nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PEDRO AGUIRRE CERDA

Santiago, a siete de noviembre de dos mil diecisiete.

Vistos y teniendo presente:

Con fecha 30 de julio de 2017, comparece don nombre reservado, estudiante de ingeniería comercial, quien interpone recurso de protección en contra del decreto Nº8862 de fecha 30 de junio del presente año, dictado por la Ilustre Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, por perturbar y amenazar su legítimo ejercicio de los derechos constitucionalmente consagrados en los numerales 1º, 2º, 4º y 24º del artículo 19 de la Constitución Política de la República, en razón de los hechos que pasa a exponer.

Señala que ingresó a trabajar para la recurrida el 06 de abril de 2016 en calidad de Asistente de Gabinete en la unidad asesora del Alcalde Juan Rozas Romero, detallando las funciones que le correspondía desempeñar.

Indica mediante decreto 1888 de 23 de diciembre de 2016 se le contrató hasta el 31 de diciembre de ese mismo año, y luego se renovó su nombramiento por el año 2017 mediante decreto 556 de enero del presente año, no obstante lo cual el 30 de junio pasado se enteró de su despido, situación que le fue corroborada por el Jefe de Gabinete, quien le explicó al recurrente y a otros funcionarios que el Alcalde había prescindido de sus servicios y les solicitaba su renuncia, argumentando que había perdido confianza en ellos, en razón de que supuestamente el Gabinete había instalado cámaras y micrófonos en la oficina del Alcalde, imputaciones que señala son completamente falsas. Atendido lo anterior, procedió a retirarse de las dependencias municipales alrededor de las 13:00 horas de ese día.

Refiere que se presentó a prestar servicios el 03 de julio pasado, momento en que se le hizo entrega de una copia de la resolución alcaldicia que ponía término a sus servicios, la cual se rehusó a firmar. Dice que una copia del decreto fue recibido el día 05 de julio en un domicilio que arrienda, que en éste se señala que se pone término anticipado a su contrata, y que el mismo carece de todo fundamento.

Expresa que el obrar de la recurrida importa una privación, perturbación o amenaza de sus garantías constitucionales, ello, por cuanto se le removió de manera anticipada de su empleo, sin mediar razón, motivación o fundamento suficiente. Alega que la decisión municipal es además arbitraria e ilegal, dado que se puso término a sus funciones con antelación al vencimiento de su contrata sin razones fundadas, y en contravención a la regulación legal existente respecto de los funcionarios a contrata, quienes tienen derecho a permanecer en sus empleos mientras no se configure alguna causal de expiración de funciones.

Añade, que si bien las facultades del Alcalde en este sentido son de orden discrecional, la cláusula que presenta esta clase de contratos y que señala que los mismos estarán vigentes “mientras sean necesarios sus servicios”, no es sinónimo de un ejercicio arbitrario e ilegal de dicha facultad, la cual debe ejercerse cumpliendo el deber de motivación que pesa sobre los órganos de la administración del Estado, puesto que los actos discrecionales son igualmente actos jurídicos administrativos, que se rigen por la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos, cuerpos legales que velan por la transparencia y fundamentación de las resoluciones y procedimientos que lleve a cabo la administración del Estado, y refiere, que en el anterior sentido se han pronunciado los Tribunales Superiores de Justicia y la Contraloría General de la República, mediante la jurisprudencia y dictámenes que pasa latamente a citar.

Indica, que en este orden de cosas, se deduce que el decreto impugnado describe una serie de facultades hechos y acciones en sus considerandos, pero que éstos no pueden entenderse como motivación, ya que ni siquiera resultan racionales o coherentes. Lo anterior deriva además, en que se transgredan ciertos principios, esto es, el “carácter finalístico del acto”, puesto que impide que el interesado haga uso de los medios de defensa necesarios para impugnar la actuación del órgano estatal, la suficiencia del acto y la congruencia del mismo.

En cuanto a la Ilegalidad, además de lo ya expuesto, señala que la Ley 18.334 sobre Estatuto Administrativo en su artículo 3º c) define lo que se entiende por empleo a contrata, y reitera el deber de fundamentación que establece el artículo 11 inciso 2º de la Ley 18.880 para aquellos actos de la administración que afecten los derechos de los particulares.

Expresa, en lo relativo a los derechos que estima afectados, que en primer término se afecta la garantía de la Igualdad ante la Ley, detallando el contenido que a ese derecho le han dado la jurisprudencia, la doctrina y diversos tratados internacionales, y que redunda en la prohibición de efectuar una diferenciaciones o distinciones carentes de justificación racional o razonable entre los sujetos de dicha garantía, y refiere que en la especie, el recurrente ha sido sometido a un trato desigual, carente de los parámetros antedichos, y que se basa en diferencias arbitrarias y en la ausencia de proporcionalidad entre los medios empleados y los fines a alcanzar, cuestiones que infringen la garantía en comento, careciendo de toda lógica y atención al interés público.

Reclama que además se ha vulnerado su Derecho a la Honra, puesto que se ha vinculado al recurrente con supuestos actos de espionaje, situación que conforme a la jurisprudencia que cita redunda en una mortificación de carácter psíquico y menoscabo del afectado en el ámbito moral y de su dignidad como trabajador. En este sentido, considera el recurrente que el tipo de acusaciones a las que se ha hecho referencia no se ajustan al comportamiento que debiera tener un alto funcionario de la administración.

Estima el recurrente que se ha afectado además su Derecho de Propiedad sobre bienes corporales o incorporales, puesto que se le ha privado del derecho de permanecer en sus funciones, y en cuanto debe entenderse que la desvinculación laboral es una sanción máxima, existiendo toda una serie de ellas a las cuales el empleador podía recurrir previamente, por lo que estima que se ha efectuado un uso antojadizo de las facultades otorgadas al órgano municipal.

Manifiesta, que la recurrida ha afectado su Derecho a la Integridad Física y Psíquica, al efectuar un acto discriminatorio que lo priva de su cargo de manera anticipada, y de las remuneraciones que habría percibido, lo cual no puede sino redundar en una afectación espiritual que menoscaba su integridad psíquica.

Finalmente requiere que acoja el presente arbitrio, ordenando que se deje sin efecto el decreto recurrido y el inmediato reintegro del recurrente a sus labores hasta le fecha de su vencimiento, exige que además se ordene efectuar el pago de su remuneración y demás montos adeudados en el más breve plazo y por todo el periodo que la decisión impugnada lo ha privado de su empleo, ello con los reajustes e intereses correspondientes, y que se instruya a la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda a no actuar del modo impugnado en lo sucesivo, y se la condene en costas.

A fojas 75, informa al tenor del recurso doña nombre reservado, en representación de la Ilustre Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, quien explica que con posterioridad a la asunción del actual Alcalde de dicha comuna, se efectuaron los procedimientos destinados a estimar el presupuesto municipal para el año 2017, detectándose un déficit presupuestario, que se produjo, entre otros factores, por el incremento del personal a contrata. Lo anterior llevó a que el señor Alcalde explorara diversas medidas destinadas a disminuir el gasto municipal, entre ellas, el término anticipado de las contratas de personal de su exclusiva confianza, de los cuales formaba parte el recurrente de autos.

Indica que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, establece que el término anticipado de esta clase de funcionarios contratados “mientras sean necesarios sus servicios”, debe materializarse mediante un acto administrativo fundado, que conforme establece la Ley Orgánica de Municipalidades, el Alcalde es la máxima autoridad de la Municipalidad y en su calidad de tal, puede contratar y remover funcionarios, y que aquellos contratados bajo la modalidad a contrata, tienen el carácter de transitorios, pudiendo ponerse fin a sus servicios mediante resolución fundada, según lo previene el artículo 2º de la Ley 18.883. De esta manera, no puede sostenerse que en la especie exista un acto arbitrario e ilegal, puesto que la decisión alcaldicia dice estricta relación con una facultad establecida en la ley.

Agrega, que en este orden de cosas, el decreto que pone término a las funciones del recurrente, encuentra su motivación en los ajustes presupuestarios a los que se ha hecho referencia, y contiene los fundamentos de hecho y derecho que en el mismo decreto se detallan.

En cuanto a la imputación que efectúa el recurrente, de habérsele acusado de efectuar acciones de espionaje, señala que éste falta a la verdad, y que no existe prueba alguna de tal situación.

En lo relativo a la supuesta afectación del Derecho de Propiedad que reclama el recurrente, indica que éste parece desconocer la naturaleza jurídica de su modalidad de contratación, la cual es per se transitoria, y sujeta a terminación con antelación a la data respectiva de cumplirse los parámetros que en este sentido ha fijado la jurisprudencia de Tribunales y la Contraloría.

Manifiesta que el decreto que puso término a los servicios del recurrente, refiere las razones presupuestarias que llevaron a tomar dicha decisión, por lo que la misma se encuentra motivada con estricto apego a los principios constitucionales de legalidad y juridicidad, a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 18.575, y a la naturaleza transitoria de los cargos a contrata.

Respecto de la denunciada vulneración a la garantía de Igualdad ante la Ley, precisa que el término anticipado de la contrata del recurrente, que pudiese estimarse como un trato diferente a otros funcionarios, no es suficiente para concluir que aquello es contrario a la Constitución, pues ésta prohíbe efectuar diferencias arbitrarias, lo cual no ocurre en este caso.

Se refiere a continuación a la diferencia entre los conceptos de arbitrariedad y discrecionalidad, indicando que el primero corresponde a un mero capricho, mientras que en el segundo caso la actuación pertinente cuenta con un respaldo o fundamentación que sostiene lo decidido, reiterando que en la especie el decreto impugnado se aviene con los parámetros que a este respecto ha establecido la Excma. Corte Suprema, pues éste expone razones de hecho y derecho que justifican el término anticipado de la contrata.

En cuanto a la vulneración del Derecho a la Honra que alega el recurrente, luego de detallar el contenido de este derecho según lo ha definido la jurisprudencia, señala que de los hechos expuestos no puede desprenderse esta supuesta transgresión, negando la versión relatada por el recurrente, la cual se basa en meras afirmaciones que éste habría escuchado de un tercero, quien también habría presentado una acción de protección análoga a la de autos.

En lo relativo al Derecho a la Integridad Física y Psíquica, alega que el recurrente no explica la manera en que tal derecho se habría afectado, remitiéndose a citar jurisprudencia que no se aviene al caso de marras.

Requiere finalmente el rechazo del presente recurso de protección en todas sus partes, con costas, por haber actuado la Municipalidad con apego a las leyes que la rigen y sin infracción alguna a las garantías constitucionales cuya afectación denuncia el recurrente.

A fs.82 se trajeron los autos en relación, y con fecha 20 de septiembre de 2017, luego de la vista de la causa, se decretó como medida para mejor acierto del fallo, que la recurrida acompañara los dictámenes de la Contraloría General de la República de septiembre de 2017, en los que se pronuncia sobre la legalidad de decretos alcadicios de idéntico tenor al de autos por el cual se ponía término a otras contratas, lo que se tuvo por cumplido con fecha 4 de octubre de 2017, desde la cual la presente causa quedó en estado de acuerdo.

Considerando:

1º) Que la acción constitucional de protección se ha dirigido en contra del decreto 8862 de 30 de junio de 2017 dictado por don Juan Rozas Romero, Alcalde la I. Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda, por el cual pone término anticipado a la contrata del recurrente, a contar de la misma fecha, decisión que se sustenta en el déficit presupuestario municipal proyectado al 31 de diciembre de 2017, “en el área municipal de M$1.290.539, incluyendo áreas de salud y educación, …”, agregándose que “el gasto municipal se ha incrementado este año por el aumento de asignaciones PMGM y por aumento de contrataciones personal a contrata, existiendo un déficit proyectado de M$547.481”, déficit presupuestario que obliga a la Municipalidad a realizar rebajas en gastos municipales.

2º) Que, conforme la documentación acompañada al recurso y no controvertida por la recurrida, aparece que el recurrente fue contratado con fecha 23 de diciembre de 2016 por decreto 1887, asimilado al Grado 14º de la E.M.R. en el Escalafón Administrativo, a contar del 6 de diciembre de 2016 y mientras sean necesarios sus servicios y siempre que no excedan del 31 de diciembre del mismo año, sin indicarse en el decreto la función a cumplir. Luego, por decreto 0556 de 18 de enero de 2017, se lo contrata en idénticas condiciones a contar del 1º de enero de 2017 y mientras sean necesarios sus servicios y siempre que no excedan del 31 de diciembre del mismo año, sin indicarse en el decreto la función a cumplir.

3º) Que no existe controversia respecto de haberse puesto término anticipado por parte de la Municipalidad a la contrata del recurrente. A este respecto, si bien es cierto que de los incisos segundo y tercero del artículo 2º del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales puede colegirse que la autoridad se encuentra facultada para poner término al empleo a contrata antes del vencimiento del plazo consignado en el nombramiento, no lo es menos que la referida potestad debe ejercerse con arreglo a la ley, y obedecer a motivos fundados y racionales . Para verificar lo anterior es necesario acudir a la legislación que regula los actos de la Administración, puesto que la resolución dictada por un Alcalde que pone término a un cargo a contrata es un acto legalmente reglado.

4º) Que, en este sentido, la Ley 19880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, puntualizando en el artículo 1° que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos administrativos especiales. En la misma dirección, el ordenamiento referente a las atribuciones de nombramiento y terminación de cargos de empleos a contrata que corresponden al Alcalde contenido en el ya citado Estatuto Administrativo no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de semejantes facultades, razón por la que, respecto de tal materia, inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley 19880, como por lo demás lo ha dispuesto la Contraloría General de la República en sus dictámenes 23518 y 85700 ambos de 2016, en cuanto el término anticipado debe ser necesariamente motivado, debiendo la autoridad emitir un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalan tal decisión, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta.

5º) Que, entre los principios previstos en la Ley 19880 se encuentran aquellos sobre transparencia y publicidad consagrados en el artículo 16, en el cual se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él. A su turno, se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso segundo, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten a las personas.

Por último es útil destacar que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del aludido texto legal ordena: “Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada”.

6º) Que, y tal como lo ha resuelto la Contraloría General de la República frente a reclamos recientes presentados por funcionarios desvinculados por la recurrida y en las mismas condiciones que el recurrente, y que como medida para mejor acierto de este fallo se han agregado a los autos, el decreto impugnado cumple con todos los requisitos formales que debe contener, lo que desde ya descarta que ellos pueden ser tildados de ilegales.

7º) Que, despejado lo anterior, queda por determinar si el acto impugnado puede ser calificado de arbitrario, esto es, que los motivos invocados para su dictación no sean razonables para la decisión que se adoptó.

8°) Que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad reprocha la recurrente es la decisión del Alcalde de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda de poner término a su contrata, modalidad bajo la cual se desempeña como funcionario de dicha Municipalidad. El motivo esgrimido por la autoridad consistió en “por no ser necesarios sus servicios”; asimismo, de los antecedentes aparejados a la causa aparece que en lo concerniente a la duración de la designación a contrata de la reclamante se incorporó la frase "o mientras sus servicios sean necesarios".

9°) Que la cláusula anterior está en armonía con el carácter que tienen los empleos a contrata o a honorarios. En efecto, la Ley Nº 18.833 sobre Estatuto Administrativo de los funcionarios municipales, en los incisos segundo y tercero de su artículo 2º, al tratar los empleos a contrata señala que son aquellos de carácter transitorio que se consultan en la dotación de una institución, los que durarán, como máximo, sólo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada.

10°) Que es posible considerar entonces que la expresión "mientras sus servicios sean necesarios" ha sido utilizada para permitir en esta clase de nombramientos la existencia de un período de vigencia que sea inferior al que le restare al empleo para finalizar el año en que los servicios recaigan.

11°) Que de lo que se viene de consignar se colige que la autoridad administrativa denunciada se encontraba legalmente facultada para cesar los servicios a contrata de la recurrente, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad empleadora, de manera que al acudir la recurrida precisamente a esta causal sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita, lo que conlleva que la decisión adoptada no requiriera de una mayor fundamentación, y por ende en caso alguno pudiese catalogarse de arbitraria.

12º) Que, de lo expuesto en las motivaciones que preceden, se debe concluir entonces, que el acto reclamado, al haberse expedido conforme a la legislación vigente y encontrarse debidamente fundado, no ha podido conculcar las garantías constitucionales de igualdad ante la ley ni el derecho de propiedad del recurrente.

13º) Que, en cuanto a la supuesta afectación por parte de la recurrida a la honra del recurrente y a su integridad física y psíquica, de los antecedentes no aparece que dichas garantías hayan sido conculcadas por el acto administrativo reclamado, puesto que los hechos en que se funda la supuesta afectación no dicen relación con aquél, sino que con otras circunstancias que no constan en estos autos, por lo que el recurso no puede prosperar en lo relativo a dichos capítulos.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de 4 de junio de 1992, SE RECHAZA el recurso de protección deducido en lo principal de fojas 1 por don nombre reservado en contra del Decreto Nº 8862 de 30 de junio de 2017 de la Municipalidad de Pedro Aguirre Cerda.

Acordada con el voto en contra del abogado integrante Sr. Skoknic, quien fue de opinión de acoger el recurso y disponer que la autoridad recurrida reincorporara al funcionario desvinculado al cargo que ejercía al momento de la dictación del acto impugnado, con el pago de las remuneraciones devengadas hasta el término fijado para la duración de la contrata, por estimar que el acto impugnado es arbitrario y vulnera las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y del derecho de propiedad del recurrente.

Funda su disidencia en las siguientes razones:

1º) Que, el requisito de la fundamentación o de la motivación reviste dos aspectos: uno, meramente formal, consistente en la exposición de los motivos del acto, y que el acto alcaldicio cumple; y otro de fondo y que se relaciona con la razonabilidad del acto, que permite entender que la decisión está debidamente fundada, esto es, que aquella es racional.

2º) Que, el disidente no duda de la veracidad de los motivos dados por el ente edilicio para terminar contratas de forma anticipada, en cuanto a la existencia de un déficit presupuestario para el año 2017 que lo obliga a realizar rebajas en gastos municipales. No obstante ello, ni del acto administrativo impugnado ni del informe evacuado por la recurrida, se explica el por qué el gasto se rebaja mediante la desvinculación del recurrente y no de otra forma. O dicho de otra manera, no se ha acreditado por el ente edilicio que, frente al antecedente relativo al déficit presupuestario del año 2017, se haya diseñado una estrategia racional y fundada en parámetros generales y objetivos para la rebaja de gastos en diferentes áreas municipales, incluida la terminación de contratas, ni que la función que el recurrente ejercía se incluyera entre aquellas que conforme dicho plan o estrategia no fuera estrictamente necesaria para la marcha el desarrollo de la función municipal, o bien su costo no fuese soportable en atención a su productividad. Lo expuesto en caso alguno constituye una novedad normativa, ya que, y solo a título a título ejemplar, es lo que se le exige el empleador para invocar la causal de necesidades e la empresa respecto de un trabajador regido por el Código del Trabajo.

Lo anterior se ve reforzado por la frase final del inciso segundo del artículo 2º de la Ley 18883, en cuanto la regla general es que la contrata dure hasta el 31 de diciembre de cada año, y por ende el término anticipado tiene un carácter excepcional.

Asimismo, debe tenerse presente que en su informe la recurrida le atribuye al recurrente la calidad de funcionario de su exclusiva confianza, carácter que no consta en el decreto de su nombramiento ni puede deducirse de los servicios para los cuales se le habría contratado, ya que estos no se describen en dicho acto administrativo.

3º) Que, por otra parte, los argumentos expuestos por la recurrida en estrados, en cuanto a la lógica usada por el municipio para determinar a quién desvincular y a quién no, sustentada en la antigüedad del funcionario y la naturaleza de su función, en cuanto se optó por la salida de los más nuevos y de aquellos de exclusiva confianza del señor Alcalde - sistema en todo caso no acreditado en la causa, y que si bien puede ser plausible desde otras perspectivas que escapan al ámbito de la función municipal y por ende al control de este tribunal-, lo cierto es que al no ser dicho método fruto de un análisis previo, general y objetivo, sino que más bien a una opción personal de la cabeza de la Municipalidad, en cuanto habría considerado como lo más apropiado la desvinculación de los funcionarios más nuevos y que habrían llegado con él, conlleva a que dicha opción pierda todo sustento precisamente por ese motivo, y torna la decisión en arbitraria, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al ser el recurrente discriminado arbitrariamente en comparación a otros empleados que, desempeñándose en cargos a contrata, permanecen en ellos hasta el término legal o hasta que sus servicios dejen de ser efectivamente necesarios por razones veraces que han de expresarse.

De igual manera se ve afectado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, toda vez que al incurrir la institución cuestionada en un acto arbitrario e ilegal privó al funcionario de su derecho a las remuneraciones por todo el período de destinación.

4º) Que, en consecuencia, no habiendo sido el fundamento del término de la contrata uno relativo a la función específica que cumple el recurrente, ni a una deficiencia en su cometido, sino que obedeció a un plan general de rebaja de gastos, cuyo diseño y motivos para sustentar la eliminación de ciertos cargos y la mantención de otros, así como el recorte en ciertos gastos, se desconoce, y más bien lo que consta en autos es que las criterios de desvinculaciones fueron frutos de una decisión personal del Alcalde, criterio que no parece fundado en antecedentes que lo hagan razonable o plausible, no cabe más que concluir que el acto impugnado es arbitrario y además afecta las garantías constitucionales de igualdad ante la ley y derecho de propiedad, amparadas por el recurso de protección, por lo que esta acción constitucional debía ser acogida.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del abogado integrante Ivo Skoknic Larrazábal.

IC 3810-2017-PRO.

Pronunciada por la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por los Ministros señor Carlos Farías Pino, señora Carmen Gloria Escanilla Pérez y Abogado Integrante señor Ivo Skoknic Larrazabal. Se deja constancia que no firma el Ministro señor Farías, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y posterior acuerdo del fallo, por estar ausente.