Protección contra MUNICIPALIDAD DE COLLIPULLI

C.A. de Temuco Temuco, veinticuatro de agosto de dos mil veintidós.

VISTOS:

Al folio N° 1, comparece doña KARINA ANGÉLICA FERNANDEZ CARRERA, abogada, e interpone recurso de protección en favor de doña nombre reservado, contadora auditora e Ingeniera Comercial, de su mismo domicilio, en contra de la MUNICIPALIDAD DE COLLIPULLI, representada por su Alcalde don MANUEL JESÚS MACAYA RAMÍREZ, ambos domiciliados en domicilio reservado, de 21 de marzo de 2022, que aplica la medida disciplinaria de multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente de 4 puntos.

Fundamentando, señala que el Decreto Alcaldicio N° 706, de 21 de marzo de esta anualidad, expedido por la Municipalidad de Collipulli, que aplicó medida disciplinaria a la funcionaria resulta agraviante para la recurrente teniendo en consideración que dicho acto no ponderó con arreglo a derecho el argumento de la defensa en orden a declarar el decaimiento del proceso sancionatorio.

Expone que la recurrente es Directora del Departamento de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Collipulli y, en tal calidad, el 30 de agosto de 2019, informó al alcalde los hechos irregulares cometidos por el ex funcionario don nombre reservado, en ese entonces, cajero del Municipio.

Añade que considerando la gravedad de los hechos investigados, por Decreto Nº 2329, de 2 de septiembre de 2019, el Municipio dispuso la instrucción de un sumario administrativo en contra del aludido funcionario, practicándose las diligencias propias de la etapa indagatoria. El 2 de diciembre de 2019, el Fiscal Instructor declaró cerrada la etapa indagatoria y el 5 de diciembre informó al Alcalde la imposibilidad de continuar su tramitación debido a la concurrencia de la causal de inhabilidad por incompatibilidad de grado que le impedía formular cargos a un funcionario de mayor jerarquía y grado.

Coincidente con lo anterior, Contraloría Regional solicitó informalmente tramitar el expediente disciplinario, razón por la que la autoridad edilicia recurrida lo derivó mediante Oficio Nº 0298, de 5 de febrero de 2020, a la Contraloría Regional de la Araucanía, adjuntando el expediente sumarial en su integridad.

Recién transcurrido 4 meses y 7 días, desde que le fue remitido a la Contraloría Regional de la Araucanía, se dictó la Resolución Exenta Nº PD00596, de 12 de junio de 2020 que dispuso la reanudación del proceso disciplinario con el objeto de determinar la existencia de eventuales responsabilidades administrativas en los hechos a que se refiere el Decreto Nº 2329, de 2 de septiembre de 2019, de la Municipalidad de Collipulli. A esta fecha ya habían transcurrido 9 meses y 10 días desde que se instruyó el proceso disciplinario.

Agrega que luego, por Resolución Exenta Nº PD 00653, de 26 de junio de 2020, el Contralor Regional resolvió acumular el expediente disciplinario ordenado instruir por el Decreto N° 2.329, de 2 de septiembre de 2019, de la Municipalidad de Collipulli, debido a que aquel iniciado por la recurrida se refiere a los hechos materia de investigación de Contraloría, por lo que, al existir identidad entre los hechos objeto del procedimiento sumarial instruido por la Municipalidad de Collipulli y por la Contraloría Regional de la Araucanía, para efectos de la funcionaria sancionada, debe estimarse como uno solo.

Recién el 7 de septiembre de 2021, el Fiscal Instructor declaró el cierre de la etapa indagatoria, para formular cargos con fecha 9 de septiembre de 2021. La sumariada, presentó en tiempo y forma sus descargos solicitando, entre otros, se declare el decaimiento del procedimiento disciplinario y la realización de diligencias probatorias.

A la fecha en que se formulan cargos, ya habían transcurrido 2 años y 7 días desde la instrucción del sumario.

Con fecha 1 de febrero de 2022 (habiendo transcurrido 6 meses desde la formulación de cargos), Contraloría Regional emitió la vista fiscal y la remitió a la autoridad edilicia, junto con el expediente sumarial, para que éste aplique la medida propuesta por la entidad de control en la vista fiscal, la rebaje o agrave, o bien, de estimarlo, no aplique medida disciplinaria, todo ello de conformidad a sus facultades privativas disciplinarias establecidas en el artículo 63 letra d) de la Ley N° 18.695.

A la fecha en que se emite la vista fiscal, ya habían transcurrido 2 años y 5 meses desde que se instruyó el proceso disciplinario.

Finalmente, por decreto alcaldicio Nº 706, de 21 de marzo de 2022, el Alcalde de la Municipalidad de Collipulli, Manuel Macaya Ramírez, se aplicó a doña nombre reservado, las medidas disciplinarias propuestas por la entidad de control en su vista fiscal, esto es, multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente de cuatro puntos.

A la fecha en que se dicta el decreto que pone fin al procedimiento disciplinario y aplica la medida disciplinaria ya habían transcurrido 2 años 6 meses y 19 días.

Como antecedente preliminar precisa que nos encontramos frente a un procedimiento reglado en sus etapas y plazos, normado en el artículo 127 y siguientes de la Ley N° 18.883 (Estatuto administrativo funcionarios municipales), artículo 136 y siguientes de la Ley N° 10.336 (de organización y atribuciones de la Contraloría General de la República) y el reglamento de Sumarios Instruidos por el Órgano Fiscalizador, aprobado por la Resolución Nº 510 de 2013, que regula los procedimientos disciplinarios que tramita dicha entidad.

Dichos cuerpos legales y reglamentarios establecen etapas de substanciación de los procedimientos disciplinarios y sus plazos.

En cuanto a sus etapas, el artículo 127 de la Ley N° 18.883, señala que el sumario administrativo se ordenará por el alcalde mediante decreto. Es dicho acto administrativo el que marca el inicio del procedimiento administrativo sancionatorio y, para el caso de marras, éste se dictó el 2 de septiembre de 2019.

Luego la ley establece dos etapas del sumario, la indagatoria y el sumario propiamente tal. En esta último se formulan cargos, se efectúan los descargos, se abre un término probatorio, se emite la vista fiscal y se dicta el acto terminal que resuelve el sumario administrativo. Todas estas etapas se encuentran sujetas, además, a plazos fijados por las disposiciones legales citadas.

Sostiene que se puede colegir por el tiempo que medió entre el inicio del sumario (2 de septiembre de 2019) y su terminación (21 de marzo de 2021) ninguno de dichos plazos se cumplió. En lo atingente a esta acción constitucional, el plazo para la substanciación de los sumarios administrativos —tramitados por la entidad de control— se encuentra en el artículo 136 de su Ley Orgánica (Ley N° 10.336), disposición que establece que los plazos de sustanciación de los sumarios instruidos por el órgano fiscalizador no podrán exceder de 90 días, término que, según se expuso en el numeral precedente, no fue observado respecto a la recurrente.

Ahora bien, si resultara aplicable al caso sub lite el procedimiento del Estatuto Administrativo Municipal, si bien es cierto la Ley N° 18.883 no establece plazo de substanciación de un sumario administrativo, si lo hace la ley N° 19.880, cuya aplicación es supletoria. En ese caso, tampoco se observó el término contenido en el artículo 27 de dicho cuerpo legal, ya que de conformidad a esta norma todo procedimiento administrativo debe concluir en un plazo que no exceda de 6 meses.

En lo que dice relación con el plazo de tramitación de los sumarios administrativos, tanto la jurisprudencia judicial y administrativa se encuentran contestes que, en caso de silencio o laguna legal, el plazo aplicable es el de la Ley N° 19.880, es decir, 6 meses.

Agrega que, por otro lado, no es un fundamento baladí el dejar asentado que las normas de derecho administrativo se deben interpretar en favor del administrado, en este caso, la funcionaria recurrente. Dicho principio que es una manifestación del principio protector o pro operario, aplicable en materia laboral o in dubio pro reo, aplicable en materia penal, lo es también en la materia administrativa.

En cuanto al decaimiento del procedimiento administrativo, alega que existe consenso a nivel doctrinal y jurisprudencial, tanto de Contraloría General como de los Tribunales Superiores de Justicia, que el sumario administrativo se debe substanciar —frente a una laguna legal— en el plazo de 6 meses, por aplicación del artículo 27 de la Ley N° 19.880, la cual tiene aplicación supletoria. Pues bien, acto seguido, la consulta que surge es ¿qué ocurre si transcurrido dicho plazo el procedimiento disciplinario no es afinado por la administración? La respuesta —como se ha indicado— es que opera a su respecto una forma de extinción de los actos administrativos, cual es, el decaimiento.

Advierte que, la sumariada al evacuar sus descargos alegó el decaimiento del procedimiento sumarial, toda vez que en aquella época había transcurrido 2 años y 7 días desde el inicio del procedimiento disciplinario. Conociendo el descargo, la recurrida en su consideración novena expone que: “Por otro lado, respecto a la solicitud de decaimiento del proceso sancionatorio, según las resoluciones que ordenaron el sumario, como asimismo, su tramitación no se advierte que ésta se haya extendido por el lapso de 2 años que alega, o que la misma se haya paralizado en forma innecesaria o injustificada por un largo periodo al punto de entender que el proceso se ha convertido en ilegítimo o abusivo.”

Sobre el particular, señala que la verdad del expediente demuestra que si un procedimiento se inicia el 2 de septiembre de 2019 y concluye el 21 de marzo de 2021, no cabe sino concluir que su tramitación se ha extendido por más de 2 años y casi 7 meses. Siendo la tardanza no imputable a la sumariada toda vez que recae en la administración el impulso oficial del procedimiento, máxime si la defensa no efectuó diligencia dilatoria alguna para entrabar la normal prosecución del procedimiento disciplinario.

Acota que entre los requisitos para que opere del decaimiento, el profesor nombre reservado ha señalado los siguientes: (a) Que exista un acto administrativo, esencialmente terminal, pues lo que trata de resolver el decaimiento son los efectos que ocurren tras la dictación de un acto que está produciendo sus efectos ininterrumpidos o permanentes; (b) Que concurra una circunstancia sobreviniente, que puede ser de tres tipos: (i) de carácter fáctico, que afecta la existencia del supuesto de hecho que habilita para la dictación del acto; (ii) que afecte el objeto sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo; (iii) de carácter jurídico, es decir, una alteración sobrevenida a la regulación de los efectos del acto, sea que lo derogue o que lo modifique sustantivamente.

Así, el presente sumario se encuentra afecto a ilegitimidad sobreviniente, que hace que éste decaiga, toda vez que ha excedido con creces el plazo legal de 90 días para su tramitación o, si se quiere, el plazo de 6 meses que supletoriamente establece la ley N° 19.880, ya que —como se ha venido señalando — se inició con fecha 2 de septiembre de 2019 y concluyó con fecha 21 de marzo de 2021; es decir, la administración activa tardó 2 años 6 meses y 19 días en tramitar un sancionatorio, ergo, el proceso administrativo quedó viciado por una ilegitimidad sobreviniente (no cumplimiento del plazo legal).

Finaliza indicando que la superación del plazo del artículo 27 de la Ley Nº 19.880 puede producir efectos jurídicos sobre el procedimiento administrativo demorado, lo cierto es que, en el caso concreto, ello ha ocurrido, pues la extensión durante más de 4 años de un procedimiento que debió, en principio, concluir dentro de 6 meses, demuestra que la Administración ha infringido manifiestamente su deber de diligencia y razonabilidad, surgiendo la imposibilidad material de su continuación.

Adicionalmente y por los mismos hechos, en subsidio, alega que ha operado la caducidad de la potestad disciplinaria. En la especie, dice, el procedimiento sancionatorio aplicable al caso de marras se encuentra regulado en la Ley N° 10.336, sobre organización y atribuciones de la Contraloría General de la República y el reglamento de Sumarios Instruidos por el Órgano Fiscalizador, aprobado por la Resolución Nº 510 de 2013; ergo, estamos en presencia de un procedimiento reglado, que establece sus etapas, diligencias probatorias, plazos —fatales— y régimen recursivo.

Que, una revisión del expediente disciplinario lleva a concluir que el presente sumario administrativo se instruyó por Decreto Alcaldicio N° 2329, de fecha 2 de septiembre de 2019 y concluyó mediante la dictación del Decreto Alcaldicio N°706, de fecha 21 de marzo de 2022, es decir, el sancionatorio no pudo y, de hecho, no dio cumplimiento a ninguno de los plazos que la ley establece ya que tardó 2 años, 6 meses y 19 días en estar afinado, excediendo holgadamente el plazo de 90 días establecido en el artículo 136 de la Ley Nº 10.336, ya señalada, o de 6 meses que la Ley N° 19.880 establece para los procedimientos disciplinarios, según lo ha reconocido la jurisprudencia administrativa y judicial.

Esta circunstancia, acota, generó la caducidad de la potestad disciplinaria de la administración activa, como lo ha reconocido la Excma. Corte Suprema y vulneró la garantía de igualdad ante la ley que establece nuestro Código Político en su art. 19 N° 2.

Señala que se debe distinguir entre el plazo de prescripción (de la responsabilidad) que para el caso de la Superintendencia de Educación es de 6 meses y para el caso de los Municipios es de 4 años de conformidad a lo establecido en el artículo 154 del Estatuto Administrativo Municipal y el plazo de caducidad (para ejercer la potestad sancionatoria) que para el caso de la Superintendencia de Educación es de 2 años y para el caso de los sumarios administrativos sustanciados por el órgano fiscalizador es de 90 días y a lo sumo de 6 meses, de conformidad a lo establecido en el artículo 27 de la Ley N° 19.880.

En cuanto a las garantías vulneradas, igualdad ante la ley, la funda en que se habría efectuado un trato discriminatorio al dictar el acto recurrido en los términos expuestos.

En relación al derecho de propiedad, sostiene que con la expedición del Decreto Exento Nº 706, de 21 de marzo de 2022, de la Municipalidad de Collipulli, que dispone la aplicación de la medida disciplinaria de multa del 20% de la remuneración mensual de doña nombre reservado, importó la privación del derecho de propiedad que tiene la sumariada sobre su remuneración como consecuencia directa de un procedimiento sumarial que ha devenido en ilegitimo y lesiona el patrimonio de la funcionaria, de acuerdo a todo lo expuesto, toda vez que, de haberse acogido el decaimiento del sancionatorio disciplinario la recurrente no se habría visto privada de parte de su remuneración por un sumario respecto del cual, abunda evidencia, le sobrevino ilegitimidad sobreviniente.

En cuanto a la integridad personal, física, psíquica y moral que garantiza el artículo 19 Nº1 de la Constitución Política de la República, en lo que dice relación con la protección de la integridad psíquica de la funcionaria, la que fue directamente privada, por cuanto desde que tomó conocimiento de los hechos irregulares cometidos por el ex cajero del Municipio, don nombre reservado, el 30 de agosto de 2019, su vida dio un giro dramático al verse envuelta en hechos constitutivos de delito, cuestionada por sus pares, sometida a un sumario administrativo excesiva e infundadamente extenso a cargo, en primera instancia, de un funcionario Municipal y luego sustanciado por la Contraloría Regional, lo que afectó su estabilidad psíquica, la sometió a un estrés y angustia absolutamente innecesario durante más de dos años.

Sostiene que el retraso en la sustanciación del sumario tuvo su episodio más crítico el mes de septiembre de 2021 —época que coincide con la notificación de cargos por parte del Fiscal de Contraloría— razón por la cual debió tomar licencia psicológica por el plazo de 15 días, dado que la formulación de cargos generó en ella una desestabilización emocional y ansiedad ante la posibilidad cierta de perder el empleo, angustia, pesar y ansiedad que ha mantenido por 2 años y casi 7 meses y encontrándose, además, a sus 58 años ad portas de jubilar.

Pide, en consecuencia, acoger el recurso en todas sus partes, declarando que la resolución exenta impugnada es ilegal y arbitraria y vulnera las garantías constitucionales de la funcionaria establecidas en los numerales 1, 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, disponiendo que el procedimiento administrativo que aplicó la medida disciplinaria a su representada decayó por imposibilidad material de continuar el procedimiento, de conformidad a lo establecido en el artículo 40 de la Ley N° 19.880 o, bien, en subsidio, la caducidad de la potestad sancionatoria por haber transcurrido el plazo para su ejercicio.

Al folio N° 12, con fecha 28 de mayo de 2022, comparece PABLO ANDRES MONTRE RODRÍGUEZ, abogado, en representación de la recurrida, Municipalidad de Collipulli, solicitando el rechazo del recurso.

Indica que el objeto de la acción constitucional incoada guarda relación con la dictación del Decreto Alcaldicio número 706 de 21 de marzo de 2022, el que tenía por materia “Aplica Medida Disciplinaria que indica” y, como es evidente, impone a la recurrente las medidas disciplinarias propuestas por el Contralor Regional a través de la Resolución Exenta Número PD00102 de 01 de febrero de 2022. Dichas sanciones consisten en una multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demerito de cuatro puntos, todo según contempla el articulo 120 letra b, en relación con el artículo 122, letra c), ambos de la ley 18.883 que aprueba el Estatuto administrativo para funcionarios Municipales.

Hace presente que el decreto que es objeto del recurso, señalaba en su punto III del apartado resolutivo que éste era susceptible de ser impugnado mediante recurso de reposición, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 59 de la ley 19.880 y 139 de la ley 19.883, algo que la recurrente obvió, accionando derechamente de esta especialísima acción constitucional, lo que desde ya sirve como un primer argumento para el rechazo del recurso.

Sostiene que el objeto del recurso guarda relación con aspectos adjetivos, más que con los hechos que les sirven de fundamento, por lo que las referencias a los mismos serán solo circunstanciales, por no ser materia de cuestionamiento, así como tampoco la entidad de la sanción en cuestión.

Refiere que el Decreto Alcaldicio número 706 de 21 de marzo de 2022 tiene como antecedente directo la Resolución Exenta Número PD00102 de 01 de febrero de 2022, emitida por Contraloría General de la Republica que “aprueba sumario administrativo y propone aplicación de medidas disciplinarias a funcionarios que indica”, la que fue notificada con la misma fecha a la recurrente, directamente desde el ente contralor.

Añade que el origen primordial de lo anterior, es el Decreto 2329 de 2 de septiembre de 2019 de la recurrida, que ordena la instrucción de un sumario administrativo, en una primera instancia, en contra del funcionario nombre reservado, a propósito de hechos denunciados por la recurrente en informe de 30 de agosto de 2019.

Expone que el mentado sumario se sustanció por parte del fiscal designado, declarándose cerrada la etapa indagatoria el 2 de diciembre de 2019, no pudiendo continuar con la misma por aplicación de lo dispuesto en el artículo 127 del Estatuto Administrativo de los funcionarios Municipales. Mediante el ordinario S/N de 05 de febrero, se solicita al ente contralor que sustancie el procedimiento sumarial en atención a la complejidad de la materia, remitiéndoseles en ese momento el expediente con lo obrado hasta ese entonces, consistente en tres archivadores y 1249 fojas, el cual fue recibido con fecha 07 de febrero de 2020 por parte de Contraloría, con el número de ingreso 91.048.

Contraloría, a propósito de lo anterior, dictó las resoluciones exentas PD00596 y PD00653, de 12 y 26 de junio de 2020, por las cuales dispone instruir sumario administrativo, designando fiscal, ordenando la acumulación de procedimiento sumarial respectivamente.

Ya estando el sumario bajo la instrucción de Contraloría, la actividad de su representada en la misma solo es de colaboración, no pudiendo controlar los plazos y términos de ésta, la que se ciñe a lo dispuesto por las normas internas de aquella institución, y en especial a lo dispuesto en la Resolución 510 de 2013 que aprobó el Reglamento de Sumarios Instruidos por parte de la misma Contraloría. Con todo, recibida la Resolución Exenta Número PD00102 de 01 de febrero de 2022, la municipalidad aplico la sanción ahí sugerida, estimándose adecuada, lo que se materializa en el Decreto Alcaldicio número 706 de 21 de marzo de 2022, que es el recurrido en esta lid.

Precisa que la actividad de la municipalidad se ajusta a los tiempos razonables de instrucción, sin embargo, las demoras acaecen no cuando este proceso está en manos de SU representada, sino que durante la instrucción del sumario por parte de Contraloría, instancia en la cual no puede hacer nada para “acelerar” la sustanciación. Sin perjuicio de ello, hace presente que el periodo comprendido entre septiembre de 2019 y marzo del 2022 es, cuanto menos, “especial”. Así las cosas, el ente contralor, mediante resolución número 8, de 8 de abril de 2020, establece un régimen de excepción en la tramitación de sumarios instruidos por la Contraloría General de la Republica por el periodo que indica, que no es otro que el de vigencia del decreto 104 de 18 de marzo de 2020 del Ministerio de Interior y Seguridad Publica, que Declara Estado de Excepción Constitucional de Catástrofe por calamidad pública en el territorio nacional, a propósito de la pandemia de Covid-19, que se extendió hasta septiembre de 2021, luego de sucesivas prórrogas.

En cuanto al derecho, argumenta que la acción constitucional resulta improcedente por cuanto se podía ejercer el recurso administrativo de reposición, el que no fue impetrado, en este sentido cita el artículo 59 de la ley 19880 y el 139 de la ley 18.883, debiendo además recordar que el recurso de protección tiene por objeto proteger el legítimo ejercicio de derechos que estén indubitados, y no de aquellos que se encuentran en discusión o que constituyan una mera expectativa, y lo cierto es que no se puede decir que se encuentren en esa condición derechos respecto de los cuales pudo haberse reclamado en el proceso administrativo mismo, mediante recursos que se estipulan para esos efectos, siendo su no presentación una renuncia tacita a reclamaciones ulteriores.

En orden a lo que denomina “Problema de legitimación pasiva, entre otros derivados de la aplicación del 133 BIS de la ley 10.336 (Decreto 2124)”, indica que el libelo argumenta que según lo dispuesto en el artículo 63 letra d) de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, la potestad disciplinaria radica en la superioridad del servicio, esto es el alcalde, “siendo en consecuencia, el Municipio recurrido el único legitimado pasivo” lo cual es, en general, efectivo. Sin embargo, en el presente caso, hay una variable que la recurrente no contempla y que hace que no debiese ser la única recurrida, y esto es que el sumario finalmente fue sustanciado por Contraloría, según dan cuenta las resoluciones exentas PD00596 y PD00653, de 12 y 26 de junio de 2020, por lo que deben tenerse en cuenta los preceptos que regulan dichas instrucciones sumariales, entre ellas la resolución N° 510, de 2013, que aprueba el Reglamento de Sumarios, y la ley 10.336 de organización y atribuciones de la entidad de Control.

La ley 10.336 refundida por el Decreto 2421 de 1964, establece en su título VIII titulado Investigaciones y sumarios, algunos elementos que se deben considerar en el caso que nos convoca, y uno de ellos es lo dispuesto en el artículo 133 bis, que señala: “Artículo 133º bis. - En estos sumarios, cuando se realicen en municipalidades, corresponderá al Contralor General proponer a la autoridad administrativa correspondiente que haga efectiva la responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados, quien aplicará directamente las sanciones que procedan.

En el caso de que esta autoridad administrativa imponga una sanción distinta, deberá hacerlo mediante resolución fundada, sujeta al trámite de toma de razón por la Contraloría.”

Resalta que en el improbable caso de que se acoja esta acción constitucional, por cualquiera de los argumentos esgrimidos, lo cierto es que la norma antes citada obliga a la municipalidad, en un primer lugar a sancionar y; en un segundo lugar, sancionar en forma diversa a la dispuesta por el fiscal de Contraloría, enviar el decreto en cuestión al proceso de toma de razón, el que perfectamente puede ser representado.

Por ello, expone, la decisión de la municipalidad recurrida en cuanto a acatar la observación y representación formulada por la Contraloría Regional, que tiene un carácter obligatorio, dada la calidad de órgano de la Administración del Estado que posee, no constituye una actuación ilegal, ya que se ajusta a las normas previstas en la Ley 10.336, y por otro lado, tampoco puede estimarse arbitraria, puesto que se basa en una propuesta seria, formal y completa, como lo es la contenida en la Resolución N° 75, de 2014, adoptada luego de un sumario administrativo, la cual fue además reclamada por la vía del recurso jerárquico, que interpusieron los ahora recurrentes, siendo ellos desestimados.

Señala que conforme la jurisprudencia que acompaña, que de la existencia de lo dispuesto en el artículo 133 Bis de la ley 10336 (en su texto refundido por el Decreto 2421), se pueden desprender dos argumentos o defensas en favor de su actividad, el primero de ellos es que no puede existir reproche en la actividad de la administración municipal en atención a que cumple lo señalado por el ente de control, por intermedio del fiscal instructor, y en un segundo plano, que resulta peregrino que se recurra en contra de la municipalidad, sin que se haga lo propio respecto de Contraloría, quien soberanamente puede y pudo reparar un decreto que no aplicara la sanción estimada por el mismo fiscal instructor.

En atención a ello el recurso de protección intentado no puede prosperar solo respecto de su representada, siendo un yerro de la recurrente haber solo ido en contra de esta sin haber hecho lo propio respecto de Contraloría.

Con todo, y secundando su tesis, la recurrente alega, en el ejercicio de los descargos, el decaimiento, siendo ello subvertido por contraloría – compartiendo sus argumentos - en la “Vista Fiscal En Sumario Administrativo Instruido En La Municipalidad De Collipulli” de 27.12.2021, que señala: “Por su parte, respecto de la solicitud de declarar el decaimiento del proceso sancionatorio por haberse extendido en su tramitación por más de años desde su inicio, convirtiéndolo en ilegítimo y abusivo, corresponde precisar que el presente sumario fue ordenado instruir por resolución exenta N° PD00596, de 12 de junio de 2020, del Contralor Regional de La Araucanía, que el cierre de la etapa indagatoria se produjo con fecha 7 de septiembre de 2021, que el cargo formulado a la inculpada le fue notificado con fecha 9 de septiembre de igual anualidad, que sus descargos fueron remitidos con fecha 9 de septiembre de igual año y que el término probatorio dispuesto a solicitud de ésta finalizó el día 4 de octubre de 2021, sin que se advierta que la tramitación del mismo se haya extendido por el lapso de 2 años que alega, o que la misma se haya paralizado en forma innecesaria o injustificada por un largo período al punto de entender que el proceso se ha convertido en ilegitimo o abusivo, o que ha vulnerado la garantía de un debido proceso, máxime si se considera que durante dicho período estuvo vigente el estado de excepción constitucional de catástrofe, por calamidad pública en el territorio de Chile, declarado por decreto supremo N° 104, de 18 de marzo de 2020, junto a sus prórrogas, a raíz del brote mundial del virus denominado coronavirus-2 que produce la enfermedad del Covid-19.

Menciona que la jurisprudencia administrativa de esta entidad de control contenida, entre otros, en los dictámenes N°s. 86.579 y 22.453, ambos de 2016, y 4.571, de 2015, ha manifestado -con respecto al decaimiento-, “Que salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y su vencimiento no implica, por sí mismo, su caducidad o invalidación, de modo que la expiración del pertinente término no impide que las actuaciones que procedan se lleven a cabo con posterioridad a ella”, razón por la cual se rechazará su solicitud al respecto.”

Dicha vista fiscal fue aprobada por resolución de 27.12.2021 que “Aprueba Vista Fiscal En Sumario Administrativo Que Indica.” Y es reiterada en la resolución exenta PD00102 de 1 de febrero de 2022, que es insumo del Decreto Alcaldicio número 706 de 21 de marzo de 2022 recurrido.

Finalmente y en relación a la caducidad de la potestad sancionatoria, respecto de lo cual reiteramos nuevamente, la instrucción del procedimiento sumarial no estuvo en manos de su representada, sino que, de Contraloría, en la cual el procedimiento eventualmente demoró, pero en lo que respecta a la actividad de su parte, este fue acorde a los tiempos.

En cuanto a los derechos supuestamente conculcados, se remite a lo señalado en la jurisprudencia citada, en la cual se arguyen los mismos conceptos. La actividad de la municipalidad de Collipulli no afectó el derecho a la igualdad ante la ley, tampoco el de propiedad, y mucho menos el de integridad personal, actuando de conformidad lo mandataba la ley, y en concomitancia a lo dictaminado por Contraloría, la que no es recurrida en estos autos, quedando respaldado lo anterior en los actos del procedimiento sumarial y secundado por dictámenes de Contraloría, que acompaña.

Por lo que solicita el rechazo de la acción constitucional incoada, con costas.

Al folio N° 22, se trajeron los autos en relación.

Al folio N° 25, se decretó como medida para mejor resolver, que la Contraloría General de la República informara al tenor del recurso.

Al folio N° 33, con fecha 12 de agosto de 2022, informa la Contraloría Regional de La Araucanía, al tenor de lo solicitado, indicando:

I.- Antecedentes del recurso Señala que mediante decreto N° 2.329, de 2 de septiembre de 2019, la Municipalidad de Collipulli ordenó la instrucción de un sumario administrativo tendiente a determinar las eventuales responsabilidades administrativas derivadas de los hechos denunciados por la Directora de la Unidad de Administración y Finanzas, doña nombre reservado, referidos a la sustracción de dineros por parte del entonces cajero municipal don nombre reservado.

Luego, a través del oficio N° 298, de 5 de febrero de 2020, el aludido municipio solicitó a esta Contraloría Regional asumir la tramitación del sumario administrativo ya citado, atendida la complejidad de la materia objeto de la investigación, razón por la cual, esta Sede Regional, a través del oficio N° 2.156, de 7 de abril de 2020, comunicó a esa entidad edilicia que dispondría la instrucción de un proceso disciplinario.

En relación con los hechos denunciados, dicha entidad, en el marco del Plan Anual de Fiscalización para el año 2019, se encontraba realizando en la Municipalidad de Collipulli una auditoría a los ingresos percibidos por ésta, derivados de infracciones a la ley N° 18.290, de Tránsito, remitidas por Carabineros de Chile al Juzgado de Policía Local de esa comuna, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2017 y el 29 de agosto de 2019, cuyos resultados y conclusiones quedaron plasmados en el Informe Final N° 167, de 25 de junio de 2020, que constató -entre otras irregularidades-, la apropiación indebida de $56.812.164 por parte del aludido cajero municipal, quien poseía privilegios en el sistema informático para modificar y/o eliminar órdenes de ingreso, sin que existieran instancias de autorización y aprobación de un superior jerárquico, evidenciándose con ello la falta de control del superior jerárquico de la Dirección de Administración y Finanzas, motivo por el cual se ordenó la instrucción de un sumario administrativo en la referida entidad edilicia.

Precisa que por resolución exenta N° PD00596, de 12 de junio de 2020, ordenó la instrucción del anunciado proceso disciplinario. Asimismo, mediante la resolución exenta N° PD00653, de 26 de junio de 2020, de este origen, se resolvió acumular al proceso los antecedentes del sumario instruido por la Municipalidad de Collipulli a través del citado decreto N° 2.329, de 2019, por referirse a los hechos materia de la investigación.

Añade que se lo formuló el siguiente único cargo:

“En su calidad de Directora de la Unidad de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Collipulli, durante el período comprendido entre el mes de enero de 2017 y el mes de agosto de 2019, no haber ejercido un control jerárquico permanente sobre las actuaciones y actividades realizadas por el funcionario de su dependencia, don nombre reservado -quien se desempeñaba como cajero municipal en la sección de Tesorería-, al omitir fiscalizar y/o supervisar las funciones desarrolladas por éste en el ejercicio de su cargo, lo que posibilitó que aquél: a) efectuara rendiciones de caja diaria por los montos totales percibidos, sin realizar un desglose de las distintas órdenes de ingreso que componían los montos rendidos; b) emitiera órdenes de ingreso por multas de tránsito acogidas al beneficio de la rebaja establecido en artículo 22, inciso cuarto, de la ley N° 18.287, que Establece Procedimiento ante Los Juzgados de Policía Local, sin seguir el patrón continuo de la numeración del folio girador y especificar en las mismas la causa rol del Juzgado de Policía Local a la cual se encontraba asociado el pago; y c) mantuviera privilegios en el sistema computacional operado por la sección de Tesorería, para modificar y/o eliminar las referidas órdenes de ingreso, sin haber establecido un mecanismo de control de esa prerrogativa, lo cual permitió que el aludido funcionario las sustituyera por nuevas órdenes de ingreso por un monto menor al efectivamente percibido, apropiándose de la diferencia resultante -que equivale a un monto total de $56.812.164, no depositados en arcas municipales-, tal como quedó establecido en los numerales 3, 6, 8, 9 y 15, del acápite I, en el numeral 3, del acápite II, y en el numeral 1, del acápite III, todos del Informe Final N° 167, de 2020, de la Contraloría Regional de La Araucanía; vulnerando con dicha conducta lo dispuesto en el artículo 11 de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado; lo establecido en el artículo 27, letra b), numeral 7, de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades y, lo consignado en el artículo 12, numeral 12.1, letra a.7), del Reglamento Interno de la Municipalidad de Collipulli, aprobado mediante el decreto exento N° 1.593, de 18 de octubre de 2017; e infringiendo así lo preceptuado en el artículo 61, letra a), de la ley N° 18.883, que Aprueba el Estatuto Administrativo Para Funcionarios Municipales.

La referida conducta constituye, además, una infracción a lo establecido en el artículo 58, letras b) y c), de la citada ley N° 18.883”

Enseguida, recibidos los descargos y la prueba ofrecida por la actora, y emitida la Vista Fiscal correspondiente, el Órgano de Control, por resolución exenta N° PD00102, de 1 de febrero de 2020, propuso a la autoridad edilicia, en el caso de la recurrente, aplicarle la medida disciplinaria de multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente de cuatro puntos, contemplada en el artículo 120, letra b), en relación con el artículo 122, letra c), ambos de la ley N° 18.883, que Aprueba el Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Posteriormente, mediante el decreto N° 706, de 21 de marzo de 2022, la autoridad municipal determinó aplicar a la actora la medida disciplinaria propuesta por esta Sede Regional de Control, esto es, multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente de cuatro puntos, conforme a lo dispuesto en el artículo 120 letra b), en relación con el artículo 122 letra c), ambos de la citada ley N° 18.883.

II.- En relación con las alegaciones de la recurrente y el informe evacuado por la Municipalidad de Collipulli.

Sin perjuicio que la presente acción constitucional, tal como se indicó, no se encuentra interpuesta en contra de este Organismo de Control, sino en contra de la Municipalidad de Collipulli, expresa:

1. En cuanto a los sumarios administrativos instruidos u ordenados instruir por esta Entidad de Control en las municipalidades.

que respecta a la responsabilidad administrativa del personal de la Administración del Estado, la Contraloría General de la República posee atribuciones tanto para ordenar a los servicios públicos y demás entidades sujetas a su fiscalización la instrucción de procedimientos disciplinarios, como para incoarlos por sí misma, de acuerdo con lo establecido el artículo 98 de la Constitución Política de la República; artículos 1°, 6°, 131 y siguientes de la ley N° 10.336; la resolución N° 510, de 2013, que Aprueba el Reglamento de Sumarios Instruidos por la Contraloría General de la República, y el artículo 51 de la ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades.

Luego, de conformidad con el artículo 9°, letra n), de la resolución N° 1.002, de 2011, de la Contraloría General de la República, que establece Organización y Atribuciones de las Contralorías Regionales, estas tendrán la facultad de instruir y resolver los sumarios administrativos y las investigaciones sumarias que disponga el Contralor Regional, los que se sustanciarán en conformidad a las normas contempladas en la ley orgánica y en el reglamento de sumarios de este Órgano de Fiscalización, en ejercicio de las facultades delegadas por el Contralor General.

Enseguida, de acuerdo con los artículos 36 de la resolución N° 510, de 2013, de este Órgano Contralor y 133 bis, de la ley N° 10.336, el Contralor Regional aprueba el proceso disciplinario estableciendo si existe responsabilidad administrativa, y propone a la autoridad competente la sanción que se estime procedente aplicar respecto de los inculpados, su absolución, el sobreseimiento de estos o del sumario administrativo.

A continuación, el alcalde debe aplicar las sanciones en virtud de su potestad disciplinaria, de acuerdo con el artículo 63, letra d), de la ley N° 18.695, que dispone que la facultad para aplicar medidas disciplinarias al personal municipal se encuentra radicada en el alcalde.

Así, es dicha autoridad administrativa quien posee la potestad disciplinaria para determinar e imponer la correspondiente sanción, aun en aquellos casos en que los sumarios son instruidos por esta Entidad Fiscalizadora, en los cuales esta Contraloría propone al alcalde que haga efectiva la responsabilidad administrativa de los funcionarios involucrados, siendo esta última quien debe aplicar directamente las medidas disciplinarias que procedan de conformidad con el artículo 133 bis de la citada ley N° 10.336.

El decreto que emita el alcalde es un acto administrativo respecto del cual podrá interponerse el recurso de reposición, según lo establecido en el artículo 139 de la ley N° 18.883, que Aprueba Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Finalmente, el alcalde emitirá el decreto alcaldicio que aplique la sanción, y en el evento que decida aplicar la misma sanción propuesta por esta Entidad de Control, el referido acto administrativo deberá ser registrado en esta Contraloría. Por el contrario, si el alcalde decide aplicar una sanción diversa a la propuesta, deberá dictar una resolución fundada que de cuenta de los motivos que tuvo presente para su modificación, la que se encontrará afecta al control preventivo de juridicidad de este Organismo de Control.

2.- El recurso de protección no es la vía idónea para impugnar un sumario administrativo Sostiene que queda en evidencia que la actora no alega ni ha alegado vicio alguno que afecte la legalidad del procedimiento sumarial. No obstante, al plantear la presente acción constitucional persiguen que se deje sin efecto el procedimiento disciplinario de la especie, el que, por lo demás, se encuentra afinado.

De este modo, lo solicitado por la recurrente, en orden a que se disponga el decaimiento del procedimiento disciplinario por imposibilidad material de continuarlo, o en subsidio, declare la caducidad de la potestad disciplinaria del alcalde, resulta del todo improcedente, puesto que dichos argumentos ya fueron objeto de discusión, análisis y ponderación en el proceso disciplinario de la especie, donde la recurrente ejerció todos los medios de defensa que le otorga la normativa, en el marco de un procedimiento administrativo reglado.

En este contexto, el recurso de protección no es un medio idóneo para impugnar procedimientos reglados, como es el caso de los sumarios administrativos, ya que las normas que regulan su tramitación contienen todos los elementos necesarios para configurar un debido proceso y asegurar una adecuada defensa del sumariado, estableciendo, entre otros aspectos, las autoridades llamadas a conocerlos; las formalidades de las notificaciones que deben efectuarse a los servidores; la formulación de cargos y su debido emplazamiento; la amplia admisibilidad de medios de prueba de que estos puedan hacer uso; la práctica de diligencias probatorias solicitadas por los afectados, si lo estiman pertinente, y los medios de defensa de que aquéllos pueden hacer uso, tales como la presentación de descargos y la interposición de los recursos que procedan en contra de las sanciones que eventualmente se les apliquen.

En efecto, esta acción constitucional no se ha creado para solucionar conflictos que se encuentren sometidos a normas y procedimientos perfectamente establecidos y entregados al conocimiento de los organismos competentes, que actúan dentro del marco de sus atribuciones legales y, consecuentemente, bajo el imperio del derecho, resultando improcedente interponer este recurso en contra de las determinaciones que se adopten por los funcionarios o la superioridad correspondiente, ya que ello implicaría desconocer el procedimiento fijado por el ordenamiento jurídico para determinar la responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos respectivos.

De este modo, resulta evidente que la acción de autos no es útil para el anotado propósito, por cuanto ésta no ha sido creada para solucionar conflictos que se encuentran sometidos a normas y procesos previamente establecidos.

III. En cuanto al decaimiento del proceso sancionatorio Es preciso indicar que la actora en su recurso no ha efectuado ninguna alegación referida a eventuales ilegalidades ocurridas durante la tramitación del proceso disciplinario y la resolución del asunto, como tampoco, que la sanción propuesta por la Entidad de Control y luego aplicada por la autoridad alcaldicia fuera desproporcionada o injusta.

Precisa que la recurrente arguye que en la especie habría operado el decaimiento del proceso disciplinario, sustentando dicho argumento en la jurisprudencia administrativa de la Entidad de Control señalada en el dictamen N° 3.860, de 2018 y en la jurisprudencia judicial contenida en las sentencias dictadas en las causas roles Nos 49.509-2021 (Berríos con Gendarmería de Chile); 127.415-2020 (Baltierra con Rey); 50.696-2020 (Sinisterra con Ministerio del Interior y Seguridad Pública); 119.193-2020 (Instituto de Diagnóstico S.A. con Intendencia de Prestadores de Salud), y 95.140-2020 (CM Antofagasta S.A. con Intendencia de Prestadores de Salud), todas de la Excma. Corte Suprema.

Sobre el particular, si bien la jurisprudencia administrativa de esta Entidad de Control, que cita la recurrente, menciona que de acuerdo con lo prescrito en el artículo 27 de la ley N° 19.880, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses desde su inicio hasta que se emita la decisión final, luego precisa que de acuerdo con lo sostenido en los dictámenes Nos 20.306, de 2012 y 38.949, de 2013, de esta procedencia, entre otros, a menos que hubiese un precepto legal en contrario, el vencimiento de los términos que la ley contempla para las actuaciones de la Administración no constituye, por sí mismo, una causal de invalidación.

Por su parte, los supuestos fácticos que dieron lugar a las sentencias emitidas por la Excma. Corte Suprema citadas por la recurrente son sustancialmente diferentes a los que originan la presente acción cautelar. En efecto, las acciones entabladas en los autos roles Nos 119.193-2020 y 95.140-2020, dicen relación con aplicaciones de multas por entidades fiscalizadoras en aspectos regulatorios específicos, regidos por una normativa particular y especial, que nada tienen que ver con la responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales.

Del mismo modo, las sentencias pronunciadas en los autos roles Nos 127.415-2020 y 50.696-2020, dicen relación -respectivamente-, con actos administrativos emitidos en el marco de un procedimiento de cobro ejecutivo de obligaciones tributarias en dinero seguido por la Tesorería Provincial de Maipú y con la expulsión del territorio nacional de un extranjero por parte del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, los cuales tienen su reglamentación propia en el Código Tributario y la ley de Migración y Extranjería.

Asimismo, la sentencia en causa rol N° 49.509-2021, se refiere a un procedimiento sancionatorio efectuado en el marco del decreto N° 412, de 1991, del Ministerio de Defensa Nacional, que Fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Estatuto del Personal de Carabineros de Chile, por el llamado a retiro absoluto de la actora, el cual difiere de la normativa aplicable a la responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales.

Ahora bien, respecto del presunto decaimiento del sumario de la especie, cabe señalar que la Contraloría General, en sus dictámenes Nos 63.638, de 2016 y 26.041, de 2017, ha sostenido que “los términos fijados por el ordenamiento jurídico para que los órganos de la Administración desarrollen sus cometidos, no son fatales, por lo que su inobservancia no afecta la validez de las actuaciones efectuadas con posterioridad a la extinción de los mismos”. Asimismo, en los dictámenes Nos 4.571, de 2015, 22.453 y 86.579, todos de 2016, se ha indicado que, salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo, de modo que la expiración del pertinente término no impide que las actuaciones que procedan se lleven a cabo con posterioridad a ella.

Enfatiza que la extensión del sumario administrativo en comento se encuentra plenamente justificada. Tal como se indicó previamente, el proceso disciplinario de la especie fue ordenado instruir por esta Contraloría Regional a través de la resolución exenta N° PD00596, de 12 de junio de 2020.

El referido proceso sancionatorio contempló materias de alta complejidad, por lo que el estudio e investigación de las mismas fue extenso, abarcando gran parte de las 1.463 fojas que comprendió la etapa indagatoria, lo que resulta más que justificado ante la magnitud de los hechos a inquirir. De hecho, además de las actuaciones de mero trámite, se incorporaron al expediente sumarial aproximadamente 1.400 fojas útiles para la investigación que debieron analizarse, entre las que destacan las correspondientes al expediente del sumario instruido por la Municipalidad de Collipulli mediante decreto N° 2.329, de 2 de septiembre de 2019; al informe final de auditoría N° 167, de 2020, de esta Contraloría Regional y sus antecedentes anexos; al informe de seguimiento de este último y los Reglamentos Internos del aludido municipio.

Además, del análisis cronológico del proceso sumarial queda de manifiesto que todas las diligencias decretadas fueron dispuestas y realizadas en tiempo razonables y justificados, conforme a la envergadura de los hechos materia del sumario, y de acuerdo a los recursos materiales y personales con los que cuenta esta Sede Regional de Control.

Detalla el cronograma, conforme a las etapas del sumario:

a.- Etapa Indagatoria La indagatoria llevada por esta Sede Regional tuvo por objeto investigar las eventuales responsabilidades administrativas derivadas de los hechos denunciados por el alcalde de la Municipalidad de Collipulli a través del oficio N° 298, de 5 de febrero de 2020, referidos a la sustracción de dineros por parte del entonces cajero municipal don nombre reservado, provenientes del pago de multas de tránsito acogidas a la rebaja del 25% de su monto. Asimismo, la investigación se extendió a los hechos observados por esta Contraloría Regional en el citado informe final de auditoría N° 167, de 2020, sobre examen de cuentas a los ingresos municipales recaudados por concepto de infracciones a la ley de tránsito, derivadas por Carabineros de Chile al JPL de la Municipalidad de Collipulli, así como el procesamiento de cada una de ellas, por el período comprendido entre el 1 de enero de 2017 al 29 de agosto de 2019, referidos a la falta de control jerárquico sobre las operaciones de la caja recaudadora municipal; la concentración de funciones del cajero municipal en el sistema de ingresos CAS Chile; la falta de control de la correlatividad del folio girador de las órdenes de ingreso; a la emisión de órdenes de ingreso genéricas; a la falta de supervisión de la Dirección de Administración y Finanzas de la Municipalidad de Collipulli, y a la rendición de cajas diarias sin detalle de las órdenes de ingreso.

te sentido,cesario mencionar que de forma previa al inicio de las diligencias investigativas, el fiscal del sumario debió destinar un extenso periodo al estudio y análisis del expediente del proceso disciplinario instruido por la Municipalidad de Collipulli a través del citado decreto N° 2.329, de 2 de septiembre de 2019, compuesto por 1.164 fojas, el cual contenía, entre otros documentos, expedientes de causas seguidas ante el Juzgado de Policía Local de esa comuna, conciliaciones bancarias, órdenes de ingreso, declaraciones de los involucrados y testigos, permisos provisorios emitidos por el antedicho Juzgado, manuales de procedimientos, etc., además de abocarse al estudio del referido informe final de auditoría N° 167, de 2020, sus papeles de trabajo e insumos analíticos contenidos y registrados en el Sistema Integrado para el Control de Auditorías (SICA) de esta Entidad Fiscalizadora.

Ello, unido a la circunstancia de que prácticamente durante todo el año 2020, la Región de La Araucanía, y en particular, la comuna de Temuco, debió permanecer prácticamente 3 meses en cuarentena a raíz del brote mundial del virus denominado coronavirus-2, lo que dificultó el normal desarrollo de la investigación producto de las restricciones al tránsito y desplazamiento de las personas, todo lo cual influyó en la dilación del inicio del sumario en comento.

Aclarado lo anterior, cabe indicar que mediante correo electrónico de 23 de marzo de 2021, se comunicó al municipio el inicio del sumario administrativo ya indicado.

Luego, el fiscal instructor recabó la información de contacto necesaria y gestionó las coordinaciones conducentes a requerir la comparecencia a declarar de los funcionarios, testigos e intervinientes, directa e indirectamente involucrados en los hechos indagados, todo lo cual permitió materializar estas diligencias investigativas en el mes de julio de 2021.

Enseguida, con fecha 30 de julio de 2021, se solicitaron nuevos antecedentes al municipio y se incorporaron documentos al expediente disciplinario.

A continuación, con fecha 4 de agosto de 2021, se recibieron los antecedentes solicitados a la entidad edilicia y se incorporaron a la carpeta investigativa.

Posteriormente, con fecha 7 de septiembre de 2021, se declaró cerrada la etapa indagatoria.

b.- Etapa Acusatoria.

Con fecha 9 de septiembre de 2021 se formularon cargos a la recurrente y al señor nombre reservado, los cuales fueron notificados con esa misma data.

El 13 de septiembre de 2021, se concedió prórroga para evacuar los descargos a doña nombre reservado.

Luego, el 14 de septiembre de 2021, se entregó copia a la recurrente de todo lo obrado en el expediente desde el cierre de la etapa indagatoria.

Enseguida, con fecha 21 de septiembre de 2021, se dejó constancia en el expediente de la no presentación de descargos por parte de don nombre reservado.

A continuación, el 23 de septiembre de 2021, se recibieron los descargos de doña nombre reservado.

Posteriormente, con fecha 24 de septiembre de 2021, se concedió un término probatorio especial de 5 días hábiles a solicitud de la recurrente.

Con fecha 26 de octubre de 2021, se decretó como medida para mejor resolver, la incorporación de las hojas de vida funcionaria de doña nombre reservado y don nombre reservado.

c.- Etapa Resolutiva.

El 27 de diciembre de 2021 se emite la Vista Fiscal respectiva, determinando que a los inculpados les asiste responsabilidad administrativa en los hechos imputados en los cargos, siendo aprobada por el Jefe (s) de la Unidad Jurídica de la Contraloría Regional de La Araucanía.

Luego, mediante resolución exenta N° PD00102, de 1 de febrero de 2022, el Contralor Regional resuelve aprobar el sumario administrativo y proponer a la autoridad edilicia la aplicación de medidas disciplinarias a los funcionarios ya señalados.

Finalmente, mediante el oficio N° 468, de 4 de febrero de 2022, se remitió al alcalde de la Municipalidad de Collipulli, copia de la citada resolución exenta N° PD00102, de 2022 y del expediente disciplinario respectivo.

Concluye que la extensión del sumario administrativo en comento encuentra una justificación razonable, en virtud de las razones expuestas precedentemente, sin que por el transcurso de tiempo se identifique en la especie que los presupuestos fácticos o jurídicos que sustentaron el acto emanado de esta Contraloría Regional, que propuso la aplicación de una medida disciplinaria a la recurrente haya experimentado variaciones que pudieran quebrantar el nexo idóneo indispensable que debe existir entre la actividad sustanciadora del proceso y la consecuencia jurídica basada en los hechos acreditados en el sumario respectivo.

4. En cuanto a la caducidad de la potestad sancionadora Respecto de la petición subsidiaria relativa a que se declare que ha operado la caducidad de la potestad disciplinaria, argumentando para ello, que el sumario habría excedido el plazo de tramitación de 90 días establecido en el artículo 136 de la ley N° 10.336 o, en su defecto, el plazo de seis meses establecido en la ley N° 19.880, los que a su juicio son fatales.

Refiere se sostiene su argumentación, en el pronunciamiento judicial emitido por la Excma. Corte Suprema en causa rol N° 138-2021 (Corporación Educacional Amanecer de Bulnes con Superintendencia de Educación Región Metropolitana).

Al respecto, la referida sentencia dice relación con un proceso instruido por la Superintendencia de Educación de la Corporación Educacional Amanecer de Bulnes, y a cuyo término aplicó a esta última una multa ascendente a 51 UTM, en el marco de la ley N° 20.529, que crea el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización, que establece un procedimiento sancionatorio particular y específico para este tipo de actividades, el cual difiere sustancialmente del procedimiento disciplinario tendiente a establecer la responsabilidad administrativa de los funcionarios municipales, evidenciado ello en el tipo de infracciones que contempla, las sanciones (amonestación, multa, privación temporal y/o definitiva de la subvención, Inhabilitación temporal o a perpetuidad para obtener y mantener la calidad de sostenedor, y revocación del reconocimiento oficial del Estado), la graduación de las infracciones (graves, menos graves y leves), los recursos que proceden, el plazo de prescripción de la acción sancionatoria (seis meses) y de término del proceso (no superior a dos años), todo lo cual no resulta extensible a los sumarios administrativos instruidos en las entidades edilicias.

En este sentido, reitera que la jurisprudencia de esta Entidad de Control contenida en los dictámenes Nos 4.571, de 2015, 22.453 y 86.579, ambos de 2016, ha indicado que, salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la Administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro de un buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo, de modo que la expiración del pertinente término no impide que las actuaciones que procedan se lleven a cabo con posterioridad a ella.

Dicho criterio, como ya se dijo precedentemente, ha sido confirmado por la Excma. Corte Suprema en sentencia de 3 de enero de 2019, dictada en causa rol N° 24.935-2018, al señalar en su considerando octavo, haciendo alusión al artículo 27 de la ley N° 19.880, que: “Es en esta norma que funda su alegación el actor, soslayando que, según lo ha señalado por esta Corte, para la Administración Pública el plazo establecido en el mencionado artículo no tiene el carácter de fatal, de manera que si bien el organismo público debe hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de llevar tan sólo a tender o a instar por la pronta terminación del procedimiento administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el legislador. El esfuerzo hacia el que ha de propender el órgano público en esta materia no puede vincularlo de tal manera, que el incumplimiento de estos plazos transforme en fútil su esfuerzo fiscalizador. En efecto, un mínimo equilibrio entre sus distintos deberes lleva necesariamente a una conclusión como ésta, pues de lo contrario se habría de convenir en que la fiscalización y los derechos e intereses del Estado y de los administrados habrían de ceder y quedar subordinados a la celeridad, conclusión irracional que no puede ser admitida.”

5.- Derechos constitucionales presuntamente vulnerados a.- Derecho constitucional contemplado en el artículo 19 N° 1 de la Constitución Política de la República.

Al respecto, no se advierte de qué manera -ya sea con la dictación del decreto alcaldicio que se impugna en este recurso o en la tramitación del sumario administrativo instruido por esta Entidad de Control-, se ha producido alguna privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de este derecho constitucional, toda vez que esta Entidad Fiscalizadora al tramitar el proceso disciplinario en comento no ha efectuado una labor que implique afectación al derecho a la vida y a la integridad física y psíquica de la recurrente, sino que solo ha ejercido una potestad constitucional y legalmente reconocida, y dentro de un procedimiento debidamente tramitado. De esta manera, esta Entidad Regional al sustanciar el sumario administrativo de la especie -facultado legalmente para ello- no ha podido ocasionar una afectación a esta garantía constitucional.

Finalmente, de aceptarse el planteamiento de la actora, habría que concluir que cada vez que los organismos del Estado ejercen las facultades de que han sido dotados, estarían afectando a aquellos con las actuaciones que de ellas se deriven, cuando su tenor no se condiga con las sensaciones o sentimientos que tales personas experimentan respecto del asunto que les concierne, como ocurre en la situación en examen.

b.- Derecho constitucional contemplado en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política de la República Sobre el particular, y sin perjuicio que la recurrente no señala en que habría consistido la privación, amenaza o perturbación de su derecho a la igualdad ante la ley, no se advierte de qué manera se ha producido alguno de estos efectos en el legítimo ejercicio de este derecho constitucional, toda vez que tanto en la tramitación del proceso sancionatorio y remisión del expediente al municipio para su posterior resolución, no se ha efectuado de modo alguno una labor que implique darle un tratamiento diferenciado en relación con otras personas que se encuentran en su misma posición.

c.- Derecho constitucional contemplado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política de la República.

Destaca que la jurisprudencia de los Tribunales Superiores de Justicia ha puntualizado, en lo relativo a esta garantía, que no es posible concebir su privación, perturbación o amenaza tratándose de derechos y deberes que vinculan a los servidores públicos con los organismos de la Administración, puesto que la función pública proviene de una relación jurídica de naturaleza estatutaria y, en consecuencia, el cargo a través del cual se desempeña participa de tal carácter y constituye una clase de representación del Estado que no es posible incluir en el campo del derecho privado en el que la propiedad se inserta, y respecto del cual se establece la respectiva garantía constitucional.

Así, la sanción propuesta por esta Entidad de Control respecto de la recurrente -multa de un 20% de su remuneración mensual-, aplicada finalmente mediante el decreto alcaldicio impugnado, no constituye una afectación ilegítima en la propiedad de la misma, sino que consiste en una medida que tiene fuente legal -de acuerdo a lo preceptuado en los artículos 120, letra b), y 122, letra c), de la ley N° 18.883-, y es el resultado de una serie de actos y diligencias concatenadas que dan forma al sumario administrativo, a través del cual, de existir elementos probatorios suficientes, se arriba a la convicción sobre la existencia, en el caso concreto, de la responsabilidad administrativa que le asistió a la recurrente, en el marco de un racional y justo procedimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe hacer presente que las omisiones negligentes de la actora permitieron que se generara un detrimento al patrimonio municipal de aproximadamente $56.812.164 (cincuenta y seis millones ochocientos doce mil ciento sesenta y cuatro pesos), daño que, hasta la fecha, no ha sido resarcido.

CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el recurso de protección fue incorporado a nuestra legislación como una acción de naturaleza cautelar en beneficio de quien, por causa de actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufriere privación o perturbación en el ejercicio de diversos derechos constitucionales. El ejercicio de esta acción protectora exige, como presupuesto ineludible, una acción u omisión que revista caracteres de ilegal o arbitraria, cuya consecuencia inmediata, origine una situación determinante de privación, amenaza o perturbación para alguno de los derechos constitucionales amparados y contenidos en el artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Que según se deduce de lo dispuesto en el artículo 20, de la Carta Fundamental, la denominada acción o recurso de protección requiere, para su configuración, la concurrencia copulativa de los siguientes presupuestos: a) Una conducta, por acción u omisión, ilegal o arbitraria; b) La afectación, expresada en privación, perturbación o amenaza, del legítimo ejercicio referido a determinados derechos esenciales garantizados en la misma Constitución y que se indican en el mencionado precepto; c) Relación de causalidad entre el comportamiento antijurídico y el agravio a la garantía constitucional; y d) Posibilidad del órgano jurisdiccional ante el cual se plantea, de adoptar medidas de protección o cautela adecuadas, para resguardar el legítimo ejercicio del derecho afectado.

SEGUNDO: Que en primer lugar y antes de referirse al fondo del asunto debatido, es preciso consignar que la alegación de la recurrida -Municipalidad de Collipulli-, relativa a su falta de legitimación pasiva por cuanto las imputaciones efectuadas por la recurrente se refieren a la excesiva dilación en la tramitación del sumario, el cual se efectuó íntegramente ante la Contraloría Regional de la República, lo cierto es que la entidad que dictó el Decreto Alcaldicio que aplica sanciones disciplinarias a la recurrente -que es la actuación contra la cual se recurre-, fue la Municipalidad de Collipulli razón por lo que la presente acción se encuentra correctamente ejercida, debiendo desestimarse por ende, tal argumentación.

TERCERO: Que tampoco se acogerá la excepción de improcedencia de la presente acción fundado en el hecho que la recurrente no optó por algún recurso administrativo en contra de la imposición de la sanción contenida en el Decreto Alcaldicio impugnado, puesto que la acción de protección puede igualmente ejercerse respecto de actuaciones u omisiones que se estimen arbitrarias e ilegales y que afecten algún derecho constitucional amparado por éste, independientemente del ejercicio de otros derechos.

CUARTO: Que en cuanto al fondo, la recurrente funda su pretensión -ya sea que se declare el decaimiento del proceso sumarial o en subsidio la caducidad de la potestad sancionatoria de la Municipalidad de Collipulli-, en la excesiva dilación del sumario administrativo llevado a cabo por la Contraloría General de la República lo que hace que la imposición de la sanción administrativa disciplinaria devenga en extemporánea, por cuanto, desde el inicio sumario administrativo al que se sometió a la actora a la fecha de dictación del acto impugnado que afina el procedimiento imponiendo la sanción cuestionada, habrían transcurrido más de dos años.

Hace presente que el mentado sumario se inició con fecha 2 de septiembre de 2019 y concluyó 21 de marzo de 2022, sin que se observaran los plazos legales previstos al efecto. Sostiene que resulta aplicable al caso de autos el artículo 136 de la Ley N° 10.336, que establece que los plazos de sustanciación de los sumarios instruidos por el órgano fiscalizador no pueden exceder de noventa días o, en su caso, ante la inexistencia de norma en la Ley N° 18.883, debe aplicarse supletoriamente el artículo 27 de ley N° 19.880, que prevé un término de seis meses.

En subsidio, y con los mismos argumentos, alega que habría caducado la facultad disciplinaria de la recurrida en orden a aplicar una sanción como la que se impugna a través del presente recurso, una vez transcurridos todos los plazos legales indicados precedentemente.

QUINTO: Que, en relación al decaimiento del procedimiento administrativo consistente en “la extinción de un acto administrativo provocado por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo” (Excma Corte Suprema, Recurso de Protección Rol 24.455-2020), si bien su procedencia ya se encuentra asentada en la jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema, debe tenerse presente que constituye un hecho indubitado que el sumario administrativo -al menos en relación a la actora-, que culminó con la sanción a que se refiere el recurso, fue tramitado por la Contraloría Regional de La Araucanía.

Sin embargo, la presente acción constitucional no se ha dirigido en contra de dicha entidad contralora por el retardo en la tramitación del referido sumario sino en contra de la Municipalidad de Collipulli, que es en definitiva quien impuso la sanción y cuya potestad sancionatoria se cuestiona. Luego, entonces, la alegación principal en relación al decaimiento del proceso administrativo no podrá ser acogida ni corresponde a esta Corte pronunciarse sobre dicho tópico, puesto que el reproche que fundamenta la pretendida declaración de decaimiento se achaca a quien no es parte en el presente recurso ni ha sido emplazado como tal, no obstante que como medida para mejor resolver se haya solicitado su informe.

SEXTO: Que como alegación subsidiaria, la actora, por los argumentos ya esgrimidos pretende la declaración de caducidad de la potestad sancionatoria del ente edilicio, entendida ésta como “…una sanción de derecho objetivo por no ejercer un derecho subjetivo o no ejecutar un acto o ejercerlo de forma extemporánea de manera que deviene en ineficaz…”(Rol 6.7085-2015- Tercera Sala, Excma Corte Suprema). Se trata, en consecuencia, de un mecanismo extintivo que surge como consecuencia de la inactividad del titular dentro de términos establecidos normativamente y que opera sobre los efectos del acto administrativo.

SÉPTIMO: Que para decidir debe tenerse en consideración que la Contraloría Regional de la República, terminado que fuera el proceso sumarial (cuya legalidad no ha sido impugnada), mediante Resolución Exenta N°PD00102, de 1 de febrero de 2022, propuso determinadas castigos para la recurrente, remitiéndose todos los antecedentes a la Municipalidad de Collipulli a fin que el Alcalde de la comuna, en quien radica la facultad de aplicar sanciones al personal municipal de conformidad a lo preceptuado en los artículos 63, letra d), de la Ley 18.695 y 133 bis, de la Ley 10.336; decidiera acerca de la sanción a aplicar, potestad que fue ejercida con fecha 21 de marzo del año en curso, mediante la dictación del Decreto Alcaldicio Nº 706, de 21 de marzo de 2022, que impuso a la funcionaria la medida disciplinaria de multa del 20% de su remuneración mensual y una anotación de demérito en el factor de calificación correspondiente de 4 puntos.

OCTAVO: Que conforme lo dicho, la potestad sancionatoria ejercida por el titular de la misma, mediante la dictación del Decreto Alcaldicio impugnado, resulta oportuna, desde que fue ejercida dentro de un plazo razonable y prudente, no pudiendo considerársela extemporánea y por ende sancionada con la declaración de caducidad de la misma, puesto que la Municipalidad no ha excedido ninguno de los plazos a que se refiere la recurrente en su libelo en la imposición de la sanción, ya sea el artículo 133 bis de la Ley 10.336 o el artículo 27 de la Ley 19.880.

Tal como lo expresa la recurrida en su informe, el alcalde para hacer uso de la tantas veces citada facultad disciplinaria, debía obligatoriamente esperar el resultado del sumario administrativo tramitado por Contraloría, cosa que hizo, ejerciendo dentro de sus facultades legales y oportunamente la actuación que en definitiva se le reprocha.

NOVENO: Que así las cosas, no constituyendo la actuación edilicia una conducta arbitraria ni ilegal y no siendo posible atribuir a la misma la institución del decaimiento o la caducidad de su facultad legal, el presente recurso de protección no podrá prosperar.

Por estas consideraciones y atendido lo dispuesto en el artículo en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y lo preceptuado en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre tramitación y fallo del recurso de protección sobre garantías constitucionales, se declara:

Que, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto por doña KARINA ANGÉLICA FERNANDEZ CARRERA, abogada, en favor de doña nombre reservado, en contra de la MUNICIPALIDAD DE COLLIPULLI.

Regístrese.

Redacción de la ministra A.nombre reservado.

Rol N° Protección-11037-2022 (pvb).