Protección contra mencionada Municipalidad

Foja: 97 Noventa y Siete C.A. de Temuco Temuco, veintidós de octubre de dos mil quince.

VISTOS:

1°. Que a fojas 17 se presentó doña nombre reservado y don nombre reservado, ambos funcionarios del departamento de salud de la Ilustre Municipalidad de Pitrufquén, quienes deducen recurso de protección en contra de la mencionada Municipalidad, representada por su alcalde don Humberto Catalán Candia, fundado en que con fecha 2 de junio de 2015 fueron notificados del decreto exento 477 de 29 de mayo de 2015, mediante el que se les ordena el reintegro de $3.571.667 y $5.831.972 respectivamente, con ocasión del exceso pagado por concepto de remuneraciones por reajuste, ordenando además el cese del pago del reajuste.

Sostienen que el origen del decreto se encuentra en una investigación especial de la Contraloría Regional en la que, en suma, se señala que los funcionarios fueron traspasados, desde el punto de vista de su regulación normativa, desde el Código del Trabajo al estatuto de atención primaria de salud establecido en la ley 19.378, por aplicación del artículo transitorio de la ley 20.250. Esta disposición prescribe que en caso alguno dicho traspaso puede significar disminución de renta y que cualquier diferencia de remuneraciones debe ser pagada mediante planilla suplementaria que absorberá los futuros aumentos de remuneraciones de los funcionarios, salvo reajustes generales de funcionarios de sector público. El informe agrega que de un análisis de las remuneraciones se advierte que las planillas suplementarias de remuneraciones no fueron absorbidas por aumento de remuneraciones y que además fueron aumentadas por aplicación de reajustes otorgados al sector público, implicando aquello una vulneración al artículo 4° transitorio de la ley 20.250. Argumenta tal investigación que el pago de remuneraciones por planilla suplementaria sería excepcional, concluyendo que las planillas suplementarias del artículo 4° mencionado no son reajustables por cada ley de reajuste entre los años 2008 a 2014.

Señala que en razón de lo anterior se dictó el decreto impugnado que estima ilegal y arbitrario, pues no proviene de un proceso jurisdiccional legalmente tramitado, ni se ha fijado alguna investigación sumaria o sumario administrativo legalmente tramitado que haya terminado con resolución firme. Por último, alega que tampoco la actuación de la Contraloría constituye alguno de los procesos indicados en la ley Orgánica de tal entidad.

Sostiene, luego de reproducir y explicar la elaboración del informe número 240 del organismo de control, que la investigación antes señalada no constituye actuación alguna ni acto de relevancia jurídica y que además no origina consecuencia ni obligación de actuar para órgano alguno, pues no es una investigación que ordene un sumario ni es un examen de cuentas que origine el juzgamiento de las mismas (artículo 95 de la ley orgánica de la Contraloría).

Advierte que la dictación del decreto 477 implica la realización de una labor jurisdiccional en el sentido de considerar una determinada situación de hecho y que equivale a una labor de interpretación legal, sin sujeción al a normativa municipal. Esto significa, según afirma, estar siendo sometidos al juzgamiento de un órgano que no se ha constituido legalmente para tal labor, lo que equivale a ser juzgado por una comisión especial. De este modo, se vulnera el artículo 19, número 3, incisos primero, cuarto y quinto, de la Constitución. Del mismo modo, al ordenarse la restitución de remuneraciones se conculca el número 24 del artículo precedentemente mencionado. Por último, señala que se ha infringido el derecho al debido proceso, por lo que carece de fundamentación y de justa y legal motivación, afectando además directamente su patrimonio, en especial su remuneración.

Agrega que la conducta desplegada es arbitraria y además ilegal al no dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 12 de la ley 18.695 ni al artículo 17 letras d) y f) de la ley 19.880. Al efecto cita como jurisprudencia la sentencia recaída en la causa rol 3136-2014 de la I. Corte de Valparaíso. Por lo anterior, y previas citas legales, pide se deje sin efecto el decreto exento 2180, de 24 de junio de 2015, sin perjuicio de otras medidas que se estime conducentes al restablecimiento del imperio del derecho conculcado, con costas.

2°. Que a fojas 75 informa la recurrida Municipalidad de Pitrufquén, debidamente representada. En lo pertinente señala que la acción es especulativa e inidónea para desvirtuar la constatación efectuada por la Contraloría Regional. Explica que la fiscalización contralora, su informe final y las instrucciones para el municipio por la percepción indebida de remuneraciones y la orden de reintegro están legitimados por las leyes 10.336 y 18.695. Agrega que la decisión adoptada no requiere de investigación sumaria ni de sumario administrativo para determinar la irregularidad o el yerro en el cálculo de remuneraciones y el pago excesivo de estas, de tal suerte que no advierte como es que se ha conculcado derecho alguno de los invocados. Por lo mismo, tampoco aparece la actuación de la entidad municipal como arbitraria o ilegal., pues esta se materializa ante la Instrucción de la entidad contralora.

Luego de determinadamente señalar cada uno de los informes y pre informes así como oficios que sustentan la decisión de la Contraloría Regional, sostiene que tras la fiscalización emergieron diferencias por concepto de reajuste en la planilla suplementaria y absorción por aumento de sueldo, debido a que de conformidad con lo establecido en los dictámenes 30986/2008, 33172/2010, 589/2012 y oficios 97264/2014, todos del mencionado ente de control, no corresponde el reajuste a las personas traspasadas de conformidad con lo dispuesto en la ley 20.250.

Afirma que su actuación está amparada por la ley 10.336 en sus artículos 1°, 6°, 7°, 21, 34, 35, 67 y 91 que cita al efecto y además en conformidad a la ley 18.695, en sus artículos 27, 50, 51, 52 y 54, pidiendo, previas citas legales, el rechazo del recurso, con expresa condenación en costas.

3°. Con fecha 20 de octubre de 2015 se procedió a la vista de la causa, oportunidad en la que alegaron tanto el representante de la accionante de protección como el representante de la Municipalidad.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, de acuerdo con lo señalado en lo expositivo de la presente sentencia, la recurrente alega una supuesta vulneración de sus derechos fundamentales establecidos en el artículo 19, números 3, incisos primero, cuarto y quinto, y 24 de la Constitución, en virtud del decreto exento 477 de 29 de mayo de 2015 mediante el que se les ordena el reintegro de $3.571.667 y $5.831.972 respectivamente, con ocasión del exceso pagado por concepto de remuneraciones por reajuste SEGUNDO: Que el recurso de protección es un mecanismo de tutela de derechos fundamentales que procede frente a acciones u omisiones ilegales o arbitrarias a través de las cuales se ha producido una amenaza, una perturbación o la privación de alguno de los derechos singularizados en el artículo 20 de la Constitución chilena.

En consecuencia, para que prospere esta acción constitucional es necesario que se reúnan todos esos requisitos: (1) una acción u omisión ilegal o arbitraria y (2) la lesión de alguno de los derechos constitucionales referidos en el artículo 20.

TERCERO: Que, ante todo, conviene despejar la invocación del artículo 19, número 3, inciso primero (relativo a la igual protección de la ley en el ejercicio de los derechos), inciso cuarto (relativo a la defensa jurídica) e inciso sexto (relativo al procedimiento racional y justo), por cuanto esos derechos fundamentales no se encuentran entre aquellos que admiten tutela a través del recurso de protección.

Por tanto, únicamente se podrá analizar la eventual contravención constitucional que se alega respecto de los derechos estatuidos en el artículo 19, número 3, inciso quinto, que reconoce el derecho fundamental al juez natural, y en el número 24, que otorga jerarquía constitucional al derecho de propiedad.

CUARTO: Que para elucidar el problema de que trata esta protección respecto de los dos derechos constitucionales que subsisten, es necesario revisar, ante todo, si se cumple el primero de los requisitos expresados en el considerando segundo, esto es, si la actuación denunciada es ilegal o arbitraria. A estos efectos es recomendable precisar el significado de las expresiones “ilegal” y “arbitrario” contenidos en el artículo 20 de la Constitución, para evaluar si el acto recurrido puede ser así calificado.

En cuanto a la primera de aquellas expresiones, se debe tener presente que un acto es ilegal si se ha dictado o ejecutado en contravención a las normas que integran el ordenamiento jurídico chileno, esto es, no autorizado por él (si se trata de una acción) o exigido por el mismo (si se trata de una omisión). En tal sentido se ha pronunciado esta misma Corte en las sentencias recaídas en las causas de protección rol 15-2011, considerando séptimo, rol 44-2011, considerando octavo, y rol 438-2013, considerando tercero.

La evaluación de legalidad, por tanto, exige contrastar la decisión o el contenido del acto cuestionado con el sistema de normas que integra el Derecho nacional, sean del nivel constitucional, legal o infralegal.

En cuanto a la arbitrariedad, la jurisprudencia y la doctrina nacionales coinciden en el significado de esta expresión empleada en el artículo 20 de la Constitución chilena. Así, esta misma Corte ha explicado que un acto es arbitrario cuando es “producto del mero capricho del que incurre en” el mismo (causa rol 2294-2008, de 29 de diciembre de 2008) o cuando es “contrario a la razón y al buen juicio” (causa rol 1304-2010, de 9 de octubre de 2010, considerando 16). En el mismo sentido, la Corte de Apelaciones de Santiago ha explicado que un acto es arbitrario cuando consiste en “proceder caprichoso, contrario a la justicia, o a las leyes, inocuo, antojadizo, infundado o en último término, despótico o tiránico” (causa rol 5610-2005, de 9 de agosto de 2006, considerando 4°).

De acuerdo con la doctrina, por su parte, un acto es arbitrario cuando es injusto, irracional, desproporcionado, caprichoso, o movido por el favoritismo o la odiosidad (Cea Egaña, Derecho constitucional chileno, tomo II, Ediciones Universidad Católica de Chile, Santiago de Chile, 2004, p. 633), y ausencia de fundamento racional o una manifestación del simple capricho del agente (Verdugo, Pfeffer y Nogueira, Derecho constitucional, tomo I, Jurídica de Chile, Santiago de Chile, 2002, p. 339).

QUINTO: Que a partir de las explicaciones ofrecidas en los considerandos precedentes y los antecedentes relativos al presente caso, resulta posible concluir que la conducta de la recurrida no es ilegal ni arbitraria.

En cuanto a los argumentos esgrimidos por la recurrente, se debe destacar que no resulta procedente utilizar el sumario administrativo o la investigación sumaria para determinar aquella indebida percepción de remuneraciones, como o pretenden los accionantes de protección. Esto se debe a que aquellos procedimientos disciplinarios tienen por finalidad determinar la existencia de responsabilidad administrativa por parte de los funcionarios públicos, finalidad que por cierto no se ha pretendido perseguir en el presente caso, ni por parte de la Municipalidad, ni por parte de la Contraloría General de la República.

Por otro lado, tampoco procede el juicio de cuentas, igualmente invocado por los accionantes de protección. En efecto, el juicio de cuentas es un procedimiento dirigido en contra de aquellas personas que tengan o tuvieron a su cargo la administración, custodia o cuidado de bienes o recursos públicos (artículos 61 y 129 de la ley 10.336). Este, por cierto, tampoco es el supuesto de hecho del presente caso.

Por último, la sentencia recaída en la causa sobre acción de protección rol 3136-2014 de la Ilustrísima Corte de Valparaíso, invocada por la recurrente para justificar su pretensión, no es igual al presente caso, desde que en aquella se trata del descuento de remuneraciones a funcionarios municipales por haber adherido a una movilización.

SEXTO: Que el decreto exento 477 de 29 de mayo de 2015 ha sido dictado por la Municipalidad recurrida en cumplimiento de las normas legales vigentes.

En efecto, el artículo 51 de la ley 18.695, orgánica constitucional de municipalidades, dispone que las municipalidades se encuentran sometidas a la fiscalización de la Contraloría General de la República, de conformidad con la ley que rige a esta última. El artículo 54 de la mencionada ley orgánica, por su parte, permite a la Contraloría constituirse en cuentadante y en tal calidad hacer efectiva la responsabilidad de cualquier funcionario municipal que haya causado un detrimento al patrimonio de la Municipalidad.

Por su parte, el artículo 67 de la ley 10.336, ley de organización y atribuciones de la Contraloría General de la República, expresamente dispone que “El Contralor podrá ordenar que se descuenten de las remuneraciones de los funcionarios de los Organismos y Servicios que controla, en las condiciones que determine y adoptando los resguardos necesarios, las sumas que éstos adeuden por concepto de beneficios pecuniarios que hayan percibido indebidamente. Estos descuentos podrán hacerse efectivos también sobre el desahucio y las pensiones de jubilación, retiro y montepío. Si recaen sobre remuneraciones mensuales no podrán exceder del 50% de las mismas.”.

De este modo, resulta evidente que la municipalidad se ha limitado a cumplir una orden emanada de la Contraloría General de la República, la que, a su turno, ha actuado dentro de sus potestades expresamente conferidas por la ley vigente.

OCTAVO: Que lo expresado precedentemente permite concluir que no se cumple el primero de los requisitos establecidos para acoger la presente acción constitucional, esto es, la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria, por lo que resulta innecesario pronunciarse respecto de una posible vulneración de los derechos invocados.

En consecuencia, la acción constitucional deberá ser rechazada, como se dirá en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución y el auto acordado de la Corte Suprema sobre tramitación y fallo de la acción de protección, SE RESUELVE:

Que SE RECHAZA la acción de protección deducida por doña nombre reservado y don nombre reservado, en contra del decreto exento 477 de 29 de mayo de 2015, emitido por la Municipalidad de Pitrufquén, mediante el que se les ordena el reintegro de $3.571.667 y $5.831.972 respectivamente, con ocasión del exceso pagado por concepto de remuneraciones por reajuste.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Sentencia redactada por el abogado integrante don L. Iván Díaz García.

N°Protección-2662-2015.

Sra. nombre reservado

Sr. nombre reservado

Sr. nombre reservado

nombre reservado por la Segunda Sala Presidenta Ministra Sra. Cecilia Aravena López, Ministro (S) Sr. Carlos Gutiérrez Zavala y abogado integrante Sr. L. Iván Díaz García.

En Temuco, veintidós de octubre de dos mil quince, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.