Protección contra Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas

En Santiago, a veinticinco de Julio de dos mil diecisiete.

Visto y Teniendo Presente:

A fojas 11 comparece don nombre reservado, postulante de la Corporación de Asistencia Judicial de la Región Metropolitana, quien interpone recurso de protección en contra de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) y de su director don nombre reservado, ambos domiciliados en domicilio reservado, por acciones ilegales y arbitrarias de las que tomó conocimiento el día 24 de abril de 2017, acciones que no solo se han perpetuado hasta la fecha, sino que se han agudizado y profundizado, vulnerándose así, de manera continua los derechos y libertades consagrados en la Constitución Política de la República.

El recurrente funda su recurso en que entre los trámites que debe realizar toda persona que desee ser abogado titulado, previo juramento ante la Excelentísima Corte Suprema de Chile, debe haber aprobado la práctica profesional en una de las Corporaciones de Asistencia Judicial, dependientes del SEREMI de Justicia, todo ello en conformidad a lo dispuesto por la Ley N°17.995 y el Decreto Ley N°995.

Explica que el día 20 de Abril del año 2017, se dirigió a la oficina donde se otorga la Tarjeta Nacional Estudiantil (TNE), exponiendo su caso a la encargada del lugar, doña nombre reservado. Solicitó que se le extendiera o repusiera el pase escolar hasta el término de su práctica profesional, la que realizó en la Corporación de Asistencia Judicial de la Granja, indicando que estudió con Crédito con Aval del Estado, que trabaja los fines de semana en una bodega de la empresa Hellmann, ascendiendo su sueldo a la suma líquida de $200.000, que vive con su pareja, nombre reservado, quien se encuentra cesante actualmente y junto a quien debe pagar el crédito hipotecario del departamento que habitan.

Agrega que la encargada de la sucursal le señaló que tendría una respuesta lo antes posible a su solicitud, para extender o renovar su pase escolar. Lo anterior, porque le es imposible cubrir todos los gastos asociados a la práctica, tales como reunirse con patrocinados, asistir a audiencias, realizar gestiones judiciales, realizar trámites administrativos, ir a buscar documentos, fotocopias, llamadas de teléfono a los usuarios, entre otros.

Añade que concurrió, el día 24 de Abril, a la oficina antes mencionada y se le comunicó que no le darían pase escolar para terminar su práctica profesional.

Refiere que los postulantes trabajan sin goce de sueldo, ni pago de viáticos, movilización ni alimentación; no cuentan con seguro de trabajo, ni menos pago de imposiciones y previsión de salud.

Indica que la decisión de la JUNAEB de cancelar el beneficio del pase escolar, trae consigo un aumento en el precio efectivo del transporte para los postulantes de más de un 350%, dejándolos en la más completa y absoluta indefensión económica respecto de su labor de practicantes, la que es gratuita para el Estado, lo que se constituye en un atentado arbitratorio contra su derecho de propiedad, pues si sólo dispone del dinero para la locomoción de un mes usando el pase escolar, sin éste, con suerte tendrá dinero para una semana, lo que implicaría que deba endeudarse, ya que realizar la práctica supone una actividad que exige dedicación absoluta, que inhabilita al postulante a desempeñarse, de manera simultánea, en un puesto de trabajo remunerado de tiempo completo.

Expone que esta situación no debe seguir siendo tolerada, toda vez que la práctica profesional realizada por los postulantes de la CAJMETRO, viene a materializar el ejercicio de todas las garantías que asegura nuestra Constitución, las que sin el apoyo de los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial, serían privativas de aquellas personas que pueden pagar una asesoría jurídica particular, convirtiendo en letra muerta las disposiciones del artículo 19 N°3 de la Constitución Política de la República, al no poder erigirse la asesoría y defensa jurídica ofrecida por el Estado para aquellos que no puedan costearse estos servicios.

Expresa que de acuerdo a la Ley N°17.795 y el Decreto Ley N°995, las Corporaciones de Asistencia Judicial, deben brindar asesoría gratuita a personas que no pueden obtenerla por sus propios medios. Sin embargo, el legislador no incluyó como condición que quienes debían realizar esta función, prestarán su trabajo de forma gratuita, sin contar con seguro de accidentes, previsión ni AFP.

Indica que la obligación de los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial de realizar un trabajo gratuito para el Estado, por un período de seis meses, es una carga legal arbitraria, a la que se debe someter para obtener el título de abogado. Pese a ello, existe un beneficio de rebaja en la tarifa del transporte mientras se realiza la práctica, que el día 16 de Mayo de 2016, de manera ilegal y arbitraria se dejó sin efecto vulnerándose el debido proceso. Y si bien el constituyente no protegió el concepto de debido proceso, circunscribiendo la acción de protección solo al artículo 19 N°3 inciso 4°de la Constitución Política, ha sido la doctrina y la jurisprudencia la que amplió la protección a los demás incisos, considerándose arbitrarios e ilegales las actuaciones de orden interno-administrativo, como lo son las derivadas de Reglamentos de instituciones particulares, corporaciones y fundaciones, que supongan una vulneración al juicio justo y racional.

Destaca que los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial, se encuentran no solo en una situación de desventaja frente a los demás profesionales del país, sino que además, los últimos seis meses antes de titularse, deben trabajar en forma gratuita. Si se compara a un postulante de la Corporación de Asistencia Judicial con cualquier otro practicante profesional, las diferencias se multiplican en cuanto al costo de transporte, pues además de ser éste tres veces más oneroso, un postulante a obtener el título de abogado deber realizar muchas gestiones diarias para cumplir el estándar de exigencia para la aprobación de la práctica, provocando una desigualdad ante la Ley, tan grave y severa, que un postulante de escasos recursos, o se endeuda o bien está obligado a renunciar a la práctica, y de este modo se le niega la obtención del título de abogado, a través de un acto de omisión del Estado subsidiario, pues no existe beca o crédito con aval del Estado para realizar la práctica profesional.

Sostiene que la Ley de Presupuesto contempla el financiamiento del beneficio a todo postulante de la Corporación de Asistencia Judicial, y una circular de la JUNAEB dejó sin efecto el beneficio que ha sido concedido año tras año, y respaldado por la Ley en comento, lo cual se traduce en un acto ilegal.

El acto, arguye, es arbitrario, en tanto lo que procede de esta decisión es, claramente, una carencia o ausencia de razonabilidad, al interpretar las normas del reglamento de forma tan estricta que solo perjudica a quienes rige, habiendo una desproporción en los medios empleados para obtener el objetivo. Además, los hechos que fundamentan el no pago de sueldo, carecen de toda lógica a la luz de los derechos humanos, garantías constitucionales y derechos laborales.

En lo referente a la igualdad en las cargas públicas, sostiene que si se compara la profesión de abogado con las demás del mercado chileno, nos encontramos frente a diferencias por tradición y envestidura, la primera por anacronismo y la segunda por falta de fundamento. Así, la práctica representa una carga legal impuesta a los licenciados en Derecho, que tiene su fundamento en la retribución que hacían al Estado por haberles entregado, a través de las universidades, herramientas y conocimientos necesarios para ser abogado, en forma gratuita. Sin embargo, actualmente, las universidades no son gratuitas, por lo que carece de argumento y fundamento la práctica profesional gratuita. Por ello, este gravamen se ha tornado absolutamente discriminatorio y arbitrario, pues se impone a una profesión en particular, es decir se obliga a los licenciados en Derecho a trabajar gratuitamente para el aparato estatal si se quiere optar al título de abogado.

La práctica profesional, esgrime el recurrente, sin que se diga que es gratuita, constituye una costumbre jurídica, pues no existe precepto legal alguno que la establezca, pero en los hechos funciona así para los postulantes a abogados. De manera que se trata de un gravamen arbitrario, injusto e ilegítimo, que ha puesto el Estado, afectando el aseguramiento del debido proceso, la igualdad ante la ley, la libertad de trabajo y el derecho de propiedad, todos consagrados en la Carta Fundamental. En consecuencia, se encuentra obligado a soportar este gravamen, sin derecho a indemnización ni reparación, pues para que el daño sea resarcido, sería necesario que el legislador estableciera que en su calidad de postulante, debe realizar la práctica de manera gratuita, lo cual se tornaría inconstitucional.

Para el caso sub-lite, añade, el asunto controvertido a discutir será si los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial tienen, efectivamente, el derecho a usar la Tarjeta Nacional Estudiantil, también llamado Pase Escolar, o no.

Hace mención a la costumbre jurídica según la ley de presupuesto, toda vez que la rebaja en la tarifa del transporte público, durante el tiempo que dura la práctica, constituye un uso común y reiterado, el cual es informado a los postulantes, a través de los abogados a cargo de las dependencias donde se realiza la práctica.

En mérito de lo anterior y previa cita de los artículos 19 numerales 2°, 3°, 22° y 24° y 20 de la Constitución Política de la República, y normas pertinentes del Decreto Ley N° 995, y lo previsto en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre fallo del recurso de protección, solicita acoger el recurso, declarando que los actos recurridos son ilegales, injustos y arbitrarios, pues afectan las garantías constitucionales señaladas en su presentación y en consecuencia pide se ordene restablecer el imperio del Derecho, haciendo cesar los impedimentos y decretar la mantención del beneficio de rebaja en la tarifa del transporte mientras dure la práctica en la Corporación de Asistencia Judicial como postulante de ésta, con costas.

Que para efectos de fundar el recurso, el recurrente acompañó los siguientes documentos, a saber: Circular interna de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, N° 0846, de fecha 16 de Mayo de 2016; Copia de la Circular de la Contraloría General de la República de fecha 18 de Marzo de 2016 que instruye a JUNAEB no seguir otorgando el beneficio de pase escolar a los postulantes a abogado de la Corporación de Asistencia Judicial; Copia de arancel de postulante de la Corporación de Asistencia Judicial; Copia de contrato de trabajo, como operario, de fecha 4 de Febrero de 2017, suscrito entre el actor y Hellmann Worldwide Logistics Ltda.

A fojas 36 informa el abogado don Rodrigo Díaz Madariaga, en representación de la recurrida Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas y expone que esta es una Corporación de Derecho Público de carácter autónomo, constituye un servicio público descentralizado que cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios, creada en el año 1964 por medio de la Ley N°15.720 para la asistencia socio-económica de niños y jóvenes. Para el cumplimiento de sus objetivos, cuenta con un patrimonio anual (aproximadamente US$1.300 millones), y uno de los beneficios que otorga es la entrega de la tarjeta Nacional Estudiantil, (TNE), conocida coloquialmente como pase escolar.

Señala que la exigencia legal de práctica profesional en la Corporación de Asistencia Judicial, no es fiscalizada ni revisada por la JUNAEB, razón por la cual no tiene injerencia alguna en los requisitos necesarios para acceder al título de abogado.

Agrega que durante la práctica, los postulantes están sometidos a una evaluación de desempeño, al término de la cual podrán ser aprobados o reprobados; antecedente en virtud del cual se ha argumentado que en los hechos, los referidos postulantes efectivamente tienen la calidad de "estudiantes en práctica" o derechamente "estudiantes", lo que los equipararía al resto de los alumnos que se encuentren realizando su correspondiente práctica profesional, y que pretenden obtener el título profesional de la respectiva carrera que se encuentran estudiando.

Hace presente que debe considerarse que esta práctica corresponde a una exigencia legal v no académica, tal como lo indica el Dictamen N°21.272 de 2016, de la Contraloría General de la República, toda vez que es la Corte Suprema quien -de manera absolutamente excepcional- otorga el título profesional de abogado y no las respectivas Universidades, aun cuando éstas últimas están facultadas para otorgar los títulos profesionales a las carreras de pregrado que imparten, de acuerdo a lo dispuesto en el inciso 6o del artículo 31 de la Ley Orgánica de Enseñanza N°18.962. En consecuencia, los estudiantes de derecho que realizan la práctica profesional en las oficinas de la Corporación de Asistencia Judicial, una vez concluida su formación académica en las correspondientes escuelas o facultades de derecho, se encuentran en una situación ambigua respecto de su condición de postulantes, toda vez que no tienen la calidad de alumno regular ni tampoco la de profesionales, atendido que el título de abogado se les otorgará una vez aprobada la referida práctica, conforme al artículo 523 del Código Orgánico de Tribunales.

En lo relativo al cumplimiento de los requisitos que permiten la entrega de la tarjeta nacional estudiantil (TNE) a los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial, el artículo 7o del Decreto N°20 de 1982, del Ministerio de Transporte, establece que la concesión del beneficio de la tarifa rebajada para los estudiantes de establecimientos de Educación Superior, procede solo en cuanto el beneficiario acredite la calidad de alumno regular del respectivo plantel educacional, y así se desprende del artículo 7° del Decreto N°20 de 1982 que define lo que se entiende por el Pase de Educación Superior.

Dicho criterio, señala el recurrido, ha sido reafirmado por la jurisprudencia administrativa vigente de la Contraloría General de la República, contenida — fundamentalmente — en los dictámenes N°s 75.478 de 2010, 21.272 y 68.894 de 2016. En este sentido, la calidad de alumno regular, como ha precisado el Órgano de Control, debe verificarse acompañando el respectivo certificado que acredite tal condición, de manera que tratándose de postulantes que no poseen esta calidad, cualquiera sea la carrera profesional cursada, no es posible revalidar su beneficio de tarifa rebajada de transporte. Por el contrario, tratándose de postulantes que realizando su práctica profesional sí cuenten con la calidad de alumno regular referida, tendrán derecho a la revalidación de sus tarjetas.

Hace presente que, sin perjuicio de lo anterior, en consonancia con lo resuelto por la Contraloría General de la República, y de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5o del artículo 523 del Código Orgánico de Tribunales, la práctica profesional — en el caso de la carrera de Derecho — tal como precedentemente se ha indicado, no constituye una exigencia académica desarrollada en calidad de alumno, sino un requisito para obtener, de la Corte Suprema, el título profesional correspondiente.

Refiere que respecto a la entrega del pase escolar y en fiel cumplimiento de lo establecido en el Decreto N°20 del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones, JUNAEB recibe de parte del Ministerio de Educación una nómina de los alumnos de los establecimientos educacionales que se encuentran matriculados para el año escolar correspondiente, los cuales son ingresados en una base de datos que genera automáticamente las tarjetas TNE para los estudiantes, razón por la cual JUNAEB no es la encargada de verificar o establecer quienes son los beneficiarios de la misma, sino que solo genera las tarjetas (plásticos) respectivas en función de una matriz que le es enviada desde el Ministerio de Educación.

Expresa que JUNAEB no ha conculcado el legítimo ejercicio de garantía constitucional alguna del recurrente, no ha privado, perturbado o amenazado sus derechos fundamentales con actuaciones supuestamente ilegales y arbitrarias.

Sostiene que no existe una infracción efectiva de las garantías de igualdad ante la Ley e igual protección de la Ley en el ejercicio de sus derechos.

Indica que basta con leer el recurso para constatar que, a juicio de la contraparte, son la ilegalidad y las arbitrariedades — supuestamente cometidas por JUNAEB — las que darían lugar a esta vulneración de derecho, sin dar mayor explicación de cómo tendrían lugar.

Pone de manifiesto que JUNAEB obró en debida concordancia con lo ordenado por la Contraloría General de La República, la cual es el organismo rector en estas materias y que declaró que no correspondía otorgar el beneficio de la tarjeta TNE.

Sostiene que el recurrente no señala cómo la no entrega de un beneficio a los estudiantes, podría incidir o vulnerar la garantía constitucional del debido proceso.

Aduce que los dictámenes emanados de la Contraloría General de la República son obligatorios para todos los Servicios Públicos, por lo que malamente se podría señalar que JUNAEB al cumplir un dictamen emanado de ese Organismo de Control está vulnerando la garantía constitucional de igualdad ante la Ley.

Menciona que respecto de JUNAEB, la Ley de Presupuestos del Sector Público para el año 2017, en el Subtítulo 24, ítem de Asignación 257, Glosa № 10, considera recursos para contratar el diseño, fabricación, distribución, revalidación y atención de usuarios de la Tarjeta Nacional del Estudiante y dicho decreto es claro en establecer los requisitos que deben copulativamente concurrir para la obtención de la Tarjeta Nacional Estudiantil, entre los cuales figura de manera expresa, el de tener que acreditar la condición de "alumno regular"; calidad de la que carecen los postulantes de la Corporación de Asistencia Judicial, toda vez que al momento de realizar su práctica, en dicha entidad, son egresados o licenciados de sus respectivas facultades de derecho. En lo que guarda relación con el argumento de la costumbre en el otorgamiento de la Tarjeta Nacional estudiantil a quienes realizaban la práctica profesional para optar al título de abogado, cabe considerar que la costumbre en materia de derecho público no constituye una fuente de derechos y sabido es que en esta clase de materias sólo puede realizarse lo que la ley ordena ejecutar.

Consigna que se intentaron revalidar las tarjetas en el mes de mayo del presente año, y ello era necesario porque ya no tenían la calidad de alumnos regulares, para lo cual presentaban certificados de la Corporación de Asistencia Judicial para la renovación del pase, y después de constatar aquello la revalidación no se produjo por haberlo ordenado así la Contraloría General de la República, en cumplimiento al artículo 7° del Reglamento del Pase Escolar, que dispone que para hacer uso del Pase de Educación Superior, es necesario que el beneficiario tenga la calidad de alumno regular de educación superior pública o privada, requisito que el recurrente no cumple. En este sentido, el pretender hacer uso de un Pase Escolar sin cumplir los requisitos que el ordenamiento jurídico dispone para ello, impide considerar respecto de ellos que se trate del ejercicio legítimo de un derecho.

De esta manera, agrega, al haberse descartado la realización de conductas u omisiones arbitrarias o ilegales por parte de los recurridos, y de la ausencia del ejercicio legítimo de un derecho, resulta innecesario analizar los derechos denunciados como conculcados, por no verificarse los presupuestos del artículo 20 de la Carta Fundamental, para otorgar la cautela requerida.

En virtud de lo anterior, solicita el rechazo, en todas sus partes, del recurso, con costas.

Considerando:

Primero: Que a fin de dilucidar el asunto sometido a la decisión de esta Corte, se hace necesario señalar que la acción de protección contenida en el artículo 20 de la Constitución Política de la República debe ser ejercida ante actos u omisiones arbitrarios o ilegales que provoquen privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de las garantías a que dicha norma se refiere, para que en su caso, se adopten las providencias necesarias en el restablecimiento del imperio del derecho, asegurándose la debida protección del perjudicado. De lo que se sigue, que se trata de un procedimiento extraordinario, de emergencia, cuyo objetivo es remediar pronta y eficazmente los efectos lesivos de un actuar ostensiblemente contrario al ordenamiento jurídico o carente de fundamento o caprichoso, reparándose así el amago provocado a derechos o prerrogativas derivadas de situaciones ciertas y definidas y, por ello, con resguardo constitucional preferente. Todo ello sin perjuicio de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o los Tribunales correspondientes.

Segundo: Que atendido lo anterior, es preciso determinar si ha existido de parte de la entidad recurrida un acto ilegal y/o arbitrario que amenace, perturbe o prive a la recurrente del legítimo ejercicio de alguno de los derechos o garantías establecidos en la Constitución Política de la República, especialmente en este caso, de acuerdo a lo señalado por la recurrente, aquellos contemplados en los numerales 2°, 3°, 22° y 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental.

Tercero: Que el recurrente hace consistir el acto, que a su juicio es arbitrario e ilegal, en la negativa de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB) de entregarle pase escolar para terminar su práctica profesional.

Cuarto: Que el Decreto N°20 de 18 de Febrero de 1982 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones que dispone el Reglamento del Pase Escolar, en su artículo 7° inciso primero señala: “Para los efectos de este decreto se denomina Pase de Educación Superior al documento a través del cual la Administración acredita la calidad de alumno regular de educación superior Pública y Privada y que permite el traslado para viajes con motivo de estudio, durante el año escolar; y en todo caso durante los demás meses del año, incluidos enero y febrero, en cualquiera de los medios descritos en el artículo 3º de este decreto.”

En su inciso segundo agrega: “El Ministerio de Educación, a través de las Secretarías Regionales Ministeriales, fijará los cupos anuales de estudiantes de Educación Superior que tendrán derecho a rebaja tarifaria.” A su vez el inciso cuarto señala: “La selección interna de los alumnos beneficiarios corresponderá a cada establecimiento de Educación Superior, debiendo favorecer a aquellos en situación de desmedro socio-económico, de acuerdo a las instrucciones que imparta el Ministerio de Educación, con la participación del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en lo que se refiere al uso de la red de transporte público.”

Quinto: Que de acuerdo a la normativa transcrita se desprende que es el Ministerio de Educación al que le corresponde confeccionar y entregar los Pases Escolares, sin perjuicio de lo que le concierne al Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones en conformidad al artículo 3° del ya referido Decreto N°20 de 1982.

La Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas, conforme lo establece el inciso quinto del artículo 3 del ya referido Decreto debe, conjuntamente con el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y el Ministerio de Educación, dar las directrices metodológicas sobre la confección y entrega del pase escolar, tales como su soporte, diseño, elementos tecnológicos, seguridad y vigencia.

Sin embargo, para obtener dicho pase, el alumno deberá postular en su propia institución de lo que se desprende que quien hace la selección no es la JUNAEB sino el establecimiento de Educación Superior correspondiente, no pudiendo incorporar a personas que no detente la calidad de alumno regular de educación superior pública o privada, requisito que no cumple el recurrente pues se trata de un egresado de la carrera de Derecho encontrándose realizando su práctica profesional.

Sexto: Que en relación a la alegación efectuada por el recurrente respecto al desmedro que le provoca la obligación de realizar la práctica profesional, debe consignarse que el artículo 523 N°5 del Código Orgánico de Tribunales, establece que para ser abogado, entre otros requisitos, se debe efectuar una práctica profesional en una Corporación de Asistencia Judicial, para recibir de la Corte Suprema el título profesional, debiendo tenerse presente que su realización no es una exigencia académica, sino un requisito para optar a ese título, que no le confiere a una persona la calidad de alumno regular, considerándose como tal a quienes cursen estudios dentro de un programa sistemático y estructurado Séptimo: Que en cuanto al fundamento del recurrente de tratarse de una costumbre el otorgar la tarjeta estudiantil a quienes realizan la práctica profesional para optar al título de abogado, cabe señalar que en materia de derecho público la costumbre no constituye fuente de derecho, permitiéndose en este tipo de materias realizar solo lo que la Ley ordena.

Octavo: Que conforme a lo analizado la conducta de la JUNAEB no puede considerarse arbitraria o ilegal pues no ha sido producto de un mero capricho y tampoco es ilegal porque el recurrente no cumple con los requisitos para obtener la tarjeta nacional estudiantil y la recurrida solo ha cumplido con el Reglamento para el otorgamiento del Pase Escolar.

Y visto, además, lo dispuesto en el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema de Justicia sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales y en el artículo 20° de la Constitución Política de la República, SE RECHAZA, sin costas la acción constitucional deducida por don nombre reservado en contra de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redactado por la Ministro señora Adriana Sottovia Giménez, concurriendo al acuerdo la Ministro señora María Soledad Espina Otero y Abogado Integrante señor Diego Munita Luco.

N°2517-2017 Pro 1