Protección contra Alejandra Riffo Navarrete

Puerto Montt, veintiocho de Enero de dos mil catorce.

Vistos:

A fojas 9 comparece don nombre reservado, en representación de la Corporación Municipal de Quellón para la Educación, Salud, y nombre reservado, con domicilio para estos efectos en domicilio reservado, quien interpone recurso de protección en contra de Alejandra Riffo Navarrete, Inspector Comunal de Trabajo de Quellón; y don nombre reservado, fiscalizador de esa misma Inspección comunal del Trabajo, a quienes se le imputan la realización de actuaciones ilegales y arbitrarias, en primer lugar por resoluciones 8849/13/26 de 11 de septiembre de 2013, la Inspectora Municipal recurrida dispuso que se aplicara a su parte una multas de 60 UTM, por el no pago de remuneraciones al funcionario nombre reservado, funcionario asimilado al Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, por infracción a los artículos 23 en relación al 14 de la Ley 19.378, agregando que su parte solicitó oportunamente reconsideración administrativa de la multa cursada, señalando que los funcionarios que se desempeñan en las Corporaciones Municipales en el área de salud son empleados públicos, y en consecuencia carece de facultades la Dirección del Trabajo para la fiscalizar el cumplimiento de la normativa que a ellos atañe, puesto que en parte alguna el legislador le ha conferido tal competencia, que corresponde a un órgano distinto, cual es la Contraloría General de la República, reconsideración interpuesta en base a fallo de la Corte de Apelaciones de Puerto Montt de fecha 21 de octubre de 2013, en recurso de protección 677-2013, acogido y que versaba sobre la misma materia, la reconsideración fue rechazada Agrega que lo discutido dice relación con el área de atención primaria de salud municipal, servicio público de aquellos traspasados desde la Administración Central a las Municipalidades. Refiere que como todo servicio público, sus servidores se rigen por un estatuto administrativo, de acuerdo al artículo 38 de la Constitución y artículo 15 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado N° 18.575, y en el caso de la salud primaria municipal, por un estatuto especial dictado con arreglo al artículo 43 de la citada Ley Orgánica Constitucional.

Señala que el 13 de abril de 1995 fue publicada la Ley 19.378 que aprobó el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, cuyos artículos 1, 2, 3 y 4 transcribe, a partir de las cuales concluye que el personal que cumple funciones en la atención de la salud primaria municipal se encuentra sometido a un régimen estatutario que es el que se aplica en la administración en general, distinto al derecho común, que no se integra ni se homologa con las normas y principios del Derecho del Trabajo.

A continuación, precisa que su representada es el órgano en quien se encuentra radicada la facultad de administrar y operar el servicio público de salud primaria traspasado desde la Administración central a la Municipalidad de Quellón, de modo que tanto la Corporación como administradora de salud municipal como los funcionarios referidos en las resoluciones de multa citadas, como profesionales que se desempeñan en un establecimiento municipal de atención primaria de salud, se encuentran sometidos a la Ley 19.378 y supletoriamente por el Estatuto Administrativo de los Funcionarios Municipales, cuestión de la mayor relevancia si se tiene presente que las multas aplicadas lo fueron por infracción a las normas del Código del Trabajo que indica, las que no tendrían aplicación respecto de su parte de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 19.378.

Concluye que las resoluciones N° 8849/13/26 y N° 33 impugnadas son ilegales y arbitrarias, en tanto han sido despachadas con infracción al principio de la legalidad; y luego, en su mérito han privado a la afectada de las garantías constitucionales por las que se acciona.

Señala que ellas se fundan en el supuesto de que la Corporación puso término a una asignación de remuneración que en conformidad con la ley 19.378 no le correspondía percibir al funcionario nombre reservado.

Indica que la ilegalidad de las resoluciones tiene dos aristas, la primera, por la aplicación del Código del Trabajo a una relación estatutaria que se rige por un estatuto propio la ley 19.378, y la segunda, por no aplicar el principio de contradictoriedad que informa todo procedimiento administrativo, que de acuerdo a la Ley 19.880, permite a los administrados formular defensas, alegaciones y presentar pruebas, derecho del que se le habría privado.

En cuanto a las garantías constitucionales que se denuncian como conculcadas, señala en primer término que el funcionario recurrido como miembro de la Administración del Estado, se encuentra obligado a dar cumplimiento al principio de legalidad consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución, y al haber obrado en el presente caso al margen de este principio, sus acciones resultan ilegales y arbitrarias, vulnerando la garantía estatuida en el artículo 19 Nº 2 de la Carta Fundamental, fundado en la incompetencia de la recurrida para interpretar y fiscalizar las disposiciones legales que rigen a los funcionarios del servicio público traspasado de salud primaria, materia que es de competencia de un organismo distinto, esto es, la Contraloría General de la República.

Luego, sostiene que se ha vulnerado la garantía establecida en el artículo 19 Nº 3 inciso 4 de la Constitución pues las resoluciones cuestionadas se han dictado por funcionario que se ha arrogado facultades jurisdiccionales, al resolver una controversia respecto de la que no tiene competencia invadiendo atribuciones privativas de otro poder del Estado.

Finalmente, invoca el amago al derecho establecido en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución al lesionar las resoluciones de multa el patrimonio de su representada.

Finaliza solicitando se ordene a los recurridos dejar sin efecto las resoluciones 8849/13/26 y 33 de 25 de noviembre de 2013.

A fojas 22 se declara admisible el recurso y a fojas 23 se concede orden de no innovar.

A fojas 73 informa el recurso doña Yoselin Guelet Calisto, abogada de la Dirección del Trabajo, en representación de los recurridos Alejandra Riffo Navarrete y nombre reservado, quien solicita el rechazo del recurso, con costas.

En primer lugar, alega la improcedencia del recurso, señalando que por su naturaleza cautelar en cuanto persigue el restablecimiento del imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado, no está destinado a reemplazar procedimientos específicos contemplados por la ley para la defensa de los derechos de quien se sienta perjudicado con la dictación de una resolución administrativa, como ocurre en la especie, precisando que estos procedimientos se encuentran regulados en el Libro V Título II del Código del Trabajo.

En segundo lugar, sostiene que el recurso es también improcedente al no existir acto ilegal ni arbitrario alguno.

Expresa que la Resolución de Multa Nº 8849/13/026 de 11 de septiembre de 2013, fueron cursadas en virtud de fiscalización efectuada por la Inspección Comunal del Trabajo de Quellón, a cargo del funcionario nombre reservado, a su vez originada en las denuncias presentadas por un trabajador el 11 de septiembre del año 2013 por el no pago de remuneraciones, la resolución se funda en “no pagar al trabajador, quien presta servicios en la categoría funcionaria E nivel 15, administrativo de salud, la remuneración según el siguiente detalle: 1) tipo de remuneración: bono carrera funcionaria Quellón artículo 25 letra D $100.000, 2) periodos agosto 2103”.

Enseguida, expresa que con fecha 11 de octubre de 2013, el recurrente presenta reconsideración administrativa de la multa antes indicada, solicitando que la misma sea dejada sin efecto, fundado en un error de hecho el que hace consistir en la competencia de la Dirección del Trabajo para fiscalizar a funcionarios por la Ley 19.378. Dicha reconsideración fue rechazada mediante la resolución N° 33, fundado en no existir error de hecho en la aplicación de la multa, resolución notificada de manera personal con fecha 27 de noviembre de 2013.

Enseguida, expresa que yerra el actor al indicar que la Inspección del Trabajo no tendría facultades para fiscalizar e interpretar las disposiciones que rigen a los funcionarios sujetos a la Ley 19.378 que establece el Estatuto de la Atención Primaria de Salud, y que ello sería de competencia de la Contraloría General de la República, afirmando que es precisamente la Dirección del Trabajo el organismo competente para ello respecto de las entidades administradoras de salud municipal a que se refiere la letra b) del artículo 2 de la Ley 19.378, cuyo personal ejecute funciones y acciones directamente relacionadas con la atención primaria de salud, en el ejercicio de las facultades que le impone la letra a) del inciso 2º del artículo 1 del DFL 2 de 1967 de la Dirección del Trabajo. Sostiene que así lo ha señalado la propia Contraloría en Dictamen 29730 de 21 de septiembre de 1995 al indicar que no compete a dicho organismo interpretar las disposiciones laborales del estatuto de atención primaria de salud municipal contenido en la Ley 19.378, cuando éstas se apliquen a servidores señalados en los artículos 1 y 3 de dicha ley que laboran en Corporaciones de Derecho Privado que administran establecimientos de salud creados por Municipalidades de acuerdo al DFL 3063 de 1980, correspondiendo tales funciones a la Dirección del Trabajo.

Señala que las resoluciones impugnadas no son ilegales ni arbitrarias, primero, porque su representada es competente para fiscalizar a la actora en el cumplimiento de la Ley N° 19.378, y segundo, en cuanto a la supuesta infracción al principio de contradictoriedad, sostiene que el procedimiento administrativo que regula la fiscalización y aplicación de sanciones por parte de los fiscalizadores se encuentra normado en la Circular 88 de 2001, habiendo cumplido el recurrido con las instrucciones sobre la materia, notificando al recurrente del inicio de la fiscalización, informándole sus derechos y deberes, sin perjuicio de que durante el proceso de fiscalización se le requirió la documentación laboral pertinente, se entrevistó al Jefe de Finanzas, y en consecuencia el actuar del fiscalizador se enmarcó en un debido proceso, no advirtiéndose infracción al artículo 10 de la Ley 19.880. Añade que el empleador conservaba la posibilidad de reconsiderar administrativamente las multas de acuerdo al artículo 511 del Código del Trabajo.

Sostiene que en consecuencia, su parte sólo se ha limitado a verificar el incumplimiento de la legislación laboral no pudiendo calificarse las multas de ilegales, teniendo presente que ha obrado bajo el respeto al principio de legalidad, consagrado en los artículos 6 y 7 de la Constitución, no teniendo tampoco las multas cuestionadas rasgos arbitrarios.

Finalmente, controvierte el amago a las garantías constitucionales invocadas por el actor.

Encontrándose en estado de ver, a fojas 61 se traen los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República constituye jurídicamente una acción de evidente carácter cautelar, encaminada y destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio.

Segundo: Que, los actos que se impugnan en este recurso se hacen consistir en las resoluciones administrativas 8849/13/026 y 33, en virtud de las cuales se impone a la Corporación Municipal de Quellón para la Salud y nombre reservado, una multa y se rechaza solicitud de reconsideración administrativa sobre las misma sanción, a saber:

a) Resolución 8849/13/026: No pagar al trabajador don nombre reservado RUT RUT reservado, quien presta servicios en la categoría funcionaria E nivel 15, administrativo de salud, la remuneración según el siguiente detalle: 1) tipo de remuneración: bono carrera funcionaria quellón artículo 25 letra D $ 100.000, 2) Periodo agosto 2013. Infracción a los artículos 23 en relación al 14 de la Ley N° 19.378 y artículo 506 del Código del Trabajo. Multa de 60 UTM.

b) Resolución 33 F 29, de 25 de noviembre de 2013, por la que se resuelve la reconsideración administrativa relativa a la multa del número precedente, confirmándola.

La supuesta infracción fue constatada por el fiscalizador recurrido en visita de inspección realizada a las dependencias de la actora, originada en denuncia formulada por funcionarios de la Corporación.

Tercero.- Que, mientras la recurrente estima que las resoluciones de multa aplicadas por la Inspección del Trabajo son ilegales y/o arbitrarias, en atención a la incompetencia de esta repartición para fiscalizar a su representada, y en la infracción al principio de contradictoriedad consagrado en la Ley 19.880, la recurrida sostiene haber obrado en el marco de sus facultades legales, limitándose a constatar los hechos que sirvieron de fundamento a las multas cursadas.

Cuarto.- Que, lo debatido en este caso, es si el inspector del trabajo y consecuencialmente la Inspectora comunal recurrida, tienen o no facultades para interpretar y fiscalizar las disposiciones que rigen a los funcionarios sujetos por la Ley N° 19.378 que establece el Estatuto de Atención Primaria de Salud, siendo en tal sentido útil recordar que en materia de Derecho Público, los órganos no tienen otras facultades que las que expresamente les señale la ley.

Quinto.- Que, en la especie, fiscalizador de la Inspección del Trabajo de Quellón impuso a la Corporación Municipal de Quellón una multas por el supuesto no pago de determinadas prestaciones al funcionario perteneciente a dicha entidad, que como tal, tienen la calidad de funcionarios públicos sujetos a un estatuto propio, cual es la Ley Nº 19.378 y en todo lo no previsto, por lo prescrito en la Ley Nº 18.883, que contiene el Estatuto de los Funcionarios Municipales.

Sexto.- Que, así las cosas, establecido que los funcionarios que se desempeñan en las Corporaciones Municipales son empleados públicos, carece de facultades la Dirección del Trabajo para fiscalizar el cumplimiento de la normativa que a ellos atañe, puesto que en parte alguna el legislador le ha conferido tal competencia, que corresponde a un organismo distinto, esto es, a la Contraloría General de la República.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

I. Que, se acoge el interpuesto a fojas 9 por nombre reservado, en representación de la Corporación Municipal de Quellón para la Educación, Salud, y nombre reservado, en contra de Alejandra Riffo Navarrete, Inspector Comunal de Trabajo de Quellón; y don nombre reservado, fiscalizador de esa misma Inspección comunal, y ordena dejar sin efecto la Resolución de multa Nº 8849/13/26 y de reconsideración rechazada N° 33, la primera de 11 de septiembre y la segunda de 25 de noviembre, ambas del año 2013.

II. Que, no se condena en costas a la parte recurrida, por haber litigado con motivo plausible.

Regístrese, comuníquese y archívese, si no apelare.

Redacción del abogado integrante don Pedro Campos Latorre.

Rol N° 920-2013 Pronunciada por la Segunda Sala, integrada por el Ministro don Leopoldo Vera Muñoz, la Fiscal Judicial doña nombre reservado y el Abogado integrante don Pedro Campos Latorre. Autoriza la Secretaria Titular doña Lorena Fresard Briones.

Puerto Montt, veintiocho de enero de dos mil catorce, notifiqué por el estado diario la resolución que precede.