Protección contra Contraloría General de la República

San Miguel, cinco de junio de dos mil veinticuatro.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que doña nombre reservado, mandataria judicial, Abogada Directora Jurídica de la Ilustre Municipalidad de San Joaquín, actuando a nombre y en representación de dicha persona jurídica de derecho público, ambas domiciliadas en domicilio reservado, deduce recurso de protección en contra de la Contraloría General de la República, representada por el Contralor General don Jorge Bermúdez Soto, ambos domiciliados en domicilio reservado, Santiago por el acto ilegal y arbitrario consistente en haber emitido la II Contraloría Regional Metropolitana el Oficio Folio NºE421512 de 29 de noviembre de 2023, que ordenó a la Municipalidad ““Reincorporar al señor nombre reservado a sus funciones y pagarle las remuneraciones que se le adeuden, informando documentadamente de ello a esta Sede Regional, dentro del plazo de 15 días hábiles, contado desde la fecha de recepción del presente pronunciamiento”. Expresa que dicho acto arbitrario e ilegal produce a la municipalidad privación, perturbación o amenaza en sus garantías previstas en los números 2, 3 inciso quinto y 24 del artículo 19 de la Constitución Política.

Dice que el vínculo de don nombre reservado, con la Municipalidad de San Joaquín se extendió desde el 01 de enero de 2020 y hasta el 31 de diciembre 2022, Escalafón Técnico, grado 11, en la Dirección de Obras Municipales, detallando en un cuadro los sucesivos contratos. Por decreto N° 999 de 29 de noviembre de 2022 se le comunicó la no renovación de su contrata, con los fundamentos que reproduce, sin que con posterioridad se contratara a otra persona para desempeñar las labores que él realizaba. Sin embargo, por Oficio N° E 3555050-2023, la Contraloría dispuso la renovación del vínculo del Sr. nombre reservado por no estar debidamente fundada la no renovación de la contrata, amparada por la confianza legítima. La Municipalidad pidió reposición de dicha resolución.

Señala que el criterio de existir confianza legítima al cabo de dos años de contratas sucesivas contrasta con lo resuelto por la Excma. Corte Suprema en diversas sentencias que consideran que no existe confianza legítima antes de los cinco años. Transcribe diversos acápites de un fallo de la Excma. Corte Suprema en tal sentido, sosteniendo que no correspondía aplicar el criterio de confianza legítima al Sr. nombre reservado, por haberse desempeñado por menos de cinco años para la municipalidad, de modo que el decreto 999 por el cual se dispuso la no renovación de su contrata era incluso redundante, puesto que ésta expiraba por mandato legal el 31 de diciembre de 2022.

La reposición que presentó por ese motivo ante la recurrida fue resuelta por el Oficio Folio N° E421512/2023, de fecha 29.11.2023, notificado a su parte con esa misma fecha, que transcribe íntegramente, el cual concluye: “En este contexto, considerando que conforme a lo manifestado por el señor nombre reservado y por el propio municipio de que se trata, no se ha regularizado la situación del aludido funcionario, la Municipalidad de San Joaquín debe adoptar todas las medidas tendientes a dar cumplimiento al citado oficio N° E355050, de 2023, de este origen, debiendo reincorporar al señor nombre reservado a sus funciones y pagarle las remuneraciones que se le adeuden, informando documentadamente de ello a esta Sede Regional, dentro del plazo de 15 días hábiles, contado desde la fecha de recepción del presente pronunciamiento.”

Sostiene que dicho acto es arbitrario porque desatiende la jurisprudencia del máximo Tribunal nacional, sin hacer ni una somera enunciación del criterio asentado por él, otorgando una interpretación administrativa de la ley que, no está en ningún caso por sobre la interpretación que ha realizado la Corte Suprema. Por ese motivo su fundamentación carece de la razonabilidad y de la justificación que sustente la determinación de desconocer los efectos del Decreto Alcaldicio N° 999 de fecha 29.11.2022, que conforme a cada uno de los fundamentos que en él se establecieron, puso término a la contrata del Sr. nombre reservado, dejando firme el término de su contrata. Tampoco el ex funcionario ejerció acción alguna ante los tribunales de justicia que determinara que el decreto N° 999 se hubiere dictado fuera de aquellas facultades que la ley confiere al municipio o que éste fuere contrario a derecho, adoleciendo de algún vicio que ordenara invalidar el referido decreto alcaldicio, que tampoco fue representado por la Contraloría.

Afirma que el acto es, además, ilegal porque contraviene a lo menos las siguientes normas: Ley N° 18.883 Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; Decreto con Fuerza de Ley N°1 que fija el texto refundido coordinado y Sistematizado de la Ley N° 18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades; Artículo 76° inciso 1 de la Constitución Política de la República; Artículo 1, del Código Orgánico de Tribunales; Artículo 5° inciso 1, del Código Orgánico de Tribunales; Artículo 6°, inciso 3 de la Ley N° 10.336; Artículo 19°, numeral 2 de la Constitución Política de la República; Artículo 19°, numeral 3 inciso 5 de la Constitución Política de la República; y Artículo 19°, numeral 24 de la Constitución Política de la República, en la forma que en cada caso explica. En síntesis, sostiene que el acto es ilegal porque la Contraloría ha excedido los límites de su potestad dictaminante, invadiendo aquella de los tribunales de justicia, al decidir como lo hizo, en circunstancias que nombre reservado sólo había pedido su reincorporación por estimar que se estaban vulnerando sus derechos. Sin embargo, la Contraloría dispuso, además, el pago de remuneraciones por el tiempo de separación, generando un enriquecimiento sin causa. Por eso, dice, “[l]a Contraloría mediante el Oficio Folio E421512/2023, de fecha 29 de noviembre de 2023, al ordenar el cumplimiento de lo resuelto en el Oficio Folio E355050/2023, de fecha 09 de junio de 2023, ejerció su potestad dictaminante fuera de los márgenes que el legislador ha colocado dentro de la esfera de sus atribuciones, excediendo su competencia, e invadiendo las facultades que han sido entregadas en forma exclusiva y excluyente al Poder Judicial.”

Sostiene que la decisión de la II Contraloría Regional Metropolitana vulnera la garantía constitucional de Igualdad ante la ley establecida en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política porque establece una discriminación, ilegal y arbitraria al ejercer facultades jurisdiccionales que no han sido colocadas dentro de la esfera de sus atribuciones, estableciendo un régimen de solución de controversias diferenciado para ciertos ciudadanos y ciudadanas que, como en este caso, consideren someter sus asuntos al órgano dictaminante, quien al resolverlos se estaría arrogando facultades que le han sido entregadas en forma excluyente a los tribunales de justicia. En este caso, dice, “la Municipalidad de San Joaquín, se encontraría en una situación de total falta de certeza y seguridad jurídica, ya que estaría sujeta no solamente a la posibilidad de que cualquier problema que tuviese algún funcionario o ex funcionario pueda ser llevado para conocimiento y fallo de los tribunales de justicia, cuestión a la cual en todo caso estamos y debemos estar sujetos todos, sino también estaría expuesta a que, además, los funcionarios y/o ex funcionarios, puedan hacerlo ante la Contraloría General de la República, incluso después de que los tribunales puedan haber resuelto algún conflicto sometido a su conocimiento.”

Vulnera, además, la garantía prevista en el artículo 19 N° 3 inciso quinto de la Carta Fundamental, al haberse constituido la II Contraloría Regional Metropolitana en una comisión especial, tanto porque lo resuelto debió haber sido conocido por los tribunales de justicia, conforme lo dispuesto en los artículos 420 y 485 del Código del Trabajo, cuanto porque ha actuado fuera de la órbita de su competencia , precisada en el artículo 6° de la Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, que le impide conocer asuntos litigiosos.

Por último, considera quebrantado el derecho de propiedad garantizado en el artículo 19 N° 24 de la Constitución Política, en un doble sentido: por una parte, debido a que afecta el erario municipal al disponer el pago del tiempo de separación del Sr. nombre reservado –por más de 18 millones de pesos-, impidiendo al municipio la destinación de sus recursos económicos a sus funciones propias y, por otra parte, porque afecta al derecho de propiedad que el municipio tiene sobre su derecho a nombrar y remover a los funcionarios municipales y fijas la organización interna de la municipalidad.

Desarrolla continuación los fundamentos por los cuales considera estar legitimada activamente para recurrir en la forma que lo hace, así como aquellos que sustentan la legitimación pasiva de la recurrida y el motivo por el cual estima ser el recurso de protección la vía adecuada para hacerlo, por haber agotado su parte la vía administrativa para reclamar del acto que estima ilegal y arbitrario.

Pide se acoja su recurso, ordenando que se deje sin efecto el aludido acto arbitrario e ilegal; y, en consecuencia, se declare que debe darse cumplimiento a los fundamentos del Decreto Alcaldicio N° 999 de fecha 29 de noviembre de 2022, de la Municipalidad de San Joaquín; y, se deje sin efecto la orden de reincorporar al Sr. nombre reservado a sus funciones y pagarle las remuneraciones que se le adeuden;

Segundo: Que, informando al tenor del recurso, la recurrida sostuvo que, al conocer la II Contraloría Regional Metropolitana de un reclamo de ilegalidad de conformidad con lo dispuesto en el artículo 156 de la ley 118.883, contra el decreto alcaldicio N° 999 de 29 de noviembre de 2022 de la I. Municipalidad de San Joaquín, concluyó que no se había ajustado a derecho la decisión de no renovar la contrata del exfuncionario don nombre reservado -aduciendo razones presupuestarias-, debido a que tal resolución carecía de motivos fundados. Pese a reconocer las facultades a las autoridades del Servicio para no renovar el vínculo, estima que en la especie, tal decisión no estuvo debidamente fundamentada, al no consignarse las razones objetivas por qué no se renovó el vínculo con ese funcionario y no con el resto de servidores que se encuentran en su misma situación, motivo por el que, ordenó la renovación de su vínculo en los mismos términos de su última contratación, debiendo reincorporarlo a sus funciones, además de pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual se vio separado de sus labores, decisión que mantuvo frente al recurso de reposición deducido por la municipalidad, rechazándolo por medio del oficio recurrido.

Alega en primer término, que el recurso no puede prosperar por no haber sido emplazado ni oído el S. nombre reservado en la presente causa, en circunstancias que lo que se decida incidirá en sus derechos. Agrega que los pronunciamientos de la Contraloría son obligatorios para los órganos sometidos a su fiscalización, como son las municipalidades, de modo que su infracción implica un incumplimiento de deberes funcionarios, pues las normas que indica atribuyen a ese organismo de control facultades y funciones para velar por el irrestricto respeto al ordenamiento jurídico por parte de sus fiscalizados, pudiendo emitir dictámenes obligatorios sobre tales materias, a fin de hacer efectivo el principio de legalidad, “circunstancia que le impide interponer el presente recurso de protección con el objeto de sustraerse del cumplimiento de los pronunciamientos de este origen, los cuales al interpretar la norma administrativa, integran el bloque de juridicidad en que deben enmarcar sus actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, y 2° de la ley N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.”, añadiendo que se desvirtúa el objeto del recurso de protección, que no puede servir como instrumento para que un organismo público pueda eximirse de una obligación legal o cuestionar determinadas funciones que la Carta Fundamental y la ley reconocen a la Contraloría General, toda vez que el incumplimiento de un deber legal no puede significar el sustento de esta acción cautelar. Sostiene, por último, que la pretensión de la Municipalidad es obtener una declaración que interprete la norma de manera distinta a como ha dictaminado la recurrida, lo cual no puede ser objeto de la presente acción cautelar.

En cuanto al fondo del asunto, explica que el principio de confianza legítima importa que la autoridad administrativa deba ejercer su facultad legal de poner término a una contrata mediante un acto motivado, que explicite los fundamentos que avalen esa determinación, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta, pues, pese a ser los empleos a contrata de carácter transitorio, se aplica a ellos el principio de confianza legítima, en virtud del cual la renovación reiterada de una contrata torna en permanente y constante la mantención del vínculo de los empleados de que se trate, generando en ellos una legítima expectativa que les induce a confiar en la repetición de tal actuación, al menos desde la segunda prórroga. Ello, en armonía con lo preceptuado en el artículo 11, inciso segundo, de la ley N° 19.880, que dispone, en lo que interesa, “Los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio” y con el artículo 41, inciso cuarto, del mismo cuerpo legal, que establece que las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Dice que, en la especie, el decreto que dispuso la medida reclamada -decreto alcaldicio N° 999, de 29 de noviembre de 2022- aludía a un plan de austeridad derivado de gastos que debió enfrentar la Administración, con ocasión de la pandemia mundial por COVID-19, razón por la que el municipio debió disminuir su presupuesto en materia de recursos humanos, señalando además que los ajustes presupuestarios habían provocado el inicio de un proceso de reestructuración interna, administrativa y financiera, reduciendo personal municipal; sin embargo, no expresaba cómo el déficit presupuestario generó la necesidad de declarar prescindible el cargo que ocupaba el señor nombre reservado -quien gozaba de confianza legítima para su renovación-, y no el de otros funcionarios de su dependencia, concluyéndose entonces que dicho acto no cumplía con la exigencia de motivación, ordenando la renovación de su vínculo en los mismos términos de su última contratación, debiendo reincorporarlo a sus funciones, además de pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual se vio separado de sus labores.

Respecto de lo planteado en el recurso sobre una presunta intromisión de la Contraloría en una controversia que debió haber sido sometida a los tribunales de justicia, frente a lo cual habría debido abstenerse de emitir pronunciamiento en razón de lo dispuesto en el artículo 6 inciso tercero de la Ley N° 10.336, señala que, de conformidad con el anotado principio constitucional y legal consagrado en los referidos artículos 6°, 7°, y 98 de la Constitución Política, los órganos que integran la Administración del Estado deben actuar dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley, sin más atribuciones que las que expresamente les haya conferido el ordenamiento jurídico, en armonía con los artículos 1°, 5°, 6° y 9°, de la ley N° 10.33. Si bien la citada norma del artículo 6° prevé que la Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente de carácter litigioso, o que estén sometidos al conocimiento de los tribunales de justicia, el Organismo Contralor se encuentra supeditado al mandato legal que le impone el artículo 156 de la ley N° 18.883, de conocer y resolver los reclamos de ilegalidad que se interpongan por funcionarios municipales al tenor de dicha norma, por lo que no podía abstenerse, pues el reclamo deducido por el funcionario no era un asunto litigioso o controvertido, sino el ejercicio de su derecho de reclamar ante la Contraloría cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren sus derechos. Sostiene que corresponde al funcionario optar por la vía administrativa o la jurisdiccional para efectos de reclamar de alguna ilegalidad que le afecte. Cita jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema sobre la materia.

A continuación, analiza cada una de las garantías que se denuncia como vulneradas, exponiendo por qué –a su juicio- no se configuran tales vulneraciones, por cuyo motivo solicita se desestime en todas sus partes el recurso deducido;

Tercero: Que el recurso de protección tiene por objeto el restablecimiento del imperio del derecho de quien se vea privado, perturbado o amenazado en el ejercicio legítimo de alguna de las garantías contempladas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, a consecuencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, o bien arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él;

Cuarto: Que, en tal sentido, no se trata de una acción controversial, que haga necesaria la comparecencia de las personas a quienes supuestamente afectaría lo que en ella se decida, sin perjuicio de las facultades de esta Corte para requerir informes a personas distintas de la recurrida o disponer las notificaciones pertinentes. Tampoco la obligatoriedad de los dictámenes de la Contraloría obsta a que su legalidad de fondo pueda ser revisada por esta vía cautelar, si lo que se imputa es precisamente haberse excedido en sus facultades conculcando el legítimo ejercicio de los derechos cuya protección asegura; ello no desvirtúa la naturaleza del recurso ni lo transforma en un medio para eximirse del cumplimiento de obligaciones legales, pues no constituye una instancia declarativa de derechos ni de interpretación legal, sino solamente una acción de emergencia para resguardar el legítimo ejercicio de las garantías aludidas, en caso de haber sido afectado ese ejercicio por un acto u omisión ilegal o arbitrario.

Lo anterior permite desechar las alegaciones preliminares de la recurrida;

Quinto: Que el acto recurrido es la decisión de la Contraloría General de la República de disponer la reincorporación de un funcionario municipal a contrata, por carecer de motivación suficiente la resolución alcaldicia N° 999 de 2022, que había dispuesto la no renovación de dicha contrata. Tal decisión fue adoptada frente al reclamo de ilegalidad presentado por el funcionario y se plasmó en el oficio N° E 3555050-2023, que dispuso su revinculación, siendo reiterada por el oficio folio N° E 421512/2023, emitido al resolver una reposición planteada por la municipalidad recurrente;

Sexto: Que el artículo 156 de la ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, dispone que “Los funcionarios tendrán derecho a reclamar ante la Contraloría General de la República, cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren los derechos que les confiere este Estatuto.”, regulando a continuación la forma y plazos en que ha de tramitarse dicho reclamo.

Ello permite aseverar que el funcionario pudo reclamar ante la Contraloría respecto de la legalidad de la resolución que había dispuesto la no renovación de su contrata y que dicho organismo estaba obligado legalmente a resolver dicha reclamación, de modo que no puede acogerse la alegación de la actora en cuanto al hecho de haberse excedido en sus facultades el organismo contralor;

Séptimo: Que tampoco puede sostenerse que se tratara en la especie de un asunto litigioso, pues precisamente la naturaleza de la decisión municipal en orden a no renovar la contrata es un acto de autoridad, frente al cual el funcionario no está –en principio- en situación de litigar en condiciones de igualdad, pero sí puede resistirse a él si dicho acto está afectado por vicios de legalidad, mediante la vía que expresamente le provee el referido artículo 156 de su estatuto funcionario;

Octavo: Que las alegaciones relativas al plazo que ha de considerarse para estimar que asiste a un funcionario la legítima confianza en la renovación de su contrata, sabidamente distinto según se atienda a la jurisprudencia de tribunales o a la del órgano contralor, no dicen relación con el fundamento de la resolución impugnada, que fue su falta de fundamentación suficiente.

En efecto, independientemente del hecho de asistir o no al funcionario la confianza legítima en la renovación de su contrata, la recurrente reconoció y pretendió cumplir la obligación de fundar su acto mediante la incorporación de catorce acápites para sustentar la resolución alcaldicia N° 999 de 2022. Sin embargo, ello no resultó suficiente, pues pese a describir adecuadamente la situación municipal en el plano económico y la necesidad de reducción del personal a contrata para limitarlo a los porcentajes legalmente admitidos, no sustentó la decisión en cuanto al motivo para prescindir de los servicios de ese funcionario concreto o del cargo que ocupaba, impidiendo entonces vincular esa decisión específica con la situación general del municipio;

Noveno: Que, el artículo 11, inciso segundo, de la ley N° 19.880, dispone que “[l]os hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten, restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio”, lo que constituye una obligación que no se cumple por la mera enunciación de situaciones generales, sino que debe ser pormenorizada en su referencia a la persona afectada, a fin de cumplir con el principio de transparencia y publicidad que ha de informar el procedimiento administrativo;

Décimo: Que, la obligación de pagar las remuneraciones por el tiempo de separación constituye la consecuencia natural de haber puesto término al vínculo mediante un acto carente de la debida fundamentación;

Undécimo: Que, conforme a lo expuesto, el acto reprochado no es ilegal, por haber sido dispuesto por la recurrida en uso de sus facultades, en un caso previsto en la ley y con las formalidades pertinentes, frente al reclamo que le efectuara un funcionario municipal respecto de la legalidad del acto en virtud del cual no se renovó su vínculo contractual con la actora, sin que pueda tampoco tildársele de arbitrario, pues contiene los fundamentos fácticos y legales de la resolución adoptada.

No siendo ilegal ni arbitrario el acto recurrido, resulta innecesario el análisis de las garantías constitucionales que se denuncia como vulneradas Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, en la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, se resuelve que se rechaza la acción constitucional de protección deducida en representación de la Ilustre Municipalidad de San Joaquín contra de la Contraloría General de la República.

Regístrese, comuníquese y, en su oportunidad, archívese.

Redacción de la ministro Sra. Cienfuegos.

N°4037-2023 Protección.

Pronunciada por la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las Ministros señora Ana Cienfuegos Barros y señora Claudia Lazen Manzur y Fiscal Judicial señora nombre reservado.