nombre reservado CONTRA nombre reservado , ALCALDE DE LA ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT Y OTROS

Puerto Montt, veintinueve de agosto de dos mil trece.

VISTOS:

Que, a fojas 29, con fecha 31 de julio de 2013, comparece ante esta Corte doña nombre reservado, cédula nacional de identidad RUT reservado, trabajadora independiente, domiciliada en domicilio reservado; quien deduce recurso de protección contra la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT representada por su alcalde don nombre reservado; contra del Jefe de Rentas y Patentes don nombre reservado; contra del Jefe de Gabinete don nombre reservado; del Jefe de Inspección Municipal don nombre reservado; y de la funcionaría del Departamento de Rentas y Patentes doña nombre reservado, todos domiciliados en domicilio reservado de esta ciudad; solicitando se declarase que los actos recurridos son ilegales y arbitrarios afectando garantías constitucionales, y que en consecuencia requirió el restablecimiento del imperio del derecho haciendo cesar impedimentos y decretando las medidas solicitadas o las providencias que este Tribunal estimare adecuadas.

En relación a los hechos que la afectan, expuso que desde el mes de diciembre del año 2012, la Municipalidad de Puerto Montt le otorgó permisos municipales, con el objeto de desarrollar actividades de emprendimiento económico, consistentes en la instalación de un carro de venta de sopaipillas a las afueras del Mall Costanera de esta ciudad; que hace más de 15 años se ha dedicado a esta actividad, en un primer momento sin cumplir con los requisitos exigidos por Ley; sin embargo compró un carro que reúne los requisitos del artículo 74-B del Reglamento Sanitario de Alimentos (Decreto N°977/96 del Ministerio de Salud), pagando alrededor de $800.000; asimismo inició actividades en el Servicio de Impuestos Internos; obteniendo Resolución Sanitaria emitida por la SEREMI de Salud a su favor.

Que por lo anterior, la Municipalidad de Puerto Montt le otorgó permiso para llevar a cabo su actividad, autorización por la que tuvo que pagar, no obstante que estaba exenta de cobro municipales; que, debido a la campaña del alcalde recurrido, se instalaron carros de Coca-Cola del mismo rubro para otros comerciantes, surgiendo controversias con éstos, quienes reiteradamente la amenazaron; y que éstos hablaron con el Alcalde, señalándole que les quitaba los clientes, por lo que debía ser desalojada; teniendo conocimiento que los otros locatarios con funcionarios del departamento de Rentas y Patentes, estaban de acuerdo para sacarle de ese lugar; por lo que fue a la Municipalidad, a aclarar estos inconvenientes, recibiéndole en un primer momento el Jefe del Gabinete del Alcalde; precisando que tal funcionario recibió una llamado de doña nombre reservado, funcionaria administrativa de Rentas y Patentes, pudiendo escuchar frases como "los queremos sacar de ahí", "ellos no tienen hijos discapacitados como los otros comerciantes, así que no tienen derecho" o "hemos tratado de mandarles a Carabineros para que los saquen luego".

Agrega que, después de ser otorgado el segundo permiso del Alcalde, comenzó a tener conflictos con Carabineros quienes dudaban de la veracidad de los permisos, y sus colegas se empeñaban en hacer de su estadía en su lugar de trabajo una tortura; que al vencer su permiso, acudió a renovarlo a la Municipalidad; siéndole emitido, sin embargo, en la sección Rentas y Patentes se negaron a firmarlo; que luego se dirigió directamente al Alcalde explicándole estos problemas que le impedían trabajar, sugiriéndole el edil que buscase un nuevo lugar, eligiendo la locación de domicilio reservado, enviando una carta a don nombre reservado, solicitando el permiso; pero cambió de parecer y pidió permiso para trabajar en el terminal de buses ubicado en calle Portales con Ancud; respondiéndole el funcionario don nombre reservado, que el permiso lo sería calle Lota que, lugar en el que no hay tránsito peatonal, por tanto comercialmente no era rentable para la venta de sopaipillas en su carro.

Argumentando que don nombre reservado, asesor del Alcalde, le ayudó con las gestiones para conseguir permiso para trabajar en el terminal de buses, autorización por la que debía pagar la suma de $ 20.000 mensuales, además de la suma de $ 32.000 cada 18 días a modo de castigo por haber recurrido a las autoridades mayormente facultadas, accediendo a pagar le renovaron el permiso bajo las condiciones que los funcionarios municipales le exigieron.

Reiterando que desde el primer día de trabajo en el terminal de buses, fue objeto de amenazas e insultos por otros comerciantes; y que el señalado cambio de ubicación le produjo pérdidas económicas, bajando ostensiblemente sus ventas, que en el primer lugar eran de quinientas sopaipillas a la semana bajando a setenta en esta nueva locación; y que el día 17 de julio, no le fue renovado el permiso municipal, lo que le ha impedido trabajar para mantener a su familia, compuesta por su pareja y tres hijos.

Por lo anterior, estima ilegal y arbitraria las conductas de los recurridos, al serle negado su derecho por funcionarios que no estaban facultados para ello, y actividad era la de timbrar el permiso concedido por el Alcalde, sin embargo, arbitrariamente se negaron a ello; lo que sostiene vulnera las garantías constitucionales del artículo 19 N° 14 de la Constitución Política de la República; la del numerando 16 de la misma norma por la prohibición a trabajar que se encuentra enfrentada; y el N° 26. Invocando también el artículo 1º del Convenio N° 111 de la Organización Internacional del Trabajo de 1958 y el artículo 8º de la Ley 19.253 sobre Protección, Fomento y Desarrollo de los Indígenas.

Por último, requirió se ordenase a los recurridos otorgar la renovación del permiso que se había acordado y a los funcionarios del caso ejercer sus facultades sin vulnerar las garantías constitucionales de quienes ejercen actividad económica.

Que, a fojas 1 y siguientes, se acompañaron los siguientes documentos copia simple de formulario de inicio de actividades del Servicio de Impuestos Internos; carta de solicitud de permiso municipal enviada al Alcalde; copia simple de autorización del Alcalde de fecha 20 de febrero, y 3 de abril, ambas de 2013, ; set de fotos en colores; copia simple de Resolución de la Seremi de Salud Región de Los Lagos N° 1037; carta enviada al Alcalde y Jefe de Rentas y Patentes de fecha 10 de abril de 2013; solicitud de permiso municipal enviada a don nombre reservado; copia simple del certificado de la Corporación Nacional del Desarrollo Indígena; copia simple del Comprobante de Pago por Permiso Municipal, de 2 de julio de 2013, N° 4401800; y copia simple del reclamo efectuado en la Municipalidad Puerto Montt, de fecha 18 de julio de 2013.

Que a fojas 48 se tuvo por interpuesto el recurso y se ordenó informar a los recurridos.

Que a fojas 77 informa don nombre reservado, Abogado, en representación de todos los recurridos; solicitó el rechazo del recurso de protección con expresa condena en costas.

Afirmando que los hechos descritos por la recurrente no son efectivos; y que la actuación del Municipio se ha desarrollado en cumplimiento de la normativa vigente; que, sin perjuicio de la actividad comercial que pudo haber desarrollado la recurrente con anterioridad a los hechos que motivan el mismo; lo cierto es que con fecha 10 de abril de 2013 la actora presentó una solicitud dirigida al Alcalde de la I. Municipalidad de Puerto Montt y al Subdirector del Departamento de Rentas y Patentes, informando haber efectuado una serie de gestiones con el fin de obtener las autorizaciones necesarias para desarrollar su actividad de venta de sopaipillas ante el Servicio de Impuestos Internos y ante la Seremi de Salud; solicitando la autorización para continuar trabajando con un permiso provisorio, es decir no definitivo ni permanente; autorizándose provisoriamente a la recurrente para trabajar con un carro de venta de sopaipillas hasta el 10 de abril de 2013, en domicilio reservado (sector Mall Paseo Costanera).

Añadiendo que, posteriormente y en ejercicio de las atribuciones que la ley confiere a los Municipios, se le otorgaron a la Sra. nombre reservado otros seis permisos para el desarrollo de su actividad comercial en la señalada calidad de transitorios, en domicilio reservado de julio pasado; pagando la recurrente los pertinentes derechos municipales. Que, no obstante lo anterior, en el ejercicio de sus facultades legales, el Municipio a través de sus inspectores procedió a efectuar una fiscalización a los comercios ambulantes que se ubican en el sector de Av. Diego Portales, elaborándose el Informe de Inspección N°15, constatando alto flujo de transeúntes por domicilio reservado, advirtiendo dificultades en el transito normal de peatones; además de la importante concentración de comercios ambulantes los que impedían el normal desplazamiento; que, en ese mérito y en el ejercicio de las atribuciones y facultades municipales en cuanto a la administración de bienes nacionales de uso público, además del carácter esencialmente precario y transitorio de los permisos otorgados a la recurrente, se resolvió no renovar su permiso de venta ambulante para el sector correspondiente a calle Ancud con Av. Diego Portales.

Aseverando que lo anterior, no puede ser considerado como una conducta abusiva, arbitraria o ilegal, puesto que no se ha impedido que la recurrente realizare su actividad comercial; y que al respecto se exige que dichas actividades se desarrollen en un espacio que no afecte el interés de otros comerciantes, ni de las personas que habitualmente circulan por el sector, quienes prácticamente transitaban por la calle ante la reducción del espacio de circulación de las veredas por la instalación de este tipo de carros.

Sustenta la recurrida, que la I. Municipalidad de Puerto Montt no ha impedido ni le ha prohibido a la recurrente desarrollar una actividad económica, sino que sólo se ha negado a renovar un permiso de comercio ambulante en un lugar determinado, lo que ha hecho fundado en circunstancias objetivas y respaldadas con un informe de fiscalización, lo que forma parte del ejercicio de las facultades y prerrogativas que la ley confiere a los Municipios en los términos previstos en el artículo 63 letra f) y g) de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; reiterando que los permisos municipales de ocupación de un bien nacional de uso público constituyen manifestaciones unilaterales de voluntad, de carácter eminentemente precario, de modo que una vez solicitado el permiso por el interesado, su otorgamiento, modificación y término, requiere exclusivamente la concurrencia de la voluntad de la autoridad administrativa, fundado en el interés general o en la necesidad de que se cumplan las condiciones dentro de las cuales estos deben ejercerse; y que en este sentido la recurrente fue beneficiada por permisos de venta ambulante de carácter transitorio y absolutamente precarios, lo que implica que llegado el plazo de vencimiento de los mismos el Municipio no tenía obligación alguna de renovarlos, especialmente cuando ello comprometía el interés general de la comunidad.

Que, a fojas 57 y siguientes, acompaña la recurrida los siguientes documentos: Carta de 10 de abril de 2013, suscrita por la recurrente y la correspondiente autorización otorgada; comprobantes de pago de permiso ambulante del periodo 18 a 30 de abril, 1 al 18 de mayo, 30 al 31 de mayo, 1 al 18 de junio, 18 al 30 de junio y 1 al 18 de julio, todos del año 2013; Informe de giros correspondientes a la recurrente; Informe Fiscalización N° 15 del Departamento de Fiscalización y Cobranza de la I. Municipalidad de Puerto Montt; Ord. N° 346, de 19 de julio de 2013; Ord. N° 931, de 25 de julio de 2013; y Dictámenes de la Contraloría General de la República N° 8567-1995, 19880-1999, 30.057-2001, y 58.219-2008.

Que, encontrándose la causa en estado de ser vista, a fojas 87 vuelta se ordenó traer los autos en relación y se escuchó a las partes.

Con lo relacionado y considerando:

PRIMERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales consagrado en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos prexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección del afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

SEGUNDO: Que como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que participe de la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto, como el que se ha propuesto en el presente caso.

TERCERO: Que la cuestión de fondo planteada en estos antecedentes, consiste en dilucidar si los actos calificados como arbitrarios e ilegales que se imputan a los recurridos, todos miembros de la I. Municipalidad de esta ciudad, conculcan los derechos fundamentales cuya tutela impetra la recurrente, en este caso, los derechos contemplados en el artículo 19 N°s 14, 18 y 26 de la Constitución Política de la República; y si tales garantías que se dicen vulneradas, son posibles de amparar por la acción constitucional de protección.

CUARTO: Que conforme reza el artículo 6° de la Constitución Política de República de Chile, “los órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella, y garantizar el orden institucional de la República”; y a su turno, el artículo 7°de la misma Carta Fundamental, prescribe que “los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley. Ninguna magistratura, persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes”. Estas normas describen lo que en doctrina jurídica constitucional se define como “principio de legalidad” de las actuaciones de los órganos del Estado, que se traduce, en su más simple acepción, en la facultad-deber, de tales órganos, de sujetar sus actos a los dictados y en el marco regulatorio de la ley.

Importa esta norma para los fines que convocan el ejercicio de la jurisdicción de esta Corte, establecer si los recurridos el Sr. Alcalde de la Ilustre Municipalidad De Puerto Montt nombre reservado; y los funcionarios de dicha entidad edilicia nombre reservado Jefe de Rentas y Patentes; nombre reservado Jefe de Gabinete; nombre reservado Jefe de Inspección Municipal y doña nombre reservado del Departamento de Rentas y Patentes, han actuado dentro de la esfera de sus atribuciones; y si en dicho ejercicio se ha cometido algún un acto u omisión arbitraria o ilegal, y que el resultado de aquello provocase un resultado consistente en la privación, perturbación o amenaza de algunos de los derechos o garantías amparados a través de esta vía, como se ha dicho.

Que en efecto, de acuerdo a lo previsto en el artículo 63 letra f) y g) de la Ley Nº 18.695 Orgánica constitucional de Municipalidades, señala, entre otras atribuciones de los Alcaldes, las consignadas en la letra f) que señala: “Administrar los bienes municipales y nacionales de uso público de la comuna que correspondan en conformidad a esta ley”; y g) “Otorgar, renovar y poner término a permisos municipales; de esta forma tales actos están bajo la esfera de sus facultades”.

De modo, que de acuerdo a las normas descritas se puede concluir que las actividades administrativas allí descritas, son propias del ámbito de la autoridad edilicia y personal a su cargo; sin embargo, como todo acto funcionario se requiere que éste se encuentre debidamente fundado; que en este caso, de acuerdo al informe agregado al presente recurso, se expuso que la decisión cuestionada de no renovar el permiso municipal a la recurrente en calle Portales con Ancud en las inmediaciones del Terminal de Buses de esta ciudad, mismo que ya le había sido otorgado en el tiempo inmediatamente anterior, en el referido Informe Nº 15 de fecha 15 de abril de 2013.

Sin embargo, en el Informe de Inspección Nº 15 se lee que personal municipal concurrió a domicilio reservado dando cuenta de las circunstancias anteriormente anotadas en el informe de los recurridos; por lo que de esta manera aparece que el cardinal antecedente de negar la renovación del permiso que mantenía la recurrente en calles Portales con Ancud, se fundó en lo observado en una vía diversa a la solicitada por quien acciona; exponiendo una inmotivada decisión municipal, que claramente ha afectado los derechos de la recurrente, incumpliéndose por los recurridos el deber básico de toda decisión administrativa, es decir, que aquella se halle fundada en antecedentes irrefutables y relacionados con lo solicitado, lo que en este caso no ha ocurrido, excediendo formalmente tal decisión municipal de negativa a renovar el señalado permiso municipal por carecer de antecedentes que la justificasen.

QUINTO: Que, así las cosas, habiéndose determinado que la conducta impugnada escapa al marco de competencia que la Constitución y la ley entrega a los recurridos, es momento de analizar la concurrencia del segundo requisito de procedencia del Recurso de Protección, consistente en la privación, perturbación o amenaza de alguno de los derechos invocados por el actor.

SEXTO: Que, con lo que se ha venido argumentado, la inmotivada y contradictora decisión de no renovar el referido permiso municipal solicitado para una locación diversa del que se asevera fue inspeccionada por personal municipal; impide el libre ejercicio de la actividad laboral que desarrollaba la recurrida, la que si bien tenía el carácter de transitorio; al no contarse con antecedentes bastantes que diesen cuenta acerca la imposibilidad de no mantener aquella autorización que ya se había otorgado, además de otras anteriores que le fueron concedidas en distintas zonas de esta ciudad; tal acto inmotivado ha vulnerado la garantía constitucional establecida en el numerando 21 del articulo 20 de la Constitución Política del Estado, la que deberá ser corregida en el presente recurso, toda vez que sin fundamento alguno se le ha impedido a la recurrente efectuar la actividad económica que venía ejecutando en el tiempo inmediato.

Que en relación a las demás garantías constitucionales alegadas por la recurrente, esto es, las de los números 14, 16 y 26 del citado articulo 20, serán desestimadas, en cuanto que las de los numerales 14 y 26, no se encuentran amparadas por la acción constitucional deducida por la recurrente; y la del número 16 no reúne los elementos que la constituyen de acuerdo a lo planteado en el recurso. Sin estarle vedado a este Tribunal tener por conculcada la precitada garantía constitucional, no obstante no haberse señalado en el recurso, toda vez, que la naturaleza cautelar del mismo conduce a salvaguardar derechos fundamentales que pudieren afectar a la recurrente, independiente que se hubieren consignado, como lo ha sido en el presente caso.

SÉPTIMO: Que, en consecuencia, habiéndose acreditado la ejecución de un acto que no dio fiel cumplimiento a la legalidad que regula la manera en que deben expedirse las resoluciones, decretos o decisiones administrativas, en este caso, municipales, atento que no se fundó, ni siquiera suficientemente tal negativa de concesión de permiso municipal requerido por la recurrente, se han transgredido derechos garantizados por la Constitución, por lo que entonces, a través de esta vía, es que el presente recurso de protección deberá ser acogido de la manera que se dirá en lo resolutivo.

Por esta consideraciones y visto, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

1° Que se acoge el recurso de protección deducido en los principal de fojas 29 por doña nombre reservado, en contra del Sr. Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt nombre reservado; y los funcionarios de esa misma entidad edilicia nombre reservado; nombre reservado; nombre reservado y doña nombre reservado, requiriendo se declarasen ilegales y arbitrarios los actos que expuso en su acción y que en consecuencia, se restableciera el imperio del derecho que le asiste en cuanto a obtener el tantas veces referido permiso municipal para desarrollar su actividad comercial de venta ambulante en calle Portales con Ancud de esta ciudad.

2° Que para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección de la recurrente, se resuelve dejar sin efecto la decisión administrativa que negó el mencionado permiso municipal, por lo que se insta al Municipio de esta ciudad, que en el ejercicio de sus facultades, y cumpliéndose los requisitos pertinentes, conceda permiso municipal a la recurrente; y en caso contrario, fundamente suficiente y legalmente los motivos de su rechazo.

3º que cada parte pagará sus costas.

Redacción del Ministro Titular don Jorge Pizarro Astudillo.

Comuníquese, regístrese, archívese.

Rol 548-2013.

Pronunciada por la Primera Sala de esta Iltma. Corte de Apelaciones, presidida por la Ministra doña Teresa Mora Torres e integrada por el Ministro don Jorge Pizarro Astudillo y por el Abogado Integrante don Mauricio Cárdenas García. Autoriza la Secretaria Titular doña Lorena Fresard Briones.

Puerto Montt, veintinueve de agosto de dos mil trece, notifiqué por el estado diario la sentencia que precede. Lorena Fresard Briones, Secretaria Titular.