Protección contra Inspección Provincial del Trabajo Cordillera

Foja: 68 Sesenta y Ocho San Miguel, a veintiuno de noviembre de dos mil catorce.

Vistos y considerando:

Primero: Que a fojas 29 comparece don Guillermo Caro Molina, abogado, por mandato y en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado, representada por doña nombre reservado, todos domiciliados en domicilio reservado de nombre reservado, quien recurre de protección en contra de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera, por el acto arbitrario e ilegal de dictar la resolución Nº 7903/14/47, mediante la cual se condenó a su representada a pagar una serie de multas administrativas.

De modo preliminar, refiere que con fecha 2 de septiembre del año en curso, la fiscalizadora doña nombre reservado, le notificó a su representada la mentada resolución de fecha 26 de agosto de 2014, mediante la cual se le condenó a pagar una serie de multas administrativas de 15 UTM, 60 UF, 80 UF y 40 UTM, correspondiendo cada una de ellas, respectivamente, a los siguientes hechos: No escriturar el contrato de trabajo respecto de la trabajadora Sra. nombre reservado, contratada con fecha diciembre de 2006; no declarar oportunamente las cotizaciones previsionales en la AFP de dicha trabajadora, períodos diciembre 2006 a julio 2014; no declarar oportunamente sus cotizaciones previsionales en la sociedad administradora del seguro de cesantía, periodos diciembre 2006 a julio 2014, y no entregar junto con el pago de las remuneraciones un comprobante con indicación del monto pagado, de la forma cómo se determinó y de las deducciones efectuadas, respecto de la mentada trabajadora.

Explica que, para el pronunciamiento de la referida resolución, la Fiscalizadora tomó como antecedente el Acta de Constatación de Hechos, de fecha 21 de agosto de 2014, en donde su representada, lejos de allanarse a los hechos constatados, los contravino, manifestando que la Sra. nombre reservado tiene un contrato de prestación de servicios con la Corporación Municipal de Puente Alto, procediendo a acompañar a la Inspección del Trabajo los correspondientes contratos de honorarios, informes de actividades y boletas de honorarios. Sin perjuicio de lo anterior, la resolución condenó a su representada al pago de las multas antes mencionadas, las cuales se basarían en un supuesto vínculo laboral entre la aludida Corporación y la Sra. nombre reservado, lo cual es negado por esta última.

Indica que, a su parecer, la fiscalizadora ha excedido sus atribuciones legales, invadiendo el ámbito de conocimiento de los tribunales de justicia, a quienes les corresponde el conocimiento de estas materias, imponiendo a su representada una multa claramente ilegal y arbitraria. Agrega que este acto ha amenazado, perturbado y privado a la Corporación Municipal de Puente Alto del legítimo ejercicio de sus derechos y garantías establecidos en el artículo 19 Nº 3 inciso 5o y Nº 24 de la Constitución.

En relación a la garantía establecida en el artículo 19 Nº 3 inciso 5o de la Carta Fundamental, que dispone "Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho" señala que esta fue vulnerada por la Inspección del Trabajo al haberse arrogado, a través de su fiscalizadora, prerrogativas propias de los Tribunales de Justicia, resolviendo una cuestión controvertida y que escapa al ámbito de su competencia, dictando la resolución recurrida.

Y en cuanto a la garantía consagrada en el artículo 19 N°24 de la Carta fundamental, refiere que esta se vio vulnerada al condenar a su representada al pago de diferentes multas, privando de una suma de dinero al recurrente sin que exista un fundamento legal para ello.

Por otra parte, indica que sin perjuicio de que su representada niega categóricamente que la relación que la liga con la prestadora de servicios sea de naturaleza laboral, cabe considerar que las distintas multas impuestas se basan en los siguientes hechos: No escriturar contrato de trabajo; no declarar oportunamente cotizaciones previsionales; no declarar oportunamente cotizaciones previsionales del seguro de cesantía; no entregar comprobante de pago de remuneraciones, hechos que en realidad corresponden a un único y exclusivo evento, cual es, la no escrituración del contrato de trabajo. Visto de esta forma, un solo hecho significó que le cursaran cuatro multas administrativas, vulnerando así el principio non bis in ídem, en virtud del cual no puede sancionarse dos veces por el mismo hecho. Así las cosas, manifiesta que de imponerse la primera de las multas, correspondiente a no escriturar el contrato de trabajo, deberían dejarse sin efecto las restantes.

Termina señalando que conforme a lo expuesto, la resolución pronunciada por la fiscalizadora de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera implica una actuación ilegal y arbitraria, que ha impedido a su representada el legítimo ejercicio de sus derechos contenidos en el artículo 19 Nº 3 inciso 5o y Nº 24 de la Constitución Política de la República y solicita se ordene dejar sin efecto la resolución en cuestión.

Segundo: Que a fojas 55 y siguientes evacúa informe don nombre reservado, Profesor, Inspector Provincial del Trabajo de Cordillera, quien manifiesta que el artículo 505 del Código del Trabajo entrega a la Dirección del Trabajo la función de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral, mientras que el inciso primero del artículo 503 del mismo código previene la facultad de aplicar sanciones administrativas por las infracciones que se constaten.

En primer lugar, refiere que le llama la atención que el empleador sancionado recurra de protección, en circunstancias de que dispone de otros mecanismos de impugnación.

Explica que, la sanción referida es un acto de autoridad, por lo que corresponde que se exprese y contenga en un Acto Administrativo, denominado Resolución de Multa, agregando que, si bien se trata de una actividad punitiva del Estado, no depende del principio de tipicidad, toda vez que la infraccionalidad reconoce un único y genérico tipo: la inobservancia a la legislación, precisándose en cada caso al contrastar la conducta constatada con la conducta exigible, según la normativa atingente.

Ahora bien, expone que dicho acto administrativo es susceptible de impugnación, según las reglas que la ley ha dado para ello. La vía natural de impugnación es la acción de reclamación judicial de multa, concedida por el inciso tercero del artículo 503 del Código del Trabajo, dotando de competencia al Juez de Letras del Trabajo respectivo para su conocimiento. Por otra parte, la ley contempla la posibilidad de solicitar su reconsideración administrativa, conforme a lo dispuesto por el artículo 511 del código del ramo, como también el beneficio de sustitución de multa cumpliendo con los requisitos dispuestos por el artículo 506 ter del mismo cuerpo legal, aclarando que la reconsideración, la solicitud de sustitución y el ejercicio de la acción de reclamación son incompatibles entre sí, debiendo optar el empleador entre ellas.

Agrega que la decisión que el órgano administrativo adopte respecto de la solicitud de reconsideración, es también una resolución administrativa, la cual es susceptible de reclamación, de acuerdo con la acción contemplada por el inciso segundo del artículo 512 del Código del Trabajo. Y por último, indica que existen los recursos de invalidación y extraordinario de revisión, contemplados por los artículos 53 y 60 de la Ley Nº 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado.

Ahora bien, en relación a la supuesta vulneración de las garantías constitucionales, expone que el recurrente no ha sido juzgado por su Servicio, sino fiscalizado y por otra parte, ni la Dirección del Trabajo ni sus fiscalizadores constituyen comisiones especiales, señalando que la Dirección del Trabajo es un Servicio Público, cuya composición y atribuciones se encuentran expresamente descritas en la ley, reiterando que el legislador le entregó al Servicio la facultad de fiscalizar el cumplimiento de la legislación laboral y en la especie, eso fue lo que ocurrió.

Indica que, en terreno se detectó la existencia de informalidad laboral, esto es, vínculo contractual de trabajo no escriturado dentro de los plazos legales, lo que obliga a la fiscalizadora actuante a tomar una declaración jurada al trabajador y a sancionar, conforme a lo dispuesto por el inciso cuarto y el inciso segundo, respectivamente, del artículo 9o del Código del Trabajo.

A mayor abundamiento, señala que el recurrente arguye que la fiscalizadora actuante decidió respecto de una situación controvertida, cuál sería la naturaleza del vínculo jurídico que une a las partes, invadiendo con ello las atribuciones jurisdiccionales, citando para tal efecto, lo dispuesto por el artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, norma que entrega competencia al juez laboral para conocer de las cuestiones suscitadas entre empleadores y trabajadores, derivadas de la interpretación y aplicación de los contratos individuales de trabajo, lo que es contradictorio con su planteamiento que la relación que los vincula no es laboral. Y es errada en el sentido de que, la fiscalizadora haya decidido sobre una controversia entre partes, ya que el procedimiento inspectivo solo se encuentra dirigido a empleadores y la aplicación de una multa administrativa no resuelve los conflictos que pueden suscitarse entre las partes ni constituye condena. Además, como acto administrativo sancionatorio, se encuentre siempre sujeto al examen jurisdiccional a través del ejercicio de las acciones de reclamación que la ley concede al empleador.

Agrega que, el mismo empleador compareciente, y en lo concerniente a la misma multa, paradojalmente reconoció competencia a la Dirección del Trabajo, al ejercer a su respecto el derecho que le confiere el artículo 511 del Código del Trabajo, mediante reconsideración escrita de fecha 02 de octubre de 2014, en cuya virtud solicita que las sanciones sean dejadas sin efecto por el ente administrativo o, en subsidio, que se rebajen prudencialmente.

En relación a la vulneración de la garantía constitucional del derecho a la propiedad, señala que el recurrente la fundamenta en dos alegaciones. La primera, abordada en los párrafos que anteceden, a propósito de lo que asume fue una actuación ilegal de la Inspección del Trabajo y que esta parte rechaza, según lo ya señalado. Y la segunda, consistente en que se habría contravenido el principio non bis in ídem. En cuanto a esta última alegación, es necesario tomar en cuenta que la Dirección del Trabajo debe vigilar el estricto cumplimiento de las obligaciones que impone la legislación laboral y que dentro de éstas, toca al empleador el cumplimiento de muchas obligaciones de hacer, que apuntan principalmente a la certeza jurídica y al rol registral que para efectos de publicidad y de salvaguarda de los derechos de los dependientes, ha establecido el legislador. Al respecto, la falta de escrituración de un contrato de trabajo no es propiamente un hecho, sino una omisión, susceptible de sanción administrativa cuando la falta de constancia escrita exceda de los plazos que dispone el artículo 9o del Código del Trabajo. Obviamente, el incumplimiento de esta obligación ubica en posición de desmedro a la trabajadora, y la defensa desplegada por el recurrente es la mejor prueba de ello. Pero, además, el empleador incurrió en otras omisiones, de las que dan cuenta las restantes tres multas cursadas, pues, la necesidad de otorgar comprobante de pago de remuneraciones o la de declarar las cotizaciones previsionales, son otras obligaciones de origen legal, cuyo incumplimiento fue sorprendido por la fiscalizadora actuante, por lo que merecían sanción adicional.

Indica que, lejos de desprenderse de un solo hecho, las múltiples omisiones acusadas aumentan exponencialmente la desprotección a que ha sido sometida la dependiente, de modo que, además de ajustarse a derecho, la actuación de la funcionaría ha venido a poner cierto equilibrio en una relación del todo asimétrica.

Atendido lo expuesto, solicita que se rechace en todas sus partes la acción constitucional intentada, con costas.

Tercero: Que de los antecedentes expuestos en las presentaciones de recurrente y recurrida aparece que el acto impugnado es la Resolución Nº7903/14/47 de fecha 26 de agosto de 2014 dictada por la Fiscalizadora de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera, doña nombre reservado y comunicada a la Corporación Municipal de Educación y Salud y Atención de Menores de nombre reservado el 2 de septiembre del año en curso, a través de la cual que sancionó a ésta última con la aplicación de cuatro multas por los siguientes conceptos: No escriturar el contrato de trabajo respecto de la trabajadora Sra. nombre reservado, contratada con fecha diciembre de 2006; no declarar oportunamente las cotizaciones previsionales en la AFP de dicha trabajadora, períodos diciembre 2006 a julio 2014; no declarar oportunamente sus cotizaciones previsionales en la sociedad administradora del seguro de cesantía, periodos diciembre 2006 a julio 2014, y no entregar junto con el pago de las remuneraciones un comprobante con indicación del monto pagado, de la forma cómo se determinó y de las deducciones efectuadas, respecto de la mentada trabajadora.

Cuarto: Que la parte recurrente en síntesis sostiene que, resulta improcedente la aplicación de las multas impuestas toda vez que la relación que la une con la señora nombre reservado, es de carácter civil, correspondiendo a una prestación de servicios a honorarios y para acreditar tal hecho, procedió a acompañar a la Inspección del Trabajo los contratos a honorarios, informes de actividades y las boletas de honorarios que apoyaban su afirmación.

Quinto: Que junto con la acción cautelar deducida en autos, se acompañaron por la recurrente los siguientes documentos: a)Copia de Resolución de Multa Nº 7903/14/47, de fecha 26 de agosto de 2014; b) Copia de Acta de Notificación de Multa; c) Copia de contrato de prestación de servicios de doña nombre reservado; d) Copia de boleta de honorarios de doña nombre reservado; e) Copia de Informe Evaluación de Prestación de Servicios.

Por su parte, la recurrida acompañó los siguientes documentos: a) Carátula de Fiscalización Nº 1305/2014/636, suscrita por la fiscalizadora actuante, doña Cecilia Antón Morales; b) Informe de Exposición Nº 1305/2014/636, de 28 de agosto de 2014, elaborado por la fiscalizadora actuante, doña Cecilia Antón Morales,; c)Resolución de Multa Nº 7903/14/47, de 26 de agosto de 2014; d) Acta de notificación de multa Nº 7903/14/47, de 02 de septiembre de 2014; e) Tres actas de constitución de deuda provisional, de 28 de agosto de 2014, correspondientes a AFC Modelo, AFP Modelo e IPS, respectivamente, levantadas por la fiscalizadora actuante, doña Cecilia Antón Morales; f) Activación de Fiscalización Nº 1305/2014/636, de 06/06/2014; g) Declaración jurada de trabajadora, doña nombre reservado, de 11/07/2014, prestada ante ministro de fe, doña Cecilia Antón Morales; h) Acta de constatación de hechos relativos a informalidad laboral, formulario F 8-1, de fecha 21/08/2014; i) Acta de requerimiento de documentación y citación, formulario F 7, de 01/08/2014; j) Acta de formalización de trabajadores Nº 1305/2014/636, formulario F 5, de 01/08/2014; k) Acta de requerimiento de documentación y citación, formulario F 7, de 14/08/2014; l) Solicitud de Condonación de Multa Nº 7903/14/47; m) formulario F 10, de 02/10/2014 y Escrito que contiene fundamentos de solicitud de reconsideración de Multa Nº 7903/14/47, de 02/10/2014.

Sexto: Que resulta un hecho no discutido, tal como se señaló en estrado, que la fiscalizadora cuando se constituyó en el lugar a fiscalizar, Centro Radiológico ubicado en domicilio reservado de la comuna de nombre reservado fue informada por la encargada de dicho centro que doña nombre reservado se desempeñaba a honorarios y solicitó la exhibición de los respectivos contratos y boletas de honorarios, los que tuvo a la vista, como queda consignado en el mismo Informe de Fiscalización que se encuentra acompañado a estos autos.

Séptimo: Que como puede inferirse de lo reseñado precedentemente y de la prueba documental agregada en esta causa, la fiscalizadora de la Inspección del Trabajo recurrida, no obstante que la entidad fiscalizada le señaló que su empleada nombre reservado estaba contratada bajo la modalidad de prestación de servicios a honorarios, exhibiendo la documentación que apoyaba su afirmación, procedió a levantar un Acta de Constatación de Hechos relativos a la informalidad laboral de la trabajadora señora nombre reservado, dando por establecido que la relación que unía a ésta con la recurrente era de naturaleza laboral y por ende era necesario que el empleador procediera a la corrección de las infracciones que estima se habían configurado, entre las cuales estaba la no escrituración del contrato de trabajo, siendo las otras tres una consecuencia de ella, esto es, no declarar oportunamente las cotizaciones previsionales y no entregar comprobante de pago de remuneraciones.

Octavo: Que si bien el artículo 2º del Código del Trabajo, en su inciso primero reconoce la función social que cumple el trabajo y la obligación del Estado de amparar al trabajador en su derecho a elegir libremente su empleo y velar por el cumplimiento de las normas que regulan la prestación de servicios, labor que justamente se cumple a través de la Dirección del Trabajo, no es menos cierto que ésta debe fiscalizar la aplicación de la ley laboral y las facultades de que se encuentra investida las debe ejercer cuando se encuentre frente a situaciones de infracción de dicha ley, vale decir, cuando en el desarrollo de su actividad de fiscalización detecte ilegalidades claras, precisas y determinadas, mas no cuando se ha cuestionado el supuesto necesario para la procedencia de la aplicación de las multas.

Noveno: Que en el caso que nos ocupa, la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera procedió a interpretar jurídicamente los hechos que dice haber constatado y consignado en el Informe de Fiscalización, y como consecuencia de esa actividad efectuó una calificación acerca de la naturaleza jurídica del contrato celebrado entre la trabajadora nombre reservado y la recurrente, no obstante lo manifestado por ésta desde el inicio de la fiscalización, que la persona antes referida estaba ligada a ella por un contrato de prestación de servicios, esto es, por relación de carácter civil y no por un vínculo de carácter laboral, por cuya razón no quedaba sujeta a la normativa del Código del Trabajo.

La labor desplegada por la Inspección del Trabajo, en las condiciones anotadas precedentemente, a juicio de estos sentenciadores, excede las facultades conferidas a la Inspección del Trabajo que se encuentran consagradas en el artículo 505 del Código del Trabajo, al encargarla de “La fiscalización del cumplimiento de la legislación laboral y su interpretación.”. En efecto, en este caso, la interpretación de los hechos constatados y calificación jurídica que hizo del vinculo que unía a las partes, encontrándose controvertida la naturaleza de dicho vínculo, incluso en la documentación aportada, es una cuestión que escapa a las facultades otorgadas a la Inspección, siendo ésta una materia que debe ser resuelta por los Tribunales de Justicia, específicamente por la judicatura laboral, de conformidad a lo que dispone el artículo 420 del Código del Trabajo.

Décimo: Que conforme a lo razonado en la motivación anterior, queda de manifiesto que la recurrida incurrió en una actuación ilegal, al arrogarse funciones de carácter jurisdiccional y que ella perturba la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 Nº3 inciso quinto de la Constitución Política del Estado, en cuanto nadie puede ser juzgado por comisiones especiales sino por el tribunal que la ley señale y que se halle además establecido con anterioridad por ésta, lo que no aconteció en el caso en estudio porque la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera se irrogó en la práctica la función de juzgar al decidir como se consignó en el motivo noveno de este fallo, lo que corresponde como ya se expresó, a los tribunales de justicia dentro de un proceso jurisdiccional. Asimismo, se ha perturbado la garantía constitucional prevista en el artículo 19 Nº4 de la Carta Fundamental, por cuanto la imposición de las multas afectaría el patrimonio de la recurrente de manera impropia.

Undécimo: Que, finalmente cabe consignar, que el artículo 20 de la Constitución Política del Estado, concede el recurso de protección a todo aquél que por causa de actos u omisiones arbitrarios o ilegales sufra privación, perturbación o amenaza en el legitimo ejercicio de los derechos y garantías que la misma norma prevé, con el fin de restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de los perjudicados y este recurso puede ser deducido sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes, por cuya razón y conforme a lo razonado en los basamentos anteriores, el recurso de protección interpuesto en estos autos debe ser acogido.

Adicionalmente cabe señalar que la presentación de la parte recurrente en sede administrativa, en la que solicita la condonación de la deuda en razón de que se ha efectuado una interpretación del vínculo contractual por parte de la Inspección del Trabajo, en nada altera lo resuelto por esta vía, atendido que el sustrato fáctico es el mismo que el invocado en la acción cautelar.

Por las consideraciones expuestas y lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política del Estado y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

Que se acoge el recurso de protección interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 29 por don Guillermo Caro Molina en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado y en consecuencia se deja sin efecto la Resolución Nº 7903/14/47 de 26 de agosto de 2014 comunicada mediante Acta de Notificación de fecha 2 de septiembre de 2014 emanada de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera.

Regístrese y en su oportunidad archívese.

Redacción de la Ministro señora María Teresa Díaz.

Rol Nº331-2014 prot.

Pronunciada por la Segunda Sala integrada por las Ministros señora María Teresa Díaz Zamora, señora María Soledad Espina Otero y Abogado Integrante señor Diego Munita Luco.

En San Miguel, a veintiuno de noviembre de dos mil catorce, notifiqué por el Estado Diario la resolución precedente.