Protección contra Subsecretario de Transportes del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones

San Miguel, trece de febrero de dos mil veintitrés.

Vistos:

Comparece don nombre reservado, optómetra, domiciliado en domicilio reservado, para interponer acción constitucional de protección en contra del Subsecretario de Transportes del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones don nombre reservado, con domicilio en domicilio reservado, de 12 de agosto de 2022, notificado vía correo electrónico de 18 de agosto de 2022, mediante el que se comunica que las personas con título profesional de optómetra obtenido en el extranjero deben, necesariamente, convalidar su título ante la Universidad de Chile para firmar la Ficha Oftalmológica contenida en el Anexo 3 de la Resolución Exenta N°1194, de 16 de junio de 2020 que aprueba el instructivo técnico para apoyar la gestión del Médico de los Gabinetes Técnicos Municipales autorizados para otorgar licencia de conductor, acto que estima ilegal, arbitrario y vulneratorio de las garantías de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y libertad en materia económica consagradas en el artículo 19 numerales 2, 16 y 21 de la Carta Fundamental.

El recurrente expone que tiene la profesión de optómetra y cuenta con el certificado de reconocimiento de título visado por el Director General de Asuntos Consulares y de Inmigración del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. Explica que en Chile las competencias profesionales de los optómetras se identifican con las competencias de los tecnólogos médicos con mención en oftalmología.

Argumenta que en virtud de la Ley 3.860 que aprobó la Convención sobre Canje de Títulos celebrada entre el Gobierno de Chile y el Gobierno de Colombia, no se encuentra sujeto a ninguna exigencia previa de convalidación para ejercer legalmente su profesión de optómetra en Chile y que dicha ley prima sobre lo dispuesto en el artículo 113 bis del Código Sanitario, que exige a los profesionales que cuenten con título de optómetra obtenido en el extranjero convalidar su título ante la referida casa de estudios superiores para desarrollar actividades profesionales en Chile. Añade que lo anterior ha sido ratificado por la Contraloría General de la República, la Excma. Corte Suprema y el Excmo. Tribunal Constitucional.

En relación con los hechos que motivan su acción, indica que por medio de la Resolución Exenta N°1194, de 16 de junio de 2020, el Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones aprobó el instructivo técnico para apoyar la gestión del Médico de los Gabinetes Técnicos Municipales autorizados para otorgar licencia de conductor y que, mediante la Circular N°333/2022 SRM-RM de la Secretaría Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de la Región Metropolitana, se aclaró a los Directores de Tránsito y Transporte Público de las Municipalidades de la Región Metropolitana que los tecnólogos médicos con mención en oftalmología podían acreditar al paciente para que se presente con Anexo 3 al Gabinete Municipal.

Reitera que conforme al artículo 113 del Código Sanitario, las funciones de un tecnólogo médico con mención en oftalmología son las mismas que tiene un optómetra, pero que, a pesar de contar con un título profesional visado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, varias municipalidades del país no aceptan que el referido Anexo 3 sea firmado por él, por no ser oftalmólogo o tecnólogo médico con mención en oftalmología.

Refiere que, en consideración a lo anterior, pidió al Colegio de Ópticos, Contactólogos y Optómetras de Chile A.G. que solicitara un pronunciamiento respecto a la materia a Contraloría General de la República, entidad que requirió a su vez a la Subsecretaría de Transportes entregar directamente una respuesta al citado colegio profesional. En tal contexto, la recurrida comunica el acto cuestionado, señalando la necesidad de convalidar el título profesional de optómetra ante la Universidad de Chile para la suscripción del referido Anexo 3 de la Resolución Exenta N°1194, de 2020.

En opinión del recurrente, el acto de la recurrida es ilegal por resultar contrario a la Ley 3.860 y arbitrario por no existir ninguna razón para exigir el cumplimiento de la convalidación de su título profesional.

Pide que se declare que el acto recurrido debe ser dejado sin efecto y dictarse uno nuevo que aclare a los directores de Tránsito y Transporte Público de las municipalidades del país que el compareciente, en su calidad de optómetra titulado en Colombia, puede acreditar al paciente para que se presente con el respectivo Anexo 3 al Gabinete Municipal.

Informando al tenor del libelo cautelar, el abogado señor Francisco Villegas Valle, comparece en representación del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y solicita el rechazo de la acción constitucional, con costas. Argumenta al efecto que la Resolución Exenta N°1194, de 16 de junio de 2020, del Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones aprobó el instructivo técnico para apoyar la gestión del Médico de los Gabinetes Técnicos Municipales autorizados para otorgar licencia de conductor, en su Anexo 3 establece que el mismo puede ser llenado y firmado por un oftalmólogo o un tecnólogo médico con mención en oftalmología, y que mediante la Circular N°333/2022 SRM-RM se informó sobre las facultades de tecnólogos médicos para firmar el referido anexo.

En relación con las personas que cuentan con el título de optómetra obtenido en el extranjero, refiere que el artículo 113 bis del Código Sanitario prescribe que estos pueden desarrollar las actividades que el mismo artículo refiere como propias de un tecnólogo médico con mención en oftalmología, pero siempre que convaliden ante la Universidad de Chile sus actividades curriculares. Indica que ha sido el legislador quién ha regulado la forma de ejercer la profesión de optómetra en Chile, y que ello no vulnera lo dispuesto en la Ley 3.860, sino que es una forma de determinar el contenido mínimo que debe existir para que tenga lugar una asimilación de las actividades que la ley asigna en Chile a los tecnólogos médicos con mención en oftalmología.

Refiere, además, que no ha existido vulneración de garantía constitucional alguna del recurrente, toda vez que el oficio recurrido se encuentra debidamente fundado y ajustado a la normativa vigente.

También se requirió informe a la Contraloría General de la República y, al evacuarlo, don nombre reservado, Contralor Regional de la Región Metropolitana de Santiago, expone que el 18 de julio de 2022, la Contraloría General recibió una presentación de Colegio de Ópticos, Contactólogos y Optómetras de Chile A.G., solicitando un pronunciamiento en torno a la pertinencia de que diversas Direcciones de Tránsito y Transporte Público de la Región Metropolitana desestimaran las certificaciones suscritas por optómetras de nacionalidad colombiana a fin de acreditar el estado de salud ocular de los postulantes a licencias de conducir y exigieren que tales instrumentos fueran rubricados por profesionales oftalmólogos.

Añade que mediante Oficio N°E239.227, de 2022 se remitió dicha consulta a la Subsecretaría de Transportes y Telecomunicaciones, repartición que el 18 de agosto de 2022, remitió el Oficio N°20891/2022 con su opinión sobre la materia, sin que se advirtiera por Contraloría algún reproche de juridicidad que formular, motivo por el cual, estando debidamente notificado su destinatario, se archivó el pasado 23 agosto.

Finaliza refiriendo que conforme a lo dispuesto en el artículo 6° inciso tercero de la Ley 10.336, Contraloría General no intervendrá ni informará asuntos que por su naturaleza sean de carácter litigioso o estén sometidos al conocimiento de tribunales de justicia, por lo que no resulta posible emitir un pronunciamiento respecto de lo reclamado por la actora.

Del mismo modo, obra en autos el informe del Subdirector Jurídico de la Universidad de Chile, don nombre reservado, quien manifiesta que conforme al artículo 6 de los Estatutos de esa universidad, aprobado por el DFL N°3, de 2006, del Ministerio de Educación, a esta le corresponde en forma privativa y excluyente, reconocer, revalidar y convalidar títulos profesionales obtenidos en el extranjero, sin perjuicio de lo dispuesto en los tratados internacionales. En relación con la convalidación de un título de optómetra obtenido en Colombia, indica que dicha casa de estudios no posee la competencia para determinar si un título extranjero reconocido por el Ministerio de Relaciones Exteriores, habilita a su titular para desempeñarse en la Dirección de Tránsito de una municipalidad, pues su competencia ha sido otorgada sin perjuicio de lo dispuesto en tratados internacionales.

Añade no obstante, que el aludido convenio aprobado por la Ley 3.860, se encuentra suspendido desde el 1 de mayo de 2022, por lo que los profesionales que hayan obtenido el título de optómetra en Colombia y que ha dicha fecha no hayan sido reconocidos, deben realizar el trámite de convalidación para realizar sus actividades profesionales en el país.

Agrega que el recurrente no registra títulos o grados académicos obtenidos, revalidados, reconocidos o convalidados por la Universidad de Chile, como tampoco algún proceso vigente al efecto.

Informando, asimismo, don nombre reservado, abogado, Jefe de la División Jurídica de la Subsecretaría de Educación, explica que para el reconocimiento de los títulos profesionales obtenidos en el extranjero se requiere su revalidación o convalidación otorgada por una institución de educación superior chilena. Añade que existen procedimientos especiales de reconocimiento de títulos en aquellos casos en que existe un acuerdo o convenio vigente, ejecutados en algunos casos por el Ministerio de Educación y otros por el Ministerio de Relaciones Exteriores, dentro de lo que se encuentran los títulos profesionales obtenidos en Colombia.

Explica que el reconocimiento de un título profesional, como sucede en el caso del título del optómetra obtenido por el recurrente en Colombia, y la revalidación o convalidación del mismo tiene una diferencia significativa, por cuanto el primero sólo supone la aceptación y certificación de posesión de título o grado académico, la segunda, una determinación de equivalencia entre el título profesional obtenido en el extranjero y el otorgado por una institución de educación superior nacional, y la tercera, específicamente entre las actividades curriculares cursadas en una institución de educación superior extranjera y las correspondientes que imparte la Universidad de Chile, para efectos de establecer el nivel de formación de un postulante a revalidación.

Señala que en el caso de la carrera de optometría, en tanto la misma no es impartida en Chile, resulta razonable que el legislador exija para su ejercicio el sometimiento previo a un proceso de convalidación ante la Universidad de Chile, a efectos de poder determinar la equivalencia entra las actividades cursadas en la institución de educación superior extranjera y las correspondientes establecidas en la Universidad de Chile, en atención a que, en definitiva, el reconocimiento de un título no implica una homologación a otro impartido en el país, sino solamente una aceptación y certificación de su posesión por una persona.

Finaliza su informe refiriendo que atendido que el título de recurrente fue obtenido en Colombia, la Subsecretaría de Educación no cuenta con información respecto del reconocimiento de dicho título, por corresponder ello a la competencia del Ministerio de Relaciones Exteriores, y que tampoco posee competencias para determinar si el título del recurrente lo habilita para desempeñarse en las direcciones de tránsito y transporte público de las municipalidades.

Se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

1º) El recurso de protección de garantías constitucionales estatuido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio;

2º) En resumen y de acuerdo a lo señalado en lo expositivo, el recurso deducido en autos cuestiona la interpretación que la recurrida ha hecho de lo dispuesto en el artículo 113 bis del Código Sanitario y su determinación de hacer extensiva a los optómetras titulados en universidades colombianas la exigencia legal de contar con la convalidación de sus estudios en la Universidad de Chile para los efectos de otorgar la certificación requerida en el trámite de la licencia de conductor ante las municipalidades del país, en circunstancias que cabe aplicar el tratado existente entre Chile y Colombia, fijado en la Ley 3.860.

La recurrida, a su turno, afirma que la determinación cuestionada por el recurrente no contraviene la Ley 3.860, sino que hace eco de una forma de definir el contenido mínimo que debe existir para que tenga lugar una asimilación de las actividades que la ley asigna en Chile a los tecnólogos médicos con mención en oftalmología.

A la luz de esa discusión, se hace pertinente recordar que el señor nombre reservado es optómetra de profesión, en virtud del título que le fuera conferido en 1996 por la Universidad de la Salle, Facultad de Optometría, de Santa Fe de Colombia, D.C., Colombia, respecto del cual no ha realizado el trámite de convalidación;

3º) Atendida la naturaleza y finalidad de la acción tutelar ejercida, para su procedencia se precisa de la confluencia de los siguientes elementos: a) existencia de la acción u omisión reprochada; b) ilegalidad o arbitrariedad de esa conducta; c) directo e inmediato atentado contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegidas por esta vía; d) posibilidad material y jurídica de la Corte de brindar la protección debida mediante la adopción de medidas tendientes a restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de los afectados ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio;

4º) Por consiguiente, constituye presupuesto indispensable de la acción cautelar de protección la existencia de un acto u omisión ilegal -contrario a la ley- o arbitrario -producto del mero capricho de quienes incurren en él-, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el referido artículo 20 de la Carta Fundamental;

5º) Una importante clave para dilucidar de qué trata esta acción de protección está en precisar si la actuación denunciada es "ilegal" o "arbitraria". En cuanto a lo ilegal del acto, se debe tener presente que este lo es si se ha dictado o ejecutado en contravención a las normas que integran el ordenamiento jurídico chileno, esto es, no autorizado por el mismo (si se trata de una acción) o exigido por el mismo (si se trata de una omisión). La evaluación de legalidad, por tanto, exige contrastar la decisión o el contenido del acto cuestionado con el sistema de normas que integra el derecho nacional, sean del nivel constitucional, legal o infra legal.

En cuanto a la arbitrariedad, cabe entender que un acto es arbitrario en la medida que es contrario a la justicia, la razón o las leyes, dictado solo por la voluntad o el capricho.

De acuerdo con la doctrina, un acto es arbitrario cuando es injusto, irracional, desproporcionado, caprichoso, o movido por el favoritismo o la odiosidad (José Luis Cea Egaña, Derecho Constitucional chileno, tomo II, Editorial Universidad Católica de Chile, 2004, p. 633), y carente de fundamento racional o una manifestación del simple capricho del agente (Verdugo, Pfeffer y Nogueira, Derecho Constitucional, tomo I, Editorial Jurídica de Chile, 2002, p. 339);

6º) A los efectos de la narración del contenido del libelo de protección y de los diversos informes evacuados en autos a su respecto, es conveniente apuntar el tenor de lo que dispone el artículo 113 bis del Código Sanitario, que es la norma legal a la que concierne el alegato de transgresión de garantías constitucionales que esgrime quien recurre y el debate surgido con el recurrido.

El citado artículo 113 bis prevé, en lo que interesa, que el tecnólogo médico con mención en oftalmología podrá detectar los vicios de refracción ocular a través de su medida instrumental, mediante la ejecución, análisis, interpretación y evaluación de pruebas y exámenes destinados a ese fin y que para ello y con el objeto de tratar dichos vicios podrá prescribir, adaptar y verificar lentes ópticos, prescribir y administrar los fármacos del área oftalmológica de aplicación tópica que sean precisos, y controlar las ayudas técnicas destinadas a corregir vicios de refracción. Podrá, asimismo, agrega, detectar alteraciones del globo ocular y disfunciones visuales, a fin de derivar oportunamente al médico cirujano especialista que corresponda. Luego la norma señala que quienes cuenten con el título de optómetra obtenido en el extranjero podrán desarrollar las actividades a que se refiere este artículo, siempre que convaliden ante la Universidad de Chile sus actividades curriculares de conformidad con lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 3, de 2007, del Ministerio de Educación, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del decreto con fuerza de ley Nº 153, de 1982, del Ministerio de Educación Pública, Estatutos de la Universidad de Chile;

7º) La letra de la referida disposición legal estatuye, entonces, que para que quienes hayan obtenido en el extranjero el título de optómetra puedan detectar los vicios de refracción ocular a través de su medida instrumental, mediante la ejecución, análisis, interpretación y evaluación de pruebas y exámenes destinados a ese fin y que para ello y con el objeto de tratar dichos vicios puedan prescribir, adaptar y verificar lentes ópticos, prescribir y administrar los fármacos del área oftalmológica de aplicación tópica que sean precisos, controlar las ayudas técnicas destinadas a corregir vicios de refracción y detectar alteraciones del globo ocular y disfunciones visuales, a fin de derivar oportunamente al médico cirujano especialista que corresponda, deben convalidar ante la Universidad de Chile sus actividades curriculares de conformidad con lo dispuesto en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 3, de 2007, del Ministerio de Educación.

Así, es posible advertir que la exigencia legal dicta que, en tanto el título profesional de optómetra se haya obtenido en una universidad extrajera, como acontece en el caso de autos, el desarrollo de las actividades a que se refieren los incisos primero y segundo del artículo 113 bis del Código Sanitario precisa que previamente la Universidad de Chile convalide las actividades curriculares respectivas;

8º) La cuestión a dilucidar, consecuentemente, dice relación con la naturaleza o carácter en que cabría entender la actividad profesional especializada envuelta en el otorgamiento del certificado al que aspira el recurrente de protección en el marco de la tramitación de los requerimientos de licencia de conductor que tienen dentro de su competencia y que requieren de dicha certificación. En otras palabras, presenta relevancia definir si ese quehacer profesional -considerando en ello que la emisión del certificado supone el despliegue previo por parte del emisor de un actuar profesional, justamente dirigido a evaluar al interesado y quedar en condiciones de expedir dicho documento- se encuentra enmarcado en las prestaciones puntualizadas en el artículo 113 bis en mención, toda vez que es esta disposición legal especial la que ordena la convalidación de actividades curriculares a los optómetras con título obtenido en el extranjero.

Pues bien, dados los contornos de la presente sede cautelar de emergencia, en la que no procede que el tribunal abra el debate para promover un contradictorio y el allegamiento o rendición de prueba para los efectos de declarar los alcances de un tratado internacional en relación con determinadas actividades propias de una profesión o técnica con regulación legal especial, no es posible acotar esa definición a que se refiere el párrafo anterior, puesto que escapa de la vocación del presente arbitrio procesal;

9º) Por consiguiente, volviendo al análisis de los parámetros básicos que encaminan la presente acción de protección, esto es, si el acto de la recurrida amerita ser calificado de ilegal o arbitrario, lo cierto es que el ámbito en que se emite el Oficio N° 20891/2022 DL en que se comunica la exigencia de convalidación de actividades curriculares en comentario, no revela ilegalidad ni arbitrariedad ostensibles.

En efecto y primeramente, dado que el artículo 113 bis del Código Sanitario dicta un precepto especial referido a “actividades curriculares” de una carrera obtenida en una universidad extranjera -que de hecho, no se imparte en el país como tal, según señala la Universidad de Chile en su informe-, la interpretación que obtiene la autoridad contra la que se recurre no admite ser tildada de ilegal si, precisamente, tal exégesis es traída por ella al caso concreto de los optómetras titulados en el extranjero. La circunstancia de que el recurrente detente un título obtenido en una casa de estudios superiores de la República de Colombia, país con el que existe una Convención de canje de títulos aprobada por la Ley N° 3860 de 1922, no se contrapone a lo anterior, puesto que, como se ha visto, el mandato del artículo 113 bis que se viene aludiendo no se opone ni al reconocimiento ni a la habilitación del título respectivo, como tampoco al ejercicio de la profesión, sino que se ven alcanzados por una disposición de la ley específica para ciertas acciones o prestaciones, que no hace distingos entre sus destinatarios ni a la época de su titulación.

Por demás, no debe perderse de vista que en el inciso cuarto del número 16, del artículo 19 -aludido entre las garantías que el actor dice quebrantadas-, la Constitución Política de la República preceptúa: “La ley determinará las profesiones que requieren grado o título universitario y las condiciones que deben cumplirse para ejercerlas (…)”.

En segundo término y de manera relacionada con lo predicho, la determinación comunicada mediante Oficio N° 20891/2022 DL de la Subsecretaría de Transporte tampoco evidencia arbitrariedad manifiesta, desde que se apoya en la referida disposición legal y proporciona un fundamento articulado y circunstanciado de su motivación sobre la necesidad de regular el cumplimiento del Instructivo Técnico para apoyar la gestión del médico de los gabinetes municipales autorizados para otorgar licencias de conductor a la luz del tenor del aludido artículo 113 bis, proporcionando razones de texto y de elementos de hermenéutica que lo sustraen de un contexto que pudiera confundirse con uno simplemente discrecional para el caso concreto;

10º) Según las reflexiones que preceden, dado que no se reúnen en la especie los presupuestos que dan viabilidad a esta sede extraordinaria, no queda más que concluir que el arbitrio cautelar en estudio no está en condiciones de prosperar.

Y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema que rige la materia, se rechaza, sin costas, el recurso de protección deducido por nombre reservado, en contra de la Subsecretaria de Transportes del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones.

Regístrese y archívese, en su oportunidad.

Redacción de la ministra Alejandra Pizarro.

N° 21.377-2022 Protección.- Pronunciada por la Tercera Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las Ministros señora Adriana Sottovia Giménez, señora Alejandra Pizarro Soto y señora Alondra Castro Jiménez. No firma la Ministro señora Sottovia, no obstante haber concurrido a la vista de la causa y posterior acuerdo, por encontrarse ausente.