nombre reservado con I. MUNICIPALIDAD DE SAN BERNARDO

San Miguel, ocho de febrero de dos mil veintiuno.

Vistos:

El 29 de diciembre de 2020 comparece nombre reservado, casado, funcionario municipal, domiciliado en domicilio reservado, nombre reservado, quien interpone recurso de protección en contra de la I. Municipalidad de nombre reservado, representada por su Alcalde, don Leonel Renán Cádiz Soto, ambos domiciliados en domicilio reservado, de esa comuna, buscando el resguardo de los derechos fundamentales consagrados en los números 2, 16 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, los que estima conculcados por el acto que estima arbitrario e ilegal cual es el Decreto Alcaldicio N°565, de 30 de noviembre de 2020, mediante el cual se dispuso la no renovación de su contrata para el año 2021, aduciéndose “…la disminución del presupuesto municipal para el año 2021, a consecuencia de la Pandemia Covid-19”, pidiendo en definitiva, se acoja la presente acción, se dispongan medidas para restablecer el imperio de los derechos amagados, disponiéndose que la recurrida debe dictar un acto administrativo que reponga su contrata hasta el 31 de diciembre de 2021, ordene el pago de sus remuneraciones por el tiempo en que ha estado desvinculado del servicio, con costas.

Fundando el recurso expresa que fue nombrado en calidad de contrata auxiliar, asimilado al grado 14 de la E.M. R., en septiembre de 2017, a través del Decreto N°771, de 15 de ese mes y año, comenzando a cumplir sus funciones en la Oficina de Seguridad Ciudadana, como conductor; el 1 de julio de 2020, por medio del Oficio interno N°213, fue destinado a la Oficina de Desarrollo Comunitario, Departamento de Organizaciones Comunitarias, Oficina de Fortalecimiento; y, finalmente, prestó apoyo en el Centro de Atención Diurno Municipal. Señala que desde 2017 se renovó ininterrumpidamente su contrata hasta el 30 de noviembre de 2020, fecha en que se adoptó la decisión que se denuncia por esta vía, reseñando diversos hitos de su desempeño y cursos efectuados, destacando que no se han incoado sumarios administrativos en su contra, que posee una conducta funcionaria intachable y que siempre fue calificado con nota siete (7,0).

Agrega que el acto reprochado de arbitrario e ilegal carece de justificación atendido que el fundamento esgrimido no es efectivo. En el otrosí de su presentación acompaña documentos de los cuales consta que el presupuesto asignado al municipio para gastos de personal es superior. Tampoco el Decreto cuestionado se explaya en las razones presupuestarias que lo respaldarían.

Invoca el principio de confianza legítima conforme al cual la Administración está impedida de cambiar su práctica, con efecto retroactivo, en forma sorpresiva, cuando una actuación continuada de aquélla ha generado en el administrado la convicción de que se le tratará en lo sucesivo y bajo circunstancias similares, de igual manera como lo ha sido antes. Así lo ha dictaminado la Contraloría General de la República estimando que a partir de la segunda renovación se genera una expectativa de confianza en el funcionario y por ello requiere de una justificación la no renovación que debe realizarse antes del 30 de noviembre de cada año, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 11 y 41 de la Ley N°19.880. La motivación del acto excluye la mera referencia formal a las razones invocadas por la autoridad; las causas futuras, eventuales o hipotéticas tales como reestructuraciones que no han ocurrido, y los argumentos genéricos como por ejemplo las deficiencias presupuestarias. En el mismo sentido invoca jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema que exige, tratándose del término de una relación estatutaria que ha sido renovada a lo largo de los años y por ende, se generó una confianza legítima acerca de su continuidad, que ella termine por sumario administrativo originado en una falta que importe la destitución o una calificación anual deficiente.

Recalca, entonces, que el acto denunciado es arbitrario por no estar suficientemente razonado y es ilegal por cuanto pone término a la contrata de un funcionario de la Administración del Estado sin que exista causa legal para ello.

Hace presente que el hecho de ser la contrata un empleo transitorio no implica confundirlo con precariedad o inestabilidad.

En cuanto a la conculcación de sus derechos, aduce que se vulnera la igualdad ante la ley al haberse puesto término a la contrata sin causa legal que la justifique, discriminándose respecto de los demás funcionarios a quienes se les renovó su contratación o se justificó debidamente el término de la misma, con lo que se infringe a su vez lo dispuesto en el inciso tercero del número 16 del artículo 19 de la Constitución Política, que dispone que “Se prohíbe cualquiera discriminación que no se base en la capacidad o idoneidad personal…” y el derecho de propiedad en sus diversas especies sobre toda clase de bienes corporales o incorporales, en el presente caso a la estabilidad en el empleo y a la protección del trabajo.

Pide, se acoja el presente recurso, se declare ilegal y arbitrario el Decreto Alcaldicio N°565, de 30 de noviembre de 2020, se disponga la renovación por la anualidad de 2021 y su reincorporación, y el pago de la remuneraciones y cotizaciones previsionales devengadas en el tiempo de la separación y hasta su reintegro en las mismas condiciones que tenía antes de la desvinculación, declarándose que la renovación es de carácter indefinida, con costas.

Informa la I. Municipalidad de nombre reservado instando por el rechazo del recurso, por las siguientes razones: en primer lugar sostiene que efectivamente fecha 1 de diciembre de 2020, se notificó a don nombre reservado, el Decreto Alcaldicio Exento N° 565, de 30 de noviembre de 2020, mediante el cual se decretó la no renovación de la contrata asimilada al grado 14°, Administrativo, de la E.M.R., dependiente de la Dirección de Desarrollo Comunitario, según Decreto Alcaldicio N° 1326, de 31 de diciembre de 2019 que amparaba al recurrente.

Explica que dicho Decreto Alcaldicio detalla los motivos fundados que dieron origen a la decisión de la administración de no renovar dicha contratación, a saber:

-“Que, consta de oficio interno N° 939 del 27 de noviembre de 2020 de la SECPLA que indica que el presupuesto municipal para el año 2021 ascendente a la suma de $53.444.464.556 ha experimentado una disminución de $3.708.426.444 en relación al presupuesto municipal del año 2020. (Se adjunta copia de dicho oficio interno).”

-“Que, el principio de la continuidad del servicio obliga a esta entidad a continuar prestando los servicios municipales que por ley le corresponde realizar, a fin de dar cumplimiento al objetivo de tales instituciones como es satisfacer las necesidades de la comunidad local y asegurar su participación en el progreso económico, social y cultural de las respectivas comunas.”

-“Que, a fin de cumplir con tal finalidad y en consideración a lo señalado en el punto 1, se hace necesario una redistribución de recursos materiales de la Municipalidad, que obligan a la reducción del personal a contrata actualmente contratado, a través de la decisión de no renovar la contrata para el año 2021.”

-“Que según lo establecido en el artículo 2° de la Ley 18.883, Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales; “Los empleos a contrata durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la Ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prorroga con treinta días de anticipación, a lo menos”.

-“Que se según lo establecido en el Dictamen N° 85.700 del año 2016 pronunciado por la Contraloría general de la Republica, que indica “se debe tener presente que conforme se dispone en los artículos 3°, letra c) y 10 de la Ley 18.834, y artículos 2 y 5 letra f), de la Ley 18.883, los empleos a contrata son aquellos de carácter transitorio de una dotación y deben ser dispuestos por un plazo que puede extenderse solo hasta el 31 de diciembre de cada año y, por lo mismo, su duración puede corresponder, a lo sumo, a un año calendario.”

-“Que según lo establecido en el Dictamen N° 85.700 del año 2016 pronunciado por la Contraloría General de la Republica, donde se indica la necesidad por parte de la autoridad de emitir un acto administrativo que fundamente la decisión de no dar continuidad a una contrata cuando se ha generado la confianza legítima y la expectativa de continuidad; y la necesidad de fundar el cese anticipado de una contrata.”

-“Que, la Contraloría General de la República a través el dictamen N° 6.400 de 02/03/2018 ha señalado que: “la recontratación reiterada de los funcionarios afectados, tornó en permanente y constante la mantención del vínculo de los mismos, lo que determinó en definitiva, que los municipios involucrados incurrieren en una práctica administrativa que genera para los recurrentes una legítima expectativa que les indujo razonablemente a confiar en la repetición de tal actuación, agregando que deberá haber transcurrido más de dos años para invocar la confianza de una nueva prolongación de su designación que, por una o más contratas sucesivas e ininterrumpidas, abarque toda la anualidad siguiente”.

-“Que el dictamen ya individualizado señala que los dictámenes a que se alude no afectan las facultades que tienen las autoridades respectivas en torno a las contratas- u otras figuras de designación semejantes- en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquellas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas.”

-“Que, del mismo, el dictamen de la CGR que instruye respecto a la forma en la cual debe procederse en lo tocante a la no renovación del personal a contrata, en los casos en los que éstos cuenten con confianza legítima, debe ser fundado. Tal fundamento se afinca en la reducción del personal a la que se ve obligada esta Municipalidad producto de la disminución del presupuesto municipal para el año 2021, a consecuencia de la Pandemia Covid-19, que ha impactado negativamente en los ingresos municipales. En este orden de ideas, debe tomarse en especial consideración la situación económica que se enfrenta a nivel país, que ha llevado al ejecutivo a adoptar medidas económicas y tributarias que repercuten directamente en los ingresos de todos los municipios de la nación, que perciben anualmente, tales como: la prórroga de las licencias de conducir, la prórroga en la vigencia del permiso de circulación, postergación de pagos de contribuciones, entre otras, además de la redistribución presupuestaria que ha tenido que adoptarse a nivel municipal a fin de priorizar el gasto, a tomar medidas directamente relacionadas con la prevención de la propagación del virus Covid-19 y disponer medidas de apoyo a los vecinos.”

-“Así las cosas es que por los fundamentos relatados en los puntos anteriores no se renovará contrata del funcionario que a continuación se indica: nombre reservado, asimilado a grado 14° Administrativo, de la E.M.R., dependiente de la Dirección de Desarrollo Comunitario, según Decreto Alcaldicio N° 1326, de fecha 31 de Diciembre de 2019, Punto N° 1, N° 123”.

En lo tocante a la situación presupuestaria, explica que el análisis presupuestario del municipio consta que el monto previsto para la contratación de funcionarios a contrata, para el año 2020, era de $2.451.321.945, según el Decreto Alcaldicio Exento N° 7.611, de 26 de diciembre de 2019, que acompaña. Agrega que en la práctica de la ejecución presupuestaria, se realizó una modificación por la que se aumentó a $2.706.192.000.- en el gasto disponible para la contratación de funcionarios a contrata, lo que sobrepasó en un 10% el presupuesto total asignado a ese tipo de contrataciones. Finalmente, en el año 2020 el monto total gastado por este concepto fue de $2.660.224.000.-, gasto que se puede comprobar mediante balance de ejecución presupuestaria acumulada al 31/12/2020, en el clasificador SUB 02, de la página 2 de dicho informe, que también acompaña. Entonces, a pesar de que de acuerdo al presupuesto previsto, el gasto en personal a contrata el año 2020 era de $2.451.321.945.-, en la práctica, considerando las remuneraciones completas de los funcionarios, se gastó un total de $2.660.224.000.-, excediendo el presupuesto planificado en $208.902.055 millones de pesos. Por ello es que para el presupuesto municipal del año 2021 se tuvo en consideración el gasto ejecutado, fijando como un monto total de gasto en personal a contrata de $2.700.000.000.-, de acuerdo a lo que consta en el Decreto Alcaldicio Exento N° 4.741 de 28 de diciembre de 2020.

Así, advierte, el decreto que puso término a los servicios del recurrente, refiere las razones presupuestarias que llevaron a tomar dicha decisión, por lo que el mismo se encuentra suficientemente motivado con estricto apego a los principios constitucionales de legalidad y juridicidad, a lo dispuesto por el artículo 2º de la Ley 18.575, y a la naturaleza transitoria de los cargos a contrata.

En cuanto a la vulneración a la igualdad ante la ley, explica que en la especie no se produce porque debe distinguirse entre los conceptos de arbitrariedad y discrecionalidad, indicando que el primero corresponde a un mero capricho, mientras que en el segundo caso la actuación pertinente cuenta con un respaldo o fundamentación que sostiene lo decidido, exponiéndose las razones de hecho y derecho que justifican el término anticipado de la contrata. En el presente caso, se mencionaron diversos actos administrativos que justifican la no renovación de las contratas, lo que no hace más que expresar que la desvinculación se asienta en la situación presupuestaria que existe en esta Municipalidad, a saber: el Decreto Alcaldicio Exento N° 7.611, de 26 de diciembre de 2019, el Decreto Alcaldicio N° 4.741, de 28 de diciembre de 2020 y el balance de ejecución presupuestaria acumulado al 31 de diciembre de 2020, emanado del Departamento de Contabilidad de esta I. Municipalidad. Entonces, en su concepto, la no renovación aparece debidamente justificada.

En lo que se refiere al derecho fundamental consagrado en el número 16 del artículo 19 de la Carta Fundamental, señala que tampoco se produce su afectación y no está protegido por esta acción. En efecto, señala que el recurrente hace directa alusión al inciso tercero de dicha norma, el cual, por expresa disposición constitucional que se lee en el artículo 20 del mismo texto constitucional, no encuentra amparo para recurrir de protección, por lo que no se podría acoger por esta causa y porque no se incurrido en discriminación alguna ya que la decisión de no renovar la contrata fue en uso de una prerrogativa legal, fundamentada, racional y procedente, basada en una situación eminentemente económica.

En cuanto a la conculcación del derecho de propiedad referido a la estabilidad en el empleo y protección en el trabajo, explica que el recurrente no lo tiene respecto de un trabajo que es esencialmente transitorio, que sólo otorgan los derechos que la Ley N°18.883 confiere, entre los cuales no está el dominio sobre su cargo.

Por último, estima que la discusión acerca de la existencia de la confianza legítima no es propia de esta sede.

Finaliza pidiendo se rechace el recurso, con costas.

Encontrándose la causa en estado, se ordenó traer estos autos en relación.

Considerando:

Primero: Que la acción de amparo constitucional procede al existir un acto u omisión arbitrario o ilegal, esto es, carente de fundamento racional o contrario a la ley.

Segundo: Que otro requisito exigido para su procedencia estriba en una conculcación de determinados derechos fundamentales que se busca proteger por esta vía, suficiente para provocar la actividad jurisdiccional, que se traducirá en la adopción de medidas destinadas a restablecer el imperio del derecho y a dispensar protección a la persona agraviada.

Tercero: Que deben tenerse por establecidos los siguientes hechos, de acuerdo al mérito de la documental acompañada, la que se aprecia de conformidad con las reglas de la sana critica, a saber:

- el recurrente fue nombrado en calidad de contrata auxiliar, asimilado al grado 14 de la E.M. R., en septiembre de 2017, a través del Decreto N°771, de 15 de ese mes y año, comenzando a cumplir sus funciones en la Oficina de Seguridad Ciudadana, como conductor;

-el 1 de julio de 2020, por medio del Oficio interno N°213, fue destinado a la Oficina de Desarrollo Comunitario, Departamento de Organizaciones Comunitarias, Oficina de Fortalecimiento; y, -hasta el 30 de noviembre de 2020 prestó apoyo en el Centro de Atención Diurno Municipal;

-desde 2017 se renovó ininterrumpidamente, sin solución de continuidad, su contrata hasta el 30 de noviembre de 2020, fecha en que se adoptó la decisión de no renovarla por medio del Decreto Alcaldicio N°565, de la misma fecha, aduciéndose “…la disminución del presupuesto municipal para el año 2021, a consecuencia de la Pandemia Covid-19”.

Cuarto: Que, analizado el Decreto que se cuestiona por esta vía se advierte que no se explicitan suficientemente los elementos objetivos que permitirían fundadamente a la Administración del Estado, poner término a un nombramiento a contrata como el del recurrente, desde que sólo se hace una alusión genérica a la diminución presupuestaria para el presente año a consecuencia de la Pandemia Covid-19, pero no explica por qué no se renueva la contrata específica del recurrente. De esta manera, y como lo ha sostenido la Excma. Corte Suprema, se ha vulnerado el principio de confianza legítima que asistía al recurrente por haberse renovado, sin solución de continuidad, por más de dos anualidades el vínculo con la Administración.

En efecto, la máxima magistratura ha resuelto, al tratar precisamente, sobre el contenido y alcance del concepto confianza legítima, en causa Rol N° 6781-2019 (y en un mismo sentido en la causas rol 6.783-2019 y 6083-2019), pronunciado por la Tercera Sala: "Que la circunstancia que la parte recurrente ha sido nombrada en el cargo a contrata por más de dos anualidades -11 años-, generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculada con la Administración, de modo tal que sólo se puede terminar esa relación estatutaria por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución, o por una calificación anual que así lo permita, supuestos fácticos que no concurren en la especie".

Quinto: Que, así las cosas, la circunstancia de haberse renovado la contrata del recurrente por más de dos anualidades, sin solución de continuidad, generó a su respecto la confianza legítima de mantenerse vinculado con la Administración, de modo tal que su relación estatutaria sólo pudo terminar por sumario administrativo derivado de una falta que motivara su destitución o por una calificación anual que así lo permitiese, supuestos de hecho que no concurren en la especie, como se ha advertido.

Por ende, la decisión de no renovar la contrata ha devenido en un acto arbitrario e ilegal que vulnera el derecho fundamental de igualdad ante la ley consagrado en el numeral segundo del artículo 19 de la Carta Fundamental, al haberse dado al recurrente un trato diferente sin respetar la confianza legítima generada como antes se explicó.

Sexto: Que por la razones antes dadas procede acoger la presente acción constitucional, en la forma que se pasa a decir en lo resolutivo.

Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en el artículo 20 de la Carta Fundamental y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre la materia, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido por nombre reservado en contra de la I. Municipalidad de nombre reservado, se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N°565,de 30 de noviembre de 2020 y se ordena la prórroga de la contrata del recurrente hasta el 31 de diciembre de 2021, debiendo la recurrida proceder al pago íntegro de las remuneraciones y estipendios devengados entre la fecha de su separación y la de su reintegro efectivo, debiendo dictar los actos administrativos que en Derecho corresponda.

Se previene que la Ministra (S) Carmen Gloria Escanilla Pérez, concurre al acogimiento del recurso, pero teniendo únicamente presente que la confianza legítima no impide a la Administración dejar sin efecto el acto administrativo, sino que sólo le impone un estándar superior, lo que implica que la misma para hacerlo debe fundarlo debidamente, es decir no genéricamente, si no especificando las razones por las cuales, en el caso particular, no ha de renovarse la contratación. Así las cosas, la actuación de la Administración carece de ese razonamiento, de modo que estuvo por acoger el presente recurso y dejar sin efecto el aludido Decreto Alcaldicio N° 565 de 30 de Noviembre de 2020 emanado de la I. Municipalidad de nombre reservado disponiendo que se subsanen los defectos de que adolece en cuanto a su debida motivación, dictándose los actos administrativos que procedan.

Redacción de la Ministra Sylvia Isabel Pizarro Barahona y de la prevención su autora.

Regístrese, notifíquese y archívese si no se apelare.

N°10.857-2020 Protección.

Pronunciado por la Tercera Sala integrada por las ministras Sylvia Pizarro Barahona, Carolina Vásquez Acevedo y Carmen Gloria Escanilla Pérez, quien no firma no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse con permiso de conformidad al artículo 347 del Código Orgánico de Tribunales.