ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PAINE CONTRA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. ( ES PARTE CONSEJO DEFENSA DEL ESTADO )

Foja: 73 Setenta y Tres En Santiago, treinta y uno de marzo del año dos mil dieciséis.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que a fojas 1 comparece la Ilustre Municipalidad de Paine, representada por su Alcalde, don Diego Alfonso Vergara Rodríguez, ambos domiciliados para estos efectos en domicilio reservado, quienes recurren en contra del Dictamen Nº 85324 de fecha 27 de octubre de 2015 emanado de la Contraloría General de la República, notificado el día 30 de ese mismo mes y año, por estimar que el referido acto es arbitrario e ilegal, y atenta contra la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República.

Señala que el mencionado Dictamen se dictó en virtud de una consulta efectuada por la empresa Semillas Pioneer Chile Ltda., para que la Contraloría General de la República se pronuncie en cuanto a la procedencia del cobro de patente comercial que le estaba realizando la comuna de Buin por un establecimiento existente en dicha comuna y el pago de una multa por no presentar la respectiva declaración del número de trabajadores. Hace presente que esta empresa tiene su casa matriz en la comuna de Paine, por lo que paga periódicamente y desde hace muchos años, su patente comercial en su Municipalidad. Agrega que en el Dictamen en cuestión, sin que nunca se requiriera informe a su municipio, se concluyó que la unidad de gestión empresarial que Semillas Pioneer mantiene en Buin cumpliría los requisitos para ser considerada una sucursal en los términos dispuestos en el artículo 25 del DL Nº 3063 de 1979 sobre Rentas Municipales por lo que ordena regularizar la situación instruyendo a la empresa para que “rectifique los respectivos certificados de declaración de sucursales y trabajadores a fin de determinar el monto de patente que proporcionalmente le correspondía pagar en la casa matriz, la comuna de Paine, y a la pertinente sucursal, una vez deducido el número de trabajadores que procedía entender asignados a la unidad existente en la comuna de Buin, pues de lo contrario se produciría una distorsión que no armonizaría con el concepto de equitativa distribución de los ingresos municipales subyacentes en la normativa que regula la materia ni con la real situación de los contribuyentes, generándose un enriquecimiento sin causa a favor de la Municipalidad de Paine, derivado del cálculo de la patente que la empresa recurrente pagó a esa entidad en base a un porcentaje del capital propio superior a aquel resultante luego de la incorporación del anotado establecimiento”. Indica que con fecha 16 de noviembre de 2015 Semillas Pioneer les comunica este Dictamen y les informa que procederá a darle cumplimiento emitiendo los respectivos certificados con el fin que se puedan regularizar los montos pagados en exceso a la Municipalidad de Paine a contar del año 2013 y restituir las sumas que correspondan a los municipios de Buin, Arica, Padre Las Casas y San Esteban, lo que significaría que la Municipalidad de Paine debería distribuir más de 500 millones de pesos en las aludidas comunas, dinero que ya fue ingresado debidamente en arcas municipales según las declaraciones que por ley la propia empresa debía proporcionar, manifestando en este punto que han actuado de buena fe confiando en la información que se les otorgó para determinar el valor de la patente comercial, por lo que debido a un error del contribuyente ahora deben desprenderse de más de 500 millones de pesos, pese a haberlos incorporado a su patrimonio con bastante antelación.

En cuanto a la vulneración de derechos, estima que el dictamen en cuestión es un acto que atenta contra el derecho de propiedad toda vez que ha sido dictado en forma arbitraria, por cuanto no se ha considerado la opinión de la comuna de Paine en su calidad de casa matriz y de ser quien recibía el pago de la patente que grava a la actividad de Semillas Pioneer en esa comuna. Añade que el acto también es ilegal pues ha sido dictado en virtud de una antojadiza e improcedente interpretación normativa, haciendo distinciones y determinaciones que la norma no considera e incluso contradiciendo otros dictámenes que se han dictado en la materia.

Expresa que el artículo 23 de la Ley de Rentas Municipales establece el deber de contribuir al pago de una patente comercial en los casos que contempla, explicando que la empresa Semillas Pioneer Chile Ltda. ejerce una actividad comercial en su casa matriz ubicada en la comuna de Paine y que está gravada con patente municipal que es cancelada en forma semestral, de acuerdo a la fórmula que establece el artículo 24 de la mencionada Ley de Rentas que establece como base para ello el capital propio de cada contribuyente, entendiéndose por tal el declarado por aquel o el registrado en el balance determinado al 31 de diciembre del año anterior a aquel en que debe presentarse la declaración, considerándose reajustes, aumentos y disminuciones que deban practicarse. Estima que, por lo antes dicho, ocurre que será de exclusiva responsabilidad del contribuyente aportar los antecedentes fidedignos para determinar el valor a pagar por la patente, pudiendo incluso deducir aquella parte del capital que se encuentra invertida en otros negocios o empresas afectos al pago de patente municipal, mediante el respectivo certificado expedido por las municipalidades correspondientes.

Continúa la recurrente señalando que el dictamen que se intenta impugnar por esta vía se basa en lo dispuesto en el artículo 25 del Decreto Ley 3063 sobre Rentas Municipales, para concluir que la patente pagada en Paine debe ser distribuida en las comunas donde la empresa tenga sucursales, sin embargo estima que ese análisis normativo es equívoco. En este punto refiere que Contraloría en su Dictamen Nº 1000 de 2010 señaló que para que se configure una sucursal es necesario que se cumplan dos condiciones esenciales: que la actividad gravada se desarrolle en un espacio físico susceptible de requerir autorización municipal para funcionar y que en ese lugar laboren una o más personas permanentemente. Luego, indica que de los antecedentes aportados por la empresa no consta en ninguno de ellos que la actividad desarrollada por Semillas Pioneer en la comuna de Buin sea de aquellas que deben estar gravadas con patente, no existiendo constancia que alguna vez haya pagado patente a esa comuna, por lo que fallaría la primera condición. Añade que la Contraloría señala que Pioneer se encuentra afecta al pago de patente municipal respecto de la comuna de Buin, pues en el establecimiento que ahí mantiene, trabaja personal en forma permanente, y se realizan acciones relacionadas con los hechos gravados, pudiendo entenderse que estas forman parte de la actividad comercial afecta a esa sociedad; de manera que entiende que la recurrida está asimilando la circunstancia de que una actividad se realice en un lugar físico susceptible de requerir autorización municipal, con aquel en que se realicen acciones que pueden estar relacionadas con un hecho gravado con patente, pero que se verifica en otra comuna, similitud que no hace la norma, por lo que correspondería a una apreciación arbitraria de la recurrida, no entendiéndose que amplíe su criterio sin siquiera considerar su Dictamen 1000 de 2010. Esgrime que en esta misma línea existe el Dictamen Nº 35.076 de 2013 que indica los mismos requisitos para configurar una sucursal, agregando que la sola instalación de faenas no puede considerarse como establecimiento de una sucursal o unidad de gestión empresarial. Asimismo señala que en la comuna de Buin no existe pago de patente por lo que no se configuraría el requisito de que la actividad en sí este gravada con patente municipal, sin embargo la recurrida de forma arbitraria concluye que se trata de una sucursal perjudicando gravemente el derecho de propiedad que tiene sobre los montos de patentes pagadas incorporadas al patrimonio de la Municipalidad de Paine, al ordenar rectificar las declaraciones de capital de manera de obligarlos a distribuir en otras comunas el valor percibido, lo que es un acto ilegal y arbitrario en contra de la garantía constitucional del artículo 19 numero 24 de la carta fundamental. Por todo lo expuesto, solicita se restablezca el imperio del derecho y se adopten las medidas adecuadas y necesarias para asegurar el debido, eficaz y oportuno ejercicio de los derechos que se encuentran afectados en la comuna de Paine.

SEGUNDO: Que a fojas 32 informa al tenor del recurso don nombre reservado, Contralor General de la República, quien señala que en virtud de una presentación de 18 de junio de 2015 realizada por la empresa Semillas Pioneer Chile Ltda., la cual se dedica a la producción y comercialización de semillas, se analizó la procedencia del cobro de patente comercial a dicha sociedad por la Municipalidad de Buin de una sucursal existente en esa comuna, en la cual la empresa realizaría investigaciones relacionadas con su objetivo comercial, pero sin vender el producto obtenido en ese lugar ni ejecutar una actividad lucrativa propia en aquel. Refiere que de acuerdo a la información obtenida de la empresa, del Servicio de Impuestos Internos y del Servicio Agrícola y Ganadero, la aludida sociedad se encontraba obligada al pago de patente comercial desde el año 2011 pues en la sucursal se cuenta con diversas instalaciones y un campo de cultivo, trabajan más de 200 personas, y se realizarían labores relacionadas con la siembra y producción de semilla genética, parte de cuyo producto se exporta, otra cantidad se almacena para futuras siembras y el resto se destruye. Al respecto se emitió el Dictamen Nº 85324 de 2015 el cual concluyó que la referida sociedad mantenía una unidad de gestión empresarial en la comuna de Buin que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para ser considerada como sucursal según el artículo 25 del DL 3063 de 1979, y dado que no se había declarado la existencia de dicha unidad de gestión empresarial, es que era necesario regularizar aquello con la rectificación de los respectivos certificados con el fin de determinar el monto que proporcionalmente correspondía haber pagado a la casa matriz ubicada en la comuna de Paine y a la pertinente sucursal, una vez deducido el número de trabajadores que procedía entender asignados a la unidad existente en la comuna de Buin.

Como cuestión preliminar plantea la falta de legitimidad activa de la recurrente, pues sostiene que no corresponde que los órganos de la administración del Estado pretendan desconocer los pronunciamientos de la Contraloría por la vía del recurso de protección, pues no constituye un mecanismo de impugnación de dictámenes, a lo que suma el hecho que el carácter imperativo de los informes jurídicos emitidos por su entidad se encuentra fundamentado en el artículo 98 de la Constitución Política de la República y 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la Ley 10.336.- sobre Organización y Atribuciones de su organismo, sin perjuicio que se puede solicitar la reconsideración, mecanismo administrativo por el cual se pueden revisar las decisiones adoptadas por la Contraloría. Añade que el proceder de la recurrente afecta gravemente la autonomía y las facultades que la Carta Fundamental reconoce a dicho organismo fiscalizador en cuanto le corresponde el ejercicio del control de legalidad de los actos de la Administración, citando jurisprudencia al respecto (Recurso de Protección Rol Nº 4.856 de 1997, Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago y Excma. Corte Suprema).

Como segunda cuestión, plantea que el fundamento del recurso es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, pues no es una vía para conocer asuntos como la interpretación jurídica de una norma, en base a la cual se emitió un dictamen, y que en este caso la recurrente no intenta amparar el ejercicio de un derecho indubitado y no disputado, sino que busca impugnar el legítimo ejercicio de las atribuciones de la Contraloría.

A continuación sostiene que su proceder no ha sido ilegal ni arbitrario, pues se ha limitado a ejercer las competencias que le han sido asignadas por la Constitución y las leyes, dentro de las cuales está el ejercer el control de legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de las demás entidades y servicios que determinen las leyes y desempeñar las demás funciones que le encomiende la ley orgánica respectiva. Acorde con lo dicho, invoca lo dispuesto en los artículos 1 y 6 de la Ley 10.336.-, 51 y 52 de la Ley 18.695.- En cuanto al fondo propiamente tal del recurso, señala que no existe una disposición que faculte a la recurrente para impedir que el respectivo contribuyente rectifique las pertinentes declaraciones de capital propio que sean procedentes y así se distribuya en forma correcta el monto de la patente municipal entre esa entidad edilicia y la de Buin, ni para retener montos de dinero que legalmente le corresponden a otro municipio. Luego, en cuanto al argumento de la recurrente de existir contradicción entre el dictamen que aquí se impugna con anteriores como el número 1.000 de 2010 y 35.076 de 2013, no es tal, pues sí se aplicaron los criterios ahí contenidos, pues la empresa Semillas Pioneer ejerce una actividad lucrativa en la comuna de Paine por la cual está afecta al pago de patente, no siendo necesario que la casa matriz o que cada una de las sucursales de un contribuyente individualmente consideradas realicen actividades afectas, en la medida que todas formen parte del mismo giro de la empresa como ocurre en este caso. Concluye que en la especie se configura un enriquecimiento sin causa por parte de la Municipalidad de Paine por cuanto una parte del monto que percibió no le corresponde, estando obligada a su distribución conforme a la ley y de acuerdo con la rectificación presentada por el particular.

En cuanto al hecho que no se solicitó informe a la recurrente, lo que hubiera permitido a la recurrida tener un cabal conocimiento de los antecedentes, indica que la recurrente no expone cuales serían estos, por lo que no existe certeza de su contenido o existencia. Sin perjuicio de ello, destaca que la circunstancia de si efectivamente una sociedad mantiene una sucursal o unidad de gestión empresarial en la localidad de Buin, es una situación de hecho que corresponde sea determinada por el municipio de ese lugar, no teniendo la recurrente competencia al respecto.

En relación a la garantía fundamental indicada como afectada, señala que quien no tiene un título valido no puede ejercer ni reclamar legalmente lo que no le pertenece y por ende quien no tiene la propiedad sobre un bien corporal o incorporal nada puede amenazársele, ni nada puede perder, como es el caso de la recurrente, concluyendo que carece de un título válido para retener la suma pagada en exceso, por lo que no se ha privado a la Municipalidad de Paine de su derecho de propiedad sobre el monto percibido por concepto de patente municipal, toda vez que no se verificaron los presupuestos legales para la percepción de su totalidad. Por lo expuesto, concluye que procede el rechazo del presente recurso en todas sus partes.

TERCERO: Que de las alegaciones hechas tanto por la recurrente, como por la recurrida se desprende que actúan conforme a los cuerpos legales que las rigen, pero no entran al análisis de las circunstancias fácticas que han generado la situación en que se sustenta la alegación de la primera, como tampoco los efectos que se generarían al pretender revertir los efectos del actuar de todos los intervinientes en los procesos productivos, distributivos y de cumplimiento de las obligaciones legales que todo el sistema normativo les impone.

La situación planteada demuestra que la recurrente ha estado percibiendo los tributos generados por las actividades de una empresa, que constituye una entidad económica que tiene la carga de conocer y respetar la normativa que la rige, al tenor de la naturaleza de dicha actividad, y la obligación de cumplir con todas las cargas, de distinta naturaleza, como es el caso del pago de patentes que, en cada uno de sus aspectos, corresponden a la respectiva actividad económica.

Por su parte, la recurrida ejerce su potestad contralora y se pronuncia, en el ámbito de sus facultades, sobre el sentido y forma de aplicación de la institucionalidad normativa, en las diversas materias que le han sido entregadas a ese efecto, lo que se desprende de las normas constitucionales, especialmente contenidas en los artículos 98 y siguientes de la Constitución Política de la República, como de los diversos cuerpos legales, en cada una de las áreas del quehacer nacional.

En un sentido equivalente al indicado, debe tenerse presente la aplicación y respeto de lo que constituye el conjunto de disposiciones constitucionales que configuran la tutela efectiva de los derechos y garantías que protegen a todos los sujetos, de toda naturaleza, dentro de los que debe considerarse todo tipo de personas capaces de ejercer derechos y contraer obligaciones.

CUARTO: Que en el sentido indicado, y en primer lugar, debe analizarse la carga que en materia impositiva le corresponde al sujeto contribuyente, en la especie, la empresa Semillas Pioneer, que ha sido el actor generador de los efectos del fondo de la situación en análisis. Dicha empresa debía conocer las cargas impositivas que le correspondía cumplir, si se daban los presupuestos para que se generaran y donde debía enterar los importes correspondientes.

La I. Municipalidad de Buin, y otras que también podrían verse beneficiadas con los aportes de la empresa indicada, mediante sus sistemas de registro y fiscalización de las actividades que se desarrollan dentro de su territorio municipal, deberían tener identificados sus contribuyentes y saber –desde los inicios de las actividades- cuáles son las cargas que les corresponde satisfacer.

La recurrente, percibe los aportes de los contribuyentes que realizan sus actividades productivas, de comercio u otras, dentro de su territorio municipal, partiendo del principio básico del bien actuar de todos ellos y efectúa sus fiscalizaciones al tenor de la normativa vigente en esta materia.

Los aportes percibidos por los municipios son los que les permiten cumplir sus obligaciones y objetivos comunales, generándose una inversión permanente de los mismos, por lo que no puede esperarse que cuenten con fondos como para enfrentar una devolución de montos importantes, que son consecuencia de una contribución entregada por no haberse analizado y cumplido con una carga efectiva, de conformidad con la normativa que se señala por los entes fiscalizadores.

QUINTO: Que en el sentido analizado, pretender retrotraer a las partes, afectando además a sujetos que no han podido ejercer sus derechos en esta acción, a etapas pretéritas a la actual, quedando una de ellas en situación de insolvencia frente al cumplimiento de sus obligaciones para con la comunidad municipal, significaría vulnerar su derecho a mantener lo percibido e incorporado a su patrimonio municipal, lo que en gran parte ya puede haber sido invertido en lo que requiere la comunidad, vulnerándose con ello las garantías del artículo 19 N°24 de la Constitución Política de la República.

SEXTO: Que los efectos señalados, que afectarían a quienes no deben ser sujetos pasivos de los actos realizados por los obligados a precaver su ocurrencia, se aminoran si lo pretendido por la recurrente se reconoce en su favor solo a partir de la fecha en que la resolución que contenga dicha decisión se encuentre ejecutoriada.

Y VISTO lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y disposiciones del Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema, sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección, SE ACOGE PARCIALMENTE el deducido a fs.1 de estos autos, en cuanto SE DECLARA que la forma y oportunidad de pago de las patentes de la empresa Semillas Pioneer Chile Ltda., al tenor de lo señalado en el Dictamen de la Contraloría General de la República, Nº 85324, de fecha 24 de octubre de 2015, no podrá operar con efecto retroactivo, sino que solamente se aplicará a futuro y a partir de la fecha en que esta sentencia quede ejecutoriada.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción de la Abogado Integrante señora Montt.

Nº 1557 – 2015 Pro.

Pronunciada por la Primera Sala de Verano ante las Ministra señora Carolina Vásquez Acevedo, la Fiscal Judicial señora nombre reservado y la Abogado Integrante señora María Eugenia Montt Retamales.

En Santiago, treinta y uno de marzo del año dos mil dieciséis, notifiqué por el estado diario la resolución precedente.