nombre reservado con I. MUNICIPALIDAD DE SAN BERNARDO

San Miguel, veinticuatro de febrero de dos mil veintidós.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que comparece nombre reservado, funcionaria municipal, cédula de identidad N° RUT reservado, domiciliada en domicilio reservado, quien interpone recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de San Bernardo, representada por su Alcalde Christopher White Bahamondes, por el acto que estima ilegal y arbitrario consistente en la dictación del Decreto Alcaldicio N° 2245, de 30 de noviembre de 2021, mediante el cual se dispuso la no renovación de su contrata para el año 2022, aduciendo que los servicios transitorios por los cuales fue contratada no serán necesarios para dicha anualidad, el que califica de ilegal y arbitrario, señalando que vulnera sus garantías constitucionales establecidas en los numerales 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución de la República.

Indica que ingresó a prestar servicios en la I. Municipalidad de San Bernardo, el 1 de marzo de 2011 con contrato de prestación de servicios a honorarios, desempeñándose en el departamento de relaciones públicas, dependiente de la alcaldía hasta noviembre de 2011, fecha en la que cambió su calidad “a contrata” del escalafón administrativo. Describe las funciones que ejerció en dicha calidad entre el año 2012 y 2014, en el Departamento relaciones públicas del departamento de rentas y luego del 2014 al 2019, en el Departamento administrativo de la dirección de administración y finanzas. Agrega que desde el 2019 a la fecha fue destinada al departamento de cultura y turismo, refiriendo que desde el año 2011 sus contratas han sido renovadas en forma ininterrumpida y que siempre obtuvo calificación sobresaliente, sin notas de demérito Sostiene que el decreto alcaldicio que dispone la no renovación de su contrata se limita a exponer que sus servicios ya no serán necesarios para la próxima anualidad, basándose, además, en el oficio interno N°478 de 30 de noviembre de 2021 que nada adiciona respecto a los fundamentos de este acto administrativo. Agrega que éstos son precarios y que no se aportan antecedentes para justificar la decisión. Que el ente edilicio no explica las razones que tuvo para no renovar su contrata y no la de otros funcionarios en idéntica calidad jurídica.

Refiere que, de conformidad al principio de confianza legítima, reconocida por la jurisprudencia administrativa y jurisdiccional que reproduce, ella contaba con la legítima expectativa de que las renovaciones efectuadas por el servicio público se repetirían en el futuro puesto que contaba con más de 2 años de renovaciones consecutivas en el mismo departamento.

Señala que, a partir del desarrollo de este principio, para terminar con una contrata, resulta necesario emitir un acto administrativo fundado, de conformidad con el artículo 11 y 41 de la Ley 19.880, extendido con la debida antelación y notificado al afectado. El acto debe detallar los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de fundamento, señalando el mismo órgano contralor en su dictamen, cuáles son las razones que se consideran válidas para terminar una contrata que ha sido renovada por más de dos años consecutivos, a saber, una calificación deficiente del funcionario o la aplicación de una medida de destitución como conclusión de un sumario administrativo legalmente tramitado, destacando que todos estos supuestos exigen que la institución los acredite y respalde a través de antecedentes pertinentes, en cada caso.

Enfatiza que la recurrida, al no respetar la legítima confianza, deviene en un actuar ilegal por parte del servicio, porque contraviene lo dispuesto en la normativa aplicable a los funcionarios municipales y públicos, al decidir no renovar su contratación por fundamentos y motivos que no están amparados en ninguna causal legal de cesación de funciones.

Además, razona en cuanto a que la transitoriedad de la contrata no es sinónimo de precariedad, citando el artículo 87 de la ley 18.883, el cual estima aplicable a funcionarios a contrata y razona que las únicas hipótesis válidas para fundar la no renovación, son tales como una deficiente evaluación, la destitución de la funcionaria, previo procedimiento sancionatorio administrativo, la reestructuración del órgano, la eliminación o modificación de planes o programas y la alteración de las condiciones presupuestarias, sin que éstas puedan ser invocadas en forma varga o genérica como ha ocurrido en la especie.

Así también acusa que el acto carece de los elementos mínimos que aseguren su validez y existencia, en específico no expresa los reales motivos y fundamentos para no prorrogar su contrata, vulnerando con ello lo establecido en el artículo 11 de la ley 19.880.

Concluye que el actuar de la recurrida es ilegal porque contraviene la normativa aplicable a los funcionarios municipales y arbitraria porque carece de razonabilidad, y estima que con él se vulneran las garantías constitucionales de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y derecho a la propiedad, y solicita en definitiva que se acoja el recurso en todas sus partes y se declare ilegal y/o arbitrario el decreto alcaldicio N°2245 de 30 de noviembre de 2021, disponiéndose la renovación de su contrata para el año 2022, debiendo ordenarse la reincorporación a sus funciones y el pago de remuneraciones y cotizaciones previsionales desde el momento en que se produjo la separación efectiva y hasta su reincorporación; reintegro que pide se ordene en las mismas condiciones en las que se desempeñaba al momento de ser desvinculada, declarándose además que su contrata es indefinida, con expresa condena en costas Acompaña los documentos fundantes de sus presentación, entre ellos el decreto alcaldicio antes mencionado y sus antecedentes.

Segundo: Que comparece Christian Ruiz Varas, abogado en representación de la Municipalidad de San Bernardo, informando al tenor del recurso y solicitando su rechazo por no existir omisión, resolución o acción ilegal o arbitraria que haya privado, perturbado o amenazado los derechos de la actora.

Se refiere a la calidad jurídica de la I. Municipalidad de San Bernardo, al marco regulatorio que rige la actuación de dicha entidad, así como también al marco jurídico aplicable a las personas que son contratadas y que se desempeñan en el ámbito municipal; lo anterior por mandato de la Constitución Política del Estado y leyes orgánicas, también de rango constitucional. Detalla que en virtud de lo dispuesto en la ley 18.883, el municipio tiene capacidad contractual para vincularse con personas naturales y dichas contrataciones sólo pueden ser bajo las modalidades de los cargos de planta, a contrata o plazo fijo, según lo que ésta indica.

Se refiere en extenso a los funcionarios contratados bajo modalidad a contrata, indicando sus características y destacando que son contratos a plazo fijo, pues la ley señala que dichos empleos cesan por el sólo ministerio de la ley.

Sostiene que lo que pretende el recurrente es modificar la ley 18.883 y declarar que le asiste un estatuto jurídico laboral que no existe en la legislación chilena, es decir, pide que se vaya más allá del acto impugnado y se declare que es titular de un empleo a contrata de carácter indefinido.

Relata que la actora fue contratada conforme a un contrato laboral especial de carácter estatutario y no por uno propio del Código del Trabajo, y se refiere a la transitoriedad de las designaciones a contrata, conforme lo dispone el artículo 5° letra f) de la ley 18.883.

En cuanto al decreto alcaldicio objeto del recurso, indica que es efectivo que la Contraloría General ha impartido instrucciones y criterios complementarios a los dictámenes sobre la materia, N° 22.766 y N°23.518, ambos del 2016, los que en lo principal concluyeron que el término anticipado de una designación a contrata debe disponerse por un acto administrativo fundado y que la renovación de contrata durante varios años, generó para funcionarios la confianza legítima de que dicha práctica administrativa se reiteraría para el año siguiente, correspondiendo que una determinación distinta del municipio sobre la materia se concrete a través de un acto administrativo motivado.

Refiere a este respecto que, en los hechos, luego de la renuncia de la ex alcaldesa Sra. Nora Cuevas, el alcalde electo por el Concejo Municipal ordenó la realización de una auditoria administrativa, de procesos y financiera y sobre lo anterior los distintos departamentos o direcciones del municipio emitieron informes sobre el estado de sus unidades. De acuerdo a dichos informes el Alcalde, en cumplimiento de la ley, y de sus facultades, potestades y competencias ordenó a todas las Direcciones municipales que se diera estricto cumplimiento a lo que ordena la ley en términos de contratación del personal a contrata y también respecto de los contratos a honorarios, ello en virtud de que la auditoria dejó en evidencia la necesidad de ajustar las contrataciones de personal a los recursos municipales y en particular a lo que ordena la ley 18.883 en cuanto al porcentaje de contratas que deben existir en el municipio. De esa forma, y teniendo presente las instrucciones del órgano contralor, el municipio mediante Decreto Alcaldicio Nº 2245, de fecha 30 de noviembre de 2021, determinó la decisión de no renovar el empleo a contrata de la Sra. nombre reservado, fundando tal decisión en las prerrogativas y consideraciones señaladas en dicho decreto y en la disposición legal que determina el carácter temporal del vínculo, es por eso que la frase “transitoriedad de los servicios”, es complementaria y además suficiente y tiene el mérito para fundar lo resuelto.

Enfatiza que no se recurre por habérsele notificado extemporáneamente, ni por falta de fundamento del decreto alcaldicio, sino por lo que este dispone. Aclara además que el acto contenido en el decreto alcaldicio no es un acto que ponga fin al vínculo, pues éste se extinguió sólo por el transcurso del tiempo, sino que comunica la no renovación. En este sentido, hace presente que el plazo de término del vínculo estaba contenido en el decreto que dio origen a la Contrata para el año 2021 y era conocido por la recurrente, porque es parte de la naturaleza jurídica de la contrata que ésta sea esencialmente temporal y con fecha final de término.

Afirma que aún en el caso que se acogiera el recurso de protección, la contrata finalizó por cumplimiento del plazo, que no existe convalidación del acto nulo por expresa disposición del artículo 7° de la Constitución Política de la República y que mucho menos se puedo declarar que su empleo a contrata es indefinido.

Refuta lo planteado en el recurso por la señora nombre reservado, quien se funda principalmente en el principio de la confianza legítima o en la sola lectura del dictamen del órgano contralor, de lo que puede colegirse que el recurso se construye a partir de una doctrina de la Contraloría General que desconoce las facultades que la propia ley orgánica municipal ha entregado a los alcaldes, esto es, la de “Nombrar y remover a los funcionarios de su dependencia de acuerdo con las normas estatutarias que los rijan” (Art. 63, letra c) de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades).

Indica que, con la referida doctrina, el órgano contralor, se excede en sus atribuciones, toda vez que si bien su propia ley señala en el artículo 5 incisos 2 y 3 que “El Contralor dispondrá por medio de resoluciones acerca de los asuntos que son de su competencia, que él determine en forma definitiva. En los casos en que el Contralor informe a petición de parte o de jefaturas de Servicio o de otras autoridades, lo hará por medio de dictámenes”, esta facultad no puede entenderse como una prerrogativa que le permita privar a un jefe superior de un servicio como lo sería un alcalde, del ejercicio de las atribuciones que la ley le ha encomendado como máxima autoridad de una comuna.

Afirma que un acto administrativo existe sólo cuando es dictado por la autoridad administrativa, en el ámbito de sus atribuciones bajo estricto apego a la ley y esta prescripción u obligación legal se ha respetado por el Sr. Alcalde Cristopher White Bahamondes para informar la no renovación de la contrata. El acto administrativo que comunica la no renovación de la contrata se basta a sí mismo, pues emana de una facultad legal. De su sola lectura se puede constatar que está fundado, fue dictado por la autoridad competente y en el ámbito de sus atribuciones.

Destaca que una cosa es que el acto Administrativo no esté fundado o que sea ilegal y otra muy distinta es que, a la recurrente, no le guste lo resuelto en el mismo. Y en dicho sentido manifiesta que no corresponde, ni a la recurrente, ni menos a la Contraloría evaluar o calificar los motivos que fundan una decisión contenida en un decreto alcaldicio, de lo contrario se vulneraría el artículo 21 B de la Ley N° 10.336 que señala que “La Contraloría General, con motivo del control de legalidad o de las auditorías, no podrá evaluar los aspectos de mérito o de conveniencia de las decisiones políticos o administrativas”.

Concluye que el acto administrativo impugnado no vulnera ninguno de los derechos o garantías constitucionales referidos en el recurso, por lo que solicita que se rechace el recurso por no existir los hechos señalados como ilegales y no constituir el Decreto Alcaldicio N° 2245 de 30 de noviembre del 2021, una omisión arbitraria o ilegal que constituya una privación, perturbación o amenaza en contra de los derechos de la recurrente.

Tercero: Que el recurso de protección tiene por objeto restablecer el imperio del derecho cuando se han visto conculcadas las garantías constitucionales, consagradas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República, según lo dispone el artículo 20 de la Carta Fundamental. En tales casos, la Corte de Apelaciones respectiva puede adoptar todas las medidas conducentes a lograr que cese la perturbación de tales garantías. Para que así ocurra, deben concurrir los siguientes requisitos: que se compruebe la existencia de la acción u omisión reprochada; que se establezca la ilegalidad o arbitrariedad de esa acción u omisión; que de la misma se siga directo e inmediato atentado contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía; y que la Corte esté en situación material y jurídica de brindar la protección.

Cuarto: Que, en el caso que se debate, se ha sostenido por la recurrente que la Municipalidad de San Bernardo ha incurrido en un acto arbitrario e ilegal consistente en la dictación del Decreto Alcaldicio N° 2245, de 30 de noviembre de 2021, por medio del cual se puso en su conocimiento el hecho de la no renovación de su contrata -a plazo fijo- como funcionaria de la municipalidad, aduciendo la recurrida que sus servicios no eran necesarios para el año 2022, lo que estima arbitrario e ilegal porque el citado acto de la administración carece de fundamento y conculca las garantías de lo numerales 2,16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, Sostiene, asimismo, que se ha desatendido el principio de confianza legítima que le protege por haber prestado servicios por más de diez años en forma continua, primero a honorarios, luego a contrata, desempeñándose en distintas funciones, entre el año 2012 y 2014, en el Departamento relaciones públicas del departamento de rentas y luego del 2014 al 2019, en el Departamento administrativo de la dirección de administración y finanzas. Agrega que desde el 2019 a la fecha fue destinada al departamento de cultura y turismo, refiriendo que desde el año 2011 sus contratas han sido renovadas en forma ininterrumpida y que siempre obtuvo calificación sobresaliente, sin notas de demérito y siempre figuró en lista 1, sin haber tenido sumarios o investigaciones, por lo que la no renovación de su contrata, en las condiciones ya descritas, ha afectado garantías fundamentales que se encuentran amparadas en el artículo 19 Nº 2 ,16 y 24 de la Constitución Política de la República.

Quinto: Que de lo expuesto precedentemente se aprecia que el reproche formulado al acto administrativo cuestionado se funda en que éste carece de “motivación racional”, pues no daría cumplimiento a diversas normas legales que cita, entre las cuales cabe destacar los artículos 11 y 41 inciso cuarto de la ley Nº19.880, y atentaría contra el principio de la legítima confianza, lesionando los derechos constitucionales que la recurrente invoca en su favor, puesto que sostiene, como ya se adelantó, que los argumentos vertidos en el decreto alcaldicio cuestionado, no son efectivos y para tales efectos realiza una serie de observaciones a la explicación dada por la autoridad consistente de “no ser necesarios sus servicios”, en especial repara en la falta de explicitación del motivo de su desvinculación, pues no se dice por qué no son necesarios sus servicios para el año 2022, sin considerar la autoridad administrativa el hecho de que prestó servicios por más de 10 años de manera continua, en distintas secciones y sin reproches en su desempeño.

Sexto: Que a través de la acción cautelar interpuesta no se está desconociendo la facultad de la autoridad municipal para dictar el decreto que se impugna, sino que derechamente lo que se critica es la falta de motivación del mismo, porque no se dan motivos racionales que permitan ser entendidos por quien se ve afectado por la medida tomada, sino que se esgrime una justificación meramente formal para no renovar su contrata, cuya fundamentación califica de insuficiente y, por ende, la voluntad de la Administración se erguiría únicamente sobre la base del capricho y la ilegalidad.

Séptimo: Que se hace necesario efectuar la revisión del decreto cuestionado que lleva el N° 2245, de 30 de noviembre de 2021, en cuyo texto se lee como fundamento de la decisión adoptada en relación a la recurrente que los servicios a contrata solo duran hasta el 31 de diciembre de cada año y cesan por el solo ministerio de la ley a menos que se haya dispuesto su renovación con treinta días de anticipación, por lo cual, considerando la transitoriedad de los servicios para los que fue contratada no serán necesarios para el año 2022.

De lo transcrito no se verifica la motivación del acto administrativo por el que desvincula a una persona que ha prestado servicios por más de diez años en la municipalidad y en distintas labores, puesto que lo único que se esgrime es “que no son necesarios sus servicios para la anualidad 2022”, y para dar mayor seriedad a la decisión, se hace referencia al artículo 2 de la ley 18.883 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, a lo establecido en el Dictamen Nº 85.700 del año 2016 pronunciado por la Contraloría General de la República, así como al Dictamen Nº 6400 de 2 de marzo de 2018, pero no hay explicación o razón de peso para concluir que los servicios de la recurrente ya no son necesarios, puesto que las labores que desempeñó durante diez años, no aparecen como aquellas que sean transitorias al interior de un municipio.

Octavo: Que, en relación a la motivación del acto administrativo, útil es acudir a lo que ha dicho el Órgano Contralor sobre la materia en el Dictamen Nº22.766/2016 y que reitera en el Nº6400/2018, en cuanto reconoce que la práctica de “recontratación reiterada de los funcionarios afectados tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó, en definitiva, que los municipios involucrados incurrieran en una práctica administrativa que generó para los recurrentes una legítima expectativa que los indujo a confiar en la repetición de tal actuación”; por lo anterior es que, sin perjuicio de reconocer que las autoridades tienen atribuciones para decidir respecto a las contratas para su no renovación, renovación en condiciones diversas (esto es en grado, estamento o carga horaria inferior o plazo menor a un año) y el término anticipado; para proceder, en lo que aquí interesa, vale decir, a la no renovación -cuando ya ha operado una segunda contratación- se requiere de un acto administrativo y éste debe dictarse a lo menos con 30 días de anticipación al vencimiento de término y debe “contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta” y en apoyo de esta interpretación se citan los artículos 11 y 41 de la ley 19.880.

En efecto, la ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, en su artículo 11 exige que: “los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”. A su vez, el artículo 41 estatuye que la resolución que contenga una decisión debe ser fundada.

Noveno: Que de la revisión del Decreto Alcaldicio N° 2245, de 30 de noviembre de 2021, se observa que se trata de un acto administrativo que no cuenta con fundamentos, se cita en apoyo de la decisión contenida en él normas legales y dictámenes de Contraloría General de la República, que no justifican la decisión adoptada respecto del recurrente por lo tanto no cumple con la obligación de ser motivado, y por el contrario aparece vacío de contenido y no cumple con las exigencias que le impone la ley en el ejercicio de los elementos reglados de la potestad que le ha sido conferida, en especial de las normas que exigen que todo acto administrativo que afecte derechos de los particulares debe contener los hechos y fundamentos de derecho que lo sustente, esto es, cumplir con el deber de que toda resolución de autoridad que contenga una decisión debe ser fundada conforme lo consagra la ley Nº19880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de la Administración. De otra parte, el acto administrativo consistente el Decreto Alcaldicio Nº 2240 de 30 de noviembre de 2021, al carecer de motivación deviene no solo en ilegal, al no cumplir con el deber que le imponen los citados artículos 11 y 41 de la ley 19.880, obligación que ha sido reiterada en los Dictámenes de la Contraloría General de la República citados en este sentencia, sino que además se torna arbitrario, falto de racionalidad de quien lo dicta.

Décimo: Que de acuerdo a lo antes analizado y expuesto la autoridad administrativa, al dictar el citado decreto que se impugna ha vulnerado la norma del artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental al no fundamentar específicamente su decisión de poner término a la contrata en la Municipalidad de la recurrente en el texto del decreto respectivo de acuerdo a lo señalado por la Contraloría General de la República y lo dispuesto en la ley 19880, artículos 11 y 41.

En consecuencia, faltando el motivo de la desvinculación de la actora en el decreto impugnado, toda vez que no se explicita las razones por las cuales la autoridad estima que sus servicios no son necesarios para el año 2022 y resultando además poco plausible la explicación de que se trata de servicios transitorios los que prestaba la recurrente, atendido que permaneció más de diez años en funciones, por lo que es dable concluir que la recurrida ha incurrido en un acto ilegal y arbitrario que ha lesionado una garantía fundamental consagrada en la Constitución Política de la República, la del artículo 19 N° 2, esto es la igualdad ante la ley, que asegura que ni la ley ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias. Lo dicho demanda a esta Corte la adopción de medidas tendientes a restablecer el imperio del derecho, en la forma que se dirá en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y visto, además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido por doña nombre reservado en contra de la Ilustre Municipalidad de San Bernardo, solo en cuanto se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 2245, de 30 de noviembre de 2022, que dispuso la no renovación de la contrata para el año 2022 y, como consecuencia de ello: a) la recurrida deberá reintegrar al recurrente a sus funciones y en el grado que tenía a la fecha de desvincularla, b) el reintegro en el cargo a contrata es por el año 2022, una vez ejecutoriada esta sentencia y; c) deberá pagar a ésta todas las remuneraciones que le correspondan en razón de su cargo desde la fecha de su desvinculación.

Redactado por la ministra (s) Sra. Villegas Regístrese, notifíquese y archívese en su oportunidad.

N° 6066-2021 Protección.

Pronunciada por la Primera Sala de la Iltma. Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las ministras señora María Teresa Díaz Zamora, señora Alejandra Pizarro Soto y señora Nelly Villegas Becerra.