Protección contra fiscalizador de la Inspección Comunal del Trabajo de Castro

Puerto Montt, veintiocho de mayo de dos mil catorce.

Vistos:

A fojas 14 comparece don nombre reservado, técnico agrícola, Alcalde de la Municipalidad de Chonchi, quien actuando en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado, ambos con domicilio en domicilio reservado, recurre de protección en contra del fiscalizador de la Inspección Comunal del Trabajo de Castro, don nombre reservado y en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Castro, representada por don nombre reservado, en su calidad de Inspector Provincial, todos domiciliados en domicilio reservado, a fin de que se restablezca el ejercicio legítimo de las garantías de que se ha visto privada su representada por el acto arbitrario e ilegal de los recurridos, al dictar la Resolución de Multa Nº 7719/14/013 de fecha 09 de abril de 2014 notificada el mismo día, solicitando que ésta sea dejada sin efecto.

La Corporación Municipal de Chonchi, fue creada de conformidad con el DFL Nº 1-3.063 de 1980 del Ministerio del Interior, tratándose de una entidad cuya misión es administrar los servicios públicos traspasados a los municipios, es por tanto un órgano funcional de la municipalidad.

Refiere que con fecha 09 de abril último, en el curso de una fiscalización, se practicó la notificación de la Resolución Nº 7719/14/013 que da cuenta que el fiscalizador constató la separación ilegal de sus funciones a la trabajadora nombre reservado, Run RUT reservado, al no contar con autorización previa del juez competente, habiéndose constatado que se encuentra amparada con fuero laboral por maternidad según consta en el respectivo certificado médico, hechos que configuran la infracción prevista y sancionada en los artículos 201 inciso 1º, en relación con los artículos 174, 208 y 506 del Código del Trabajo, fijando una multa de 210 UTM, equivalente a esa fecha a $8.708.490.

Advierte que el actuar del fiscalizador invade el ámbito privativo de conocimiento de los tribunales especializados en la materia, pues para arribar a las conclusiones que se señalan y dar por configurada la infracción debió necesariamente calificar e interpretar las estipulaciones contractuales de la trabajadora supuestamente afectada la naturaleza de la relación laboral y las normas laborales especiales aplicables a la materia, constituyéndose en este caso en una comisión especial excediendo la competencia que expresamente le confiere la ley, como ente fiscalizador, en el entendido que tal potestad se encuentra reservada exclusivamente a la existencia de infracciones ostensibles, claras, patentes y manifiestas que surgen y deben ejercerse ante la existencia de hechos debidamente acreditados y no interpretables.

Agrega que la relación contenida en la resolución de multa, no señala cuáles son los hechos ni la forma en que éstos se acreditan para constituir una inobservancia ostensible o evidente da la legislación laboral.

Reproduciendo la interpretación de Contraloría General de la República y de los máximos tribunales del país, manifiesta que el artículo 174 del Código del Trabajo, no se aplica de manera uniforme a todo tipo de relación laboral, en consecuencia previo a aplicar la norma hay que distinguir en primer lugar, el tipo de relación laboral que vinculaba a las partes y luego distinguir nuevamente la calidad o tipo de contrato específico que une a las partes.

En este sentido, el fiscalizador omite señalar que doña nombre reservado fue contratada conforme a lo dispuesto en la Ley Nº 19.378 o Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, ley especial, aplicable al caso y en segundo lugar, olvida señalar el fiscalizador que se trata de un contrato de reemplazo, regulado en el inciso 4º del artículo 14 del referido Estatuto, contrato que se define como aquel que se celebra con un trabajador no funcionario para que, transitoriamente y sólo mientras dure la ausencia del reemplazado, realice funciones que este no puede desempeñar por impedimento, enfermedad o ausencia autorizada, su vigencia no podrá exceder la del contrato del funcionario que se reemplaza.

La jurisprudencia administrativa ha establecido la incompatibilidad del fuero maternal y tratándose de contratos de reemplazo, citando al efecto Dictamen 961/2012 de la Contraloría General de la República; reproduce a continuación sentencia dictada en recurso de nulidad por la Corte de Apelaciones de Puerto Montt, Rol Nº 44-2010 y sentencia de la Excma. Corte Suprema sobre unificación jurisprudencia Rol Nº 2821-10; jurisprudencia judicial que no obstante abordar el contrato de reemplazo regido por el Estatuto Docente, los principios son idénticos a los contenidos en el dictamen de Contraloría citado, pues en ambos casos se trata de relaciones regidas por un estatuto especial, que regula expresamente su terminación de los mismos, con independencia de lo dispuesto en el Código del Trabajo, en específico por el artículo 174 del mismo.

El personal de la atención de salud primaria municipal se rige por el Estatuto de Atención Primaria de Salud, y supletoriamente por el Estatuto de Funcionarios Municipales, y sólo regirá el Código del Trabajo en forma supletoria en aquellos aspectos o materias no regulados en sus respectivos estatutos, lo que conlleva a determinar qué significa hacer aplicación supletoria y cuáles son sus límites, de manera que en el caso del fuero maternal, son varias las consideraciones que se deben tener a la vista al momento de determinar la procedencia del beneficio.

En relación a las garantías constitucionales infringidas argumenta en relación al derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, contenido en el inciso 4°(sic) Nº 3 y Nº 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Hace presente que la reincorporación de la trabajadora reemplazante impone a la recurrente un incumplimiento legal, pues ésta sólo los autoriza a reemplazar a un funcionario exclusivamente en las hipótesis que la misma establece y ante dicho escenario, se pretende obligarlos a reincorporar ilegalmente a una trabajadora o en la negativa a pagar una multa cuantiosa, que les priva de manera ilegal de parte de los recursos económicos asignados previamente por ley de presupuesto.

Se acompaña al recurso, copia de resolución de multa, de los fallos y dictamen referidos en el mismo.

A fojas 49 en representación de ambos recurridos comparece la abogada de la Dirección del Trabajo doña nombre reservado, solicitando el rechazo del recurso, con costas.

En primer lugar argumenta en relación a la improcedencia de la acción dirigida en contra del Inspector Provincial del Trabajo de Castro, por no tener participación ni vinculación con los hechos invocados. El acto recurrido, la resolución de multa Nº 7719/2014/13 fue dictado por el fiscalizador don nombre reservado, dependiente de la Inspección Provincial del Trabajo de Castro, quien en el ejercicio de sus funciones cursó la multa a la recurrente luego de la verificación del incumplimiento por parte de ésta de la normativa laboral.

Se planeta a continuación la improcedencia del recurso de protección por tratarse de un asunto que no origina una cuestión constitucional que deba ser tutelada por el recurso de protección y en este sentido hace presente que la acción cautelar promovida no es el camino idóneo para reclamar contra multas impuestas por la autoridad administrativa y no puede ser utilizado para reemplazar aquellos procedimientos específicos que contempla la ley para la defensa de los derechos de quien se siente perjudicado, ya sea a través de la vía administrativa como lo dispone el artículo 511 del Código del Trabajo, o bien, haciendo uso de la acción ordinaria de reclamación ante el juzgado laboral que regula el artículo 503 del mismo cuerpo legal, único procedimiento que por su naturaleza permite la producción de prueba destinada a destruir la presunción de veracidad de que están revestidas las multas aplicadas por los fiscalizadores, con las garantías procesales debidas.

A continuación refiere que la multa cursada tuvo su origen en la fiscalización llevada a cabo con ocasión de una denuncia presentada con fecha 26 de marzo del año en curso por parte de la trabajadora embarazada nombre reservado, por separación ilegal de sus funciones amparada por fuero maternal.

Las visitas inspectivas se llevaron a cabo los días 07 y 09 de abril de 2014 en dependencias de la denunciada, se entrevistó a la trabajadora afectada y al Secretario de la Corporación y se revisó la documentación pertinente tales como contrato de trabajo y comprobante de pago de remuneraciones.

El proceso de fiscalización, permitió constatar que existió relación laboral en virtud de un contrato de trabajo a plazo fijo o de reemplazo, entre la trabajadora denunciante y la Corporación Municipal, con fecha 07 de enero de 2014 hasta el 14 de marzo de 2014; que la trabajadora se encontraba embarazada, lo que comunica a su empleador con posterioridad a su despido, separación que no se subsana tras un segundo apercibimiento, cuyo resultado consta en el Informe de Exposición de la Comisión Nº 1005/2014/134, constatando el fiscalizador que el actuar del empleador constituye infracción al artículo 201 inciso 1º en relación con el artículo 174 del Código del Trabajo, atendido que la separación de la trabajadora se produce sin autorización previa.

Conforme al artículo 1º del DFL Nº 2 de 1967 y artículo 505 del Código del Trabajo, la Dirección del Trabajo tiene competencia para fiscalizar toda la legislación que tenga carácter laboral, no limitada sólo al Código del Trabajo sino que abarca otros cuerpos legales dentro de los cuales se contempla la Ley Nº 19.378 y así el concepto de fiscalizar otorga sentido y alcance a la labor de quienes cumplen funciones encomendadas al órgano contralor; y que necesariamente conlleva una actividad que requiere tanto la recopilación de los antecedentes de hecho como la elaboración de un juicio de valor sobre la forma de cómo esa realidad contractual específica se ajusta a la normativa legal, juicio que subyace en el informe elaborado por el fiscalizador.

Al efecto, reproduce a continuación sentencias de la Excma. Corte Suprema.

En cuanto ala legalidad y razonabilidad de la resolución de multa Nº 7719/14/13, afirma que los funcionarios que se desempeñan en Corporaciones Municipales no revisten el carácter de funcionarios públicos, y conforme lo dispone el artículo 194 del Código del Trabajo, las disposiciones sobre protección a la maternidad del Código del Trabajo tienen en nuestra legislación un ámbito de aplicación general, quedando sometidas a ellas todos los servicios, organismos, entidades y empresas tanto del sector público como del privado; y benefician indistintamente a la totalidad de las trabajadoras, cualquiera sea el empleador del cual dependan y en general, se encuentren acogidas a sistemas previsionales, de lo que concluye que el propósito del legislador ha sido el de dar un carácter amplio y universal a las normas de protección a la maternidad respecto de toda trabajadora mujer, sin efectuar excepción alguna, quienes son amparadas por el fuero laboral durante el periodo de embarazo y hasta un año después de expirado el descanso de maternidad excluido el permiso postnatal establecido en el artículo 197 bis del Código del Trabajo, periodo en el cual el empleador no podrá poner término a su contrato a menos que el juez lo autorice en los casos de las causales señaladas en los números 4 y 5 del artículo 159 y en las del artículo 160 del Código del Trabajo.

En este caso, el legislador no hace excepción al fuero laboral o fija limitantes como acontece en los casos de los directores de sindicatos de trabajadores eventuales o transitorios y de los trabajadores involucrados en una negociación colectiva, no corresponde hacer exclusiones a la aplicación de la regla común, y así se ha entendido por la Dirección del Trabajo en Dictamen Nº 3753/143 de fecha 16 de agosto de 2004.

Conforme a lo anterior, y en atención a que la ley Nº 19.378 no contiene norma legal especial relativa al fuero maternal de las trabajadoras, ha de concluirse que rige a su respecto en plenitud el título general sobre protección a la maternidad del Código del Trabajo, toda vez que en ausencia de norma legal especial, resulta procedente aplicar supletoriamente el Código del Trabajo.

Refiere que en la actuación denunciada no existe ilegalidad ni arbitrariedad, pues se ha obrado en cumplimiento de un preciso mandato legal y este actuar se ha enmarcado de manera razonable al fiscalizar la existencia de una obligación legal.

Finalmente y en relación a las garantías constitucionales invocadas por el recurrente, afirma por una parte que, la actuación del fiscalizador no puede considerarse un juzgamiento ipso facto, pues se ha limitado al ejercicio de las atribuciones que le confiere la ley, sin arrogarse facultades jurisdiccionales conferidas exclusivamente a los tribunales de justicia; y por otra, que la resolución de multa no amenaza, no perturba ni priva a la recurrente de su derecho de propiedad, más aún si se funda en una actuación legal por parte de la autoridad administrativa, resguardando el derecho de la trabajadora embarazada, cuyo fuero ha sido establecido por el legislador en razón de la maternidad y ello no importa lesión al derecho de propiedad a menos que tuviera propiedad sobre la facultad de incumplir la normativa laboral.

Se acompaña copia de informe de fiscalización, Resolución de Multa Nº 7719/14/13, ingreso de denuncia, anexo 4 sobre informe de inicio de fiscalización, acta de fiscalización por separación ilegal de trabajador, copia de certificado médico, dictamen Nº 2973 de 21 de septiembre de 1995 de Contraloría general de la República y Dictamen Nº 3753/153 de 16 de agosto de 2004 de la Dirección del Trabajo.

A fojas 64 se ordenó traer los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos prexistentes enumerados en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida amague o perturbe ese ejercicio, todo ello sin perjuicio de los demás derechos que puedan hacerse valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.

Segundo: Que, en consecuencia, el hecho de existir la posibilidad de reclamar en sede administrativa o de ocurrir a los tribunales que la ley contempla al efecto, Juzgados de Letras del Trabajo, no es impedimento para la interposición de la presente acción cautelar, desde que se trata de una situación consagrada expresamente en nuestra Carta Fundamental.

Tercero: Que, se ha recurrido de protección en contra del Inspector así como en contra del fiscalizador de la Inspección Provincial del Trabajo de Castro por haber dictado este último en un proceso de fiscalización llevado a cabo en el domicilio de la Corporación Municipal de Educación, Salud y Atención de Menores de Chonchi, que importó a juicio de la recurrente, la interpretación y calificación jurídica por parte del fiscalizador que llevó a decidir que la empleadora debió reintegrar a sus funciones a la trabajadora nombre reservado al ser separada sin contar con autorización judicial previa, por gozar de fuero maternal, y al no alllanarse a su reintegro, se cursó sanción administrativa por infracción al artículo 201 inciso 1º en relación con los artículos 174, 208 y 506 del Código del Trabajo, por un monto de 210 UTM, equivalente en pesos a la fecha de la sanción a $ 8.708.490.-, apartándose con ello el fiscalziador del ejercicio de la función fiscalizadora invadiendo la competencia exclusiva de los tribunales laborales, actuación que concretada en la Resolución Multa Nº 7799/2014/013 vulnera las garantías constitucionales previstas en el artículo 19 Nº 3 inciso quinto y Nº 24 de la Carta Fundamental por lo que solicita que la misma sea dejada sin efecto.

Cuarto: Que, en cuanto al fondo, al informar el recurso, los recurridos dan cuenta que el fiscalizador actuó en ejericio de sus funciones, previa denuncia de la propia trabajadora afectada, recopilando en la visita inspectiva llevada a cabo los días 07 y 09 de abril del año en curso, a través de la revisión documental y entrevistas, todos los antecedentes necesarios para constatar el hecho que da cuenta la resolución de multa al verificarse un incumplimiento a la normativa sobre protección a la maternidad.

Quinto: Que, de acuerdo al D.F.L. Nº 2/67 del Ministerio del Trabajo y Previsión Social, a la Dirección del Trabajo le corresponde particularmente la fiscalización de la aplicación de la legislación laboral función que ejerce por medio de las Inspecciones Provinciales, Departamentales y Comunales que determine el Director. El artículo 23° de dicho cuerpo normativo establece que “Los Inspectores del Trabajo tendrán el carácter de ministros de fe de todas las actuaciones que realicen en el ejercicio de sus funciones, dentro de las cuales podrán tomar declaraciones bajo juramento”; y agrega el inciso 2º “ En consecuencia, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo y de los cuales deban informar de oficio o a requermiento, constituirán presunción legal de veracidad para todos los efectos legales, incluso para los efectos de la prueba judicial”.

Sexto: Que, la recurrente es una persona de derecho privado encargada en lo que interesa, de administrar y operar el servicio público de salud primaria traspasado desde la Administración Central a la Municipalidad de la comuna, carácter que no se ve alterado por la función a que ésta se encuentra abocada, de allí que la afirmación del recurrente en orden a que la Corporación Municipal de Chonchi, es un órgano funcional de la Municipalidad, no es capaz de mutar su naturaleza privada en una pública y en consecuencia sus trabajadores, cualquiera sea la modalidad que para ella se desempeñen no son funcionarios públicos y sus relaciones laborales de naturaleza privada, se sujeta a las normas previstas en las leyes especiales y en el Código del Trabajo.

Séptimo: Que, correspondiendo a la Dirección del Trabajo la fiscalización de la aplicación de la legislación laboral, conforme se viene expresando, aquélla es el órgano competente para fiscalizar la aplicación de la legislación laboral en relación a los vínculos laborales entre la Corporación Municipal de Chonchi y sus trabajadores.

Octavo: Que, el recurrido, fiscalizador de la Inspección Provincial del Trabajo de Castro, actuando en el ámbito de su competencia, constató ante la denuncia de la propia afectada, que a la fecha en que la Corporación Municipal de Chonchi puso término al contrato de reemplazo que la vinculaba laboralmente, presentaba un embarazo de aproximadamente dos meses de gestación, según certificado médico que se acompaña a fojas 43 y en consecuencia se encontraba amparada por fuero maternal.

Noveno: Que, en el ejercicio de la fiscalización de la aplicación de la legislación laboral, el recurrido nombre reservado ajustó su actividad a la constatación de un hecho objetivo, científicamente acreditado, como lo es el estado de gravidez de la trabajadora, así como los hechos precisos, y no discutidos del término de su relación laboral época y motivo, sin autorización judicial previa. Al efecto, cabe considerar que a las disposiciones que rigen la protección a la maternidad contenidas en el Título II del Libro II del Código del Trabajo, conforme lo establecido en el artículo 194 del Código del Trabajo, quedan sujetos los servicios de la administración pública, los servicios semifiscales, de administración autónoma, de las municipalidades y todos los servicios y establecimientos, cooperativas o empresas industriales, extractivas agrícolas o comerciales sean de propiedad fiscal, semifiscal, de administración autónoma o independiente, municipal o particular o perteneciente a una corporación de derecho público o privado; y sus disposiciones benefician a todas las mujeres que estén acogidas a algún sistema previsional.

Décimo: Que, de lo que se lleva dicho, analizados los antecedes allegados al recurso conforme a las reglas de la sana crítica se advierte que la actividad desplegada por el fiscalizador en su función administrativa, no es ilegal ni arbitrario, pues se ha limitado a la constatación de una infracción por parte del empleador sujeto al cumplimiento de las disposiciones sobre protección a la maternidad, sin que en dicho proceder se haya atribuido competencias exclusivas de la judicatura laboral.

Undécimo: Que, en cuanto al recurso se ha dirigido en contra del recurrido Inspector Provincial del Trabajo de Castro, don nombre reservado, se tendrá únicamente presente que no le ha cabido participación alguna en el acto que motiva el presente recurso y que, por lo demás, sólo se arguye a su respecto, la circunstancia de ser jefe del servicio al cual pertenece el fiscalizador actuante y de la cual no puede deducirse actuación contraria al ejercicio legítimo de las garantías constitucionales que inova el recurrente.

Por estas consideraciones y visto además, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación de Recurso de Protección, se rechaza, sin costas, el interpuesto a fojas 14 por don nombre reservado, en representación de la Corporación Municipal de Educación, Salud y nombre reservado, en contra del fiscalizador de la Inspección Comunal del Trabajo de Castro, don nombre reservado y en contra de la Inspección Provincial del Trabajo de Castro, representada por don nombre reservado.

Déjese sin efecto la orden de no innovar decretada a fojas 63.

Comuníquese, regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción del Presidente don nombre reservado.

Rol N° 257-2014.

Resolvió la Primera Sala integrada por el Presidente don nombre reservado, Ministra doña Teresa Mora Torres y Abogado Integrante don Mauricio Cárdenas García. Autoriza la Secretaria Titular doña Lorena Fresard Briones.

En Puerto Montt, a veintiocho de mayo de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría por el Estado la resolución precedente.