Protección contra Ilustre Municipalidad de La Pintana

En Santiago a siete de agosto de dos mil diecinueve Vistos y teniendo presente Primero: Que comparece nombre reservado, administrativo, domiciliado en domicilio reservado, quien por sí y en nombre de los afectados nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado, todos ellos funcionarios del Departamento de Salud Municipal, y para estos efectos de su mismo domicilio, e interpone recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de La Pintana, representada legalmente por su Alcaldesa, doña Claudia Gerlene Pizarro Peña, ambos domiciliados en domicilio reservado, por el acto arbitrario e ilegal de eliminar las planillas suplementarias de sus remuneraciones y ordenar el reintegro de parte de las mismas, sin el respectivo acto administrativo, lo que vulnera las garantías de los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Expone que él y todos los afectados, prestan servicios en el Departamento de Salud de la Municipalidad de la Pintana, al que ingresaron con anterioridad al 9 de mayo de 2008, contratados y regidos por el Código del Trabajo. Añade que en tales circunstancias sus remuneraciones no se encontraban asimiladas a la escala de remuneraciones del sector municipal. Sin embargo, con la entrada en vigencia de la ley N° 20.250, que modifica la N° 19.378, pasaron a quedar comprendidos dentro de ésta, razón por la cual su estatus jurídico se vio alterado, pasando desde régimen del Código del Trabajo al régimen estatutario respectivo. Agrega que dicha modificación se materializó mediante el Decreto Alcaldicio N° 1304/540 de 9 de mayo de 2008 y, que por consiguiente, la estructura de sus remuneraciones también cambió.

Al respecto, sostiene que el artículo 3º transitorio de la ley 19.387 establece la protección de las remuneraciones que aquellos trabajadores percibían al momento del traspaso en cuestión. La misma normativa provee dos circunstancias de adecuación de remuneraciones, en un primer momento la remuneración queda comprendida por el sueldo base sumada a las asignaciones que el mismo estatuto establece, estableciéndose una planilla suplementaria para el evento de que dichos conceptos no alcancen el monto que antes de la modificación del régimen jurídico percibía el trabajador. Luego, establece la posibilidad de rebajar ésta última ante el acaso de que se produzcan incrementos de remuneraciones derivados de la aplicación de la misma ley. De esta forma la ley permite que, en aplicación de la misma normativa se modifique la estructura de remuneraciones, rebajando de la planilla suplementaria sólo aquellos aumentos que el mismo estatuto establece, sin que dicha modificación importe una rebaja en la remuneración del funcionario. Así las cosas pasaron a ser funcionarios públicos, quedando subsumidos bajo la carrera funcionaria, rigiéndose de manera supletoria por la ley N° 18.883, con los derechos y obligaciones que de ella se derivan, en específico en lo relativo al derecho al ascenso.

Expresa que al revisar las liquidaciones de las remuneraciones de mayo último, se percatan de una baja en el total de las mismas, y de la desaparición de la planilla suplementaria que cada trabajador tenía. Con posterioridad la autoridad edilicia les hizo llegar una comunicación en que se les indicaba que aquella había sido eliminada por haber sido pagada erróneamente, instándolos a devolver las diferencias que se habrían producido desde la entrada en vigencia del decreto alcaldicio.

Manifiesta que la autoridad municipal los ha privado de una parte importante de sus remuneraciones, y que la referida misiva carecería de toda indicación en relación al acto administrativo que dispone la supresión de la plantilla suplementaria, así como la fuente legal que habilita a la recurrida a realizar dicha modificación y a ordenar los reintegros de los dineros supuestamente percibidos en exceso. Por consiguiente, se trataría de un acto ilegal y arbitrario.

Esgrime que al momento de realizarse el traspaso a la dotación municipal, el legislador estableció mecanismos mediante los cuales dicho traspaso se debía realizar, los que se encuentran en las leyes N° 19.378 y 20.250. Si bien es efectivo que la norma del artículo 3° transitorio ya mencionado es una norma cuya vigencia es temporal, también es cierto que la temporalidad de la misma estriba en que se verifiquen los supuestos de hecho para que deje de tener vigencia en relación a cada trabajador traspasado. Además, indica que no existe norma alguna que permita ordenar reintegros de remuneraciones percibidas indebidamente o en exceso, siendo en última instancia, una facultad exclusiva del Contralor General de la Republica, así lo dispone el artículo 67 de la ley 10.336.

Aduce que la recurrida intenta reducir la remuneración de los afectados, imputando a la planilla suplementaria los aumentos de remuneración producto de ascensos en la carrera funcionaria, lo que implica intentar privar a los afectados de los derechos que le confiere la misma.

Previa cita de los artículos 5, 11 y 16 de la ley N° 19.880 sostiene que la administración tiene la obligación de fundar el acto administrativo, mediante la resolución respectiva, donde estén los argumentos que justifican la misma, siendo éste un mandato legal que no puede ser omitido por ninguna autoridad pública, bajo ningún pretexto, siendo la forma de evitar el uso arbitrario de las normas. Argumenta que de lo contrario se vulneraría la garantía del numeral 2° del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Expone que como consecuencia de la conducta relatada, la recurrida también ha vulnerado el artículo 19 número 24 de la Carta Fundamental, al privar a los afectados de una parte de su remuneración.

Finalmente, solicita que se deje sin efecto la medida de la recurrida en cuanto a eliminar la planilla suplementaria, así como también la orden de reintegro de las supuestas diferencias de los pagos hacia el pasado, con expresa condena en costas.

Segundo: Que a fojas 134 informa al tenor del recurso Julio Villalobos Villarroel, abogado, en representación de la recurrida Municipalidad de La Pintana.

Alega que el recurso de protección no es la vía idónea para acceder a las peticiones de los recurrentes, toda vez que éste corresponde a una acción cautelar, que no es el procedimiento para conocer de asuntos de lato conocimiento, ni para formular cuestionamientos sobre puntos de interpretación jurídica.

Expone que para proceder a dejar de pagar la planilla suplementaria no era necesario un acto administrativo, por cuanto la misma había sido ordenada por ley. Así el artículo 4 transitorio de la ley N° 20.250 señala “El cambio en el régimen jurídico que experimenten los trabajadores a que se refiere el artículo anterior, no podrá significar en ningún caso disminución de las remuneraciones que percibían al 1 de septiembre de 2007, con los reajustes correspondientes. Cualquier diferencia de remuneraciones deberá ser pagada por planilla suplementaria, la que se absorberá por los futuros aumentos de remuneraciones que correspondan a los funcionarios, excepto los derivados de reajustes generales que se otorguen a los funcionarios del sector público. Dicha planilla mantendrá la misma imponibilidad que aquella de las remuneraciones que compensa.”

Respecto a la vulneración del artículo 19 número 24, sostiene que el derecho al pago de la planilla suplementaria no es un derecho indubitado de los recurrentes, pues la procedencia del pago de la misma se determina por la ley y únicamente en el caso que existiera una diferencia entre lo que se recibe actualmente y su última remuneración.

Aduce que la acción de autos corresponde a un asunto laboral, que de conformidad a lo dispuesto por el artículo 420 del Código del Trabajo es competencia de los Juzgados de Letras del Trabajo. En consecuencia, argumenta que son los tribunales laborales quienes, a través de un juicio de lato conocimiento pueden conocer de la materia que ahora se pretende que se conozca mediante la presente acción cautelar.

Luego, esgrime que la Municipalidad no ha incurrido en actos ilegales o arbitrarios toda vez que es la ley N° 20.250 la que determina la procedencia del pago de la planilla suplementaria, sus condiciones y su ejecución, correspondiendo al municipio constatar dichas condiciones y realizar el pago de la misma. Por el contrario, constatando que dichas condiciones no existen, el Municipio debe dejar de pagar la misma, en cumplimiento de la ley, al no existir fundamento para dicho pago. Sostiene que la planilla suplementaria es una figura de derecho estricto, cita jurisprudencia de la Contraloría al efecto.

Expresa que los recurrentes incurren en un error al señalar como norma aplicable en primer término el artículo 3º transitorio de la ley N° 19.378, pues como se señala expresamente en el Decreto N° 1304/540, la ley en virtud de la cual se realiza el mismo, es la N° 20.250, siendo aplicable al caso de marras el artículo 4º transitorio de dicha ley, el que en ningún momento dispone que la planilla suplementaria formará parte de la remuneración , como lo señalan los recurrentes al sostener una supuesta estabilidad de la misma.

Por otra parte, indica que es correcto que los recurrentes pasaron a ser funcionarios públicos con el legítimo derecho a ascenso, y su mejora de remuneraciones, lo que no es contrario con la absorción de planilla suplementaria.

Manifiesta, que el Municipio al revisar la situación de pago de los funcionarios de salud detectó el error en la mantención del pago de la planilla suplementaria y solo la ha mantenido a en aquellos casos que corresponde, considerando la remuneración de septiembre de 2007, como ocurre con los recurrentes nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado.

En cuanto a nombre reservado, aduce que ésta no fue traspasada con el resto de los funcionarios, por cuanto ingresó el 24 de octubre de 2007 para desempeñarse como Secretaria en el Departamento de Salud de la Municipalidad, a plazo fijo hasta el 31 de diciembre de 2007, y por ello no le resulta aplicable lo dispuesto en los artículos 3° y 4° transitorios de la Ley N°20.250 por haber sido contratada con posterioridad al 1º de septiembre de 2007. Da cuenta respecto de esta funcionaria de sucesivas contrataciones hasta la fecha.

Sostiene que los recurrentes no han sufrido vulneración alguna de parte del Municipio, quien se limitó a aplicar el verdadero sentido y alcance de la ley, asegurando que los funcionarios afectos al traspaso no fueran perjudicados con ello, manteniendo las remuneraciones de la época con ayuda de la comentada planilla y posteriormente ir absorbiendo la misma con los futuros ascensos en la carrera, siendo ésta última obligación corregida mediante el acto que se pretende invalidar por el presente recurso.

Tercero: Que, previo a entrar al análisis del fondo del recurso, es necesario señalar que los funcionarios nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado, a mayo de 2019 mantenían en sus liquidaciones de sueldos el ítem denominado planilla suplementaria, por lo que a la fecha de interposición del recurso no estaban afectados por la supresión de la misma, circunstancia que se invoca como constitutiva de un acto arbitrario e ilegal y, por ende, sustento del recurso deducido, y en relación a la funcionaria nombre reservado ésta no queda comprendida en la situación prevista en el artículo 3º transitorio de la ley 19.378, actual 4º transitorio de la ley 20.250, por haber sido contratada con posterioridad a la fecha en que se produjo el traspaso a la dotación de salud comunal del personal contratado por el Código del Trabajo, que al 1º de septiembre de 2007 desempeñe funciones en el Departamento de Salud, razones que determinan que la acción cautelar intentada, no resulta procedente a su respecto.

Cuarto: Que el acto que se reprocha como ilegal y arbitrario consiste en la comunicación que les hizo llegar la autoridad edilicia, a cada uno de los recurrentes, donde se les decía que la planilla suplementaria del artículo 3º de la ley 19.378 había sido eliminada y por tanto no sería remunerada porque no fue disminuyendo mediante la absorción por los aumentos remuneracionales derivados del ascenso en la carrera funcionaria y, en razón de ello, habían percibido en exceso una cantidad que se indica en específico para cada funcionario.

Quinto: Que una observación previa que debe hacerse con relación a la comunicación que se les remitió a los recurrentes, es que en ella no se señala que lo percibido en exceso deberá ser reintegrado, como se afirma en el recurso y se reiteró en estrado, de modo que no procede hacerse cargo de la alegación de no existir fuente legal para ordenar el reintegro de dineros percibidos en exceso.

Sexto: Que de las alegaciones contenidas en las presentaciones, recurso e informe, se desprende que en la especie se discuten hechos respecto de los cuales se formulan cuestionamientos sobre puntos de interpretación de la ley.

En efecto, en primer término relación al artículo 4º de la ley 20.250 que modifica la ley 19.378 que establece el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, se le da un sentido y alcance diverso por recurrentes y recurrida y, así, para los primeros en el artículo 3º de la recién citada ley 19.378 se consagra un sistema de adecuación de las remuneraciones de los hoy funcionarios sometidos al sistema estatutario, antes trabajadores regidos por el Código del Trabajo, con el objeto de que el traspaso a la dotación de salud comunal efectuada mediante Decreto Alcaldicio Nº1304/540 de 9 de mayo de 2008 no significara una merma en sus ingresos, estableciendo para tales efectos una planilla suplementaria, que en su opinión “carece de fecha de término de su vigencia”, por lo que no resulta procedente su eliminación del monto a percibir por concepto de remuneración mensual. Por su parte, la Municipalidad de La Pintana, expresa que en el artículo 4º de la ley 20.250 se regula la eliminación de la referida planilla cuando “se absorba por los futuros aumentos de remuneraciones que correspondan a los funcionarios” y su procedencia viene dada únicamente para el caso que exista diferencia entre lo que se paga actualmente y su última remuneración ( a 1º de septiembre de 2007).

En segundo lugar se discute y controvierte la necesidad, o no, de dictar un acto administrativo formal para proceder a la supresión de la planilla suplementaria, puesto que para la Municipalidad ello no es procedente, desde que es la propia ley la que determina el inicio y término del pago de aquella, lo que hace improcedente la dictación de un acto administrativo, que según se ha sostenido por la doctrina supone una decisión que constituye una declaración de voluntad, es decir, se trata de un acto destinado a crear relaciones jurídicas y no tiene el carácter de tal la decisión que simplemente fija lo que se encuentra ordenado por la ley. En cambio, para el recurrente se requiere de un acto formal, que contenga las razones de la decisión adoptada, vale decir, de la eliminación de la citada planilla y al no haberlo resuelto el municipio de esa forma, la decisión contenida en la carta enviada a cada uno de los funcionarios por los cuales se recurre de protección, deviene en arbitraria e ilegal porque conculca los principios de igualdad ante la ley y el derecho a la no discriminación y vulnera, además, el derecho de propiedad.

Séptimo: Que ha de tenerse presente que en materia de sueldos, gratificaciones, asignaciones, desahucios y otras remuneraciones que comprometan los fondos públicos, es el Contralor General de la República de acuerdo a lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 10 de la ley 10.336 quien está facultado para informar los expedientes sobre dichos temas, siempre que se susciten dudas para la exacta aplicación de las leyes respectivas.

Octavo: Que conforme a lo que se ha señalado precedentemente, no puede esta Corte a través de esta acción cautelar, destinada a restablecer a restablecer el imperio del derecho cuando éste ha sido afectado de manera ostensible, adoptar medidas de urgencia para resolver un conflicto que involucra debatir sobre materias que requieren de interpretación de la ley como ocurre con el artículo 4º de la ley 20.250 y, además, sobre la naturaleza del acto que conlleva una afectación de los ingresos de funcionarios públicos, cuestión en la que la Contraloría General de la República tiene atribuciones precisas, razones suficientes para desestimar el recurso de protección deducido por don nombre reservado, debiendo ser otra la sede donde se discuta lo debatido a través de un procedimiento de lato conocimiento.

Noveno: Que, a mayor abundamiento, se ha rebatido también por la recurrida la existencia del derecho invocado como conculcado por el recurrente, una supuesta propiedad sobre el pago de la denominada planilla suplementaria, en circunstancias que no se ha constatado el carácter de preexistente e indiscutido de tal derecho, puesto que la procedencia del pago de esa planilla está determinado en la propia ley y únicamente para el caso que se produzca una diferencia entre la remuneración que percibían los recurrentes antes del traspaso a la dotación de salud comunal y la que actualmente se les paga.

Décimo: Que, atendido lo concluido en el motivo octavo de este fallo, no procede, además, analizar si la comunicación efectuada en la carta enviada a los recurrentes y que les informa que “no será remunerada la planilla suplementaria del artículo 3º transitorio de la ley 19.378, puesto que ésta ya se encuentra extinta en virtud de los aumentos propios de la carrera funcionaria” tiene el carácter de ilegal o arbitraria y, en estas condiciones, como ya se adelantó, la acción cautelar no puede prosperar.

Y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se rechaza el recurso de protección deducido por don nombre reservado por sí y por otros catorce funcionarios de la Ilustre Municipalidad de La Pintana.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la Ministro señora María Teresa Díaz Rol Nº4885-2019 Protección Pronunciada por la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por los Ministros señora María Teresa Díaz Zamora, señora Ana Cienfuegos Barros y señor Luis Sepúlveda Coronado.