nombre reservado con INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO (INDAP)

C.A. de Temuco Temuco, cuatro de mayo de dos mil veintitrés.

VISTO:

A folio N°1-2023 comparece RICARDO RENÉ ORMAZÁBAL NADER, Abogado, quien interpone recurso de protección en favor de nombre reservado, y en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, representado legalmente por su Director Nacional don SANTIAGO ROJAS ALESSANDRI.

ANTECEDENTES DE CONTEXTO 1.- Consta en documentación que se acompaña que don nombre reservado, comienza a prestar servicios en el Instituto de Desarrollo Agropecuario, en adelante INDAP, a partir del día 29 de julio de 2019, todo lo cual consta en resolución exenta N°114504, de fecha 01 de agosto del mismo año, instrumento el cual señala que ejerce funciones de ejecutivo de sistema integral grado 12 profesional, en el área de Curacautín, para, posteriormente y en misma fecha, asumir el cargo de jefe de área subrogante.

2.- Posteriormente, el día 16 de septiembre de dicho año, se le designa como jefe de área titular con el mismo grado y calidad jurídica y, seguidamente, con fecha 01 de diciembre de 2020, se cambia la calidad jurídica del recurrente a contrata estando más de un año ejerciendo funciones de jefe de área con alta responsabilidad administrativa con un grado menor y con la calidad jurídica de suplencia.

3.- En este sentido, cada uno de los años mencionados se realizó la respectiva renovación de las funciones mediante resoluciones exentas, además de ejercer, en todos los años, como subrogante de la oficina de Lonquimay, por lo que en algunos periodos su representado estuvo bajo una mayor carga laboral y mayores responsabilidades.

4.- Además de lo anterior, desde su ingreso, éste se debió reportar y rendir cuentas con su jefatura directa a cargo del Director Regional de INDAP, que en ese entonces correspondía a doña nombre reservado.

5.- Que durante todo el tiempo de ejercicio de las funciones encomendadas, estas siempre fueron calificadas de forma positiva, todo lo cual se refleja en las hojas de calificaciones de los años 2020, 2021 y 2022, así como también, en los memorándum enviados por la Directora Regional solicitando la incorporación de notas de méritos en la hoja de vida de su cliente.

6.- Que con fecha 01 de diciembre de 2020 se le designa en calidad de contrata, como profesional asimilado a grado 9° EUR, situación que se extendería hasta el 31 de diciembre de 2020 y mientras fuesen necesarios sus servicios, todo lo cual consta en resolución exenta RA N°166/1503/2020 de fecha 22 de diciembre de 2020.

7.- Dicho vínculo se prorrogó nuevamente por un año más según da cuenta Resolución Exenta RA N°166/67/2021 de fecha 15 de enero de 2021, la cual, como se dijo, prorroga designación a contrata por el año 2021 y, según da cuenta Resolución Exenta RA N°166/1650/2021 de fecha 30 de diciembre de 2021 se vuelve a extender la designación a contrata para el año 2022.

8.- Además de esta última resolución, existieron otras las cuales volvían a establecer la continuidad del servicio, dictándose la Resolución Exenta RA N°166/1510/2022 de fecha 24 de agosto de 2022 que extendía los mismos a contar del 01 de septiembre de 2022 al 31 de diciembre de 2022, grado 11° EUR.

ANTECEDENTES RELATIVOS A SU DESVINCULACIÓN ANTICIPADA 1.- El día 17 de noviembre de 2022, la recurrida INDAP, representada, según da cuenta dicha resolución por nombre reservado, Subdirectora Nacional (s) del referido Servicio, dicta la Resolución Exenta N°0085-044381/2022 señalando que: “Pone término anticipado al nombramiento a contrata del funcionario nombre reservado”. Resolución que le es notificada el día 18 de noviembre del corriente.

2.- En dicha oportunidad, se le comunica y solicita a su representado que éste debía prestar servicios hasta el día 23 del referido mes de 2022.

3.- En razón de lo anterior, se recurre de dicha resolución que dispone el término anticipado de la contrata de su representado por considerarse que ésta adolecía de vicios de arbitrariedad e ilegalidad, todo lo cual consta en causa Rol Protección 74.882-2022, debido a que dicha resolución contiene una serie de consideraciones que vienen en “fundamentar” la decisión del Servicio, basándose, en términos generales en la falta de confianza legítima en el cargo de contrata del recurrente.

4.- Por lo anterior, interpone la acción de protección por las respectivas garantías fundamentales invocadas en dicho acto, solicitando que el acto administrativo que dispone la desvinculación de su representado sea declarado como arbitraria e ilegal.

5.- La consideración adicional, que se contempla en este recurso, es que su representado debió haber continuado prestando servicios hasta el día 31 de diciembre de 2022, fecha en la que se dispone la extensión de su contrata según da cuenta la resolución exenta N°166/1510/2022 de fecha 24 de agosto de 2022, razón por la cual, de acuerdo a los antecedentes expuesto en la acción de protección contenida en causa ROL 74.882-2022 y las consideraciones vertidas en la presente acción, hacen procedente que el recurrente pueda alegar que éste sí contaba con confianza legítima respecto a su contrata y que, por consiguiente, la no renovación de ésta, por el periodo 2023, adolece también de arbitrariedad e ilegitimidad.

6.- A grandes rasgos, don nombre reservado comienza a prestar servicios de manera ininterrumpida a INDAP a partir del año 2019, esto es, hace ya 3 años, razón por la cual, sin causa justificada y suficiente, no podría disponerse de la desvinculación de este de manera arbitraria.

7.- Por su parte, la resolución que dispone la terminación anticipada de la contrata viene también a afectar el derecho de su representado de poderla renovar de acuerdo a los principios de confianza legítima, primacía de la realidad y estabilidad en el empleo, comenzando sus efectos a producirse a contar del 01 de enero de 2023, fecha en la que se debería haber renovado la contrata.

8.- Adicional a lo anterior, debido a la contundencia de los antecedentes incoados ante esta Iltma., Corte en causa Rol Protección N°74.882-2022, es que se decretó Orden de No Innovar, razón por la cual se suspendieron los efectos de la destitución hasta el día 31 de diciembre de 2022.

ANTECEDENTES QUE FUNDAN LA PRESENTE ACCIÓN 1.- Desde que su representado comenzó a prestar servicios para INDAP, no ha cesado día alguno en el vínculo, lo que transgrede con creces dado el tiempo, continuidad y cantidad de contrataciones, el objetivo tanto de la suplencia como de la contrata. En síntesis, y aplicando de manera sencilla el principio de primacía de la realidad, sumado a que sus funciones directivas y de jefatura fueron ejercidas como parte del equipo de trabajo de INDAP cabe concluir que estamos en presencia de una continuidad en el vínculo.

2.- Además de lo anterior, durante el transcurso de la relación contractual, el desempeño de don nombre reservado fue impecable, obteniendo siempre las mejores calificaciones y anotaciones de mérito, no siendo objeto en caso alguno de sumarios o investigaciones, sino que, por el contrario, siempre siendo felicitado por sus pares y superiores.

3.- Que, las funciones ejercidas durante su designación a contrata son propias del trabajo de INDAP es decir pertenecen a su rango esencial, en otras palabras, se realizaban antes de la contratación y continuarán una vez concluida ésta, lo que manifiestamente se contrapone al concepto de transitoriedad y accidentalidad dado para esta figura de la contrata.

4.- Por su parte, el hecho vulneratorio recurrido en causa Rol Protección 74.882-2022, respecto de la resolución exenta N°0085-044381/2022, que dispone el término anticipado de la contrata de su representado, vulnera, además, la continuidad de don nombre reservado respecto del periodo 2023, situación que comienza a hacer efecto a partir del día 01 de enero de 2023, toda vez que, en primer lugar, el servicio no debió haber dispuesto el término anticipado y, por consiguiente, debió haber renovado la contrata a partir del día 01 de enero de 2023, siendo este último hecho el que contiene el acto arbitrario e ilegal, toda vez que el servicio no dispone la continuidad de los servicios prestados por su representado en INDAP a pesar de que éste efectivamente cuenta con confianza legítima en su contrata por aplicación del principio de realidad y continuidad de sus funciones invocado precedentemente. Prueba de la aplicación de este principio, es el Dictamen de Contraloría General de la República N° 173171 de 2022, que estipula lo siguiente:

“(…) Debido a lo anterior, y sin perjuicio de las decisiones definitivas que adopten los tribunales de justicia en los casos concretos sometidos a su conocimiento, se ha estimado indispensable observar el principio de primacía de la realidad que ha sido recogido por el Poder Judicial, impidiendo que la situación de desprotección se siga produciendo al interior de la Administración del Estado y sea atendida no solo ante un conflicto eventual -normalmente producido al término de la relación-, sino de forma anticipada y durante toda la relación con el servidor(…)

“(…) Ahora bien, teniendo presente lo expresado en el apartado anterior, se ha estimado pertinente efectuar un reestudio de la materia y una reinterpretación de los artículos 11 de la ley No 18.834 y 4° de la ley No 18.883, considerando la necesaria aplicación del principio de primacía de la realidad que debe orientar la labor interpretativa del Derecho Administrativo y la búsqueda de soluciones que armonicen el actuar de las entidades de la Administración con aquella directriz(…)”

5.- Directa relación con lo anterior, es lo relativo al contenido de la Resolución Exenta N°0085 044381/2022, la cual produce efectos no solo en cuando a la desvinculación anticipada de su representado, sino que también produce una vulneración en las garantías del Sr. nombre reservado respecto de la continuidad de su contrata para el periodo 2023, efectos que comienzan a pesarle a contar del día 01 de enero de 2023.

REQUISITOS FORMALES PARA LA PROCEDENCIA DE LA PRESENTE ACCIÓN 1.- En cuanto al plazo: Sin perjuicio de que la comunicación de desvinculación anticipada que se le hace a su representado se realiza con fecha 18 de noviembre de 2023, los efectos que provoca esta desvinculación no solo tienen cabida respecto de dicho acto, sino que también en lo relativo a la renovación de su contrata, la cual, según consta en Resolución Exenta RA N°166/1510/2022 de fecha 24 de agosto de 2022 correspondía hasta el día 31 de diciembre de 2022, nos haría necesariamente estar ante una acción interpuesta dentro de plazo.

2.- Garantías Vulneradas: Las garantías que se han vulnerado y que se encuentran bajo amenaza en este caso, tal como será expuesto en el próximo apartado, son las descritas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República, numerales 2 y 24.

3.- Actos: Tal como se puede apreciar existe en la especie una serie de actuaciones arbitrarias e ilegales por parte del recurrido al vulnerar y amenazar los derechos fundamentales citados en el párrafo anterior y que detallará más adelante.

SOBRE LA ACTUACIÓN ARBITRARIA E ILEGAL DEL RECURRIDO 1.- El deber de fundamentación o motivación del acto administrativo es uno de sus elementos de legitimidad, conforme lo dispuesto en los artículos 6°, 7° y 8° de la Constitución y el artículo 2° de la Ley N° 18.575 Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Dicho deber, no consiste en otra que consiste en una exposición, clara, precisa y certera, de los motivos y razones legales y fácticas que tuvo en vista el órgano para la emisión del acto administrativo.

2.- - Del mismo modo lo anterior, se encuentra establecido en la ley 19.880 que establece las bases de los procedimientos administrativos que rigen los actos de los órganos de la administración del Estado, específicamente en sus artículos 11 inciso segundo y 41 inciso cuarto:

“La literalidad de la norma ha sido complementado con la jurisprudencia judicial y Dictámenes Contralores, que han instaurado que la motivación del acto debe ser racional, proporcionada y habilitada, puesto que la inexistencia o error en los motivos de hecho que fundamentan el acto administrativo, determinan su arbitrariedad”.

3.- Concordando con lo anterior nuestra Contraloría General de la República, se ha pronunciado en los Dictámenes No 22.766 de 2016, Dictamen N° 85.700 de 2016, y Dictamen N° 6.400 de 2018, que actualiza y sistematiza los dos textos anteriores, y que a grandes rasgos recuerdan a los órganos de la administración del estado que la Resolución que resuelve la no renovación de la contrata de un funcionario público, es un acto administrativo, y como tal, debe ser un acto motivado de forma clara y precisa, exponiendo los fundamentos de hecho y derecho en que se funda, con respeto al principio de confianza legítima que ampara a todo aquel funcionario que ha sido objeto de dos o más renovaciones sucesivas e interrumpidas. Que, en este caso, la normativa y jurisprudencia antes referida ha sido infringida manifiestamente por la recurrida, mediante el acto arbitrario e ilegal de la recurrida de no renovar la contrata.

4.- Que, tampoco es factible plantear una argumentación derivada de la frase “mientras no sean necesarios sus servicios”, puesto que estos sin son necesarios y fundamentales para el funcionamiento del servicio, lo que comprueba aún más el incumplimiento por parte de la autoridad administrativa, de la exigencia de una adecuada motivación de todo acto administrativo que afecte derechos de terceros, según lo establece el artículo 11 inciso 2° de la comentada Ley N° 19.880, siendo obligatoria esta norma para el caso en que un acto administrativo disponga no renovar la contrata.

5.- En este orden de ideas, tal como lo señala Bermúdez Soto: “Frente a la inexistencia o error en los motivos del acto administrativo, en particular de los motivos de hecho, la resolución adolecerá de un vicio de abuso o exceso de poder y podrá ser tachada de arbitraria.

6.- Lo anterior resulta aún más extraño, puesto que al contar con confianza legítima se exige una motivación aún más detallada que la preceptuada para otros actos administrativos.

7.- Que, en este punto, cabe destacar la basta jurisprudencia de nuestra Excelentísima Corte Suprema que en materia de motivación indica:

a)

Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 19.585-2016, considerando: Séptimo: “Que en este contexto resulta necesario precisar que la causa o motivación es un elemento del acto administrativo que puede ser entendido como la razón que justifica su dictación por la Administración del Estado, en la que se encuentran elementos fácticos y de derecho.

“La causa o motivo debe expresarse en el acto de la Administración y ello deriva precisamente de que el actuar de la misma debe ser razonable, proporcionado y legalmente habilitado, a fin de posibilitar su comprensión frente a los destinatarios y evitar ser tachada de arbitraria, puesto que la inexistencia o error en los motivos de hecho, determina la existencia de un vicio de abuso o exceso de poder”.

b)

Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 5120-2016, considerando: Duodécimo: “Que la doctrina ha conceptualizado el motivo del acto administrativo "como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración Pública. En ella están incorporados los elementos de hecho que se tuvieron para su dictación… Como, asimismo, la causa legal justificadora del acto administrativo". (Bermúdez Soto, Jorge. "Derecho Administrativo General". Editorial Legal Publishing Chile. 2011. Pag.118). El control de los motivos por parte de los tribunales es, según lo expuesto, un control de legalidad del acto administrativo”.

c)

Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 11.106-2020, considerando Cuarto: “Que la circunstancia de haber permanecido nombre reservado en el cargo a contrata por más de dos años generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculado con la Administración, de modo tal que su relación estatutaria sólo puede terminar por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o por una calificación anual que así lo permita, supuestos fácticos que no concurren en la especie. Por ello, la decisión renovar la contrata del recurrente solo por un periodo de tres meses ha devenido en una vulneración de las garantías constitucionales invocadas.”

d)

Sentencia de la Excma. Corte Suprema, rol N° 76.600-2020, considerando Cuarto: “Que la circunstancia de haber permanecido nombre reservado en el cargo a contrata por más de veintidós años generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculado con la Administración, de modo tal que su relación estatutaria sólo puede terminar por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución o por una calificación anual que así lo permita, supuestos fácticos que no concurren en la especie. Por ello, la decisión de no renovar la contrata ha devenido en una vulneración de las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y el derecho de propiedad”

8.- La denominada doctrina de la confianza legítima ha sido desarrollada a través de basta jurisprudencia de nuestros Tribunales Superiores de Justicia, y también, ha sido recogida como axioma protector de la estabilidad del funcionario a contrata, por la Contraloría General de la República, la que en un afán de protección, y respeto por la función pública busco limitar el espacio de discrecionalidad de la autoridad administrativa, obligándola a otorgar una mayor fundamentación del acto administrativo cuando decide terminar anticipadamente una contrata, o en los caso resolver no renovarla. En este contexto se han dictado por parte del ente contralor los Dictámenes No 22.766 de 2016, Dictamen N° 85.700 de 2016, y él ya comentado Dictamen N° 6.400 de 2018, que actualiza y sistematiza los dos textos anteriores.

9.- La confianza legítima en materia funcionara se define como “la legitima expectativa que se produce en un servidor público, cuando su contrata ha sido objeto de dos o más de renovaciones anuales sucesivas e ininterrumpidas, creando la confianza legítima de que esa conducta se va a repetir en el futuro”.

10.- - El principio de confianza legítima busca preservar la legítima expectativa que tienen los funcionarios de la administración del Estado, para que la autoridad tome decisiones que sean armónicas con los criterios manifestados con anterioridad en situaciones semejantes. En este sentido, lo que se busca es que el Estado como ente administrativo empleador sea coherente con sus propios actos. Cabe destacar que el Dictamen N° 6.400 de 2018 ya aludido establece que el criterio en cuestión debe aplicarse a los funcionarios que han sido designados en empleos a contrata y otras figuras de designación semejantes.

11.- Por su parte, la jurisprudencia desarrollada por los Tribunales de justicia, indica que el funcionario a contrata que ha sido objeto de sucesivas e interrumpidas renovaciones de un empleo que originalmente es dispuesto a plazo fijo, generan en el interesado la expectativa real, plausible y certera, de que su empleo seguirá siendo prorrogado en el tiempo, como si más se asemejara a un trabajo en calidad jurídica indefinida, siendo dudoso que la autoridad administrativa pueda prescindir de los servicios del funcionario en base a la calificación de que sus labores son meramente transitorias3.

12.- En este contexto, cabe destacar la confianza legítima que ampara a su representado, dado que ha sido objeto de sucesivas renovaciones extendidas desde 2019 bajo funciones similares y constantes en el tiempo, todas las cuales se ordenó extender hasta el día 31 de diciembre de 2022, sin perjuicio de la terminación anticipada que se alega en causa paralela.

13-. Es certero referir que, existía una confianza más que legítima que le protegía, esperando razonablemente que el vínculo contractual que unía a INDAP y don nombre reservado fuera respetado y posteriormente prorrogado para el año 2023. Confianza que se vio reforzada no sólo por la conducta reiterada en el tiempo de su empleador estatal, si no también, se justifica en la labor ejercida, perteneciendo a la esencia y propiedad del giro. Por tanto, difícilmente podrían calificarse las funciones de transitorias y prescindibles.

14.- En efecto, el dictamen N° 22.766-2016 del organismo contralor indica que “la mencionada confianza legítima se traduce en que no resulta procedente que la administración pueda cambiar su práctica, ya sea con efectos retroactivos o de forma sorpresiva, cuando una actuación continuada haya generado en la persona la convicción de que le tratara en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera que lo ha sido anteriormente”. En la misma oportunidad se cuestionó que “la autoridad administrativa a través de una simple comunicación informó al interesado de la no renovación de su contrata para el año 2016, por no ser necesarios sus servicios, sin hacer referencia a ningún antecedente que dé cuenta de las circunstancias de hecho que justifiquen su decisión, es decir, de manera infundada”.

15.- En la situación descrita, el organismo de control afirmó que la conducta de la administración “no se condice con el deber derivado del principio de la confianza legítima de tener los órganos de la administración del Estado una actuación coherente, y en el caso de determinar una decisión distinta a la que ha venido adoptando”.

16.- - Razón de lo anterior es que existe basta jurisprudencia que apoya nuestra tesis, prueba de ello es:

a)

Sentencia Corte Suprema Rol 5305- 2019 considerandos tercero y cuarto:

“(...) En efecto, transcurridos once años de vigencia de la relación laboral estatutaria, resulta contrario a la razón sostener que se trata de una función meramente ‘transitoria’, sino que, por el contrario, queda en evidencia que la necesidad pública que se pretende satisfacer a través de aquella prestación de servicios ha devenido en permanente, alejándose con ello de la naturaleza y fines propios de los empleos a contrata. En consecuencia, al aplicar las reglas propias de la precariedad de los empleos a contrata a una relación jurídica que sustancialmente no posee tal calidad, debe concluirse que la conducta de la recurrida es ilegal”.

b)

Sentencia Corte Suprema Rol 6803-2019 y Rol 6783- 2019 considerando Cuarto: “Que la circunstancia que la parte recurrente ha sido nombrada en el cargo a contrata por más de dos anualidades -15 años-, generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculada con la Administración, de modo tal que sólo se puede terminar esa relación estatutaria por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución, o por una calificación anual que así lo permita, de manera que al no concurrir en la especie dichos supuestos, hace necesario revocar la decisión que se analiza”.

c)

Sentencia Corte Suprema Rol 5522- 2019 considerando tercero y cuarto: “Que, como se puede apreciar, el extenso periodo servido por el recurrente deja entrever que el vínculo entre este y la administración no se condice con el carácter de un ‘empleo a contrata’, como lo establece el artículo 3 literal c) del Estatuto Administrativo. En efecto, transcurridos más de 3 renovaciones, resulta contrario a la prudencia sostener que se trata de una función meramente ‘transitoria’, porque por la índole del servicio resulta evidente que la necesidad pública que se pretende satisfacer a través de aquella prestación ha revestido el significado de ser más bien permanente, diverso a la naturaleza y fines propios de los empleos a contrata. En consecuencia, al aplicar las reglas propias de la precariedad de los empleos a contrata a una relación jurídica que sustancialmente no reviste tal calidad, debe concluirse que la conducta de la recurrida resulta ser ilegal.”

17.- Que, conforme a la normativa y jurisprudencia referida, he sido afectada por el actuar ilegal y arbitrario de la recurrida, lo que ha dejado a su representado en la más completa indefensión y desamparo ante la irregularidad cometida por INDAP, tras una desvinculación que se produjo en forma contraria a derecho, situación que le viene a afectar a contar del día 31 de diciembre de 2022.

RESPECTO DE LA ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO a) Falta de la debida fundamentación y motivación en el acto jurídico. Siguiendo el imperativo y espíritu de los artículo s 6 y 7 de la Carta Fundamental, el inciso segundo del artículo 11 de la ley 19.880, sobre Bases de Procedimientos Administrativos, dispone dentro de los principios general que rigen al procedimiento y actos administrativos: Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sean que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelven recursos administrativos.

El acto debe ser debidamente motivado, esto es, claramente enunciados en cuanto los fundamentos de hecho y aspectos jurídicos que lo razonan, de forma tal que el acto pueda entenderse y valerse por sí mismo en forma y fondo. Es decir, por un lado, deben existir los presupuestos de hecho que justifican la dictación de un acto (de lo contrario es arbitrario) y luego, como una garantía de derecho a defensa y transparencia, esos presupuestos deben ser correctamente manifestados en la letra de la decisión. Este detalle requiere entonces, entender que no basta una mera enunciación formal de normas y situaciones que puedan ser leídas, sino que deben estar completamente clara y desarrolladas en el acto, y además, los hechos que la sustentan sean efectivos.

Y es en este punto donde nos detendremos para señalar expresamente que son completamente falsos los presupuestos de hecho que justifican la desvinculación. No se cumple con el mencionado artículo 11, de la referida ley, haciendo hincapié que el artículo 41, inciso cuarto del referido cuerpo normativo señala que las resoluciones contendrán una decisión, que será fundada. Desde ya se señala que no se está criticando o negando que la administración no tenga facultad de terminar anticipadamente o no renovar contratas, sino que cuestionamos es que el acto administrativo en el caso en comento no cumple con el requisito de la debida fundamentación, basado en hechos falsos o incorrectos, defectuosamente descritos, y, por tanto, no se ajustan a derecho. Para el profesor, y actual Contralor General de la República, don Jorge Bermúdez, el elemento “causal o motivos del acto administrativo” tiene dos vertientes: “La primera es de carácter objetivo en cuanto se trata de analizar el porqué del acto administrativo como motivación. El segundo es su exteriorización, conocida La causa o motivo se puede definir como la razón que justifica cada acto administrativo emanado de la Administración Pública.

En ella están incorporados los elementos de hecho que se tuvieron para su dictación (ejemplo: para superar una emergencia sanitaria, se resuelve la destrucción de alimentos contaminados) como, asimismo, la causa legal justificatoria del acto administrativo (ejemplo: las disposiciones del Código Sanitario que admiten la medida de destrucción de los alimentos). De acuerdo con el artículo 11 inciso 2° de la Ley de bases de procedimientos administrativo, “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, así como aquellos que resuelvan recursos administrativos”.

Esta disposición permite sacar múltiples conclusiones o propósito de elemento causal, por lo de pronto se debe señalar simplemente que no sólo los actos de contenido negativo o gravamen deben ser motivados, sino que también los de contenido favorable, toda vez que exigencia del artículo 41 d dicha ley, las resoluciones contendrán las decisiones, que será fundada. Asimismo, debe tenerse en cuenta que en toda actuación la Administración Pública debe actuar razonable, proporcionada y legalmente habilitada, por lo que la causa o motivo es un acto que debe expresarse en toda clase de actos administrativo s”. Siguiendo el esquema clásico propuesto por el mencionado autor en su obra, mencionaba los motivos en el acto administrativo, que pueden ser de dos tipos:

- Jurídicos (de derecho). Corresponde al conjunto de disposiciones legales y reglamentarias, así como los principios generales del Derecho Administrativo que aplica la Administración Pública al tomar la decisión y que la apoyan. Desde que la resolución es una decisión de aplicación del ordenamiento jurídico abstracto, la resolución debe contener todas aquellas normas generales y abstractas que aplica.

- Fácticos (de hecho). El conjunto de elementos de hechos que se ha tenido en cuenta en la resolución. Entre éstos, se debe considerar circunstancias que el acto administrativo pretende resolver, llenar o desarrollar. Por ejemplo, un cargo vacante, la resolución de nombramiento de un funcionario que tiene como elemento motivacional fáctico el hecho de que el cargo no se encuentre ocupado por funcionario alguno.

Esto se relaciona íntimamente con el elemento formal del acto, que incluye el componente “motivación”, que es la externalización de las razones que han llevado a la Administración Pública a dictar un acto. Con sucinta referencia a los hechos y fundamentos de derecho. Estos normalmente se encuentran reseñados en los considerandos del acto administrativo en particular. Es la expresión formal de los antecedentes de hecho y de derecho que sirven de fundamento el acto, según nombre reservado y nombre reservado, autores de la obra “El vicio de la desviación de poder en los actos administrativos”.

Muy importante es lo que agregan los autores respecto de la motivación que en verdad “se transforma en la obligación de otorgar conocimiento al sujeto pasivo de la justificación del actuar de la autoridad administrativa, como condición indispensable de la seguridad jurídica, principio rector del Derecho Público chileno”. Queda establecido en la doctrina que la motivación no es exactamente lo mismo que el motivo. Los motivos son parte del elemento causal del acto administrativo. El acto administrativo siempre tendrá un motivo, pero la motivación es la exteriorización de dicho motivo en el acto.

El estar completamente equivocado y ser derechamente falsos los fundamentos de hecho que motivan y fundamentan el acto recurrido, no se ha cumplido con la ley. Los presupuestos que vendrían a ser el motivo fáctico no son tales, están equivocados, y por tanto, son falsos, como además se planteó al estar errados en su exteriorización, su motivación, es también incorrecta, mal inviada y no efectiva, en los hechos, inexistentes.

De acuerdo a lo señalado por la Excma. Corte Suprema, la motivación del acto administrativo implica la exposición clara y concreta de los motivos del acto administrativo, esto significa que dicho acto administrativo debe ser fundado, lo que conlleva un análisis riguroso de las razones que llevan a su dictación.

En ese sentido, la reciente sentencia de la Corte Suprema ha dictaminado acerca de este tipo de actuaciones, que incurren en un vicio de ilegalidad y arbitrariedad, lo que se consagra en la sentencia de la causa Rol 28.470 de 2018, del Excelentísimo Tribunal, la cual dice, literalmente:

“Segundo: Que el artículo 10 de la Ley N° 18.834 prescribe que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año y que quienes los sirvan terminarán sus funciones en esa oportunidad por el sólo ministerio de la ley.

Como todo acto administrativo, aquel por el cual se pretende poner término anticipado a la contrata debe dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 11 de la misma ley, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho en que se apoya, por tratarse de actos que afectan intereses particulares; y al artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que la decisión final sea fundada.

Tercero: Que, en ese sentido, frente a la actuación desarrollada por la recurrida y la argumentación entregada para poner fin a la contrata, debe tenerse en consideración que la Ley N° 19.880, en cumplimiento de criterios constitucionales, se encargó de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando, en su artículo 1°, que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En este sentido, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880.

Entre los principios previstos en esa ley se encuentran aquellos sobre transparencia y publicidad consagrados en su artículo 16, en los que se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. También se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten las potestades y prerrogativas de las personas.

Cuarto: Que de lo expresado cabe colegir que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento de la decisión administrativa, condición vinculada a una exigencia que ha sido puesta como requisito de mínima racionalidad, ya que, como ocurre en la especie, fueron afectados derechos esenciales de la actora.

Quinto: Que lo razonado en los fundamentos anteriores permite concluir que la resolución que puso término a la contrata de la recurrente es ilegal, porque se contravino lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, según se verá, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley, al haber sido discriminado arbitrariamente. En efecto, las alusiones al desempeño de la actora no se sostienen si no se explican y, en lugar de ello, se agotan en su formulación, como acontece en la especie.

Sexto: Que, en consecuencia, el cese de la contratación que aquí se alza como causa de pedir, devino en ilegal y arbitraria. Ilegal porque pugna con la normativa a la que debió atenerse la recurrida y que más arriba se dejó explicada, y arbitraria, porque amagó los derechos laborales de la recurrente sin fundamentación suficiente, obviando lo mandatado por las disposiciones citadas”.

b)

Falta de proporcionalidad del acto administrativo Sabido es que existe el sistema de evaluación de desempeño, a partir del cual cada funcionario público es sometido a una medición respecto del desarrollo de su trabajo. Esta es la oportunidad en la que la autoridad administrativa le informa los funcionarios los logros alcanzados en su trabajo, las mejoras que son necesarias y los compromisos que asumen en pos de un mejor desempeño; situación que es cumplida por mi representado, toda vez que en toda su carrera funcionaria contó con excelente evaluación, no teniendo anotaciones de deméritos ni observaciones negativas, calificándolo siempre con nota máxima atendido el correcto desempeño de su trabajo.

c)

De los Principios de Transparencia y de Publicidad del Acto Administrativo El artículo 16 de la Ley 19.880, de bases de los Procedimientos Administrativos, señal a que el procedimiento administrativo se realizará con transparencia, de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adoptan en él.

En ese sentido, el hecho de no renovar la contrata de mi representado y de haberlo desvinculado anticipadamente de manera injustificada, se desprende que el argumento principal de no renovación de los servicios de mi representado en calidad de contrata, radican fundamentalmente en los mismos argumentos que contiene la resolución que lo desvincula en noviembre de 2022, esto es, la falta de confianza legítima.

Lo anterior, es sin perjuicio de los efectos que produce, hasta el día de hoy, la desvinculación anticipada, la cual se realiza con ocasión del desconocimiento del principio de confianza legítima que mi representado ostenta y que, debido a ella, no se renueva la contrata para el periodo 2023.

RESPECTO DE LA ABITRARIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO No obstante, se estime que la autoridad obró formalmente en base a la ley, estimamos, de todos modos, que el acto debe ser considerado arbitrario, toda vez que corresponde a un actuar no justificado en la razón sino en el mero arbitrio de la voluntad del recurrido, abusivo en cuanto a su contenido por los vicios denunciados anteriormente.

En esto, concordamos con el Contralor Bermúdez, quien indica que “Frente a la inexistencia o error en los motivos del acto administrativo, en particular de los motivos de hecho, la resolución adolecerá de un vicio de abuso o exceso de poder y podrá ser tachada de arbitraria”

En este contexto, señalamos que aparentemente, en el papel, las resoluciones parecieran haber cumplido con su deber de fundamentación, o al menos de motivación, pero esto es sólo una imagen carente de contenido, pues la falsedad e improcedencia de los motivos invocados muestran que adolece de falta de fundamentos.

Lo anterior, es evidente al tener presente representado el buen desempeño de su representado, acreditado con antecedentes objetivos, y la ausencia de antecedentes que den algún indicio que permita justificar algún tipo de reproche laboral. De esta forma falló la Excelentísima Corte Suprema, en la causa ROL N°5172, de 2018, reiterando los argumentos de la causa ROL Protección N°147-2018 de la Iltma., Corte de Apelaciones de Valdivia, que señala lo siguiente:

“9° La decisión de que la contrata no fuera renovada despues del 31 de diciembre de 2017 fue tomada por la recurrida y no se dio a conocer a la afectada con la anticipación debida. Tampoco se le señalaron los motivos tenidos en cuenta para la renovación de la contrata.

Este actuar, manifiestamente contrario a lo dispuesto en el citado oficio circular y dictamen citado, obligatorio por lo demás para el ente público recurrido, no puede sino ser calificado de una arbitrariedad, que afecta los derechos que más adelante se dirá, pues es fruto del capricho, de la mera voluntad y carente de causa”.

Interesante se hace revisar, que fue un factor para considerar la conducta como abusiva el hecho de no dar a conocer a la afectada con la debida anticipación. Ello va en armonía con el principio protector de estabilidad en el empleo.

En este contexto, se ha incurrido en abuso de poder por parte de la Administración, en desmedro de esta parte recurrente, la correspondiente posición de funcionario a contrata, pasándole a llevar sus derechos.

A mayor abundamiento, en la causa ROL 1265, de 2018, de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, ratificada por la Corte Suprema, señala sobre la materia:

“SÉPTIMO: Que como puede apreciarse, si bien la autoridad esta revestida de una facultad discrecional, cuyo ejercicio la autoriza para poner término anticipado a una contrata cuando “los servicios ya no sean necesarios”, dicha facultad discrecional no es arbitraria ni puede ejercerse al margen del derecho, entenderlo de otra manera significaría aceptar que la decisión de mantener un empleo a contrata queda sujeta a la mera voluntad de la autoridad de la época, quien podría bajo parámetros subjetivos anticipar su término por motivos ajenos a la eficiente e idónea administración de los bienes públicos y al debido cumplimiento de la función pública, como lo dispone el artículo 5 de la Ley N°18.575 Orgánica sobre Bases Generales de la Administración del Estado.

En consecuencia, los actos discrecionales de la administración constituyen actos jurídicos administrativos y como tales deben cumplir la normativa contemplada en la Ley N°19.880, en especial, el artículo 11 inciso 2° y 41 que establecen que los actos deben ser motivados o fundados, exponiendo las razones que lo justifican, y serán precisamente tales fundamentos que se consignen en la resolución los que legitimarán la decisión.

OCTAVO: Que en el acto que motiva el presente recurso, sólo se indica que se pone término al contrato de la recurrente por no ser necesarios sus servicios, a contar de la fecha de la total tramitación del presente acto administrativo, indicando como razones la reorganización de la División de Planificación y Desarrollo Regional, y particularmente eliminar el cargo de geógrafo en el área de ordenamiento territorial, valiéndose de profesionales técnicamente más especializados, con experiencia y preparación profesional acreditable objetivamente; ello sin explicitarse en qué forma para la administración la recurrente a la fecha no cumpliría con dicho perfil y en qué consiste la nueva estructuración del servicio, lo que a juicio de esta Corte genera que el acto impugnado se encuentre desprovisto de un razonamiento y motivos, lo que impide, en definitiva, se pueda comprobar y desentrañar las reales motivaciones que se tuvieron en vista para finiquitar la contrata, lo que conduce a la conclusión que el ejercicio de la facultad discrecional se tornó arbitrario y, a la vez, igualmente ilegal al vulnerarse las normas del artículo 11 y 41 de la ley N°19.880. Reafirma lo anterior la circunstancia que la recurrente prestó servicios en el cargo de Profesional grado 9° de la Escala única de Remuneraciones del Servicio Administrativo del Gobierno Regional de Antofagasta por más de tres años, siendo evaluada y calificada en lista sobresaliente, según documentos incorporados correspondientes al período 01-09-2015 al 31-08-2016 y de 01-09-2016 al 01-09-2017, habida consideración que no fluye de los antecedentes aparejados documento alguno que permita concluir que su designación haya sido como Geógrafa del Gobierno Regional – profesión que se había eliminado del área de ordenamiento territorial- sino que en calidad de profesional en carácter genérico, lo cual deja de manifiesto que el acto recurrido aparece desligado de razonabilidad y apoyado en motivaciones insuficientes que no resultan idóneas para darle un fundamento de legitimidad, más aun teniendo presente que la Resolución que puso término anticipado de designación de contrata es anterior a la Resolución que aprueba medidas de reestructuración”.

Finalmente, en relación con la ilegalidad y arbitrariedad del acto impugnado, la sentencia de la Corte de Apelaciones de Temuco, en la causa ROL 1937-2018, acogió recurso de protección por término anticipado de contrata. Es necesario indicar que, en ese caso, también se invocó la necesidad de optimizar los recursos de personal o dotación de personal, como ocurre en el caso de marras, lo siguiente en el considerando séptimo:

“7.- Que el acto que motiva el recurso, teniendo presente su naturaleza y consecuencias, debe cumplir con la normativa consagrada en la ley 19.880, la que en su art culo 11, inciso 2, señala que los hechos y fundamentos de derecho deber n siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio, más como aquellos que resuelvan los recursos administrativos. En atención de lo anterior esta Corte considera que aquella resolución que desvincula a la recurrente de sus funciones, sus fundamentos son insuficientes para llegar a la terminación anticipada del empleo a contrata de que era titular la funcionaria, pues la necesidad de optimizar los recursos de personal no indica en qué consistiría aquella optimización de recursos de personal”.

Enseguida, la Ley N°18.834 sobre Estatuto Administrativo, determina, en su artículo 10, en relación a la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el sólo ministerio de la ley. De lo anterior se sigue que los cargos a contrata son designados y, en consecuencia, tienen ab-inicio una duración o vigencia determinada que, por mandato legal, se extiende como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, encontrándose facultada la autoridad para prorrogarla más allá de esa fecha si las necesidades del servicio así lo justifican, en ejercicio de la cláusula "mientras sean necesarios los servicios" que se ha venido utilizando en este tipo de nombramientos. Que así entonces, tal y como lo ha dispuesto la Excma. Corte Suprema en causa rol 7929 del a o 2019, la expresión "mientras sean necesarios sus servicios" permite, en esta clase de nombramientos, que la autoridad administrativa pueda prorrogar la vigencia de la contrata más allá de su plazo original, pero no que pueda ponerle término antes de que éste finalice, como ocurrió en la especie, ya que esto último, además de importar una actuación de la autoridad contraria al acto propio consistente, precisamente, en establecer dicho plazo, infringe la norma del artículo 10 de la Ley N° 18.834, citada en 10 de 14 el motivo que antecede, que discurre sobre la base de que los cargos a contrata tienen un plazo de duración determinado que, si bien no puede exceder del 31 de diciembre de cada año, debe ser respetado por la autoridad, sin perjuicio de su facultad para prorrogarlo en la medida que sean necesarios los servicios que le dan origen. Lo anterior, es sin perjuicio de que la causal invocada por la recurrida no guarda relación alguna con los fundamentos en los que presuntamente se sostiene; de modo, que tampoco sería procedente su consideración INFRACCIÓN DE GARANTÍAS FUNDAMENTALES 1.- Artículo 19.- La constitución asegura a todas las personas:

2° La igualdad ante la ley. En Chile no hay persona ni grupo privilegiados. En Chile no hay esclavos y el que pise su territorio queda libre. Hombres y mujeres son iguales ante la ley. Ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias;

En la especie, se ha vulnerado tajantemente la igualdad ante la ley, puesto que no existen funcionarios, de igual grado y dotación que no fueron afectados con esta medida arbitraria, sino que siguieron ejerciendo sus funciones, razón por la cual la decisión de no renovación de la contrata, en el caso particular de mi representado, se basó en criterios subjetivos infundados más no en argumentos técnicos 2.- Artículo 19.- La constitución asegura a todas las personas:

Indica que no se debe considerar la propiedad sobre el cargo, prerrogativa que no goza exactamente esta parte, sino a la propiedad sobre su derecho a la estabilidad en el empleo, conforme al artículo 84 de la ley N° 18.834. Así lo han determinado los 28.470 tribunales superiores de justicia, por ejemplo, la Corte Suprema, ha determinado, en su fallo, de 2018, lo siguiente:

“Primero: Que el artículo 89 de la Ley N° 18.834 plasma el principio según el cual todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, que importa la prohibición de ser apartado de éste, sino por las causas legales, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición "a contrata", motivo por el cual no es posible discriminar entre los empleados de planta y los contratas, porque aquello que el artículo 3 letra c) de dicha ley define es el "empleo a contrata", lo que permite concluir que la voz "empleo" que utiliza el mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña "a contrata" CUMPLIMIENTO DEL PLAZO DE INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN Esto es, que se haya interpuesto dentro del plazo fatal de 30 días corridos desde que se toma conocimiento del acto.

Que según los antecedentes que obran en esta exposición, según da cuenta la resolución N°166/1510/2022 de fecha 24 de agosto de 2022, los servicios que prestaba para INDAP se extendieron hasta el día 31 de diciembre de 2022, razón por la cual, los efectos de la no renovación de la misma comienzan a afectarle a su representado a contar del día 01 de enero de 2023, por lo que la presente acción se encuentra interpuesta dentro de plazo.

Pide se ordene renovar la contrata de don nombre reservado, decretando, además, la restitución y reintegro de todas y cada una de las remuneraciones legítimas que éste ha dejado de percibir y que le correspondían, con expresa condenación en costas.

Acompaña los siguientes documentos: 1. Resolución Exenta N° 0085-044381/2022 de fecha 17 de noviembre de 2022; 2.

Acta de notificación personal y entrega de copia de resolución exenta de desvinculación y término anticipado al nombramiento a contrata de fecha 18 de noviembre de 2022; 3. Copia de Resolución exenta N°114504 de fecha 01 de agosto de 2019; 4. Carta de antecedentes y reconsideración de desvinculación enviada por don nombre reservado, al Director Regional INDAP; 5. Hoja de calificación periodo 2019-2020, N° Folio: 84711 respecto de don nombre reservado; 6.Hoja de calificación periodo 2020-2021, N° Folio: 89394 respecto de don nombre reservado; 7.

Hoja de calificación periodo 2021-2022, N° Folio: 96722 respecto de don nombre reservado; 8. Memorándum N°030751, N° de folio: 7468, de fecha 02 de septiembre de 2020, en donde se indica anotación de mérito; y 9. Memorándum N°226902, N° de folio: 8368 de fecha 09 de diciembre de 2021, en donde se indica anotación de mérito.

A folio N°10-2023 evacua informe el recurrido INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, quien solicita el rechazo del recurso.

I. ANTECEDENTES DE HECHO.

1. Don nombre reservado comenzó a prestar servicios para el Instituto en calidad de suplente desde el 29 de julio de 2019, en calidad de Profesional grado 12° EUR, en funciones de ejecutivo sistema integral, según Resolución Exenta N° 114504 de fecha 01 de agosto de 2020. Según Resolución Exenta N° 141470 de fecha 16 de septiembre de 2019, se le asignan las funciones de Jefe de Área de Curacautín, en calidad de suplente. Posteriormente, según Resolución Exenta Ra N° 166/1029/2020 de fecha 26 de junio de 2020, se le designa nuevamente en calidad de suplente desde el 01 de julio de 2020 al 31 de diciembre de 2020, en calidad de suplente del funcionario don nombre reservado, grado 9° EUR.

2. Luego, mediante Resolución Exenta Ra N° 166/1503/2021 de fecha 15/01/2021 se le contrata desde el 1° de diciembre de 2020 al 31 de diciembre de 2020, en calidad de Profesional grado 9° EUR, como Jefe de Área de Curacautín, renovándose su contratación de manera continuada entre esa fecha hasta el año 2022. Así, con Resolución Exenta Ra N° 67 de fecha 15 de enero de 2021, se prorroga la contrata desde el 01 de enero de 2021 al 31 de diciembre de 2021 y según Resolución Exenta Ra N° 166/1650/2021, se prorroga la contrata desde el 01 de enero de 2022 al 31 de diciembre de 2022 y mientras sus servicios sean necesarios. En el intermedio cabe agregar que la Resolución Exenta N° 0900-023176/2022 de fecha 04 de julio de 2022, puso término a las funciones del recurrente como Jefe de Área de Curacautín, a contar del 11 de julio de 2022 y le designó como Ejecutivo Integral en la misma zona, al mismo tiempo que la Resolución Exenta RA N° 166/1510/2022 de fecha 24 de agosto de 2022, se designa cambio de grado a 11° EUR1.

3. Finalmente, mediante Resolución Exenta N° 085-044381/2022, de fecha 17 de noviembre de 2022 y la Resolución Exenta RA N° 166/2001/2022, de fecha 18 de noviembre de 2022, ambas de la Subdirección Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), se ordenó poner término anticipado a la contrata del funcionario sr. nombre reservado (a contar de la total tramitación del acto administrativo), resolución debidamente registrada en Contraloría y notificada personalmente al recurrente de conformidad a la Ley N° 19.880, de Bases de Procedimientos Administrativos, según consta de carta de fecha 18 de noviembre de 2022, del Director Regional (S), firmada por el referido.

II. ANTECEDENTES PROCESALES.

1 Las razones y motivaciones del cambio de grado están fundamentadas en lo estipulado en la Política de Gestión y nombre reservado, aprobado por Resolución Exenta N° 0070-007073/22, del 10 de marzo de 2022, letra E, Política de Procesos, Remuneraciones y Movilidad Interna, que señala que, en el caso de los cargos de jefaturas, se establecerá que una vez que el funcionario o la funcionaria deja de ocupar el cargo, podrá volver a un grado acorde a la nueva función a desempeñar.

Como consecuencia de los hechos descritos, el Sr. nombre reservado, en causa Rol P- 74.882 de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco, interpuso acción de protección en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO o INDAP, fundando su acción en que la decisión adoptada en la Resolución Exenta N° 085-044381/2022, de fecha 17 de noviembre de 2022 ya citada, que puso término anticipado a su contrata, vulnera las garantías contempladas en los numerales 2, 1 y 24, todas del art. 19 de la Constitución Política de la República, constituyendo un acto arbitrario e ilegal en atención a una supuesta falta de motivación del acto administrativo impugnado y falsedad de las razones expuestas en el acto impugnado, afirmaciones del recurrente que mediante el presente informe serán desvirtuadas.

Sumado a lo anterior, el sr. nombre reservado, en causa Rol P-258-2023 de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco, interpuso acción de protección en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO o INDAP, fundando su acción, en que la omisión en la dictación del acto administrativo que renueva su contrata para el año 2023, vulnera las garantías contempladas en los numerales 2 y 24, ambos del art.19 de la Constitución Política de la Republica, afirmación del recurrente que mediante el presente informe serán desvirtuadas.

III. EXCEPCIONES.

En razón de lo expuesto precedentemente, esta parte recurrida viene en oponer las siguientes excepciones:

1. EN PRIMER LUGAR, OPONE EXCEPCIÓN DE EXTEMPORANEIDAD DE LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN.

El actor recurre en contra de la Resolución Exenta RA N° 166/2004/2022 de fecha 18 de noviembre de 2022, que comunica su desvinculación anticipada. Agrega expresamente que la resolución señalada se le notifico personalmente el día 18 de noviembre de 2022. Así las cosas, la interposición del presente arbitrio constitucional se intentó fuera de plazo, con fecha 23 de diciembre de 2022, habiendo precluido la oportunidad para hacerlo. En consecuencia, solo cabe la declaración de extemporaneidad.

Atendido lo expuesto, la acción de protección resulta -objetivamente-extemporánea, porque se acredita que, el actor desde el día 18 de noviembre de 2022, fue informado por parte de INDAP, la resolución ya individualizada .

En igual sentido la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Santiago en fallo de 13 de agosto de 2019, en el recurso rol 14.998-2019 que señala lo siguiente: “Quinto: Que, conforme lo anterior, resulta inconcuso que la presente acción constitucional ha sido incoada en forma inoportuna, esto es, fuera del término que el Auto Acordado antes señalado prescribe, ya que fluye de los antecedentes que el recurso interpuesto el 3 de marzo del año 2019, lo que conduce necesariamente a su rechazo por extemporáneo, sin que resulte necesario que esta Corte entre al análisis y pronunciamiento de los presupuestos de fondo de la acción constitucional incoada”.

De conformidad a lo anterior, el plazo legal para interponer un Recurso de Protección es de 30 días corridos, los que deben ser contados desde que se tuvo conocimiento del acto que se trata de impugnar y dicho plazo se encuentra vencido.

Pide tener por presentada excepción de extemporaneidad, y en mérito de lo expuesto, rechazar la acción de protección interpuesta por la recurrente, con costas.

2. EN SUBSIDIO, OPONE EXCEPCIÓN DE LITISPENDENCIA.

En subsidio, para el evento de no acogerse la excepción de extemporaneidad, opone la excepción de litispendencia. Sin perjuicio de lo antes señalado cabe hacer notar que en causa Protección-74.882-2022, caratulada “nombre reservado con nombre reservado”, esta Corte se encuentra actualmente conociendo de una demanda de Protección presentada por el Sr. nombre reservado por una supuesta vulneración de garantías derivada del termino anticipado de su contrata. En dicha causa, con fecha 10 de febrero del presente se dispuso agregar extraordinariamente a la tabla del día viernes diecisiete de febrero próximo. Al respecto, cabe indicar que acerca de la Litispendencia, la jurisprudencia ha señalado lugar cuando se promueve ante un tribunal el mismo negocio ya ventilado ante él u otro y, por consiguiente, supone que hay identidad de partes, de objeto y de causa a pedir entre la primera y segunda acción; y su propósito es el de evitar que se dicten fallos contradictorios o incompatibles en desmedro de la buena administración de justicia, como el prevenir y resguardar la autoridad de la cosa juzgada.

Sus requisitos son, por consiguiente, la existencia de dos pleitos en coetánea tramitación –aun cuando sus respectivos estadios procesales no sean coincidentes- y, además, los mismos presupuestos que nutren el instituto de la cosa juzgada o las necesarias identidades subjetivas, objetivas y de causa: identidad legal de partes, de objeto pedido y causa de pedir. Incluso, en doctrina se suma a lo anterior la denominada Litispendencia por conexidad, asociada al caso en que, pese a no concurrir la referida triple identidad, existe entre los juicios una relación tal que, siguiendo los términos reglados en el número 3 del artículo 92 del Código de Procedimiento Civil como hipótesis normativa del incidente de acumulación de autos, el fallo que se pronuncie en uno deba producir la excepción de cosa juzgada en otro. Que, en la especie, en ambos recursos de protección existe:

1. La existencia de dos pleitos: Consta que actualmente se encuentran dos procesos pendientes, estos son Rol P-74.882 y P-258-2023, de la Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco.

2. Identidades subjetivas, objetivas y de causa, analizadas conforme a los requisitos establecidos en el artículo 177 del Código de Procedimiento Civil:

- Identidad legal de las partes: nombre reservado representado por el abogado Ricardo Ormazábal N. interpuso recurso de protección contra el Instituto de Desarrollo Agropecuario, los días 17 de diciembre de 2022, y 23 de enero de 2023.

- En cuanto a la identidad de la cosa pedida y la causa de pedir, resulta evidente que en la especie concurre, ya que en los dos procesos actualmente en tramitación, solicita se declare que la Resolución Exenta N° 0085-044383/2022, que puso término anticipado a la contrata del recurrente, es ilegal y arbitraria, solicitando se restituya al recurrente al mismo estado inmediatamente anterior a la dictación de las resoluciones recurridas. Es dable indicar que en la causa Rol P-258-2023, lo que se solicita es que se ordene la renovación de la contrata, lo que a todas luces constituye un intento por extender lo solicitado en la parte petitoria del Recurso de protección en Causa Rol P-74.882, toda vez que en dicha actuación no fue solicitada su renovación. Siendo incompatible una eventual renovación, con una eventual decisión de este tribunal que rechace la acción incoada en causa Rol P-74.882. De esta forma existe una vinculación tal, que la sentencia que haya de pronunciarse en uno de ellos producirá necesariamente cosa juzgada en el otro.

En cuanto a la causa de pedir, se advierte que también concurre dicho requisito, toda vez que el recurrente busca dejar sin efecto la desvinculación del servicio. Indicar que, el proceso causa P-258-2023, consta que fue iniciado con posterioridad al que lo origina.

Pide tener por presentada en forma subsidiaria la excepción de litispendencia, y en mérito de lo expuesto, rechazar la acción de protección interpuesta por la recurrente, con costas.

En subsidio, evacua informe, solicitando se tengan por reproducidos los antecedentes de hecho y antecedentes procesales expuestos en lo principal de esta presentación:

I. FUNDAMENTOS DE DERECHO.

1. LA ACCIÓN DE PROTECCIÓN NO ES LA VÍA JURÍDICAMENTE IDÓNEA PARA EL ASUNTO QUE SE DISCUTE.

1. El recurso de protección tiene la característica de ser una acción de naturaleza extraordinaria, cuyo objetivo es restaurar el imperio del derecho cuando se han afectado derechos fundamentales garantizados por la Constitución, por medio de un acto ilegal o arbitrario, y dicho acto u omisión perturbe o amenace las garantías que la Constitución asegura a todas las personas, las cuales conforme se expondrá más adelante no ha ocurrido en la especie, no habiendo vulnerado garantía alguna constitucional al recurrente. De la sola lectura de la acción interpuesta se concluye que el tema es ajeno a la naturaleza cautelar de dicha acción constitucional, toda vez que éste se trata de un mecanismo breve, de emergencia, rápido e informal, que soluciona de manera rápida y eficaz situaciones que requieran el restablecimiento del imperio del derecho.

2. En caso contrario, estaríamos desnaturalizando esta acción, transformándola en un sustituto de las acciones contenciosas administrativas generales que establece el ordenamiento jurídico y a las cuales el recurrente pudo acceder, como lo son el procedimiento establecido en el art. 59 de la Ley 19.880, esto es recurso de reposición y jerárquico ante la propia administración y reclamo de ilegalidad ante la Contraloría General de la República, conforme lo dispuesto en el art. 160 del Estatuto Administrativo.

3. Por su parte, la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua se ha pronunciado en igual sentido, específicamente en autos sobre recurso de Protección rol Nº 12.865-2021, por sentencia de fecha 02 de marzo de 2022, ha señalado:

“SÉPTIMO: Que, una situación diversa es no estar de acuerdo o discrepar con los fundamentos esgrimidos, no siendo esta la vía para plantear tal controversia y obtener la declaración de un derecho, ya que el recurso de protección es una acción cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de garantías y derechos preexistentes e indubitados, que se encuentren afectados por una acción u omisión ilegal y/o arbitraria, lo que no ocurre en el caso de marras, puesto que no goza de un derecho preexistente e indubitado, que le permita el ejercicio de esta acción cautelar. La jurisprudencia ha sido clara en señalar que la acción de protección y el procedimiento dispuesto para su tramitación, determinan que no sea procedente emplear este arbitrio constitucional para declarar derechos (Sentencia de la Excma. Corte Suprema, Rol Nº 31202-2014, de 28 de enero de 2015). OCTAVO: Que además, cabe precisar que tal como lo ha indicado la Contraloría General de la República, en diversos dictámenes, como por ejemplo el Nº 85.700, de fecha 28 de noviembre de 2016, el principio de confianza legítima no es aplicable a aquellos funcionarios que sirven cargos en la Administración Pública en virtud de nombramientos de carácter de suplente, como en estos autos acontece. De manera que se descarta su aplicación y procedencia en el caso concreto. NOVENO: Que, sin perjuicio de lo anterior lo que pretende la recurrente es que esta Corte analice el mérito o conveniencia de la decisión, lo que se encuentra vedado, ya que ello entra por completo en la órbita de actuación de la propia Administración del Estado, siendo sólo relevante en este caso revisar los aspectos jurídicos de la decisión y los supuestos de hecho de la misma, por lo que estando suficientemente motivado el acto respecto del cual se recurre, se descarta asimismo la arbitrariedad, todo lo cual justifica el rechazo de la presente acción constitucional.”

2. NATURALEZA TRANSITORIA DE LAS CONTRATAS Y ALCANCE DE LA CLÁUSULA “MIENTRAS SEAN NECESARIOS SUS SERVICIOS”.

1. La potestad de la autoridad administrativa para poner término al vínculo que genera para el funcionario la situación “a contrata” se encuentra regulada en la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo, norma que en su artículo 3° letra c) establece expresamente que el empleo a contrata se encuentra definido por su duración siempre limitada en el tiempo. Enseguida, el mismo cuerpo legal determina en su art. 10, en relación a la permanencia de los empleos a contrata, que esta clase de cargos durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley, esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada. Esta distinción resulta esencial para entender el actuar de la autoridad y la legalidad del acto recurrido.

2. Por otro lado, en consistencia con la regulación legal antes enunciada, el carácter transitorio del empleo a contrata ha sido reconocido expresamente tanto por la jurisprudencia administrativa como judicial. Es así que la Contraloría General de la República en el Dictamen N° E15676/2021, que dicta nuevo instructivo sobre confianza legítima en las contratas, ha señalado:

“(…) Por su parte, el dictamen N° 23.518, de 2016, estableció que el término anticipado de una designación a contrata dispuesta con la fórmula "mientras sean necesarios sus servicios", debe materializarse por un acto administrativo fundado, correspondiendo, por tanto, que la autoridad que lo dicta exprese los motivos —esto es, las condiciones que posibilitan y justifican su emisión— los razonamientos y los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme a los cuales ha adoptado su decisión, sin que sea suficiente la simple referencia formal, de manera que su sola lectura permita conocer cuál fue el raciocinio para la adopción de su decisión.

Cabe destacar que los citados pronunciamientos no afectan las facultades que tienen las autoridades competentes en torno a las contratas —u otras figuras de designación semejante— en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquellas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas, lo que ha sido consignado de manera expresa por la jurisprudencia vigente sobre la materia, según aparece de los dictámenes Nos 12.421, 28.530 y 33.999, todos de 2017, de este origen. El mismo razonamiento es aplicable a las renovaciones dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata o reduciendo las horas asignadas en la designación anterior. En efecto, los aludidos pronunciamientos solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado. En consecuencia, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata -o bajo otra figura de designación semejante-, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que les otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia”.

3. En consecuencia, la Contraloría General de la República reconoce la posibilidad de poner término anticipado al vínculo de carácter estatutario del recurrente con el Instituto de Desarrollo Agropecuario, atendido que su contratación y todas sus prórrogas, han sido dispuestas con la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, exigiéndose como requisito simplemente que el acto que éste se encuentre fundado, como todo acto administrativo. Como podrá verse en el desarrollo de este informe, dichos requisitos se cumplen cabalmente en este caso.

4. Por su parte, la Excma. Corte Suprema se ha pronunciado en igual sentido, específicamente en autos sobre recurso de Protección rol Nº 99.850-2016, por sentencia de fecha 20 de abril de 2017, ha señalado:

“Que la cláusula ya aludida, “mientras sean necesarios sus servicios”, está en armonía con el carácter que tienen los empleos a contrata. En efecto, la Ley Nº18.834 sobre Estatuto Administrativo, en su artículo 3º, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, tratando los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución”.

Y agrega en el considerando cuarto:

“(...) que es posible considerar, entonces, que la expresión “mientras sean necesarios sus servicios” ha sido utilizada para permitir, en esta clase de nombramientos, la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan”.

Concluye la Corte confirmando el fallo apelado de la Corte de Apelaciones de Valdivia que rechazó el recurso de protección.

5. Asimismo, la misma Excma. Corte, en los autos sobre recurso de Protección Rol N° 39.403/2017, por sentencia de fecha 15 de enero de 2018, desestimó la acción incoada enfatizando el carácter esencialmente transitorio de la función a contrata, y la facultad que tiene la autoridad administrativa para ponerle fin en cualquier tiempo. El fallo establece:

“Que es posible considerar, entonces, que la expresión “mientras sean necesarios sus servicios” ha sido utilizada para permitir, en esta clase de nombramientos, la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan”.

Y en su considerando quinto agrega:

“Que de lo razonado se concluye que la autoridad administrativa denunciada se encontraba legalmente facultada para cesar los servicios a contrata de la parte recurrente, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad empleadora, de manera que al acudir la recurrida precisamente a esta causal solo ha hecho uso de la facultad antes descrita.”

Así, ante la inexistencia de un comportamiento antijurídico, la Corte revoca la sentencia apelada y rechaza el recurso de protección deducido.

6. Toda la jurisprudencia anteriormente citada contradice al único fallo citado por la contraparte en este punto, dictaminado en causa rol 7929-2019 de la Excma. Corte, según el cual aún con la referida cláusula no sería posible un término anticipado, fallo que por lo demás no es unánime sino que cuenta con un voto disidente de la Ministra María Eugenia Sandoval G., quien invocando los arts. 3 y 10 de la Ley N° 18.834 opina que la expresión "mientras sean necesarios sus servicios" ha sido utilizada para permitir, en esta clase de nombramientos, la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan.

7. En el caso en particular del señor nombre reservado, sus renovaciones fueron efectuadas con la cláusula “mientras sus servicios sean necesarios” según dan cuenta resoluciones acompañadas, por lo que era perfectamente procedente poner término anticipado a sus funciones.

3. TÉRMINO ANTICIPADO DE LA CONTRATA POR PARTE DE INDAP DENTRO DEL MARCO DE LA LEGALIDAD.

1. El recurrente señala que el término anticipado de su contrata incurrió en una serie de “vicios de legalidad”, afirmación del todo incorrecta según se dirá.

2. En primer orden, y según se ha visto ya, el término anticipado de la contrata en comento guarda perfecta concordancia con lo dispuesto en los arts. 3° y 10 de la Ley N° 18.834 al haberse utilizado la expresión "mientras sean necesarios sus servicios", tal y como lo refrenda la jurisprudencia administrativa y judicial citada. Se remite a lo dicho en el acápite anterior.

3. En segundo lugar, la decisión de la autoridad de dar término anticipado a la contratación debe cumplir el requisito de quedar refrendada en la emisión de un acto administrativo formal que contenga el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta, citando los antecedentes que respaldan esa decisión, acto administrativo que debe ser debidamente registrado ante Contraloría, y que finalmente deber ser debidamente notificado al funcionario conforme a la Ley N° 19.880, de procedimientos administrativos. Lo expuesto es precisamente la forma como procedió INDAP en el caso concreto, guardando estrictamente el principio de legalidad en su actuar público y ajustando su actuar a los estándares que solicita la Contraloría General de La República para las decisiones de este tipo.

4. Conforme al principio de legalidad contenido en el art. 7º de la Constitución Política, se establece que:

“Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes”.

Bajo este principio debe expresarse que el acto administrativo de término anticipado de contrata para el funcionario reclamante emanó formalmente del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO (INDAP) como Servicio Público Nacional. Dentro del INDAP, la facultad de desvincular funcionarios a contrata corresponde al Director Nacional conforme a la Ley Nº 18.910, Orgánica de INDAP, que en sus arts. 4 y 5 establece:

“Artículo 4°.- La Dirección superior y la administración del Instituto corresponderán al Director Nacional, quien tendrá la representación judicial y extrajudicial del mismo y será el Jefe Superior del Servicio.

Artículo 5°.- El Director Nacional tendrá las siguientes funciones y atribuciones:

n) Designar al personal de planta y contratar empleados.

ñ) Ejercer, en materia estatutaria, remuneratoria y asistencial, las facultades propias de un jefe de servicio, en relación con su personal, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias pertinentes.”

A su vez el Director Nacional ha delegado esta facultad en el Subdirector Nacional por Resolución Exenta N°230906, de fecha 20 de diciembre de 2021. En consecuencia, como puede advertirse, el acto reclamado es un acto administrativo que emanó de la Subdirectora Nacional (S), Sra. nombre reservado, conforme a Resolución Exenta N° RA 166/785/2022 que establece orden de Subrogación del cargo referido, de fecha 02 de mayo de 2022, obrando dentro del marco de sus facultades delegadas.

5. Respecto al plazo para la dictación del acto que decide no prorrogar o renovar una contrata, según el dictamen 6.400 del año 2018 la facultad de prorrogar una contrata debe ser ejercida con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo de esa designación, lo que de conformidad con el nuevo criterio contenido en el dictamen N° 22.766 del año 2016, se traduce también en un límite temporal para que el Jefe de Servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se haya generado la confianza legítima de la renovación del vínculo. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice su no renovación deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año. En la especie, aun cuando el recurrente no contaba con confianza legítima —según se dirá ya— y no estamos ante una no renovación sino un término anticipado, igualmente el acto recurrido fue dictado con fecha 17 de noviembre de 2022 (y notificado personalmente al día siguiente), en concordancia a lo prescito por la normativa y jurisprudencia administrativa.

6. Respecto a la notificación del acto recurrido, del propio recurso se desprende que el recurrente fue notificado personalmente al indicarse: “el día viernes 18 de noviembre de 2022 se le cita a una reunión en donde se le comunica que se le desvinculará anticipadamente y que debía trabajar, en consecuencia, hasta el día 23 de noviembre de 2022, notificación que no firmó”3.

7. Por otro lado, el recurrente acusa “falta de la debida fundamentación y motivación en el acto jurídico”4, indicando en términos específicos la existencia de una completa falsedad en los supuestos de hecho invocados en la resolución impugnada y que dan sustento a la misma, a saber, a) la inexistencia de confianza legítima que ampare al recurrente y, a su vez, b) las nuevas necesidades de dotación del servicio.

8. En relación a lo primero, hace referencia a la inexistencia de confianza legítima en el caso de marras en el acápite 5 de este informe, circunstancia que es absolutamente real y efectiva según se dirá. Y respecto a lo segundo, las necesidades de dotación de la Dirección Regional de INDAP Región de la Araucanía, las cuales surgen del análisis de la dotación y grados existentes en la misma Dirección, se manifiestan en la resolución en concordancia con la política de personas que ya estaba vigente en la institución desde el 24 de marzo de 2022, por la cual consta que la mayor dotación de la Región corresponde a personal administrativo que se encuentra en calidad transitorio (suplencia) y que es necesario incorporar a la dotación del servicio y, por otra parte, mediante Memorándum N°0900030945/2022 la Dirección Regional efectivamente solicitó al Director Nacional, la contratación de 10 cupos para administrativos de soporte de área, ya que con estos se cumpliría el criterio de tener a lo menos dos administrativos por casa agencia de área, remitiendo el informe efectuado en marzo de 2022. Es decir, se trata de una política de personas y dotación de servicio respaldada en actos administrativos, que además fueron dictaminados con anterioridad al acto impugnado. No se trata, por tanto, de referencias a circunstancias futuras, eventuales o hipotéticas (o argumentos genéricos) como indica a modo de ejemplo el Dictamen N° 6.400/2018 de Contraloría, citado por la contraparte.

9. Continuando con este supuesto vicio de ilegalidad, el recurrente afirma que en el caso de marras los fundamentos entregados son insuficientes, citando un fallo de la Excma. Corte Suprema (Rol 28.470-2018), que en su considerando cuarto y quinto indica que ha existido falta de fundamento en el acto administrativo en esa causa impugnado, al tratarse de una funcionaria en que se expresó prescindir de sus servicios debido a mal desempeño, limitándose la resolución a enunciar supuestos errores en gestiones de pagos y derivación de carga laboral a otros funcionarios, sin más, en una motivación que sólo abarcó un párrafo en el acto administrativo respectivo. Evidentemente esta jurisprudencia no resulta aplicable al caso de marras, no sólo porque la motivación de la resolución recurrida en esta causa es abundante y detallada, sino además porque el caso invocado por el recurrente corresponde a una funcionaria con más de dos renovaciones o anualidades bajo la modalidad contrata, es decir, sí contaba con confianza legítima, a diferencia de este caso.

10. Otro vicio de ilegalidad denunciado, consiste en la “falta de proporcionalidad del acto administrativo”, respecto del cual cabe decir lo siguiente:

a)

Como fundamento de este vicio, se citan partes de la resolución impugnada que no corresponden a esta, cuestión que al parecer se debe a la reutilización por parte del letrado del mismo escrito utilizado en alguna causa anterior, razón más que suficiente para desestimar esta alegación; y b)

Se agrega que el sr. nombre reservado tuvo un excelente desempeño funcionario, quien “en toda su carrera funcionaria con excelente evaluación, no teniendo anotaciones de deméritos no observaciones negativas, calificándolo siempre con la nota máxima”, siendo su destitución (sic) desproporcional.

11. Agrega el recurrente que el acto impugnado viola los “principios de transparencia y publicidad del acto administrativo”, en base al hecho de haberlo desvinculado cuando “solo quedaban pocos días para que se cumplieran 2 años en condición de contrata”, cuestión que sería vulneratoria al principio de la buena fe. De esto cabe hacer dos consideraciones:

a) La primera, el recurrente implícitamente reconoce que no ha cumplido con más de 2 años de contrata, lo cual tiene importancia para efectos de establecer si existe o no confianza legítima que le ampare para los efectos de este recurso; y b) no es posible comprender qué relación guarda el argumento brindado con los principios de transparencia y publicidad supuestamente vulnerados por del acto impugnado.

12. Por otra parte, se hace mención al período en que el recurrente sirvió en el instituto en calidad de suplente desde el año 2020, cumpliéndose con ello el plazo de 2 años necesario para la confianza legítima, olvidando que el mismo Dictamen E156769/2021 que cita en su recurso, establece claramente que ese régimen de contratación no sirve para computarlo para aquellos efectos, cuestión a la que ya se hará referencia.

13. Finalmente, en el acápite referido al “análisis crítico de la sentencia impugnada”, se cita el Dictamen 6.400/2018 de la Contraloría, según el cual:

“(…) podrá servir de fundamento para prescindir o alterar el vínculo con un funcionario y en la medida que se encuentre suficientemente acreditado mediante la cita de antecedentes que respaldan esa decisión como por ejemplo estudios o informes entre otros; una deficiente evaluación del servidor, ya sea la calificación regular y periódica u otra evaluación particular sobre hechos o periodos no comprendidos en la calificación”.

En definitiva, se establece que la desvinculación de un funcionario debe mirar a su desempeño personal y no a cuestiones de orden institucional, como acontece en la especie, a lo cual se agrega que tampoco se acompañarían antecedentes que fundamenten la decisión de este servicio. Sin embargo, frente a lo anterior cabe indicar dos cosas: a) en relación a lo primero, el recurrente omite citar los demás ejemplos que según el dictamen en comento permiten prescindir del vínculo entre el servicio y un funcionario, v. gr.: modificación de funciones del órgano o reestructuración; alteración o modificación de planes o programas; nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio; etc., es decir, todas razones de orden institucional que no miran necesariamente al desempeño personal del funcionario afectado (y dentro de las cuales se encuentran precisamente comprendidas las nueva condiciones de dotación requeridas por el instituto y que sirvieron como uno de los fundamentos de la resolución impugnada); y b) en cuanto a los antecedentes, cabe recordar que el dictamen es facultativo al utilizar la expresión “podrá servir de fundamento” y, por lo demás, los antecedentes fundantes si se encuentran citados en la resolución, según se ha explicado ya, a propósito de los actos administrativos que fijaron la política de personas requerida por INDAP para este año 2022 y el fundamento legal que permite comprender la improcedencia de confianza legítima en el caso de marras.

4. EL ACTO RECURRIDO Y SUS FUNDAMENTOS: INEXISTENCIA DE ARBITRARIEDAD INVOCADA.

1. El recurrente alega arbitrariedad del acto impugnado, reiterando como primer fundamento su supuesto buen desempeño como funcionario, así como la ausencia de antecedentes que permitan formular algún reproche laboral.

2. En cuanto a la jurisprudencia citada, no resulta aplicable al caso del sr. nombre reservado. En efecto, el fallo emanado de la Excma. Corte Suprema en causa rol 5172-2018, que califica de arbitraria la “no renovación” de la respectiva recurrente, no se dio a conocer a la afectada con la anticipación debida, vicio del cual no adolece la resolución recurrida aquí. Y por otro lado, en el caso resuelto ni siquiera se señalaron los motivos tenidos en cuenta para la referida desvinculación, a diferencia del caso de marras, en que lo discutido aquí es la veracidad o suficiencia de los motivos que sí fueron entregados.

3. Finalmente, respecto al fallo en causa rol 1265-2018 de la Corte de Apelaciones de Antofagasta, la arbitrariedad acusada se refiere a un funcionario que contaba con más de 3 años de servicio bajo el régimen a contrata, a diferencia del sr. nombre reservado. Asimismo, la reestructuración del servicio que sirvió de fundamento al término anticipado allí, fue manifestado a través de una resolución posterior al acto impugnado, lo que claramente implicó una situación irregular. En el caso de marras en cambio, la política de personas de INDAP que implicó la necesidad de una nueva dotación del servicio, fue manifestada a través de actos administrativos a partir de marzo de 2022, muchos meses antes de la destitución del recurrente, según se explicó precedentemente (v. p. 11 del informe).

4. Así pues, las arbitrariedades acusadas no son aplicables en la especie, encontrándonos ante un acto perfectamente racional, según se refleja en sus fundamentos.

5. NO APLICACIÓN DE LA CONFIANZA LEGÍTIMA AL RECURRENTE.

1. La Contraloría General de la República, mediante Dictamen N° E156769/2021 del 17 de noviembre de 2021 emitió nuevo instructivo sobre confianza legítima en las contratas, en el cual reitera que sus pronunciamientos anteriores no afectan las facultades que tienen las autoridades competentes en torno a las contratas, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación, término anticipado o dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata. Estos pronunciamientos solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular a un funcionario antes del vencimiento del plazo debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado.

2. Asimismo, en el dictamen referido especifica cuáles son las condiciones que deben reunir las vinculaciones previas para generar la denominada “confianza legítima” en los funcionarios, en las cuales se fija las sucesivas designaciones a contrata que debe tener un funcionario por un periodo tal que hace suponer que dicha conducta —la renovación— seguirá repitiéndose: se requiere que el organismo de la Administración del Estado haya requerido de manera constante y reiterada los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, ya sea por contrata anual o por varias parcialidades que abarquen toda la anualidad.

3. En cuanto a la duración que ha de tener cada una de las contratas previas y la extensión total del lapso necesario para provocar la confianza legítima, corresponde señalar que dicha expectativa se genera a partir de la segunda “renovación”.

4. En ese orden de ideas, el recurrente don nombre reservado, a la fecha de la resolución recurrida y su notificación no poseía confianza legítima, ya que la práctica que genera la confianza legítima está determinada por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años. Así, en el evento de que una persona sea designada a contrata, por primera vez, luego que haya comenzado el año respectivo (incluso en diciembre), se entenderá que hubo una primera renovación anual si tal vinculación se extiende por todo el año calendario siguiente (ya sea en virtud de una sola designación o de varias sucesivas y continuas), y existirá una segunda renovación de dicho nexo funcionarial si este abarca toda la anualidad subsiguiente, en los términos aludidos. De lo anterior se colige que deberá haber transcurrido más de 2 años (anualidades calendario) para invocar la confianza de una nueva prolongación de su designación que, por una o más contratas sucesivas e ininterrumpidas, abarque toda la anualidad siguiente.

5. De lo anterior se desprende que el recurrente, dada su data de ingreso a la contrata con fecha 01 de diciembre del 2020, a la fecha del acto impugnado no cumplía con el tiempo mínimo para hacer valer la legítima confianza, ya que su desempeño dentro del Instituto de Desarrollo Agropecuario no superaba los 2 años calendario (o dos renovaciones) exigidos.

6. Cabe agregar, finalmente, que si bien el recurrente se desempeñó en calidad de suplente externo antes del 1° De diciembre de 2020, el tiempo servicio en la mencionada calidad jurídica no es aplicable para el principio de confianza legítima, tal como se precisa en los dictámenes 11184/2019 y N° E156769/2021 en comento, ambos de la Contraloría General de la República. En efecto, éste último EXPRESAMENTE señala:

“ESTATUTOS AFECTOS AL CRITERIO EN ANÁLISIS”

Considerando que el dictamen N" 22,766, de 2016, resuelve la situación de funcionarios que se encontraban en calidad de contrata a la data de su cese, y sin perjuicio de otras precisiones que más adelante se desarrollan en torno a la extensión y naturaleza de las vinculaciones previas que sirvan para generar la expectativa de la renovación, el criterio contenido en dicho pronunciamiento es aplicable a todas aquellas designaciones de funcionarios, de carácter temporal, susceptibles de ser renovadas por decisión de la autoridad (dictamen N" 58.864, de 2016), y que no correspondan a suplencias o modalidades de reemplazo de otros servidores.

Así, el criterio en cuestión debe aplicarse a los funcionarios que han sido designados en empleos a contrata y otras figuras de designación semejantes regidos por los siguientes textos y normas legales:

7. En el mismo sentido, fallo de la Iltma. Corte de Apelaciones de Rancagua:

“OCTAVO: Que además, cabe precisar que tal como lo ha indicado la Contraloría General de la República, en diversos dictámenes, como por ejemplo el Nº 85.700, de fecha 28 de noviembre de 2016, el principio de confianza legítima no es aplicable a aquellos funcionarios que sirven cargos en la Administración Pública en virtud de nombramientos de carácter de suplente, como en estos autos acontece. De manera que se descarta su aplicación y procedencia en el caso concreto”8.

6. COMENTARIOS RESPECTO A LAS PRESUNTAS GARANTÍAS CONSTITUCIONALES VULNERADAS.

a. Art. 19 N° 2: principio de igualdad ante la ley.

El recurrente indica en su presentación en relación a la vulneración de la presente garantía, que existe una diferencia arbitraria por parte de INDAP, siendo un acto discriminatorio, carente de fundamentación o motivación. Respecto a este punto y como se ha explicado latamente, el Instituto de Desarrollo Agropecuario en cumplimiento con la Ley N° 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos del Estado, dictó una resolución debidamente fundada que se enmarca dentro del estándar que se establece para el caso concreto, siendo dicho acto registrado por la Contraloría y notificado al recurrente sin que exista algún tipo de diferencia con otro procedimiento de cese o no renovación de una designación de personal a contrata. De lo anterior se colige que el ejercicio del derecho de igualdad ante la ley debe entenderse como una igualdad jurídica que impide que en textos legales o en sus interpretaciones se establezcan privilegios o excepciones que se otorguen a unos excluyendo a otros encontrándose en iguales circunstancias. Dado que INDAP ha procedido de la misma manera para todos aquellos funcionarios en la misma situación (bástese con dar cuenta de los demás recursos de protección ingresados a esta Iltma. Corte, en los últimos 30 días, de parte de otros funcionarios que también fueron desvinculados al encontrarse en la situación del recurrido) no se puede colegir como ha existido por parte del Servicio una vulneración de la garantía constitucional señalada. Por lo demás, en relación con esta garantía de igualdad ante la ley, al actor le asistió el derecho de impugnar la decisión de la autoridad por medio de los recursos administrativos que establece nuestra legislación.

b. Art. 19 N° 1: derecho a la vida e integridad física y psíquica.

El recurrente alega que su desvinculación le ha generado estrés y sufrimiento. Respecto de ello, no cabe más que señalar que este instituto no puede hacerse cargo de circunstancias de ese tipo cuando se trata de una actuación como la recurrida, que ha sido ejecutada en perfecta conformidad con la ley de manera racional. Y por lo demás, es el recurrente quien tiene la carga probatoria de demostrar este perjuicio de orden moral, sin que se haya acompañado antecedente alguno que permita tenerlo por comprobado.

c. Art 19 N° 24: El derecho de propiedad 1.

En relación a la supuesta vulneración del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, esto es, el derecho de propiedad, si bien es descartado por el recurrente, no está de más recordar que no existe el pretendido derecho sobre el empleo o calidad de funcionario público. La garantía establecida en el artículo 19 N° 24 de la Constitución no contempla una supuesta “propiedad del empleo o función”: la calidad de funcionario público no es un derecho adquirido ni forma parte del patrimonio del funcionario, ni es posible confundir la estabilidad funcionaria con una expresión del derecho de dominio, ya que resulta evidente que la estabilidad de la carrera funcionaria no puede ser un obstáculo para el ejercicio de las atribuciones que la ley ha conferido a las autoridades competentes. Es por lo anterior, que los funcionarios no tienen derecho de propiedad sobre su cargo, ni puede por tanto ser vulnerada su estabilidad en el mismo, dado que cesa por haber operado una causal legal de cesación de funciones derivado de la facultad de un órgano de la Administración del Estado para prescindir o alterar el vínculo con aquellos, emitiéndose el respectivo acto administrativo formal que contenga el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta, citando los antecedentes que respaldan esa decisión, acto registrado ante Contraloría, y notificado conforme a la Ley N° 19.880, de procedimientos administrativos.

2. Y en cuanto a la propiedad sobre el “derecho a la estabilidad en el empleo”, conforme al art. 84 de la Ley N° 18.834, bástese con señalar que el fallo citado por la contraparte, emanado de la Corte Suprema (causa rol 28.470-2018), si bien establece que todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, importa la prohibición de ser apartado de éste, salvo que sea por razones o las causas legales, es decir, no se trata de una prohibición absoluta. En el caso de marras, la desvinculación del recurrente ha procedido con irrestricto apego a la ley, según se ha dicho latamente, enmarcándose por tanto en la excepción contemplada en la jurisprudencia citada.

Acompañó los siguientes documentos: 1. Resolución Exenta N° 114504, de fecha 01 de agosto de 2019, que designa en calidad de suplente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 2. Resolución Exenta N° 141470, de fecha 16 de septiembre de 2019, que designa en calidad de suplente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 3. Resolución Exenta RA N° 166/538/2020, de fecha 20 de marzo de 2020, que designa en calidad de suplente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 4. Resolución Exenta RA N° 166/1029/2020, de fecha 26 de junio de febrero de 2020, que designa en calidad de suplente, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 5. Resolución Exenta RA N° 166/1503/2020, de fecha 22 de diciembre de 2020, que designa a contrata, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 6. Resolución Exenta RA N° 166/67/2021, de fecha 15 de enero, que prorroga cargos a contrata que indica, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 7.

Resolución Exenta RA N° 166/1650/2021, de fecha 30 de diciembre de 2021, que prorroga cargos a contrata que indica, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 8.

Resolución Exenta RA N° 166/1510/2022, de fecha 24 de agosto de 2022, designa contrata cambio de grado a 11° EUR, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 9.

Resolución Exenta N° 0900-023176/2022 de fecha 04 de julio de 2022, puso término a las funciones del recurrente como Jefe de Área de Curacautín, del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 10.

Resolución Exenta N° 085-044381/2022, de fecha 17 de noviembre de 2022, que pone término anticipado al nombramiento a contrata de don nombre reservado, de la Subdirección Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 11. Resolución Exenta RA N° 166/2001/2022, de fecha 18 de noviembre de 2022, de término anticipado de designación a contrata, de la Subdirección Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 12.

Resolución Exenta N°230906, de fecha 20 de diciembre de 2021, que delega facultades que indica, de la Dirección Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario; 13. Resolución Exenta N° RA 166/785/2022, de fecha 2 de mayo de 2022, que establece orden de subrogación; 14. Acta de notificación personal de 18 de noviembre de 2022, correspondiente a resoluciones 10 y 11; 15. Guía de admisión de carta certificada que da cuenta de acta y resoluciones 10 y 11 emitida por Correos de Chile, de fecha 18 de noviembre de 2022; 16. Recurso causa Rol Protección-74882-2022 caratulado “nombre reservado con nombre reservado”, interpuesto ante vuestra Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco; 17.

Informe evacuado en causa Rol Protección 74.882-2022 caratulado “nombre reservado con nombre reservado”, presentado ante vuestra Ilustrísima Corte de Apelaciones de Temuco.

A folio N°15-2023 se trajeron los autos en relación.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO PRIMERO: Que el recurso de protección constituye una acción cautelar de origen constitucional, que puede deducir cualquier persona ante los Tribunales Superiores de Justicia, a fin de solicitar que éstos adopten de inmediato las providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho quebrantado, y asegurar así la debida protección a los afectados, cuando por causa de alguna acción u omisión arbitraria o ilegal, sufran privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución establece, esto sin perjuicio de los demás derechos que se puedan hacer valer ante la autoridad o los tribunales ordinarios correspondientes.

SEGUNDO: Que de la lectura del recurso se desprende que el acto que se estima arbitrario e ilegal consiste en la Resolución Exenta RA N° N°0085-044381/2022, de fecha 17 de noviembre de 2022, emitida por el Instituto de Desarrollo Agropecuario que decide poner término anticipado a la contrata del actor, y por ende, impide la renovación de la misma para el periodo 2023.

TERCERO: Que el numeral 1 del Texto Refundido del Auto Acordado Sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de las Garantías Constitucionales establece que : “El recurso o acción de protección se interpondrá ante la Corte de Apelaciones en cuya jurisdicción se hubiere cometido el acto o incurrido en la omisión arbitraria o ilegal que ocasionen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales respectivas, o donde éstos hubieren producido sus efectos, a elección del recurrente, dentro del plazo fatal de treinta días corridos contados desde la ejecución del acto o la ocurrencia de la omisión o, según la naturaleza de éstos, desde que se haya tenido noticias o conocimiento cierto de los mismos, lo que se hará constar en autos.”

CUARTO: Que el propio recurrente reconoce expresamente que tomó conocimiento de los hechos que motivan el recurso con fecha 18 de noviembre de 2022, al ser notificado de la Resolución Exenta RA N° N°0085-044381/2022 que puso término anticipado a su contrata, habiéndose interpuesto la presente acción el día 23 de enero de 2023, esto es, una vez transcurrido el término establecido en el número 1 del Auto acordado que regula la materia, por lo que debe necesariamente concluirse que el arbitrio de autos es extemporáneo y procede su rechazo.

QUINTO: Que a mayor abundamiento, es necesario tener presente que con esta misma fecha, se ha rechazado la acción de protección interpuesta por el actor en causa Rol N°74.856-2022, sentencia en la cual se ha concluido que la Resolución Exenta RA N° N°0085-044381/2022, de fecha 17 de noviembre de 2022, emitida por el Instituto de Desarrollo Agropecuario, y que puso término anticipado a la contrata del recurrente, no constituye un acto arbitrario o ilegal, pues fue dictado por autoridad competente en el ejercicio de sus atribuciones, y se encuentra debidamente fundado.

Y visto, además, lo dispuesto en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre la materia y lo prescrito en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, SE RECHAZA, sin costas el recurso de protección deducido por el abogado Ricardo René Ormazábal Nader, en favor de don nombre reservado, por ser extemporáneo.

Regístrese.

Redacción de la Ministra María Georgina Gutiérrez Aravena.

Rol N° Protección-258-2023 (pvb).