nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD PUERTO MONTT

Puerto Montt, nueve de julio de dos mil veinticinco.

Vistos:

A folio N° 1, comparece el abogado don Gabriel Antonio Castro Rojas y la abogada doña Isabel Alejandra Uribe Maldonado, en representación de don nombre reservado, don nombre reservado, doña nombre reservado, don nombre reservado y doña nombre reservado, interponiendo recurso de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, representada por su alcalde en ejercicio, don Rodrigo Javier Wainraihgt Galilea, por haber incurrido en un acto ilegal y arbitrario que amenaza y perturba diversas garantías fundamentales consagradas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Señalan que los recurrentes fundan su acción en la decisión de la Municipalidad recurrida de no renovar sus contratas a contar del 1 de enero de 2025, decisión que les fue notificada el día 29 de noviembre de 2024 mediante un correo electrónico genérico, sin que dicho acto haya sido formalizado por medio de resolución o decreto fundado conforme lo exige la Ley N° 19.880.

Sostienen que los recurrentes desempeñaban funciones públicas en distintas unidades municipales bajo vínculo a contrata conforme a la Ley N° 18.883, en base a designaciones renovadas anualmente, algunas de ellas por más de cinco años consecutivos, y en todos los casos con evaluaciones de desempeño favorables.

Arguyen que la decisión de la Municipalidad recurrida carece de un acto administrativo válido, infringiendo el artículo 3° de la Ley N° 19.880, que exige que las decisiones de la Administración se materialicen por medio de resoluciones debidamente fundadas. Agregan que la comunicación remitida por correo electrónico no tiene la forma exigida ni cumple con los principios de motivación, transparencia ni debido proceso.

Aducen que la omisión de fundamentos específicos, en cada caso particular, impide verificar las razones que justificaría la no renovación del vínculo funcionarial, vulnerando con ello el artículo 11 de la misma ley, en cuanto exige que los actos que afecten derechos de particulares deben fundarse en hechos y consideraciones jurídicas debidamente individualizadas.

Invocan el principio de confianza legítima, derivado de la reiterada renovación de sus contratos en el tiempo y de sus evaluaciones positivas, lo que genera una expectativa razonable de continuidad, tal como ha sido reconocido por la Contraloría General de la República en sus dictámenes, entre ellos el N° 0085700N16 de 2016.

Explican que el actuar de la Municipalidad recurrida, al emitir notificaciones genéricas, sin sustento en un acto administrativo formal ni fundamentos específicos, afecta garantías constitucionales como la igualdad ante la ley, el derecho a la honra, a la salud, a la seguridad social y al derecho de propiedad respecto de la estabilidad e ingresos laborales.

Relatan que se ha acreditado, mediante documentación acompañada, la existencia de los vínculos funcionarios de los recurrentes, sus decretos de designación, certificados de antigüedad, evaluaciones de desempeño y antecedentes previsionales, además de las notificaciones cuestionadas, lo que respalda la existencia de una afectación actual y concreta.

En razón de lo anterior, solicitan que se acoja el recurso de protección, ordenándose la reincorporación inmediata de los recurrentes a sus funciones en iguales condiciones contractuales, manteniendo los respectivos grados, asignaciones y remuneraciones percibidas, con el objeto de restablecer el imperio del derecho.

A folio 8, evacua informe la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, solicitando el rechazo del recurso interpuesto, manifestando que la actuación municipal se enmarca dentro de las facultades legales y no ha incurrido en ilegalidad ni arbitrariedad alguna.

Señala que todos los recurrentes fueron contratados bajo la modalidad “a contrata” conforme al Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales (Ley N° 18.883), y que en ningún caso cumplieron cinco años ininterrumpidos bajo dicho régimen, lo que impide que se configuren los requisitos del principio de confianza legítima. Cita la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República y unificación de criterios de la Corte Suprema (causa Rol N° 20.476-2024), según la cual la confianza legítima exige, entre otros requisitos, una relación funcionaria a contrata de al menos cinco años continuos y en funciones equivalentes, lo que no se verifica en ninguno de los casos.

Refiere que la duración de los vínculos estatutarios de cada recurrente, siendo de 1,5 a 4 años como máximo, descarta la aplicación del principio de confianza legítima. Asimismo, advierte que contrataciones anteriores bajo otros regímenes (honorarios o Código del Trabajo) no son válidas para fundar dicho principio.

Respecto a la legalidad del término de las contratas, afirma que se trata de empleos transitorios cuyo vencimiento ocurre de pleno derecho el 31 de diciembre de cada año, según el artículo 2 de la Ley N° 18.883, salvo que se prorrogue expresamente con 30 días de anticipación. Añade que pese a no ser exigido por ley, la autoridad municipal dictó el Decreto Alcaldicio N° 16.956, de fecha 28 de noviembre de 2024, en que se formalizó la decisión de no renovación de las contratas, fundado en razones presupuestarias y de racionalización del gasto público, dadas las graves dificultades financieras que afectan al municipio.

Explica que la Municipalidad enfrenta un severo déficit financiero, especialmente en el área de educación (DAEM), lo cual ha sido objeto de informes internos, cobertura mediática y fiscalizaciones externas. Dicho contexto obligó a reducir personal no esencial, conforme a los principios de eficiencia y eficacia establecidos en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (Ley N° 18.575).

Sostiene que el acto administrativo impugnado no es arbitrario, puesto que fue adoptado considerando el interés general, los recursos disponibles y la necesidad de garantizar la continuidad de funciones esenciales, en cumplimiento del deber de servicialidad del Estado.

Respecto a la supuesta falta de motivación, argumenta que el decreto cuestionado y las comunicaciones enviadas a los funcionarios contienen fundamentos claros, objetivos y vinculados a la realidad financiera del municipio, siendo por tanto conforme a derecho.

Sobre las garantías constitucionales que los recurrentes estiman vulneradas, sostiene:

i) Sobre la igualdad ante la ley: La medida fue general y aplicada a diversos funcionarios, descartándose trato discriminatorio.

ii) Sobre la honra y vida privada: Las razones de la desvinculación fueron comunicadas de manera respetuosa y justificada.

iii) Sobre la protección de la salud: No procede invocar esta garantía en este contexto.

iv) Sobre la seguridad social: Los afectados pueden activar el seguro de cesantía u otras vías, y la no renovación no implica una afectación directa e ilegítima a este derecho.

v) Sobre el derecho de propiedad: La estabilidad en cargos a contrata no constituye un derecho adquirido ni otorga expectativa legítima de permanencia indefinida.

Finalmente, pide se rechace el recurso en todas sus partes, por no haberse configurado vulneración alguna a derechos constitucionales.

Encontrándose en estado de ver se trajeron los autos en relación.

Con lo relacionado y considerando:

Primero: Que, el recurso de Protección de Garantías Constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que priva, o amenace ese atributo.

Se trata, por consiguiente, de una acción de cautela de derechos garantizados a nivel constitucional cuya existencia sea indubitada y que se encuentren conculcados de manera suficiente para provocar la actividad jurisdiccional traducida en la adopción de medidas destinadas a restablecer el imperio de esos derechos amagados o perturbados en su legítimo ejercicio.

Segundo: Que de lo anterior se desprende que son requisitos indispensables de la acción de protección, la existencia de un acto u omisión arbitraria o ilegal, producto del mero capricho de quién incurre en él y que provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, afectando a una o más de las garantías preexistentes protegidas, consideración que resulta básica para el examen y la decisión de cualquier recurso como el que se ha interpuesto.

Tercero: Que los actores califican de arbitrario e ilegal la decisión de la recurrida en orden a no renovar sus contratas para el año 2025, comunicada mediante correo electrónico el 29 de noviembre de 2024, vulnerando garantías constitucionales, emitiéndose sin la dictación de un acto administrativo fundado, afectando la confianza legítima derivada de la reiteración de sus vínculos laborales y evaluaciones favorables. Solicitan que se ordene su reincorporación en iguales condiciones a las que tenían hasta el 31 de diciembre de 2024.

Cuarto: Que, para resolver la controversia puesta en conocimiento de esta judicatura, conviene tener presente que el inciso 3º del artículo 2 de la Ley N°18.883 prevé que los empleos a contrata durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y “los empleados que los sirvan cesarán en sus funciones en esa fecha, por el solo ministerio de la ley, salvo que hubiere sido dispuesta la prórroga con treinta días de anticipación”. Por tanto, la decisión de no renovación del vínculo a contrata, por regla general, no puede constituir una ilegalidad o arbitrariedad, salvo que se hubiera previamente dispuesto su prórroga con 30 días de anticipación, cuyo no es el caso. A lo anterior, se adiciona la excepción que ha desarrollado la doctrina y la jurisprudencia respecto de la confianza legítima, para lo cual se requiere el cumplimiento de determinados requisitos que tampoco concurren a la situación fáctica puesta en conocimiento de esta Corte.

Quinto: Que, tal como lo ha sostenido en forma reiterada la Jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema en causas roles 26.112-2022, 26.131-2022, 26.196-2022, 26.279-2022 y 26.301-2022, el referido principio de la confianza legítima, aplicado en materia administrativa, busca proteger a los funcionarios de los cambios intempestivos en las decisiones de la Administración, entregando estabilidad a los servidores públicos, impidiendo que a través de aquellos se lesiones derechos. Así, se ha resuelto que la no renovación de la contrata, respecto de personas que se han vinculados con la Administración por un determinado número de años, violenta el principio de la confianza legítima del funcionario que alberga la justa expectativa de terminar el periodo cubierto por su designación y a ser recontratado para el año siguiente, la que, en todo caso, se configura cuando concurre, un elemento temporal estabilizador, esto es, que se hubieran producido renovaciones sucesivas.

De este modo, es la determinación del elemento temporal el que cobra relevancia, en tanto es aquel el que determinará las exigencias que puedan imponerse para terminar el vínculo, pues si la persona que se desempeña en la Administración está protegida por el principio de confianza legítima, aquella solo puede poner término a esa relación estatutaria por sumario administrativo derivado de una falta que motive su destitución, o por una calificación anual que así lo permita.

En busca de un criterio unificador la Excma. Corte Suprema ha concluido que el principio de confianza legítima se configura cuando el funcionario ha prestado servicios a contrata de manera ininterrumpida por cinco años o más en funciones equivalentes, con evaluaciones positivas. En tal sentido, ha razonado que “(...) el plazo de cinco años, que se estima es un periodo prudente para que la Administración evalúe íntegramente no solo el desempeño del funcionario sino que, además, estudie la necesidad de seguir contando con el cargo que sirve la persona, por cuanto existe una real necesidad del servicio de contar con una persona que desempeñe las funciones específicas que motivaron la dictación del acto administrativo que determinó el inicio del vínculo con la Administración.” (Excma. Corte Suprema Rol N°26.131-2023, Rol N°20.476-2024).

Por el contrario, se ha determinado que, si una persona se encuentra vinculada con la Administración a través de contratas anuales y ha tenido un periodo desempeño por un tiempo inferior a cinco años, no le asiste el principio de confianza legítima y, en consecuencia, la Administración se encuentra facultada para no renovar el vínculo estatutario para el periodo siguiente. A este respecto ha señalado que, “la Administración se encuentra facultada para no renovar el vínculo estatutario para el periodo siguiente, sin que requiera la dictación de un acto especial al efecto, dado que es el legislador quien dispone que al cumplirse el periodo de designación ésta concluye por el sólo ministerio de la ley, al ser inferior a cinco años su vinculación con la Administración y no estar amparado por el principio de confianza legítima. Todo lo cual no adquiere un carácter diverso por el hecho de comunicar expresamente esa determinación por razones de certeza jurídica y deferencia con el funcionario” (Rol N°20.476-2024).

Sexto: Que, por otra parte, cabe consignar que la jurisprudencia de la Excma. Corte Suprema, especialmente en fallos recaídos en causas roles N° 26.112-2023 y N° 26.131-2023, ha establecido que la no renovación de una contrata no requiere acto fundado cuando se trata de funcionarios que no se encuentran amparados por el principio de confianza legítima. En tal sentido ha expresado que “(...) en una primera aproximación se puede concluir que en el ejercicio de la facultad que implica la decisión de no renovar el vínculo estatutario, la Administración no tiene el deber de invocar fundamentos para no perseverar en el vínculo para el periodo siguiente, prescindiendo de los servicios para los cuales la persona fue contratada, por, en definitiva, no ser necesarios sus servicios, dado que estos concluyen de pleno derecho al 31 de diciembre de cada año (...)”

Séptimo: Que, revisados los antecedentes de la causa, se constata que ninguno los recurrentes cumplen con el requisito temporal mínimo de cinco años de servicios continuos bajo la modalidad de contrata para la configuración de la confianza legítima.

En efecto, es un hecho afirmado por los recurrentes y reconocido por la Municipalidad recurrida en su informe que: don nombre reservado, prestó servicios para la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt bajo la modalidad a contrata desde el 01 de enero de 2020 hasta el 31 de diciembre de 2024; don nombre reservado, prestó servicios bajo la modalidad a contrata desde el 1 de enero de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2024; doña nombre reservado, prestó servicios a contrata desde el 1 de septiembre de 2022 hasta el 31 de diciembre de 2024; don nombre reservado prestó servicios a contrata desde el 01 de enero de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2024; en tanto doña nombre reservado, prestó servicios a contrata desde el 01 de junio de 2023 hasta el 31 de diciembre de 2024.

Por consiguiente, el vínculo a contrata de los recurrentes, no ha tenido la duración de 5 años que permita considerar la existencia de una confianza legítima, rigiendo plenamente el carácter transitorio de la vinculación a contrata, conforme a lo establecido en el artículo 2 de la Ley N°18.833 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales.

Octavo: Que, si bien, el recurrente don nombre reservado, señala haber prestado “servicios previos” para la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt bajo Código del Trabajo desde el 17 de noviembre de 2011 al 17 de enero de 2012, y nuevamente bajo Código del Trabajo, desde el 16 de marzo de 2017 al 31 de diciembre de 2019; don nombre reservado, bajo la modalidad a Honorarios desde el 03 de enero de 2019; don nombre reservado bajo Código del Trabajo desde el 1 de febrero de 2016 al 31 de julio de 2021 y a Honorarios desde el 2 de agosto de 2011 al 31 de diciembre de 2022; mientras que doña nombre reservado, asegura haberse desempeñado en diferentes modalidades contractuales desde el 1 de octubre de 1994, prestando servicios bajo Código del Trabajo desde el 16 de marzo de 2017 al 31 de julio de 2021 y a Honorarios desde el 2 de agosto de 2021 al 31 de mayo de 2022. Lo cierto es que tales modalidades no son válidas para fundar la configuración de la confianza legítima, la que, conforme a la doctrina jurisprudencial antes citada exige un tiempo mínimo de cinco años de servicios continuos “bajo la modalidad de contrata”.

En este contexto la alegación de la defensa del recurrente nombre reservado, fundado en que para alcanzar el umbral de los cinco años fijado por la Jurisprudencia se debe adicionar el tiempo en que prestó servicios a honorarios (desde enero de 2019), será desestimada, por cuanto tal petición supone que basado en el principio de primacía de la realidad -propio del derecho del trabajo- este tribunal declare que nombre reservado se desempeñó en funciones permanentes, habituales y propias de un funcionario público, desvirtuado la naturaleza accidental y específica que la ley exige para una contratación honorarios, todo lo cual resulta improcedente en este sede cautelar de urgencia de protección de derechos.

Noveno: Que, de lo razonado, se concluye que no ha existido de parte de la autoridad administrativa denunciada ilegalidad alguna desde que una vez expirado el plazo de vigencia del empleo a contrata, quien lo sirve cesa en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley, encontrándose la autoridad recurrida legalmente facultada para cesar los servicios a contrata, servicios cuya principal característica es la precariedad en su duración, supeditada a las necesidades de la entidad administrativa, de manera que al decidir la no renovación de las contratas sólo ha hecho uso de la facultad antes descrita.

En tal sentido corresponde desestimar la alegación de la parte recurrente referida a la falta de un acto administrativo formal que exprese la decisión de no renovar el vínculo funcionarial, pues conforme a la jurisprudencia citada en el motivo sexto precedente, la no renovación de una contrata no requiere acto fundado cuando se trata de funcionarios que no se encuentran amparados por el principio de confianza legítima.

Décimo: Que, además, cabe tener en consideración que la Municipalidad recurrida emitió un decreto y remitió una carta a los recurrentes en los que se menciona los fundamentos de la decisión adoptada, por lo cual tampoco resulta arbitraria.

En efecto el Decreto Alcaldicio N° 16.956, de 27 de noviembre de 2024, mediante el cual se resolvió no renovar diversas contratas, se fundamenta en la situación presupuestaria de la Municipalidad de Puerto Montt, reflejada en el informe técnico emitido por la Dirección de Finanzas, el cual evidencia un déficit financiero significativo, que pone en riesgo el cumplimiento de los objetivos prioritarios y compromisos institucionales, lo que ha obligado a realizar una reestructuración organizacional, con el objetivo de optimizar los recursos disponibles y garantizar una distribución eficiente y equitativa en áreas críticas de atención ciudadana. Dicho acto cumple con el estándar de fundamentación que exige el artículo 11 y 41 de la Ley N° 19.880, en tanto expresa fundamentos objetivos, verificables y acordes con el interés público.

Undécimo: Que, en consecuencia, no se advierte la ilegalidad ni arbitrariedad denunciada, en el acto que puso término a la contrata de los recurrentes, el que se ajusta a derecho y al propósito que el legislador previó al establecer los empleos a contrata y definir sus características de transitoriedad, por lo que tal decisión no ha vulnerado las garantías constitucionales invocadas por los recurrentes contempladas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República, por lo que el presente recurso necesariamente será desestimado.

Por estas consideraciones y atendido lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y artículo 1° y siguientes del Acta N°94-2015, de la Excelentísima Corte Suprema, sobre tramitación y fallo del recurso de protección y sus modificaciones posteriores, se declara:

I.- Que se rechaza el recurso de protección interpuesto a folio N°1 por el abogado don Gabriel Antonio Castro Rojas y la abogada doña Isabel Alejandra Uribe Maldonado, en representación de don nombre reservado, don nombre reservado, doña nombre reservado, don nombre reservado y doña nombre reservado, en contra de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, representada por su alcalde, don Rodrigo Javier Wainraihgt Galilea.

II.- Que no se condena en costas a los recurrentes, por haber tenido motivo plausible para recurrir.

Redacción a cargo del ministro Moisés Montiel Torres.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Rol Protección N° 1720-2024.-