nombre reservado con MUNICIPALIDAD DE LA CISTERNA

San Miguel, diecinueve de agosto de dos mil veinticuatro.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que doña nombre reservado, funcionaria a contrata del Escalafón Administrativo, Grado 16° E.M.R de la I. Municipalidad de La Cisterna, domiciliada para estos efectos en domicilio reservado, recurre de protección en contra de la I. Municipalidad de La Cisterna, representada por su alcalde don Joel Andrés Olmos Espinoza, ambos domiciliados en domicilio reservado, por los actos arbitrarios e ilegales consistentes en no avanzar en la tramitación de dos sumarios administrativos en su contra, mantenerla suspendida de sus funciones, no darle acceso a ellos, hostigarla y descontarle indebidamente su remuneración de junio pasado, lo que constituye una privación, perturbación o amenaza a sus derechos fundamentales consagrados en los numerales 1, 2, 3, 4 y 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, solicitando se ordene decretar el inmediato sobreseimiento y archivo definitivo de ambos sumarios; disponer su inmediata reincorporación al ejercicio de sus labores habituales como funcionaria del Departamento de Discapacidad, adoptar las medidas necesarias para asegurar un ambiente laboral libre de hostigamiento y amedrentamiento; pagar íntegramente sus remuneraciones descontadas; condenar a la recurrida al pago de una indemnización equivalente al máximo legal de 11 remuneraciones mensuales, de conformidad a lo preceptuado en el inciso final del artículo 489 del Código del Trabajo; con costas.

Indica que, a partir de enero de 2024 comenzó a prestar servicios a contrata en la I. Municipalidad de La Cisterna, siendo destinada al Departamento de Relaciones Públicas de dicho municipio.

Describe que el 7 de marzo del presente año fue notificada verbalmente por la jefatura del Departamento de Recursos Humanos que se había instruido un primer sumario administrativo en su contra, procediendo a suspenderle inmediatamente de sus funciones con goce de sueldo. Indica que extraoficialmente se le indicó que el motivo sería una supuesta solicitud de dinero en préstamo a otros funcionarios municipales, imputación que carece de todo fundamento y que no le ha sido formalmente comunicada.

Agrega que esta infundada imputación inició un ambiente laboral hostil en su contra, viéndose expuesta a comentarios peyorativos y degradantes por parte de otros funcionarios e incluso de algunas jefaturas, llegando al extremo de atribuírsele falsamente la comisión de ilícitos, sin que exista indicio alguno que sustente tan graves aseveraciones.

Precisa que, por este proceder municipal, con fecha 19 de marzo de 2024 interpuso un primer reclamo ante la Contraloría General de la República, registrado bajo el folio R002140/2024, denunciando la infracción al secreto que debiese revestir el sumario y que, el 27 de marzo formuló un segundo reclamo ante dicha entidad contralora, folio R002463/2024, por ser objeto de una persecución en relación a sus legítimas remuneraciones.

Añade que, los actos vejatorios en su contra fueron en aumento, y que el 24 de abril de este año fue notificada intempestivamente de la instrucción de un segundo sumario administrativo, citándosele a una audiencia para el día inmediatamente siguiente, en circunstancias que en ese momento se encontraba con una severa crisis de salud asociada a su diagnóstico de fibromialgia. Debido a lo anterior, concurrió su abogada a la audiencia decretada a fin de representarle, constatando con estupor que se le impedía arbitrariamente el acceso al expediente sumarial, dejándole en la más absoluta indefensión.

Frente a esta nueva ilegalidad, el 25 de abril de 2024 interpuso un tercer reclamo ante Contraloría General de la República, registrado bajo el folio W027106/2024, denunciando lo improcedente de incoar un nuevo sumario teniendo aún pendiente la resolución del primero y sin siquiera haberle informado con claridad la materia de éste. La tramitación de ambos sumarios se ha desarrollado en un ambiente de absoluta opacidad, incerteza e irregularidad. Así, las sucesivas audiencias citadas, luego de reiteradas reprogramaciones por motivos imputables a los propios entes persecutores, no se han realizado ni con la más elemental sujeción a las garantías mínimas de un justo y racional procedimiento, registrándose dilaciones indebidas que evidencian una clara intencionalidad de amedrentamiento. En efecto, el 27 de mayo del año en curso, tras concurrir junto a su abogada a una citación cursada por la fiscal del primer sumario, debieron retirarse después de más de 40 minutos de espera al no ser atendidas por la personera municipal, en medio de un clima hostil que le significó una aguda crisis de angustia, debiendo recurrir a asistencia médica de urgencia.

Agrega que ha efectuado presentaciones de 7 y 13 de junio de 2024, solicitando la entrega de copias íntegras del expediente sumarial y de las declaraciones que ha prestado, sin obtener respuesta alguna a la fecha, impidiéndosele con ello ejercer adecuadamente sus legítimos derechos de defensa.

Expresa que el actuar arbitrario e ilegal de su empleador ha significado una ilegítima retención de sus remuneraciones correspondientes al mes de junio de 2024, enterándose, mediante un audio enviado por WhatsApp por parte de la Tesorera de la Asociación de Funcionarios Municipales, que sus emolumentos habrían sido absorbidos por descuentos efectuados unilateralmente por la Municipalidad, sin mediar procedimiento previo alguno, en un nuevo acto hostil en su contra.

Indica que estos actos le han provocado un severo menoscabo en su estado de salud física y psíquica, agravando significativamente su condición preexistente de fibromialgia.

Expone que el permanente estrés y angustia a que se ha visto sometida, han desencadenado en ella periódicas crisis de pánico y ansiedad, que hacen cada vez más difícil su recuperación integral, requiriendo de constante apoyo médico especializado y tratamiento farmacológico ansiolítico, antidepresivo y analgésico.

Sostiene que los dos sumarios administrativos sustanciados en su contra han sido ejecutados con ostensible infracción a los principios que informan los procedimientos administrativos sancionatorios, consagrados tanto en la Ley N°18.575 sobre Bases Generales de la Administración del Estado, como en la Ley N°18.883 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Indica que se han vulnerado los principios de juridicidad, responsabilidad e impugnabilidad a que alude el artículo 2º de la Ley N°18.575, por cuanto la recurrida ha incoado sumarios administrativos viciados desde su origen y tramitados con manifiesta infracción de las normas del debido proceso aplicables a dichos procedimientos, sin que exista posibilidad real de promover mecanismos de impugnación y se le ha privado del legítimo ejercicio del derecho a defensa al negársele el acceso al expediente sumarial.

Agrega que la recurrida ha infringido las exigencias de apertura y publicidad que la citada ley prevé como principios rectores de la Administración, por cuanto la secuela de ambos sumarios ha estado marcada por la opacidad y reserva de sus actuaciones. Del mismo modo, los órganos instructores han infringido los principios de eficiencia, eficacia, coordinación y celeridad que les impone el precitado artículo 2º, toda vez que a más de tres meses desde que se ordenó la instrucción del primer sumario, aún no se formulan cargos ni se adopta decisión alguna sobre el particular, manteniendo los procedimientos en un estado de absoluta parálisis y abandono, trastocando su objetivo último que es determinar la eventual responsabilidad administrativa derivada de los hechos indagados. Por otro lado, se vulnerado ha el artículo 11 inciso segundo de la Ley N°18.575, es decir, eficiencia y eficacia, y presumiendo su culpabilidad sin fundamento, afectando su dignidad y honra personal y funcionaria. Además, se le privó de parte de sus remuneraciones sin procedimiento previo alguno, lo que constituye una especie de autotutela expropiadora. Así como el deber de fundamentación de los actos administrativos dispuesto en el artículo 11 inciso final de la citada ley, por cuanto tanto la resolución que dispuso la instrucción del primer sumario como aquella que decretó la incoación del segundo carecen de una motivación clara respecto de los hechos que les sirven de fundamento, Destaca que todas las circunstancias fácticas descritas configuran una vulneración abierta a las garantías de un racional y justo procedimiento, a que alude el artículo 19 N°3 inciso quinto de la Constitución Política.

Añade que la Municipalidad recurrida, al haberle sometido a la instrucción de dos sumarios administrativos por hechos aparentemente vinculados y cuya ilicitud no logra identificar con claridad hasta el día de hoy, sin haberle manifestado previamente y por escrito los cargos concretos que motivarían dichos procedimientos, le ha colocado en una posición desfavorable en relación a otros funcionarios municipales que no han debido soportar la severidad de medidas de esta naturaleza, discriminándosele de manera arbitraria sin existir un fundamento razonable y objetivo que permita justificar este trato diferenciado en su contra.

Expresa que el hostigamiento permanente al que se le ha sometido mediante los actos coactivos ya descritos ha significado un deterioro relevante no sólo de su derecho a la integridad psíquica, sino también de su imagen y honor ante el resto de sus compañeros de labores, ante quienes se le ha presentado tácitamente como una persona de conductas reprochables.

Añade que la utilización desviada de los mecanismos sumariales en el caso concreto constituye un obstáculo ilegítimo al libre y digno ejercicio de su derecho a desempeñar una actividad lícita y remunerada como es prestar servicios en calidad de funcionaria municipal, en la medida que se ha visto impedida de ejercer sus funciones con normalidad debido a la suspensión ilegalmente dispuesta en su contra. Pero a ello se agrega un acto aún más perjudicial y arbitrario, cual es la retención indebida de sus estipendios correspondientes al mes de junio de 2024, privándosele injustamente de su legítimo derecho a una justa retribución por su labor profesional.

Segundo: Que, la recurrida, I. Municipalidad de La Cisterna, informó al tenor del recurso, solicitando su rechazo, con costas.

Señala que por existir préstamos indebidos con funcionarios de la Municipalidad que denunciaron estos hechos, es que con fecha 29 de febrero de 2024 se dictó el Decreto N°1357, que dispuso la sustanciación del sumario administrativo iniciado por providencia N° 3500/191 de 26 de febrero de 2024, encomendado a la fiscal Gianna Catalán Reyes, el que se encuentra en etapa de investigación pero que no se ha instruido descuento alguno debido al mismo. Sin embargo, sí se dispuso la suspensión de funciones de la recurrente, pero sin que esto afecte sus remuneraciones.

Añade que el 11 de marzo de 2024, el Jefe de Gestión y Desarrollo del personal dirigió un memorando al Administrador Municipal, informándole que la recurrente presenta 5 días no justificados de ausencia (15, 16, 19, 23 y 29 de febrero de 2024), lo que dio origen al segundo Decreto N°2477, de 4 de abril de 2024, que dispone el inicio de sumario administrativo dejándose su sustanciación a la fiscal Valeria Albornos Villanueva. Este sumario tampoco genera resolución que afecte las remuneraciones de la recurrente.

Refiere que la recurrente, en forma personal, solicitó un crédito a la Caja de Compensación de Asignación Familiar La Araucana, con descuento directo en sus remuneraciones municipales, además solicitó el otorgamiento de un préstamo al Servicio de Bienestar Municipal, que se descontaría por planilla y solicitó también vales a la Asociación de Obreros de la Municipalidad de La Cisterna, que se descontarían directamente de sus remuneraciones. Todos esos créditos reducen sustancialmente sus remuneraciones, especialmente en los meses de febrero, marzo y abril de 2024.

Advierte que se han dispuesto dos sumarios administrativos que tienen motivos diversos, por hechos desvinculados entre sí y cuya veracidad debe necesariamente ser investigada.

Sostiene que no existe persecución, afán vulnerador, animadversión ni ánimo perjudicatorio en contra de la recurrente, con la que se han seguido los criterios que concede la praxis administrativa y la legislación aplicable, y se está lejos de obrar en su contra por un mero querer dañoso o por cualquier razón, ya que, como se indicó, se ha obrado en la forma que establece la ley, como se actuaría respecto de cualquier otro funcionario municipal.

Explica que la sustanciación de los sumarios administrativos es de resorte de los fiscales a cargo de quien se encuentran, quienes resuelven autónomamente.

Añade que la Asociación de Obreros Municipales es un gremio autónomo a la Municipalidad, constituido en conformidad a la ley y que tiene una directiva que lo representa y por quien la Municipalidad no puede ni debe pronunciarse y que no es parte en la presente acción cautelar.

Expone que la Ley 18.883, Estatuto Administrativo Municipal, establece en su artículo 118, incisos primero y segundo: “El empleado que infringiere sus obligaciones o deberes funcionarios podrá ser objeto de anotaciones de demérito en su hoja de vida o de medidas disciplinarias.

Los funcionarios incurrirán en responsabilidad administrativa cuando la infracción a sus deberes y obligaciones fuere susceptible de la aplicación de una medida disciplinaria, la que deberá ser acreditada mediante investigación sumaria o sumario administrativo.”

Agrega que el artículo 134 de la Ley citada establece que “En el curso de un sumario administrativo el fiscal podrá suspender de sus funciones...”

Refiere que el artículo 135 de la referida Ley establece: “…El sumario será secreto hasta la fecha de formulación de cargos, oportunidad en la cual dejará de serlo para el inculpado y para el abogado que asumiere su defensa.”

Indica que existen una serie de principios de la Administración (artículo 3° de la Ley N° 18.575) que no cabe aplicarlos en el procedimiento disciplinario.

Sostiene que el principio del debido proceso no está en el abanico de derechos protegidos por el recurso de protección, pero en caso alguno se ha vulnerado con los procedimientos disciplinarios en sustanciación.

Señala que no existe arbitrariedad ni ilegalidad, ya que sus actos no obedecen a capricho, mera voluntariedad o falta de razón y causa.

Indica que los procedimientos disciplinarios dispuestos por autoridad competente lo han sido por razones fundadas y hechos concretos, no por lo que la recurrente indica, sin afectar su derecho a defensa, pero su abogada no puede reemplazar a la inculpada al declarar y podrá actuar si se cierra el sumario y se deducen cargos, tal como lo dispone la Ley Nº 18.883.

Agrega que no se ha afectado el derecho a la libertad de trabajo, tampoco la protección a éste, ya que la recurrente no ha sido afectada en su trabajo, que lo tiene pese a la existencia de dos sumarios incoados en su contra, porque la ley no admite afección alguna al cargo público por la existencia de procedimientos disciplinarios, sean dos o veinte.

Tercero: Que la parte recurrente hizo presente que el 26 de junio recién pasado, doña nombre reservado recibió en su teléfono móvil una serie de mensajes enviados vía aplicación WhatsApp por doña nombre reservado, funcionaria de la Municipalidad recurrida que actualmente detenta el cargo de Tesorera del Gremio de Obreros Municipales de La Cisterna, los que, a su juicio, constituyen actos de evidente hostigamiento y amenaza cuyo único propósito es forzar a la actora a desistirse del legítimo ejercicio de la presente acción constitucional.

Transcribe parte de los mensajes, que es del siguiente tenor: “Debiste haber consultado antes de haber puesto la demanda, yo te lo explique por qué fue que no sacaste sueldo, esto es solamente tu responsabilidad. Ahora me voy con sumario y todos mis socios que excedan el 15% ya no podrán seguir pidiendo nada más ... Deberías retirar el recurso de protección y así que quede todo en nada.”

Sostiene que pocas veces se ha visto una presión tan desembozada sobre una funcionaria por la sola circunstancia de haber recurrido a los tribunales de justicia en resguardo de sus derechos constitucionales. La Sra. nombre reservado, provista de una autoridad al interior del gremio, no ha trepidado en proferir veladas represalias en contra de la recurrente y el resto de sus asociados como un mecanismo espurio para compelerla a claudicar de una acción judicial plenamente legítima.

Cuarto: Por su parte, la recurrida amplió su informe señalando que doña nombre reservado es, en efecto, funcionaria de la I. Municipalidad de La Cisterna, de ello da cuenta el decreto SIAPER N°743 del 12 de marzo de 2021 en el cual se le asigna su actual Grado Técnico N°12 EMR, encontrándose actualmente adscrita a la Tesorería Municipal lo que no significa representar a la I. Municipalidad de La Cisterna.

Añade que la referida funcionaria, aparte de sus funciones como funcionaria pública, conforma una entidad autónoma denominada Asociación de Obreros Municipales, en la cual tiene el cargo directivo de Tesorera. No obstante, la funcionaria en cuestión no es una autoridad municipal ya que no detenta ningún cargo de dirección en ésta. A mayor abundamiento, es menester señalar que, como dirigente y miembro de la Asociación, es completamente independiente y autónoma y no puede ni debe recibir órdenes de esta Municipalidad. Por otra parte, la afiliación de la recurrente a la referida Asociación de Obreros es un acto absolutamente voluntario, pudiendo desvincularse cuando quiera de esa organización intermedia.

Sostiene que la municipalidad no pretende atemorizar, coartar, afectar, perjudicar ni impedir a la recurrente para que ejerza en su favor todos los derechos que le confiere el ordenamiento.

Quinto: Que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de Chile, constituye jurídicamente una acción de naturaleza tutelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amenace o moleste ese ejercicio, resultando, entonces, requisito indispensable de la acción, un acto u omisión ilegal, que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías protegidas.

Sexto: Que, de los antecedentes aportados por el recurso, y que no fueron desvirtuados por la recurrida en su informe ni por el abogado de la contraparte que compareció en estrados a la audiencia respectiva, se desprende que los plazos transcurridos desde la instrucción de ambos sumarios han sido transgredidos de manera evidente, lo que pugna lo dispuesto en el artículo 129 de la ley 18.834 que aprueba el Estatuto Administrativo, en el sentido de que la investigación de los hechos deberá realizarse en el plazo de veinte días al término de los cuales se declarará cerrada la investigación, tras lo cual el fiscal instructor respectivo tendrá dos alternativas decisorias, a saber: formular cargos al afectado o solicitar el sobreseimiento dentro de un plazo de tres días. Este plazo de veinte días sólo podrá ampliarse extraordinariamente y por sesenta días, en caso de existir diligencias pendientes.

Séptimo:Que, a mayor abundamiento de las circunstancias descritas, se advierte que la excesiva extensión de la etapa indagatoria, en sumarios que fueron notificados con fecha 7 de marzo y 24 de abril del presente año, y que corresponden a los decretos Nº 357 y Nº 2477 respectivamente, configura una demora arbitraria al vulnerar el plazo de seis meses establecido por el artículo 27 de la Ley N° 19.880, que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.

Octavo: Que la Excma. Corte Suprema se ha pronunciado en similar materia, bajo el Rol N° 137.842-2022, determinando: “Que sin controvertir esta Corte las facultades de la autoridad en el caso, ni observar las diligencias efectuadas en el curso del procedimiento administrativo, al tenor de la indiscutida calidad de investigado y actualmente inculpado, que le asiste al recurrente en el procedimiento administrativo, sin perjuicio de aquello, resulta del análisis del reclamo que dio pábulo a la medida cuestionada, que la instrucción del sumario data desde hace más de 2 años a la fecha, extensión que no se condice con los principios de celeridad y eficiencia que debe informar el actuar de la autoridad en esta clase de materias, dentro del marco de la debida racionalidad del procedimiento, con mayor razón frente a la existencia de medidas cautelares como las que se han impuesto sobre el afectada. Tal razonamiento ha sido recogido previamente por esta Corte en antecedentes Rol N° 25.381-2022 y Rol N° 49.509-2021, entre otras”.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Corte Suprema sobre la materia, se acoge el recurso de protección, deducido por doña nombre reservado, sólo en cuanto se instruye a la recurrida a dar cumplimiento a los plazos establecidos en el artículo 129 de la Ley 18.834, debiendo adoptar la decisión que en su mérito se estime conveniente.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad Redacción del abogado integrante Francisco Cruz F.

N° 3643-2024 Protección.

Pronunciada por la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las Ministros señora Ana Cienfuegos Barros, señora Celia Catalán Romero y Abogado Integrante señor Francisco Cruz Fuenzalida, quien no firma, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y posterior acuerdo, por encontrarse ausente.