Protección contra Inspección Provincial del Trabajo Cordillera

Foja: 102 Ciento Dos San Miguel, a trece de julio de dos mil quince.

Vistos y considerando:

PRIMERO: Que a fojas 17 comparece don Guillermo Caro Molina, abogado, por mandato y en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado, representada por don nombre reservado, todos domiciliados en domicilio reservado de nombre reservado, quien recurre de protección en contra de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera, por el acto arbitrario e ilegal consistente en el pronunciamiento de la resolución Nº 4561/23, mediante la cual se condenó a su representada a pagar una multa administrativa de 40 UTM, lo que perturba y amenaza el legítimo ejercicio de las garantías consagradas en el artículo 19 Nº 3 inciso 5º y Nº 24 de la Constitución Política de la República.

Refiere que el pasado 07 de mayo, la fiscalizadora doña nombre reservado, notificó a su representada la referida resolución de fecha 28 de abril de 2014 (sic), por el siguiente hecho “No consignar por escrito en forma íntegra las horas de titularidad vigente al 31 de julio de 2014, de conformidad con lo establecido en la Ley № 20.804, de fecha 31 de enero de 2015, respecto de los siguientes docentes: nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado Vicuña, nombre reservado, nombre reservado, nombre reservado y nombre reservado".

Expone que, tales hechos fueron controvertidos por su parte, por cuanto las reclamantes no tienen derecho a la titularidad de las horas en la cantidad expresada por ellas sino que en una inferior, agregando que no pueden esas horas de contrato de plazo fijo pasar a ser contabilizadas como de contrato indefinido como pretenden las reclamantes, por no reunirse en la especie todos los requisitos legales para ello. Sostiene que la recurrida calificó la naturaleza jurídica de la relación laboral, al determinar que se deben reconocer determinadas horas como de titulares, es decir, como de contrato de plazo indefinido, asunto que es de gran complejidad. Agrega que la Inspección del Trabajo además olvida que el acceso a la titularidad de las horas, cuando se cumplen todos los requisitos, opera por el solo ministerio de la ley, entendiendo que por ello la recurrida carece de causa para sancionar. Por otra parte señala que el actuar de la recurrida evidencia una incongruencia dado que en estricto rigor, la constatación de los hechos no guarda relación con los hechos y falta imputada a su representada, por ende, por esa sola incongruencia, se debe dejar sin efecto la multa cursada.

En cuanto a la vulneración de la garantía contemplada en el inciso 5º del numeral 3 del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental, refiere que ella se configura por cuanto no correspondía que la Inspección del Trabajo, a través de su fiscalizadora, se arrogara prerrogativas propias de los tribunales de justicia, como lo es determinar la naturaleza del vínculo contractual entre las partes en virtud de lo dispuesto en el artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, al resolver una cuestión que escapa a su competencia, que se limita a la mera fiscalización del incumplimiento de la legislación laboral y de su interpretación, según lo preceptuado por el artículo 505 del mismo cuerpo legal.

Y, en relación a la garantía consagrada en el artículo 19 N°24 de la Constitución Política, refiere que esta se vio vulnerada al condenar a su representada al pago de la multa impuesta por la resolución cuestionada.

De otro lado y sin perjuicio de negar que la relación que tiene con las trabajadoras denunciantes, sean todas las horas de naturaleza laboral de plazo indefinido, cabe considerar que ellas, ya suscribieron la correspondiente modificación de contrato, no obstante, que el acceso a la titularidad opere por el solo ministerio de la ley.

Concluye señalando que el actuar de la recurrida de imponer la multa, es ilegal y arbitrario, toda vez que ha amenazado el derecho de propiedad de su representada, procediéndose por una comisión especial, sin observación a los principios del derecho sancionador, impidiendo en definitiva el legítimo ejercicio de las garantías contenidas en el artículo 19 Nº 3 inciso 5º y afectando con ello, la garantía del Nº 24 de ese mismo precepto, ambos de la Constitución Política de la República, en razón de lo cual solicita se ordene dejar sin efecto la resolución en cuestión.

Adjunta a su recurso los siguientes antecedentes: a) Copia de Acta de Notificación de Multa, rolante a fojas 1; b) Copia de Resolución de Multa Nº 4581/15/23, de fecha 28 de abril de 2014, a fojas 2 y siguiente; c) Copia de Sentencia pronunciada por esta Corte Rol Nº 331-2014, a fojas 6 y siguientes.

A fojas 27 se concedió orden de no innovar.

SEGUNDO: Que a fojas 59 y siguientes evacúa informe doña Carol Ovalle Pizarro, Abogada, en representación de la recurrida, Inspección Provincial del Trabajo de Cordillera, quien solicita en primer término se declare la improcedencia de la acción de protección entablada en contra de su representada, por cuanto la acción cautelar constituye un remedio urgente ante la vulneración real y efectiva de un derecho indubitado y en el caso de autos, el recurso se ha dirigido en contra de un Ordinario que declara extemporánea la solicitud de reconsideración de multa administrativa, en circunstancias que la ley contempla expresamente como recurso para impugnar tal acto, la reclamación judicial contemplada en el artículo 420 letra e) en relación al inciso 2º del artículo 503 ambos del Código del Trabajo. Estima que con ello el recurrente pretende que se resuelva una cuestión de fondo que escapa al ámbito de la acción de protección, la que está siendo utilizada como un sustituto procesal de acciones judiciales ordinarias. Afirma que en tal sentido se han pronunciado la Corte Suprema y diversas Cortes de Apelaciones.

En cuanto al fondo del recurso, informa que el 22 de abril de 2015, la fiscalizadora doña nombre reservado, concurrió a fiscalizar a la recurrente a raíz de una denuncia efectuada por no consignar modificaciones en el contrato de trabajo, la que se fundaba en que en virtud de lo dispuesto en la ley 20.804 correspondía que el contrato de trabajo se actualizara a la titularidad de las 40 horas que realizaba la denunciante incluidas las de aula y no lectivas, tal como lo dispone la Ley antes singularizada. Expone que de la documentación acompañada por la recurrente se constató que la denunciante ingresó a prestar servicios el año 2008 con contrato como remplazante hasta el año 2009 en que se le asignaron horas fijas hasta 2014. De tales antecedentes y atendido lo dispuesto por el artículo único de la ley 20.804, se verificó que la docente cumplía con los requisitos de titularidad de la carga horaria, al revestir la calidad de profesional de la educación, de encontrarse incorporada a una dotación en calidad de contratada, contar con la antigüedad de tres años continuos ó 4 años discontinuos de labores, teniendo una carga horaria mínima de 20 horas cronológicas semanales como docente de aula, en razón de lo cual se aplicó la multa por “No consignar por escrito en forma íntegra las horas de titularidad vigente al 31 de julio de 2014, de conformidad con lo establecido en la Ley № 20.804, de fecha 31 de enero de 2015, respecto de los siguientes docentes: nombre reservado; nombre reservado: nombre reservado Vicuña: nombre reservado: nombre reservado: nombre reservado y nombre reservado".

A continuación la recurrida se refiere a las calidades en que puede ser contratado un docente en virtud de lo dispuesto en los artículos 25 y 69 del Estatuto Docente y su respectivo Reglamento, esto es, como titular o contrata, estableciéndose en el artículo 26 del referido Estatuto que los docentes a contrata no puede superar el 20% del total de la dotación. Refiere que la práctica seguida por las Corporaciones Municipales en relación a dicha limitante, es que suelen suscribir sucesivas contrataciones a plazo fijo para contratos de carácter permanente, lo que condujo a que varias Corporaciones excedan el tope del 20% del total de horas a contrata. Expresa que a fin de subsanar tal irregularidad se dictó la Ley 20.804 que renovó la vigencia de la Ley Nº 19.648 sobre acceso a la titularidad de los docentes a contrata, en que el legislador por una sola vez y de manera excepcional, otorgó la calidad de titulares a los profesionales de la educación que cumplieran, al 31 de julio de 2014, los requisitos antes mencionados.

Estima que la resolución de multa se ajusta plenamente a derecho al constatarse que el recurrente no dio cumplimiento a lo ordenado en la Ley Nº 20.804, en relación al beneficio establecido en la Ley 19.648. Por ello, estima que se incurre en un error al sostener que existe vulneración al artículo 420 letra a) del Código del Trabajo, toda vez que en los hechos no existe una discrepancia con lo establecido en el contrato de trabajo, por el contrario lo que ocurre es que existe una modificación legal y se verificó que el contrato de trabajo no se ha ajustado a lo dispuesto en la Ley. En razón de lo anterior señala que la recurrente sólo pretende por medio de esta acción cautelar, que se resuelva un asunto de fondo (la aplicación de la Ley 20.804 en relación al beneficio establecido en la Ley 19.648 y si la docente en cuestión cumple o no con los requisitos para obtener la titularidad de su carga horaria) y no la cautela de los derechos constitucionales que dice conculcados, lo que no resulta procedente en atención a la naturaleza de la acción entablada y a la circunstancia que existe un Tribunal especial -Juzgado de Letras del Trabajo- abocado al conocimiento de estas materias, conforme se establece en el artículo 420 letra e) del Código del Trabajo.

Finalmente la recurrida alega la improcedencia del recurso de protección por la falta de los requisitos para su interposición. Expone al efecto, que no existe acto arbitrario por cuanto la resolución que impuso la multa se dictó de modo razonado y fundado teniendo a la vista la normativa legal y demás directrices administrativas señaladas al efecto. Expone que si el recurrente no está de acuerdo con la constatación de los hechos de la sanción o con el monto de la multa, ello no significa que la resolución impugnada carezca de lógica o se encuentre alejada de la razón, sobre todo cuando se funda en jurisprudencia judicial y administrativa, por lo que en ningún caso puede privar, perturbar o amenazar el ejercicio de los derechos constitucionales del recurrente.

Agrega que tampoco existe un acto ilegal en la resolución impugnada dado que fue dictada en virtud de las facultades conferidas a su representada por los artículos 503 y 505 del Código del Trabajo, mandato que debe acatar por encontrarse sometido al principio de legalidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, so pena de incurrir en actos nulos y en responsabilidades sancionables conforme a derecho. De ese modo, la circunstancia que el recurrente no esté de acuerdo con el resultado de la reconsideración no puede conducir a configurar una actuación ilegal de su parte como tampoco puede llevar a ello la forma de interpretar el cómputo de los plazos que pretende imponer la contraria.

En cuanto a la vulneración de la garantía consagrada en el artículo 19 Nº 3 inciso 5º de la Carta Fundamental. Expone que se ha transformado en comisión especial, ya que al dictar la resolución que impone la multa, sólo se pretende el cumplimiento de la legislación laboral según el mandato conferido por los citados artículos 503 y 505 del Código del Trabajo y artículo 1 del D.F.L. №2 de 1967; estimar lo contrario, sería vulnerar abiertamente el espíritu que tuvo en vista el legislador al crear la Institución a la cual representa, dejando en abierta desprotección a los trabajadores.

Refiere que tampoco se realizó una interpretación de los contratos de trabajo y/o se calificó la naturaleza del vínculo contractual, sino que por el contrario, sólo se determinó una infracción a la ley laboral mediante la revisión documental realizada en un proceso de fiscalización, con antecedentes aportados por la misma recurrente, la que pudo ser reclamada en virtud de lo dispuesto en el artículo 503 del Código del Trabajo, dentro del plazo de 15 días hábiles, lo que la contraria, no ha realizado.

Sostiene que no se comprende la forma en que se pudo haber afectado esa garantía y aduce que en el recurso la recurrente ni siquiera desarrolló la idea, por lo que es del parecer que tal alegación debiera ser rechazada de plano. No se explica tampoco la manera en que la imposición de la multa podría conculcar la garantía del derecho de propiedad de la recurrente, ya que ella sólo engloba la obligación de cumplir con la ley, habiendo sido dictada en un procedimiento administrativo, ajustado a derecho y en virtud de facultades expresamente conferidas por la ley. De esa forma, la aplicación de una infracción por no cumplir con la normativa vigente, no puede significar una afectación al patrimonio del recurrente, cuando esa declaración se ha realizado con sustento legal, como ocurre en la especie.

En mérito de lo expuesto, señala que el recurso de protección interpuesto es improcedente, porque no cumple los requisitos que la propia Carta Fundamental exige para su interposición y viabilidad, no habiendo afectación ni aún en grado de amenaza de los derechos y garantías constitucionales invocados por la recurrente, por lo que estima que la acción debe ser desestimada.

Adjunta a su informe los siguientes antecedentes: 1.- Copia simple de Resolución de Multa Nº 4561/15/23-1, de fecha 28 de abril de 2015, con el acta de notificación personal, a fojas 33; 2.- Copia simple de carátula e informe de fiscalización Nº 1305/2015/398, de fecha 30 de abril de 2015, con anexo de exposición, a fojas 36 y siguientes; 3.- Copia simple de acta de requerimiento de documentación y citación, formulario F-7, fiscalización Nº 1305/2015/398, a fojas 44; 4.- Copia simple de acta de entrevista y revisión documental formulario F-4/6, "fiscalización Nº 1305/2015/398, a fojas 45; 5.- Copia simple de acta de constatación de hechos en terreno formularlo F-8, fiscalización Nº1305/2015/398, a fojas 46; 6.-Copia simple de anexo 4 informe de inicio de fiscalización, a fojas 47; 7.- Copia simple de activación de fiscalización № 1305/2015/398, a fojas 48; 8.- Copia de Ordinario 1920/32, de fecha 20 de abril de 2015, a fojas 50;

TERCERO: Que es posible afirmar que no existe discusión en torno a la calidad de los trabajadores respecto de quienes se cursó la infracción y a la existencia de un cierto número mínimo de horas que el empleador reconoce que debían pasar a contrato definitivo como titulares en los términos que sanciona la Ley 20.804, que extendió el beneficio establecido en la Ley 19.648.

La discusión se centró en que según la recurrente de protección el número de horas que les correspondía era menor al que aquellos profesionales de la educación demandaban.

CUARTO: Que al respecto, la recurrida señaló que los trabajadores no habían suscrito todavía los nuevos contratos por encontrarse en discusión precisamente el número de horas de aula y no lectivas correspondientes a aquellos, cuestión que ha sido precisamente lo que ha pretendido zanjar la fiscalizadora a través de una inspección, de la constatación de hechos y de la revisión de los contratos, de cuyo examen concluyó que los trabajadores de que se trata cumplían todos los requisitos de la Ley 20.804 y que lo hacían respecto de un número de horas superior a las 20 que reconocía la Corporación multada por lo que se cursó la infracción en estudio.

QUINTO: Que al proceder de la forma que lo ha hecho, la fiscalizadora se ha arrogado facultades propias de los tribunales de justicia ya que la Inspección del Trabajo sólo puede cursar multas cuando sorprenda claras infracciones a la normativa laboral, cuyo no es el caso, porque encontrándose reconocido por el empleador que el derecho a la titularidad existe, como asimismo, el mínimo de horas, la materialización de la suscripción del contrato no se ha realizado por no estar de acuerdo con ello los trabajadores, quienes estiman que las horas que deben serles reconocidas son un número mayor, porque tales se han trabajado y tales cumplen con las exigencias legales.

Como se advierte, se trata de una discusión que excede la simple constatación de hechos y que requiere de un procedimiento lato con discusión y producción de pruebas que sean confrontadas y ponderadas legalmente por tribunal competente.

SEXTO: Que de la forma descrita es efectivo que la fiscalizadora actuante se ha excedido en sus atribuciones de modo que la resolución de multa cursada por la Inspección del Trabajo Cordillera resulta ilegal, porque contraría los artículos 6º y 7º de la Constitución Política, deviniendo en arbitraria en cuanto concluye siendo carente de fundamentos.

Además, en su pronunciamiento se ha violado el debido proceso porque ha sido emitida por quien no tiene facultades suficientes para ello; y, a resultas de su imposición, se ha perturbado el derecho de propiedad del recurrente porque se le obliga a pagar una multa que no debiera satisfacer de procederse conforme a derecho, razones que conllevan la admisión del recurso en estudio.

Por estas consideraciones y de acuerdo además, a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se acoge el recurso de protección deducido en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado y, en consecuencia, se deja sin efecto la resolución N° 4561/15/23 impuesta por fiscalizadora de la Inspección Provincial del Trabajo Cordillera.

Acordada con el voto en contra de la Ministra Sra. Vásquez, quien fue del parecer de rechazar el recurso interpuesto por las siguientes consideraciones:

1) La fiscalización fue solicitada por “No consignar por escrito las modificaciones del contrato de trabajo”, habiéndose verificado el hecho, el que fue precisado en el acta donde se indicó que se constató y luego se cursó la multa por: “No consignar por escrito en forma íntegra las horas de titularidad vigentes al 31 de julio de 2014, de conformidad con lo establecido en la Ley Nº 20.804 de fecha 31 de enero de 2015 respecto de los siguientes docentes…”

2) El artículo único de la ley 20.804, publicada en el Diario Oficial el 31 de enero del año en curso, con algunas enmiendas, renovó la vigencia de la Ley 19.648 del año 1999, que concedió la calidad de titulares de la dotación docente que señala a determinados profesionales de la educación que al 31 de julio de 2014, estaban incorporados a ella en calidad de contratados y que se hubieran desempeñado como docentes de aula en la misma, durante al menos tres años continuos o cuatro discontinuos, por un mínimo de 20 horas cronológicas de trabajo semanal. Se precisó en la nueva Ley, que la titularidad sería sólo respecto de las horas contratadas en aula y sus correspondientes horas no lectivas.

Dado que esa norma no tiene señalada una fecha determinada desde la cual entre en vigencia, rige la norma general y, por lo tanto, debe serlo desde la fecha de su publicación en el Diario Oficial. Luego y, en relación además, a lo reclamado en cuanto a la congruencia, sucede que la infracción atribuida corresponde a la falta de reconocimiento de las horas de trabajo en calidad de titular lo que debe ser plasmado en el contrato de trabajo (con su consecuente remuneración y estabilidad laboral). Esto es, consignar en un contrato que rezaba ser “a contrata”, la nueva calidad de ser “titular”, como asimismo el número de horas a que se extiende dicha calidad. Esto conlleva una actualización o modificación del contrato que, como tal, debe cumplirse en los términos que señala el artículo 11 del Código del Trabajo. Dado que no se trata de meros reajustes legales o derivados de contratos colectivos o fallos arbitrales, tal modificación debía estar contenida en los contratos desde la fecha en que se hizo exigible. La norma que dispuso el reconocimiento fue publicada el 31 de enero de 2015 y la fiscalización se realizó el 22 de abril de 2015, esto es, a casi cuatro meses de haber entrado en vigor la disposición legal y la consecuente obligación del empleador de actualizar los contratos de que se trata.

Al respecto, los contratos de trabajo de los trabajadores involucrados que fueron exhibidos a la fiscalizadora, serían los vigentes hasta julio de 2014, esto es, los necesarios para verificar las calidades y requisitos que plantea la norma para acceder al beneficio; y aun cuando en el recurso se dice que se suscribieron los contratos pero por una cantidad menor de horas, en estrados, al ser preguntado por el Sr. Presidente de la Sala, el apoderado reconoció que los contratos no se habían firmado a la fecha porque los trabajadores se negaron a hacerlo, precisamente porque las horas en ellos consignadas no se correspondían con las efectivamente trabajadas por ellos.

Esto es, la recurrida acepta que los trabajadores involucrados tienen derecho a la titularidad, pero cuestiona que sería por una cantidad de horas menor a la reclamada por aquellos y a la constatada por la fiscalizadora de la Inspección del Trabajo en sus contratos vigentes por el periodo señalado en la Ley N°20.804.

3) Es un hecho del proceso, además, que no se adjuntó al mismo ni se exhibieron en la fiscalización, los contratos actualizados –ese es el motivo de la multa, no existen contratos actualizados- de modo que por ahora sólo existe la declaración del empleador en el sentido que reconoce el derecho de los trabajadores reclamantes y que lo hace por un cierto número de horas, pero no existe documento escrito alguno que lo avale.

4) Del mismo modo, si bien la ley establece una sanción para el empleador que no escritura el contrato, haciendo presumir que son estipulaciones del mismo, las que diga el trabajador, ello procede cuando nada consta por escrito, pero en el caso existiría un contrato previo que no se ajusta a la nueva normativa y a la realidad de la relación laboral de modo que la sola negativa de los trabajadores a suscribir sus contratos no autoriza al empleador a mantener la incertidumbre de modo permanente, existiendo norma que lo obliga a actualizar los contratos de trabajo.

5) En el escenario descrito, cobran pleno valor las facultades de la Inspección del Trabajo, que no se ha arrogado facultad jurisdiccional alguna sino que, simplemente ha constatado de un mero examen documental y de lo afirmado por el mismo empleador, que los trabajadores de que se trata tienen derecho al beneficio que señala la ley 20.804, reconociéndoles incluso un mínimo de horas, como asimismo, que no ha actualizado los contratos de los trabajadores ni aun a ese mínimo, sin que sea admisible su excusa de que habrían sido los mismos profesores los que se habrían negado a firmar, puesto que en tal evento, debió requerir la intervención del órgano fiscalizador o incluso la declaración judicial, para poder regular la situación producida.

6) Al efecto, el recurso de protección es una medida cautelar que permite adoptar remedios rápidos y expeditos, dejando a salvo las acciones ordinarias de modo tal que, en la especie pudiera evitar la imposición de una multa en situación ilegal o arbitraria, como sería si fuera manifiestamente infundada o pronunciada por órgano incompetente, pero sin que este arbitrio pueda sustituir el proceso de largo aliento. Es así como, constatada la existencia de la infracción por la simple verificación visual de la documental y de lo dicho por las partes, tanto por la denunciante como del reconocimiento de la denunciada, la Inspección del Trabajo debe cumplir con su mandato legal e imponer la multa y, en el caso, donde no se discute la procedencia del derecho sino la extensión horaria, presentar el reclamo pertinente en sede judicial, que es el lugar donde el asunto puede ventilarse con los medios de prueba idóneos y en el procedimiento adecuado el que será conocido por juez competente.

De rechazarse la intervención del fiscalizador en un caso como el de autos, no se advierte cuál podría ser la forma de solucionar la divergencia por parte de los trabajadores, desde que lo propio es que sea el empleador quien cumpla o inste por el cumplimiento de una obligación que recae sobre él: mantener actualizado el contrato de trabajo y no que sean los trabajadores quienes deban ejercer acciones legales para obtener lo que les corresponde, sino que, ellos deben instar por la fiscalización laboral que ha sido, precisamente, lo que solicitaron en el caso.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redactó la Ministra Sra. Carolina Vásquez Acevedo.

Rol N° 296-15 Prot.

Pronunciado por la Segunda Sala integrada por los Ministros señor Roberto Contreras Olivares, señora Carolina Vásquez Acevedo y la Abogado Integrante señora Gabriela Huarcaya Bode, quien no firma no obstante que concurrió a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse ausente.

En San Miguel, a trece de julio de dos mil quince, notifiqué por el Estado Diario la resolución precedente.