a los funcionarios que actuaron en dicha resolución se les aplica la ley 18.575. Así, dicho acto es un acto reglamentado por leyes especiales y que al momento de dictarse debe cumplir con ciertos requisitos. Dicha resolución incurre en vicios insalvables debido a su falta de motivación, pues el sólo tener como base que la obligación que se imputa a su representada tiene como origen el “pago indebido de 4 horas por nombre reservado correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 2020”, cae en una manifiesta falta de fundamentación. En el párrafo anterior se hizo mención al principio de legítima confianza, y dado que se cumplen los requisitos de aquel principio la recurrida para no renovar las horas del PIE que ha otorgado a doña nombre reservado desde el año 2016 “resulta necesario que emita un acto administrativo que contenga los fundamentos que avalan su decisión” debiendo contener “el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenten”. Mismo razonamiento se debe utilizar para el caso de la obligación que la recurrida unilateral e ilegalmente emanó del acto ilegal que se denuncia. Mismo razonamiento se debe utilizar para que la recurrida no cumpla con la obligación emanada de la ley 21.176 y que se traduce en el no reconocimiento que dicha ley le da a doña nombre reservado.

Por todo lo anterior, solicita acoger el recurso, declarando específicamente, como medida de protección, que la recurrida debe abstenerse de cobrar la suma indicada en el acto administrativo aludido y además reconocer que las horas del nombre reservado que doña nombre reservado ejerce desde Marzo del año 2016 están en su patrimonio en virtud de la ley 21.176, esto con el fin de reestablecer el imperio del derecho quebrantado por la conducta ilegal y arbitraria de la recurrida, con expresa condenación en costas.

Acompaña Orden de despacho de Correos de Chile, en que consta la fecha de envío por parte de la Municipalidad de Temuco; Resolución n°758 de 17/06/2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Dictamen ordinario 1724 de 21/04/2017 de la Dirección del Trabajo; Dictamen E5664/2020 de la Contraloría General de la República; Dictamen 7951/2020 de la Contraloría General de la República; Resolución n°896 de 07/03/2016 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Resolución n°619 de 01/02/2017 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Resolución n°758 de 17/06/2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Resolución n°6857 de 13/11/2018 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Resolución n°3941 de 04/09/2019 del Departamento de Educación Municipal de Temuco; Registros de trabajo horas colaborativas titulares meses de Marzo, Abril, Mayo y Junio de 2020.

A folio 13, con fecha 26 de agosto del año 2020, comparece don Héctor Campos Maldonado, Abogado, actuando en representación de la Municipalidad de Temuco, persona jurídica de Derecho Público, representada por su Alcalde don Miguel Angel Becker Alvear, ambos con domicilio en domicilio reservado, quien evacuar informe, solicitando se rechace el Recurso de Protección interpuesto en todas sus partes, con costas.

Refiere que, a partir del mes de agosto de 2013, la peticionaria cuenta con titularidad de 30 horas, bajo línea de financiamiento de subvención general en la Escuela Villa Alegre, sumándose a ellas, 02 horas (titulares) a partir del mes de marzo de 2020, por aplicación de la Ley N°21.176 de 2019, totalizando 32 horas titulares. Respecto de las 04 horas de Proyecto de nombre reservado (PIE), las que dan lugar al descuento respecto del que recurre, señalar que, durante el presente año escolar, éstas no fueron requeridas por el establecimiento ni autorizados por esta Administración, agotándose su designación anterior el 29 de febrero de 2020. No obstante, dada una omisión involuntaria de este servicio, dichas horas fueron erróneamente pagadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2020, equivalente a un monto total de $372.102 (trescientos setenta y dos mil ciento dos pesos), produciéndose por este concepto, una percepción indebida de estipendios por parte de la interesada, lo que a su vez, le fue comunicada a través del Oficio N°758 de fecha 17 de junio de 2020, del Jefe(s), del Departamento de Educación Municipal, con el propósito de realizar regularización de deuda configurada en favor del municipio, otorgándose propuesta y facilidades para su restitución. Ahora bien, respecto de lo que la peticionaria puntualmente reclama, sobre el reconocimiento de titularidad dichas horas (04) colaborativas PIE por aplicación de la Ley N°21.176, de 2019, señala que efectuado el análisis en cuestión, fue posible advertir que dada su condición de ejercicio discontinuo del cargo, éstas no calificaron para establecer titularidad, como tampoco resulta procedente la impetración del principio de confianza legítima, dado que sus designaciones, no constituyen tiempo útil, para efectos de la aplicación de dicho precepto legal. Señalado lo anterior, precisar que conforme a lo dispuesto en el artículo 25 del Estatuto Docente y sobre el particular la normativa establece que “…tendrán la calidad de contratados aquellos que desempeñan labores docentes transitorias, experimentales, optativas, especiales o de reemplazo de titulares”, conceptos que son definidos en el artículo 70 del decreto N° 453, de 1991, del Ministerio de Educación.” y, cuya clasificación se determina de acuerdo a la naturaleza de la función a desarrollar por él o la profesional de que se trate, en tanto tiene efectos propios, determinados su vigencia, número de horas cronológicas semanales de nombramiento, establecimiento educacional como lugar de desempeño, etc, refiriendo que del análisis precedente más los dispuesto en el artículo único de la ley 21.176, la normativa no contempló la posibilidad de entremezclar periodos de tiempo para satisfacer los requisitos de años de servicios continuos o discontinuos, según sea el caso, razonando, como se ha señalado, que cada designación a contrata tiene un origen o naturaleza distintas, destacando en nuestro sistema de educación municipal tres áreas claramente definidas según la fuente de financiamiento de que se trate, haciendo presente las designaciones en el marco de subvención regular a través de la cual el sistema designa en calidad de titular o a contrata, el número de horas cronológicas semanales necesarios para la atención del proceso educativo de acuerdo al PADEM formulado anualmente y que se vincula con planes de estudios conforme el nivel educativo respectivo (parvulario, básico y medio en términos generales); Designaciones en el marco de programas de nombre reservado; los dictámenes N°s. 46.719, de 2009, y 82.689, de 2013, han concluido que los docentes que se desempeñen en proyectos de integración, realizan funciones especiales que, al tenor de lo preceptuado en los artículos 25, inciso primero, de la ley N° 19.070 y 70 del decreto N° 453, de 1991, del Ministerio de Educación, son efectuadas por profesionales de la educación designados a contrata. Ahora bien, las funciones para la adecuación curricular a que se refiere el Decreto Supremo N° 170 de 2009, del Ministerio de Educación, artículo 86 letra b) sobre trabajo colaborativo, se encuentran destinadas a la planificación, evaluación y seguimiento del programa y en ese esquema se encuadran en labores técnico pedagógicas. En cuanto a su vigencia, ésta se asocia a la existencia de nombre reservado en el establecimiento donde se imparte, mediante convenio celebrado con el Ministerio de Educación. Su rendición se asocia al Informe Técnico de Evaluación Anual (ITEA) a que se refiere el artículo 92 del referido Decreto N° 170, que deben estar disponibles a la comunidad escolar al 30 de enero de cada año. Designaciones con cargo a los recursos de la subvención escolar preferencial; Por su parte profesionales de la educación contratados con cargo a los recursos de la ley N° 20.248, de acuerdo al artículo 8° bis de la citada ley, modificado por la ley N° 20.550, están concebidos para llevar a cabo los planes de mejoramiento educativo en los establecimientos educacionales que así lo dispongan y que mantengan convenio de igualdad de oportunidades y excelencia educativa con el Ministerio de Educación, por ello, sus designaciones son asimilables a lo dispuesto en el referido artículo 25 del Estatuto Docente, en este caso, a contrata para funciones transitorias. En las condiciones expuestas refiere que los requisitos dispuestos en la ley que otorga la titularidad en estudio, deben necesariamente verificarse de acuerdo a la particular condición y naturaleza de la función a desempeñar conforme se trate de alguna de las áreas de desempeño a que se refiere el punto precedente, agregando que una interpretación distinta implicaría incorporar requisitos que la normativa legal no ha contemplado, haciendo presente lo resuelto por el Organismo Contralor en el Instructivo N° E5664 de fecha 18.05.2020, numeral 8.

Por las consideraciones de hecho y de derecho antes expuestas, refiere que la administración desestimó la pretensión de la recurrente de acceso a la titularidad de las horas (4) del proyecto de nombre reservado, por no cumplir los requisitos establecidos en la ley y, adicionando a los dos aspectos centrales anteriores, de acuerdo a la suma de períodos de nombramientos discontinuos que se singularizan en el recuadro siguiente, con indicación de los decretos aprobatorios respectivos que se acompañan al presente informe, no permiten alcanzar la hipótesis exigida por el legislador, esto es, 3 años continuos o 4 discontinuos al 11 de octubre de 2019. Finalmente, considera que el recurso de protección, tiene por objeto el dar amparo a un derecho indubitado, lo cual no ocurre en la especie, ya que la recurrente no tiene el derecho que dice poseer, y además no puede por medio de este recurso pretender el reconocimiento de un derecho, lo cual corresponde a otra acción, no pudiéndose reconocer una titularidad de horas, que están en discusión. Conforme todo lo anteriormente expuesto considera que la funcionaria no gozaba de la titularidad de las cuatro horas respecto de las que se solicita la devolución del dinero, como tampoco gozaba de dichas horas en calidad a contrata, refiriendo que dichos dineros son de carácter público y en consecuencia no existiendo un fundamento para su pago, corresponda que sean devueltos por cuanto existe un enriquecimiento sin causa de su parte al percibirlos. Por todo lo anterior, solicita el rechazo del recurso, con costas.

Se trajeron los autos en relación.

PRIMERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye, jurídicamente, una acción de evidente carácter cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enuncian, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

SEGUNDO: Que, en razón de lo dicho en el motivo anterior, resulta necesario para la procedencia del recurso de protección, que se demuestre la existencia de actos u omisiones arbitrarias o ilegales -entendiendo por ilegal lo contrario a la ley, según el concepto contenido en el artículo 1º del Código Civil, y arbitrario lo que es producto del mero capricho de quién incurre en él- que condujeren a la privación, perturbación o amenaza de un legítimo ejercicio de uno de aquellos derechos de los expresamente consultados en el artículo 19 del mismo texto de la Carta Fundamental.

TERCERO: Que, de acuerdo a lo relacionado en la parte expositiva, en el caso de autos se ha interpuesto recurso de protección en favor de doña nombre reservado, docente, en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE TEMUCO, en razón de la dictación del Ordinario n°758 de fecha 17 de junio de 2020 del Departamento de Educación Municipal de Temuco, la cual dispuso el reintegro de la suma de $372.102 por el “pago indebido de 4 horas por nombre reservado correspondiente a los meses de marzo, abril y mayo de 2020”. Funda su recurso en la afectación de derechos fundamentales contenidos en los artículos 19 Nos 2 y 24 de la Constitución Política de la República, solicitando como petición concreta que se acoja el recurso, declarando específicamente, como medida de protección, que la recurrida debe abstenerse de cobrar la suma indicada en el acto administrativo aludido y además reconocer que las horas del nombre reservado que la recurrente ejerce desde Marzo del año 2016 están en su patrimonio en virtud de la ley 21.176.

CUARTO: Que, como lo señala la recurrida en su informe, respecto de las 04 horas de Proyecto de nombre reservado (PIE), las que dan lugar al descuento motivo del presente recurso, estas horas no fueron requeridas por el establecimiento ni autorizados por la Municipalidad, agotándose su designación anterior el 29 de febrero de 2020. Agrega la recurrida que no obstante, dada una omisión involuntaria de ese servicio, dichas horas fueron erróneamente pagadas en los meses de marzo, abril y mayo de 2020, equivalente a un monto total de $372.102 (trescientos setenta y dos mil ciento dos pesos), produciéndose por este concepto, una percepción indebida de estipendios por parte de la recurrente, lo que a su vez, le fue comunicada a través del Oficio N°758 ya señalado, con el propósito de realizar regularización de deuda configurada en favor del municipio, otorgándose propuesta y facilidades para su restitución.

QUINTO: Que, es posible advertir que en el caso en concreto, se hace necesario establecer si procede o no el reconocimiento de titularidad de las señaladas 4 horas del Proyecto de nombre reservado PIE, por aplicación de la Ley N°21.176. Por cuanto la recurrente afirma poseer la titularidad de las mismas, que estas horas se encuentran en su patrimonio, sosteniendo que las horas del programa que desempeña desde marzo del año 2016 han ingresado de pleno derecho a su patrimonio sin necesidad del decreto respectivo, sólo bastando el cumplimiento de los requisitos que establece la norma, y por su parte el recurrido afirma que, efectuado el análisis en cuestión, fue posible advertir que dada su condición de ejercicio discontinuo del cargo, estas horas no calificaron para establecer titularidad, como tampoco resulta procedente la impetración del principio de confianza legítima expresado por la recurrente, dado que sus designaciones, no constituyen tiempo útil, para efectos de la aplicación de dicho precepto legal.

SEXTO: Que, en consecuencia, la presente acción no resulta ser el procedimiento idóneo para resolver el conflicto planteado, desde que la naturaleza de este corresponde a la de un asunto que no puede ser dilucidado por medio de una acción cautelar de derechos constitucionales, ya que ella no constituye una instancia de declaración de derechos, sino que de protección de aquellos que, siendo preexistentes e indubitados, se encuentren afectados por alguna acción u omisión ilegal o arbitraria.

SEPTIMO: Que, a mayor abundamiento, y como lo ha señalado reiteradamente la jurisprudencia, la acción de protección interpuesta es un procedimiento de emergencia que no ha sido creado para ser utilizado en reemplazo de las acciones que el ordenamiento jurídico contempla para resolver conflictos entre partes, excediendo sus alegaciones el marco y los propósitos de la acción intentada, razón por la cual resulta innecesario entrar al análisis de la garantía constitucional que se alega vulnerada.

OCTAVO: Que, en tales circunstancias, y por las razones que se han expresado, no concurriendo en la especie los presupuestos que hacen procedente el recurso de protección establecido en la Carta Fundamental, a los que se ha hecho referencia en esta sentencia, se procederá́ a rechazar el presente recurso.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la Republica y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se declara que SE RECHAZA, el recurso de protección entablado por doña nombre reservado, en contra de la Municipalidad de Temuco.

Regístrese, notifíquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción de la abogada integrante Alejandra Cid Droppelmann.

Protección-6234-2020. (fcv)