nombre reservado con I. MUNICIPALIDAD DE GORBEA

C.A. de Temuco Temuco, treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.

VISTOS:

Con fecha 07 de diciembre de 2017, comparece don nombre reservado, profesor, domiciliado en domicilio reservado, quien interpone recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Gorbea, nombre reservado, representada legalmente por su Alcalde don Guido Siegmund González, ambos con domicilio en domicilio reservado,.

Funda su recurso señalando que los hechos arbitrarios e ilegales en los que lo sustenta consisten en que por Decreto Alcaldicio N° 040 de fecha 22 de Febrero de 2017, el Señor Alcalde la Municipalidad de Gorbea ordenó instruir un sumario administrativo en su contra por presuntas faltas administrativas que habría cometido en el ejercicio de sus funciones como Director del Complejo Educacional Andrés Antonio de la comuna de Gorbea, designándose para tal efecto un Fiscal recayendo la designación en don nombre reservado.

Indica que luego de meses de tramitación del sumario, tiempo donde se le mantuvo alejado de sus funciones se le acusó de dos cargos en particular, para luego proceder a efectuar vista fiscal y aplicándosele la medida de destitución conforme lo dispuesto en el artículo 144 letra B del estatuto para Profesionales de la Educación, medida que quedó reflejada en el Decreto Exento Alcaldicio N°171 de fecha 28 de Septiembre de 2017.

Señala que ante esa medida interpuso recurso de reposición ante el Sr. Alcalde quien lo desechó, manteniendo a firme la medida de destitución conforme Decreto Alcaldicio N° 189 de fecha 17 de Octubre de 2017 y posteriormente ratificada mediante decreto Alcaldicio N° 2425 de fecha Octubre 26 de 2017, notificándose del mismo con fecha 06 de Noviembre de 2017.- Argumenta que en el sumario donde se le aplicó el máximo de la sanción, perdiendo su cargo, se cometieron importantes faltas a la ley y que son vulneratorias, en definitiva, de garantías Constitucionales que son protegidas por la acción constitucional deducida.

Manifiesta que se le formuló acusación por parte del fiscal sumariante mediante resolución dictada el 13 de junio de 2017, debidamente contestada por su parte, pero que al final, no fueron consideradas como elementos de convicción suficientes y que derivaron de todos modos, en su destitución.

En relación a los cargos formulados por el Fiscal, señala que son dos y que son los siguientes: 1 - "Acoso laboral en contra de la docente doña nombre reservado. El acoso laboral se encuentra tipificado en el inciso segundo del artículo 2 del Código del Trabajo y se define como "Las relaciones laborales deberán siempre fundarse en un trato compatible con la dignidad de la persona. Es contrario a ella, entre otras conductas, asimismo es contrario a la dignidad de la persona el acoso laboral, entendiéndose por tal toda conducta que constituya agresión u hostigamiento reiterados, ejercida por el empleador o por uno o más trabajadores, en contra de otro u otros trabajadores, por cualquier medio, y que tenga como resultado para él o los afectados su menoscabo, maltrato o humillación, o bien que amenace o perjudique su situación laboral o sus oportunidades en el empleo."; y "2.- Falta a la probidad por arrendar dependencias del establecimiento donde el Docente se desempeña como Director, sin autorización ni delegación de facultades del Alcalde de la comuna de Gorbea y recibiendo el dinero por arriendo el Director nombre reservado, recibió el dinero del arriendo sin depositarlo en tesorería municipal y tampoco realizando la rendición de cuenta en la oportunidad legal correspondiente. Además, la falta de probidad al permitir y autorizar el uso de salas con la consiguiente utilización de recursos públicos humanos y materiales que están destinados a la educación de los alumnos del sector municipal y, además, de permitir con este arriendo el ingreso de adultos al establecimiento en horario de clases y donde podían compartir espacios comunes. La falta de probidad se encuentra sancionada en el art 72 letra B de la Ley N°19.070 Estatuto Docente." Explica que el primero de los cargos se desecha por no haberse probado plenamente y se le aplica la medida de destitución por el segundo cargo formulado.

Sostiene que pese a la prueba aportada, los hechos descritos en las acusaciones se alejaban de la realidad.- Afirma que, pese a lo anterior y dejando de lado cualquier apreciación personal de los reales motivos de su destitución, de la simple lectura de ambos cargos formulados es posible desprender que son vagos e imprecisos, ya que se señalan hechos de forma general, sin especificar tiempos, lugares, montos, o supuestos arrendadores, menos indica cuando ocurrió la entrada de personas ajenas al establecimiento educacional y en que horario que, de alguna manera, hubiera puesto en peligro al alumnado, y mucho menos indica que suma de dinero supuestamente me habría quedado en mi peculio personal. Agrega que lo mismo sucede con el primer cargo formulado, limitándose apenas a señalar que supuestamente habría cometido conductas de acoso laboral en contra de una determinada persona, sin describir la conducta vejatoria, cuándo habrían ocurrido tales o de qué forma, concluyendo que se trata, entonces, de cargos imprecisos y cuya vaguedad vulnera gravemente principios generales del Derecho Administrativo, como lo es, el principio de congruencia ya que para aplicar una resolución sancionatoria, cualquiera sea ésta, la conducta descrita en el tipo infraccional administrativo debe coincidir o encuadrarse dentro de la situación fáctica por la que se acusa y aplica la medida sancionatoria, puesto que debe existir congruencia entre los hechos que motivan la acusación y la sanción final.

Arguye que para que exista dicha congruencia, los cargos formulados deben ser precisos, descritos de modo tal que la conducta que allí se describe, se encuentre acotada en el tiempo y en circunstancias espaciales, con la descripción precisa del hecho en cuestión, y al menos los antecedentes relevantes que permitan determinar ese hecho y no otro ocurrido antes o después del por el cual se acusa, añadiendo que la precisión en la determinación de los cargos es fundamental, por cuanto es el elemento esencial para que el sumariado pueda ejercer debidamente su derecho a defensa, ya que de la precisión de los hechos en que se funda la acusación dependerá la estrategia de defensa que se seguirá por el acusado.

Manifiesta que de cargos generales formulados como en el caso sub lite, es imposible ejercer adecuadamente cualquier estrategia de defensa en contra de la actividad punitiva del superior jerárquico, por cuanto, es imposible adivinar a que hechos se refiere, sus circunstancias especiales o aquellas en las que se pueda establecer responsabilidad administrativa, o que deriven atenuantes de responsabilidad o bien, derechamente eximentes de responsabilidad administrativa, convirtiéndose de este modo y en los hechos al proceso administrativo sancionatorio en un acto procesal abusivo, destinado únicamente a obtener la destitución de un funcionario mediante todo un proceso revestido de "legalidad", lo cual claramente no es así.- Explica que el recurrente hizo presente tales circunstancias al fiscal sumariante tanto en la contestación a los cargos formulados como en la reposición ante el Sr. Alcalde, quienes desecharon de plano estas consideraciones, la prueba aportada, y peor aún, ni siquiera le asignaron valor alguno a las atenuantes de responsabilidad administrativas alegadas en el sumario administrativo, tal como lo prescribe el artículo 137 del Estatuto Administrativo de Funcionarios Municipales Ley N° 18.883, por lo que concluye que el funcionario recurrente se vio impedido de ejercer una adecuada defensa y pese a haber recurrido a la decisión en tiempo y forma, su recurso fue rechazado por el Decreto Alcaldicio referido, dejando al recurrente en la más absoluta indefensión y privándosele de su cargo.

Argumenta que esta falta grave al principio administrativo de congruencia en el proceso sancionatorio, es vulneratorio de la garantía constitucional del Debido Proceso consagrado en el artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, y que para los procesos sancionatorios administrativos también ha sido reconocido pese a la larga discusión generada a raíz de que dicha Garantía se aplica o no sólo a aquellos tribunales con Jurisdicción, citando al respecto lo expuesto por el Tribunal Constitucional que por vía de su jurisprudencia ha reconocido un listado mínimo de garantías dentro de un proceso sancionatorio, a saber: derecho a la acción, a la bilateralidad de la audiencia, derecho a formular defensas, a una adecuada defensa y asesoría de abogados, producción libre de la prueba, examen y objeción de la evidencia rendida, derecho a la impugnación y a interponer recursos, así como la publicidad de los actos del Tribunal, (sentencia Rol N°1448, considerando 40, Rol N°1307, considerandos 20, 21 y 22, entre otras).

A continuación señala que cabe preguntarse si las regías del debido proceso son aplicables a los procesos sancionatorios administrativos, y tanto la doctrina como la jurisprudencia han llegado a la conclusión de que la respuesta es afirmativa, sosteniendo que ni el Estatuto Docente así como tampoco el Estatuto de Funcionarios Municipales consagran el principio del debido proceso, sin embargo, la propia ley del rubro se ha encargado de recalcar como principio de legalidad o juridicidad, en el sentido de que todo órgano del Estado debe adecuar sus actuaciones a la primacía constitucional, y en consecuencia, a las garantías del debido proceso contemplados en el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República.

Sostiene que por lo anterior puede concluirse que el debido proceso no sólo posee un carácter meramente formal, y en consecuencia, otorgar el derecho a participar en los diferentes estadios procesales del sumario, sino que, además, la participación del acusado en dicho estadio procesal debe ser garantizada con un adecuado derecho a defensa, contemplándose en ese aspecto la necesidad de que los cargos formulados en el proceso sancionatorio sean coherentes, y particularmente específicos, precisos, y que no den lugar a dudas de que el hecho considerado infraccional por el superior jerárquico, sea el efectivamente investigado en el proceso y no otros, o bien, que su vaguedad impida siquiera establecer qué conducta pretende el superior jerárquico sancionar en definitiva.

Afirma que es justamente lo que acontece en el caso de marras, donde los dos únicos cargos formulados de su redacción vaga y ambigua, impiden determinar el hecho por el cual se debe defender el acusado, ni menos explicar las circunstancias del mismo, que bien podrían derivar en que el hecho por el que se acusa ni siquiera sea falta administrativa, afirmando que si bien los estatutos administrativos en general no indican el contenido que debe contener una acusación, no es menos cierto que el artículo 11 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de Procedimientos Administrativos establece que las actuaciones administrativas deben siempre estar sujetas al principio de imparcialidad, en consecuencia, deberá esta contener los fundamentos de hecho y las consideraciones de Derecho en que apoya su decisión, y por lo cual, los hechos deberán ser claros y precisos a fin de establecer si efectivamente constituyen o no infracción administrativa.

Añade que la propia Contraloría General de la República, ha sido de opinión reiterada en sus dictámenes acerca de esta situación, citando al efecto el Dictamen N° 0183366N17 de fecha Mayo 19 de 2017, que recoge el principio del debido proceso administrativo al expresas: "Sobre la materia, la jurisprudencia de esta Entidad de control, entre otros, el dictamen N° 56.672 de 2012, ha manifestado que los cargos deben formularse en forma precisa y concreta, debiendo incluir el DETALLE de los hechos que constituyen la infracción que se imputa y la manera en que estos han vulnerado los deberes que establece las normas legales, lo que permite al inculpado asumir una defensa adecuada, Precisado lo anterior, es necesario anotar que, en la especie, la citada obligación no se cumple, ya que en cuanto a la atención de llamados telefónicos, recibir personas y ausentarse de las dependencias del servicio por prolongados espacios de tiempo, no se indicaron los períodos en que el afectado supuestamente incurrió en estas conductas." Refiere que el Decreto Alcaldicio N° 2425 de fecha Octubre 26 de 2017 y que le fue notificado el 06 de noviembre de 2017 y que ratifica la destitución en el cargo que ejercía, es arbitrario e ilegal al ser adoptado luego de una sucesión de actos procesales administrativos, sustentados en infracciones al debido proceso por lo que evidentemente, la autoridad actuó contrariando la Constitución y las leyes, y en particular, por carecer de razones jurídicas específicas que permitan establecer la presunta responsabilidad administrativa por el cual se le expulsó, desoyendo con ello también, lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley N° 19.880 careciendo de fundamento legal la decisión Edilicia, ya que aplicó la medida de destitución por hechos vagos e imprecisos, afectándose con ello incluso la honra del recurrente, por cuanto al acogerse el segundo cargo formulado, es decir de falta de probidad, se le acusó y sancionó por presuntamente ser alguien deshonesto, desleal, falto de rectitud en el obrar, y que se aprovechó de su cargo en beneficio personal, lo que a la luz del propio sumario administrativo quedó patente que no fue así, ya que el superior jerárquico (DAEM) fue informado en su oportunidad de lo acontecido, afectándose en consecuencia, además, la garantía constitucional del artículo 19 N°4 de la Carta Magna al afectar el respecto a la vida privada y la honra de las personas, causándole un enorme agravio, ya que por su edad (64 años de edad), así como la causal invocada de destitución, a juicio del recurrente, le cortan sus brazos para obtener otro trabajo en la administración Municipal o del Estado, y por último, tramitar su jubilación.

Finalmente, pide tener previo los trámites de rigor, acoger el recurso y, en definitiva disponer, que se acoja la acción de protección en todas sus partes, declarando que el Decreto Alcaldicio Exento N°2 425 de fecha Octubre 26 de 2017, así como todos los demás Decretos Alcaldicios dictados en contra del recurrente, ordenando su destitución, sean declarados arbitrarios e ilegales, dejándolos sin efecto, y en consecuencia, se absuelva al recurrente de toda responsabilidad administrativa por los hechos objeto de la acusación sumarial, ordenándose el reintegro del recurrente a su cargo y funciones como Director del Complejo Educacional Andrés Antonio de la comuna de Gorbea, que se disponga al pago de las remuneraciones, emolumentos y cualquier otra asignación devengada a la que el recurrente haya tenido derecho desde la fecha de su separación del cargo o del cese de pagos hasta su reincorporación efectiva de forma retroactiva, así como cualquier otra medida que esta Corte estime pertinente adoptar destinada al restablecimiento del imperio del Derecho, con expresa condenación en costas.

Con fecha 8 de enero de 2018, bajo el folio N° 9, informa nombre reservado, Alcalde de la comuna de Gorbea, domiciliado en domicilio reservado, solicitando el rechazo de la acción constitucional, con expresa condena en costas.

Funda su petición esgrimiendo como alegaciones y defensas la circunstancia que el recurrente en su recurso de protección, señala que existiría una violación al debido proceso administrativo sancionador, porque en la formulación de cargos estos serían vagos e imprecisos, de fojas 136 a fojas 139, se formulan cargos a don nombre reservado, el primer cargo de acoso laboral, se señala el delito o infracción cometida, la normativa aplicable además de individualizar quien fue afectada por el delito y una descripción detallada de los hechos y medios de prueba que acreditaron la falta cometida por el funcionario.

Indica que la jurisprudencia del Órgano Contralor ha señalado en reiterados ocasiones que “el principal objetivo que se persigue con la formulación de cargos es dar a conocer en forma clara al inculpado el hecho anómalo que se le imputa de tal manera que tenga la posibilidad de defenderse en cada una de las instancias legales establecidas al efecto", (Dictamen N°77.336/12, de la Contraloría General de la República).

A mayor abundamiento indica que precisamente ese cargo demuestra que de manera empírica la posibilidad de defensa del recurrente, debido a que las declaraciones presentadas durante el término probatorio y solicitadas por el recurrente contradijeron los hechos en los que se fundó el cargo haciendo arribar al Fiscal del Sumario Administrativo, a la conclusión de que no podía dar acreditado los hechos, pues existían versiones contradictorias de los mismos y que permitieron, en definitiva, absolver de este cargo al recurrente, agregando que el recurrente pretende hacer del cargo solo extensivo a la parte enunciativa del mismo, sin hacer mención de que el cargo contenía declaraciones de hechos y circunstancias, detalladas, por las cuales fue formulado el mismo, siendo la formulación de cargos un acto unitario, debe considerarse éste como un todo y no solo remitirse a la parte enunciativa de él.

Continúa señalando que con relación al segundo cargo, la parte enunciativa del mismo presenta un mayor número de detalles, pues el hecho no se circunscribe a una acción en particular en un tiempo determinado, ya que se trata del arriendo de inmueble Municipal y las circunstancias, que se derivaron del mismo, señalamos entonces, un hecho continuo en el tiempo con una duración de meses, de público conocimiento para el director, pues fue el mismo quién a fojas 29 y 30 del expediente sumarial, suscribe contrato de arriendo con OTEC ALSE, de desarrollo y capacitación Limitada.

Explica que en su propia declaración a fojas 104 del expediente sumarial, en la pregunta N° 3, ¿Usted arrendó el colegio durante su periodo como Director? A lo cual respondió Sí a una ONG. Pregunta N° 5 ¿Firmó usted el contrato de arriendo? A lo cual respondió Sí.

Agrega que el mencionado contrato se encuentra citado a fojas 38 en la formulación de cargos en el punto N° 2, por lo que lo señalado por el recurrente en su recurso sobre que no específica tiempo lugares, montos o supuestos arrendadores carece de toda veracidad. Existe tal detalle que se señala quienes fueron las personas con nombre apellido y cargo, que realizaban el aseo a las salas arrendadas, se señala además que mientras éstas se encontraban ocupadas, por los arrendatarios, las salas no podían ser ocupadas por los alumnos del establecimiento, incurriendo claramente lo que se señala el cargo N° 2, es decir hacer uso del recurso humano y materiales que están destinados a la educación de los alumnos del sector Municipal.

Expresa que tampoco se observa vaguedad en el cargo, cuando se señala que el dinero recibido por el arriendo no fue depositado, en Tesorería Municipal, obligación legal que el recurrente no puede desconocer bajo ningún punto de vista.

Asevera que se respetó durante el sumario administrativo, con celo las normas del debido proceso, que equivocadamente invoca el recurrente que fueron vulneradas, explicando que consta a 144 del expediente sumarial acompañó patrocinio de abogado particular don nombre reservado, desde ese acto en adelante, consta de fojas 148 a 217 que solicitó término probatorio y diligencias, totas las cuales fueron otorgadas por el instructor del proceso sumarial a fojas 218, siendo válidamente notificado de todas las actuaciones del proceso, a su vez de fojas 248 a fojas 252 se puede apreciar que, de los descargos y defensas del recurrente en lo que dice relación con el primer cargo permitieron la posibilidad de defenderse al punto que el primer cargo es desvirtuado por las pruebas y descargos presentados por el docente, concluyendo que en lo que se dice relación con el primer cargo y su vaguedad o imprecisión, no se da el supuesto práctico que, pueda afectar al interesado pues precisamente la posibilidad de defensa logró el máximo objetivo planteado por la misma, esto es desvirtuar el cargo presentando en contra del sumariado.

En lo relativo a la no consideración de circunstancias atenuantes, sostiene que esto no se ajusta a la realidad del procedimiento sumarial, ya que lo primero que se debe señalar, es que para poder considerar dichas circunstancia, el requisito esencial es que estas deban existir.

Finaliza solicitando el rechazo de la acción de protección, con expresa condenación en costas.

Con fecha 10 de enero de 2018 se ordenó traer los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

Primero: Que, tal como reiteradamente lo ha sostenido la Excma. Corte Suprema, el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Segundo: Que con el objeto de resolver el presente recurso, debe tenerse presente que el acto que se recurre es el Decreto Alcaldicio Nº 2425 de fecha 26 de octubre de 2017, el que el recurrente señala se le notificó formalmente el día 6 de noviembre de 2017, actuación que, según el recurrente es arbitraria y vulnera las garantías constitucionales contempladas en el artículo 19 Nº 3 y Nº 24 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho a un racional y justo procedimiento e investigación, y el respeto a la vida privada y la honra de las personas.

Tercero: Que, es requisito indispensable de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quién incurre en él, y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías -preexistentes- protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

Asimismo, esta acción de cautela de derechos constitucionales constituye una vía destinada a dar protección respecto de garantías cuya existencia se encuentre indubitada.

Cuarto: Que tal como se señaló en lo expositivo del presente recurso, el recurrente ha invocado la protección de las garantías constitucionales contempladas en el artículo 19 números 3 y 4 de la Constitución Política de la República, esto es, el derecho al debido proceso y el el respeto a la vida privada y la honra de las personas, por cuanto expresa que fue objeto de la medida disciplinaria de destitución de su cargo de Director del Complejo Educacional Andrés Antonio de la comuna de Gorbea, lo que estima ilegal y arbitrario, debido a que en el sumario administrativo tramitado los cargos no se le habrían formulado de manera precisa y detallada, lo que habría impedido ejercer adecuadamente su derecho defensa, falencias en la tramitación que obstarían a la dictación el decreto de destitución, por lo que solicita, en definitiva que, se deje sin efecto la medida disciplinaria ya referida, se absuelva al recurrente, se lo reincorpore a sus funciones y se ordene pagar en forma retroactiva todas les remuneraciones, emolumentos y asignaciones a los que tenía derecho a contar de su desvinculación.

Quinto: Que el recurso de protección no es la vía para solicitar la revisión de medidas disciplinarias adoptadas en sumarios administrativos, toda vez que se trata de una acción cautelar de protección y no de revisión administrativa.

En este sentido, la Excma. Corte Suprema ha señalado “que el control que se ejerce por la presente vía no se encuentra naturalmente destinado a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas en un sumario administrativo. Por ello, resulta un planteamiento erróneo del actor intentar que por esta instancia jurisdiccional se revise la investigación y la decisión a que se arriba sobre la base del mérito establecido por el funcionario a cargo de aquella investigación en la vista o dictamen evacuado al término de la misma; y finalmente la medida terminal adoptada.” “Lo anteriormente indicado no es óbice para que el control judicial de las facultades disciplinarias de los órganos de la administración abarque la revisión de la legalidad y razonabilidad de la actuación, pero ello no puede importar -como se postula en la especie- que por esta vía cautelar se supervisen cuestiones de mérito involucradas en el ejercicio de dichas facultades” (Corte Suprema, Rol N° 1952-2010 y Rol Nº 11.803-2011).

Sexto: Que, a mayor abundamiento, debe considerarse que al alcalde corresponde el ejercicio de la potestad disciplinaria, ordenando instruir el respectivo sumario administrativo, como ocurre, en la especie, por lo que no cabe reproche constitucional alguno, dado que resulta ser la autoridad facultada para adoptar la medida en comento, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 123 del Estatuto Administrativo.

Séptimo: Que, en consecuencia, no se advierte arbitrariedad ni ilegalidad en la dictación del decreto que impugna la recurrente, considerando además que, los vicios que ella denuncia, son situaciones que dicen relación con la tramitación del sumario que dio origen a la sanción, situación que, tal como se expresó anteriormente, no es susceptible de revisar mediante esta vía, motivos por los cuales el presente recurso no podrá prosperar.

Por estas consideraciones, y teniendo, además, presente lo preceptuado en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República, y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, Garantías Constitucionales se declara:

Que SE RECHAZA, sin costas, la acción constitucional interpuesta por don nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Gorbea, representada legalmente por su Alcalde don Guido Siegmund González.

Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del Abogado Integrante don José Martínez Ríos.

Protección-Ant-5795-2017.

Se deja constancia que la Ministra Sra. María Elena Llanos Morales y el abogado integrante Sr. José Martínez Ríos, no firman la sentencia que antecede, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la presente causa, por encontrarse ausentes.