nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PEÑAFLOR

San Miguel, cuatro de noviembre de dos mil veintiuno.

Vistos:

Don nombre reservado, técnico en informática, domiciliado en domicilio reservado deduce recurso de protección en contra de la I. Municipalidad de Peñaflor, representada por su alcalde, don Nibaldo Meza Garfia, ambos domiciliados en domicilio reservado, por el acto arbitrario e ilegal consistente en la dictación del Decreto Alcaldicio N° 3852 de 30 de julio de 2021, que dispuso la no renovación de su contrata, decisión que se adoptó producto de “ una relevante arista presupuestaria…. que la obliga a adoptar medidas de racionalización y reordenamiento de los recursos humanos”.

Solicita que la municipalidad recurrida reponga su contrata hasta el 31 de diciembre de 2021, disponiendo, además, el pago de sus remuneraciones por el tiempo en que esté desvinculado del servicio, con costas.

Sostiene que el 1 de junio de 2017, ingresó a trabajar como técnico en soporte computacional y redes a la unidad informática de la municipalidad recurrida, bajo la modalidad honorarios con una duración de contrato hasta el 31 de diciembre de 2017; el 1 de enero de 2018, le renovaron por primera vez el contrato de servicio, para desempeñarse en el mismo cargo y unidad manteniendo la modalidad honorarios hasta el 31 de diciembre de 2018; posteriormente el 1 de enero de 2019, le renovaron por segunda vez el contrato bajo la misma modalidad y mismo cargo hasta el 31 de diciembre de 2019.

Explica que el 1 de enero de 2020 le renuevan por tercera vez el contrato, pero esta vez bajo la modalidad de contrata, grado 14, periodo en el cual desempeñó las mismas funciones y en la misma unidad hasta el 31 de diciembre de 2020. Añade que el 1 de enero de 2021, le renovaron por cuarta vez el contrato, siendo la segunda renovación bajo modalidad de contrata con vigencia hasta el 31 de mayo de 2021. Finalmente el 1 de junio de 2021, le renovaron por tercera vez la contrata hasta el 31 de agosto de 2021.

Expone que el 4 de agosto de 2021, mientras hacía uso de su feriado legal le notificaron el Decreto Alcaldicio N° 3859 de 30 de julio de 2021, por el cual no le renovaban la contrata. Decisión que se fundó en “una relevante arista presupuestaria.. que la obliga a adoptar medidas de racionalización y reordenamiento de los recursos humanos”, circunstancia, dice que no es efectiva, por lo que dicha decisión carece de fundamentación. Manifiesta que los escasos antecedentes aportados por la municipalidad, en ningún caso son útiles para justificar su decisión, pues el decreto no explica por qué razón o bajo qué criterios las autoridades municipales decidieron terminar su contrata y no la de otros funcionarios.

De otra parte en el decreto que se impugna se indica que “el señor nombre reservado, ha sido evaluado de forma deficiente por su jefatura directa, hecho de lo que da cuenta la evaluación de desempeño confeccionada por su jefatura..”, cuya supuesta evaluación no fue anexada ni le fue notificada, contando solo con la calificación realizada en el periodo de 1° de septiembre de 2019 al 31 de agosto de 2020, cuyo puntaje es de sesenta y cinco, encontrándose en lista 1 de distinción.

En seguida hace presente las relaciones y problemas que tuvo con sus jefaturas las que dice, bordearon el acoso laboral.

En cuanto al derecho, expone que la transitoriedad del empleo no equivale a precariedad, no obstante lo establecido en los artículos 3° letra c) y 10°, resultando abusiva la cláusula correspondiente a “las necesidades del servicio” o “hasta que los servicios sean necesarios”. Cita el artículo 87 de la Ley N° 18.883 referido a la estabilidad en el empleo sin discriminar entre los empleados de planta y a contrata. Considera que la decisión de no renovar la contrata es ilegal al vulnerar el artículo 11 de la Ley de bases de Procedimiento Administrativo y arbitraria al carecer de razonabilidad. También estima infringido el numeral 16 del artículo 19 de la Carta Fundamental.

A continuación se refiere a los elementos del acto administrativo y a la necesidad de motivación de los mismos, doctrina y jurisprudencia administrativa y judicial.

También estima conculcada la garantía de igualdad ante la ley, puesto que lo han discriminado arbitrariamente al decidir su desvinculación sin fundamento válido, en circunstancias que sus funciones nunca han sido transitorias y brindándole un trato desigual en relación con otros funcionarios cuyas contrataciones sí se prorrogaron por el periodo restante del año 2021.

Refiere que el decreto impugnado atenta contra su derecho constitucional y legal a la estabilidad en el empleo y su derecho a la protección del trabajo, sobre los cuales tiene derecho de propiedad.

Informando al tenor del recurso, comparece Víctor Jesam Torres, abogado, quien no controvierte las fechas en que fue contratado bajo la modalidad honorarios y contrata en las oportunidades indicadas en el libelo pretensor.

Asevera que si bien en la hoja de calificación del periodo comprendido entre el 1 de septiembre de 2019 y el 31 de agosto de 2020, figura con un puntaje de 65 puntos, en lista 1 de distinción, en el informe de desempeño correspondiente al período que media entre el 1 de septiembre de 2020 y 31 de agosto de 2021, el mentado ex funcionario, obtiene una calificación de 36 puntos, ubicándose en lista 3, condicional de la escala de mérito, motivo por el cual, considerando además las dificultades presupuestarias que se indican en el decreto que informa la no renovación de la contrata, constituyen razón suficiente para poner término al vínculo entre el municipio y el actor, como ocurrió.

Indica que el recurrente omite en su argumentación, que el decreto que dispuso su desvinculación, señala los motivos por los cuales se le desvincula. Así, en el mencionado decreto Alcaldicio número 3859, de 30 de julio de la presente anualidad, el municipio dispuso la no renovación del funcionario en cuestión, en cumplimiento de todas las disposiciones legales, y jurisprudencia administrativa y judicial que han normado e interpretado, respectivamente, la forma en que ha de desvincularse a funcionarios que gozan de la legítima confianza de que sus contratos con la administración seguirán vigentes.

Afirma que los fundamentos del recurso son falaces y demuestran un absoluto desconocimiento de los procedimientos administrativos, a saber: en primer lugar, no existe obligación legal de acompañar el informe de desempeño para efectos de no renovar una contrata, ya que dicha imposición se encuentra establecida respecto de la calificación del funcionario dentro del período regular que queda afinado el 30 de noviembre de cada año. Además, y así lo ha indicado la jurisprudencia administrativa y judicial que se ha pronunciado sobre la materia, la licencia médica en el sector público no constituye obstáculo alguno para desvincular a funcionarios, menos, cuando se trata de trabajadores cuyo desempeño es deficiente.

Hace presente que en el uso de las facultades de jefe superior del servicio, la máxima autoridad municipal se encuentra autorizada para no renovar una contrata, esencialmente transitoria, si de los antecedentes con que obra, se desprende que los atributos profesionales y/o personales del ex funcionario no son suficientes para justificar su renovación, con el consiguiente gasto de recursos públicos involucrados en la prórroga respectiva. De no ser así, esta municipalidad o cualquier órgano de la administración del Estado o de cualquiera de los otros dos poderes del mismo, no podrían, en caso alguno, cesar a funcionarios en sus cargos, o no renovar contratas, ni despedir a trabajadores (sujetos al código del ramo)

Puntualiza que el artículo 3° de la Ley N° 19.880, dispone una presunción de legalidad de dichos actos. A su vez, como lo expresa el mismo artículo, pero en sus incisos primero y segundo, en relación con el artículo 12 de la Ley número 18.695, el Decreto Alcaldicio es, por excelencia, el acto administrativo municipal, que contiene la decisión formal del jefe superior del servicio, que contiene una declaración de su voluntad, realizado en el ejercicio de sus potestades públicas y acusa que la recurrente no ofrece medio alguno para destruir o desvirtuar dicha presunción de legalidad.

Indica que sobre la supuesta falta de “elemento diferenciador” que llevó al alcalde a no renovar su contrata y, sí, la de otros funcionarios, se explica por su bajo desempeño. En buenas cuentas, “cuando el presupuesto es ajustado o, derechamente, se está en el incurso de una ilegalidad manifiesta (pasarse del gasto legal en las contratas), el jefe superior del servicio, previa revisión de los antecedentes del caso, procederá a no renovar aquellas contratas cuyos servicios ya no sean necesarios.” (sic)

En cuanto al derecho, señala que el Decreto Alcaldicio número 3859, ha seguido al pie de la letra, los lineamientos establecidos por los dictámenes número 85.700, de 2016, y número 6.400, de marzo de 2018, esto es, que se trate de un acto administrativo dictado por quien tiene potestad decisoria, motivado, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 11 y 41, de la ley número19.880, con el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta, y dictado con, a lo menos 30 días de anticipación al vencimiento del plazo de la contrata cuya no renovación se dispone.

Destaca que la jurisprudencia de la Entidad de Control, ha señalado circunstancias de hecho que pueden servir de fundamento para prescindir de los servicios del funcionario o para designarlo a contrata por un lapso menor al año, o en un grado o estamento inferior, entre los cuales se señalan “Una deficiente evaluación del servidor, ya sea la calificación regular y periódica u otra evaluación particular”, y “nuevas condiciones presupuestarias o de dotación del servicio que obliguen a reducir personal”. Los fundamentos de la determinación de no renovar la contrata se encuentran perfectamente plasmados en su texto y, asimismo, en los documentos que le sirven de referencia -que son parte integrante de aquel-, de manera que no existe sino absoluta claridad y coherencia respecto de las razones que existieron para llegar a la decisión de no renovar la contrata del reclamante.

Tampoco existe vulneración de las garantías constitucionales que estima amagadas, por lo que solicita se desestime el recurso, sin costas.

Se trajeron los actos en relación.

Considerando Primero: Que el artículo 20 de la Constitución Política de la República, ha consagrado una acción de naturaleza cautelar, destinada a restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección, a cualquier persona que sufra, a consecuencia de un acto u omisión ilegal o arbitraria, privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de algunos de los derechos y garantías establecidos en la Constitución Política de la República.

Segundo: Que son hechos de relevancia jurídica, los que siguen:

1.- el recurrente, don nombre reservado, prestó servicios como técnico en informática en la Ilustre Municipalidad de Peñaflor, inicialmente en la modalidad de honorarios, a partir del 1 de junio de 2017, cuya duración se extendió hasta el 31 de diciembre del mismo año. Posteriormente, el recurrente fue contratado, nuevamente bajo modalidad de honorarios, para desempeñarse en el mismo cargo y la misma unidad, desde el 1 de enero, y hasta el 31 de diciembre, ambas fechas, del año 2018. Esta situación, se repitió mediante el decreto alcaldicio número 457, de 2019, nombrando al recurrente en la misma labor y asignada a la misma unidad municipal, desde el 1 de enero de 2019 y hasta el 31 de diciembre de ese año.

2.- A partir del 1 de mayo de 2020, a través de Decreto Alcaldicio número1584, de 15 de junio de 2020, el actor es nombrado como funcionario a contrata para desempeñarse en la unidad de Informática del Municipio, en grado 14°, hasta el 31 de diciembre del mismo año.

Mediante Decreto Alcaldicio número 3708, se produjo la última renovación de la contrata a partir del 1 de junio, y hasta el 31 de agosto, ambas de 2021.

3.- El Decreto Alcaldicio N° 3859, de 30 de julio de 2021, dispuso la no renovación de la contrata.

Tercero: Que la Ley Nº 18.834 sobre Estatuto Administrativo, en su artículo 3º, luego de definir la planta del personal de un servicio público como el conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, al tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución.

Enseguida, el mismo texto legal determina en su artículo 10, en relación a la permanencia de esta última clase de cargos, que los empleos a contrata durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el sólo ministerio de la ley.

De lo anterior se sigue que los cargos a contrata son designados y, en consecuencia, tienen ab-initio una duración o vigencia determinada que, por mandato legal, se extiende como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año, encontrándose facultada la autoridad para prorrogarla más allá de su fecha de término si las necesidades del servicio así lo justifican, en ejercicio de la cláusula “mientras sean necesarios los servicios” que se ha venido utilizando en este tipo de nombramientos.

Ahora bien, el artículo 11 de la misma ley estatuye que “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio.” De lo anterior se sigue que los actos en que se materialice la decisión de no renovar una contrata deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustentan.

Lo anterior constituye un resguardo frente a la facultad discrecional que compete a la Administración en tales casos, cautelando la arbitrariedad a que pudiere dar origen tal discrecionalidad.

Cuarto: Que, respecto al cese de funciones del personal a contrata, se han emitido diversos dictámenes por parte de la Contraloría General de la Republica, entre ellos, los N°22.766 (2016), N°70.966 (2016), N°85.700 (2016), y N°6.400 (2018). En este último se señala: “En este contexto es procedente considerar que el deber de renovar una contrata en el evento que no se emita y comunique el acto fundado, deriva de una actuación previa por parte de la Administración en orden a requerir reiteradamente los servicios de una persona, por un periodo tal que hace suponer que dicha conducta seguirá repitiéndose.

Lo importante para este fin es que de manera constante y reiterada un organismo de la Administración del Estado haya requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, lo que hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, la última designación a contrata que el interesado sirvió será renovada, ya sea solo por una contrata anual o por varias parciales que abarquen toda la anualidad siguiente, en el mismo grado y estamento de asimilación.

Luego, y en lo que se refiere a la continuidad de la relación previa, es dable señalar que la confianza legítima de que trata el dictamen N°22.766, de 2016 sólo podrá generarse en la medida que no haya interrupción entre una designación y la siguiente, ya que la existencia de algún lapso de alejamiento genera por esencia una duda razonable en torno a la mantención de esa relación funcionarial y, por lo mismo, se opone a la confianza legítima (criterio aplicado en el dictamen N°11.318, de 2017, de este origen).

Finalmente, en cuanto a la duración que ha de tener cada una de las contratas previas y la extensión total del lapso necesario para provocar la anotada confianza, corresponde señalar que dicha expectativa se genera a partir de la segunda renovación anual.

Quinto: Que, en el presente asunto, ha quedado justificado, con los antecedentes documentales proporcionados por la propia recurrente, que ella cumplió sus servicios profesionales para la recurrida, a contrata, por dos periodos anuales sucesivos, no siendo renovado el segundo de ellos, no pudiendo ampararse bajo el concepto de confianza legítima para forzar a la Administración a renovar su contrato, situación bajo la cual surge, entonces, el deber de fundamentación del acto administrativo, que se impugna también en el presente arbitrio.

Sexto: Que según se lee del Decreto Alcaldicio N° 3859 tantas veces citado, luego de las referencias a las disposiciones legales y jurisprudencia administrativa en que se afinca; se advierte que desde los considerandos vigésimo a vigésimo octavo se vierten las razones por las cuales no se renueva la contrata al recurrente, las que pueden resumirse en antecedentes presupuestarios y la deficiente evaluación, por parte de la jefatura directa del recurrente.

En efecto, en cuanto a sus fundamentos legales, aparte de la transitoriedad de los empleos a contrata establecida en el inciso tercero del artículo 2° de la Ley 18.883; se menciona que el informe emitido por la Dirección de Administración y Finanzas de la municipalidad, contenido en el Ordinario N° 222 de 28 de julio de 2021, da cuenta de una relevante arista presupuestaria que afecta a la corporación, la que la obliga a adoptar las medidas de racionalización y reordenamiento de los recursos humanos y materiales a fin de que con ello se asegure el irrestricto cumplimiento de lo dispuesto en el inciso final de la Ley N° 18.883 que establece que “el gasto anual en personal no podrá exceder, respecto de cada municipalidad, del 42% de los ingresos propios percibido”; agrega, que según la información disponible se superaría con creces el límite de 42% permitido por la ley; como consideración complementaria, señala que el señor nombre reservado, ha sido evaluado de forma deficiente por su jefatura directa, hecho de lo que da cuenta la evaluación de desempeño confeccionada por su jefatura, la que se adjunta a este acto administrativo.

En suma, el decreto contiene los fundamentos de hecho y de derecho que sustentan la decisión de no renovar la contrata del recurrente en la I. Municipalidad de Peñaflor;

Séptimo: Que, por tal motivo, el acto que se cuestiona por medio del presente arbitrio, no puede ser calificado de arbitrario o ilegal, al encontrarse debidamente motivado.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se rechaza, sin costas el recurso de protección deducido por don nombre reservado en contra de la I. Municipalidad de Peñaflor.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

N° 5146-2021-Protección Redactó la ministra Claudia Lazen M.

Pronunciada por la Segunda Sala de esta Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por los ministros Adriana Sottovia Giménez, Claudia Lazen Manzur y el Abogado Integrante Adelio Misseroni Raddatz.