nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT - DPTO DE RENTAS

Puerto Montt, siete de julio de dos mil veinticinco Vistos:

A folio 1, comparece la Abogada CLAUDIA VERONICA TELLES VIVAR, en favor de nombre reservado, quién interpone acción constitucional de protección en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT por los hechos que expone en su acción.

La parte recurrente, quién se desempeña como Inspectora General del Liceo Politécnico Mirasol dependiente de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, funda su acción de protección constitucional en la supuesta afectación de derechos fundamentales garantizados por el artículo 19 numerales 1 y 24 de la Constitución Política de la República. Alega la actora que, durante los meses de octubre y noviembre del año 2024, se le practicaron descuentos en sus remuneraciones mensuales ascendentes a un total de $1.392.588, bajo el rótulo de "retención por licencia médica", sin que existiera, a su juicio, fundamento normativo suficiente ni cumplimiento de los requisitos legales para proceder de dicha forma.

La recurrente sostiene que tales deducciones constituyen actos ilegales, desde que contravendrían lo prescrito por el artículo 63 del Reglamento de Licencias Médicas del Ministerio de Salud, así como lo dispuesto en el artículo 58, incisos primero y cuarto, del Código del Trabajo. Argumenta que, según la normativa vigente, el empleador solo puede exigir el reintegro de subsidios derivados de licencias médicas rechazadas dentro del plazo perentorio de seis meses contados desde que dicho rechazo haya adquirido firmeza administrativa.

En el caso de autos, el rechazo de las licencias médicas reclamadas —más de quince en total, extendidas entre agosto de 2023 y el año 2024— habría ocurrido más de un año y medio antes del acto que motiva el recurso, lo que, a juicio de la recurrente, extingue el derecho del empleador a practicar la deducción. En apoyo de su interpretación, cita dictámenes de la Contraloría General de la República y jurisprudencia de la Corte Suprema.

A mayor abundamiento, la recurrente califica el acto como arbitrario, por cuanto no solo carecería de base legal válida, sino que además se presentaría como desprovisto de una debida fundamentación, infringiendo los principios de razonabilidad y proporcionalidad exigibles a toda actuación administrativa. Sostiene que la motivación del acto es opaca, imprecisa e insuficiente, en tanto no expresa las razones específicas que justificarían el descuento aplicado, incurriendo así en un proceder infundado.

Asimismo, destaca la actora que la remuneración que percibe constituye un bien incorporal protegido por el derecho de propiedad, cuyo goce y disposición no puede ser afectado sino en virtud de una ley en sentido formal, lo que en la especie no se verifica.

Señala que el recorte aplicado a sus ingresos afecta directamente su capacidad de subsistencia, dada la naturaleza alimentaria de su remuneración, comprometiendo con ello su integridad física y psíquica, en contravención a la protección establecida por el artículo 19 número 1 de la Carta Fundamental.

En virtud de lo anterior, solicita se declare que el descuento de que fue objeto constituye un acto ilegal y arbitrario, que se deje sin efecto la retención realizada, que se disponga la restitución íntegra y reajustada de la suma descontada, y que se ordene a la entidad recurrida abstenerse de ejecutar en lo sucesivo actos de la misma especie sin el cumplimiento estricto de los requisitos legales, o bien se adopten todas aquellas medidas que el tribunal estime pertinentes para el restablecimiento del imperio del derecho vulnerado.

A folio 4, se declaró admisible y se tuvo por interpuesto el presente recurso, solicitando informe a la recurrida.

A folio 12, consta informe evacuado por la recurrida, Ilustre Municipalidad de Puerto Montt en su calidad de sostenedora del Liceo Politécnico Mirasol, quién solicita fundadamente el rechazo íntegro, absoluto y con costas del recurso de protección deducido en su contra, por estimar que no se configura en la especie acto alguno que pueda ser calificado, en los términos del artículo 20 de la Constitución Política de la República, como ilegal ni arbitrario.

Lo anterior, en razón de que los descuentos efectuados a las remuneraciones de la funcionaria recurrente derivan exclusivamente del uso reiterado de licencias médicas que fueron debidamente rechazadas por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), órgano competente en la materia, lo que genera en consecuencia una obligación legal de restitución de los montos indebidamente percibidos.

La Municipalidad explica que la recurrente hizo uso, entre el 29 de junio de 2023 y el 8 de diciembre de 2024, de un total de veinte licencias médicas, todas ellas rechazadas, lo que ha originado una deuda en su contra por la suma ascendente a $23.177.158 (veintitrés millones ciento setenta y siete mil ciento cincuenta y ocho pesos), recursos públicos cuya restitución es imperativa conforme a lo dispuesto en el artículo 63 del Decreto Supremo N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, que establece la obligación de los empleadores de reintegrar las sumas pagadas indebidamente por reposos no autorizados, y al artículo 155 del DFL N° 1, de 2005, que regula el plazo para ejercer acciones restitutorias.

Señala además la recurrida que estos descuentos no son fruto del mero capricho de la autoridad, sino que derivan de una actuación reglada, debidamente fundada en la normativa sanitaria y administrativa vigente. Agrega que conforme a lo prescrito en los artículos 3°, 51 y 57 de la Ley N°19.880, los actos administrativos dictados por la Administración Pública, como lo son las resoluciones de rechazo de licencias médicas emitidas por la COMPIN, gozan de presunción de legalidad, de ejecutoriedad inmediata y de exigibilidad frente a sus destinatarios, sin necesidad de que exista un recurso jerárquico habilitado ante una autoridad superior, circunstancia que ha sido reiteradamente confirmada por la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, en particular en sus dictámenes N°56.059 de 2016 y N°E82937N21 de 2021.

Asimismo, se hace presente que la eventual intervención de la Superintendencia de Seguridad Social (SUSESO) no constituye una instancia recursiva dentro del procedimiento establecido en el D.S. N°3, ni suspende la ejecución de los actos administrativos dictados por las COMPIN, en tanto dicho organismo no ostenta la calidad de superior jerárquico de estas últimas, según lo ha señalado expresamente el ente contralor.

En este contexto, la recurrida sostiene que ha actuado con pleno respeto a los principios de juridicidad, proporcionalidad y razonabilidad, sin incurrir en afectación alguna de derechos fundamentales. De este modo, descarta que se hayan vulnerado las garantías previstas en los numerales 1° y 24° del artículo 19 de la Carta Fundamental, toda vez que no ha existido privación ilegítima del derecho de propiedad de la recurrente, ni atentado contra su integridad psíquica, sino la aplicación legítima de un acto administrativo vigente, dictado en conformidad a derecho y ejecutado conforme al mandato constitucional de legalidad y probidad.

Por último, hace presente que la recurrente no agotó las vías administrativas disponibles, como lo es la solicitud de condonación, pago en cuotas u otra medida de alivio ante la Contraloría Regional de Los Lagos, mecanismo que ha sido utilizado por otros funcionarios en igual situación, y cuya existencia fue informada formalmente a la recurrente en su oportunidad. En consecuencia, la omisión en el ejercicio de esta vía administrativa impide configurar un perjuicio actual y directo que habilite la procedencia de esta acción cautelar constitucional.

En virtud de todo lo expuesto, y habiéndose acreditado que la actuación de la entidad recurrida se ha ajustado plenamente a la normativa sectorial, a los dictámenes de los órganos de control, y a los principios que rigen la Administración del Estado, se solicita el rechazo total del recurso de protección interpuesto, con expresa condena en costas a la parte recurrente.

A folio 13, se traen los autos en relación.

Encontrándose en estado de ver, se agregó extraordinariamente a la tabla el presente recurso.

CON LO RELACIONADO, OÍDO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: El recurso de protección de garantías constitucionales, previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye un mecanismo procesal constitucional de carácter excepcional y cautelar, diseñado para asegurar la protección eficaz y expedita de los derechos fundamentales allí consagrados. Su propósito es resguardar contra acciones u omisiones arbitrarias o ilegales que implican una privación, perturbación o amenaza de estos derechos y garantías. En este sentido, cuando esta Corte conozca de un recurso de protección, asumirá una responsabilidad constitucional de actuar con premura y decisión para instaurar las medidas que juzgue necesarias.

Así, la presente acción constitucional, al tener un carácter cautelar, urgente y no declarativo, no permite emitir un fallo que resuelva de manera integral todas las cuestiones relacionadas con la existencia y validez de los recursos derechos en juego, ni otras materias que requieran de un análisis más extenso y profundo. Para ello, el ordenamiento jurídico chileno contempla otras vías judiciales y administrativas específicamente destinadas a su análisis y resolución.

SEGUNDO: Que resulta crucial enfatizar la naturaleza cautelar, urgente y no declarativa de esta acción, lo que implica que el ámbito de competencia de esta Corte es excepcional y debe interpretarse de manera restrictiva. Así, la intervención de estos sentenciadores se justifica únicamente en casos que demanden imperativamente la adopción de protectoras respecto al derecho medidas cuya vulneración se alega. Es imprescindible que el derecho en cuestión sea indubitable y no se base en meras expectativas o autoatribuciones de prerrogativas no reconocidas legalmente. Además, los actos u omisiones impugnados deben ser claramente ilegales o arbitrarios.

En este contexto, se debe recordar que la naturaleza cautelar y de urgencia de este recurso justifica tanto su tramitación relativamente desformalizada como su carácter no declarativo de derechos. Estos aspectos son fundamentales para entender la celeridad en su interposición y la flexibilidad en sus formas de presentación, permitiendo incluso su promoción por terceros sin necesidad de acreditar un título habilitante.

TERCERO: Que la parte recurrente fundamenta su acción constitucional en que, durante los meses de octubre y noviembre del año 2024, le fueron practicadas deducciones remuneracionales por un total de $1.392.588, bajo la glosa de "retención por licencia médica", sin que —a juicio de la actora— existiera sustento normativo válido ni dentro del plazo legal para efectuar dicho procedimiento.

La recurrente argumenta que la actuación de la administración habría transgredido lo dispuesto en el artículo 63 del Reglamento de Licencias Médicas, en relación con el artículo 58 del Código del Trabajo, toda vez que el supuesto derecho del empleador para exigir el reintegro de subsidios percibidos en virtud de licencias médicas posteriormente rechazadas solo podría ejercerse dentro de un plazo de seis meses contados desde la firmeza del acto administrativo que deniega la respectiva licencia, plazo que —según se sostiene— estaría ampliamente superado en la especie.

Agrega que el descuento aplicado carece de racionalidad y proporcionalidad, en cuanto no media fundamentación específica que lo justifique, lo que configuraría una actuación arbitraria desde el punto de vista del derecho público, según lo ha desarrollado la doctrina nacional especializada.

Asimismo, sostiene que la remuneración percibida constituye un bien incorporal protegido por el derecho de propiedad, cuya afectación solo puede tener lugar en virtud de una norma legal expresa, situación que no concurriría en el presente caso. Añade que la afectación de su remuneración mensual —de carácter alimentario— compromete directamente su subsistencia e incide negativamente en su integridad física y psíquica.

CUARTO: Que en informe evacuado por la recurrida, Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, actuando en su calidad de sostenedora del Liceo Politécnico Mirasol, solicita el rechazo de la acción impetrada en su contra. La entidad sostiene que las deducciones efectuadas a las remuneraciones de la funcionaria recurrente se originan en el uso de veinte licencias médicas entre junio de 2023 y diciembre de 2024, todas las cuales fueron debidamente rechazadas por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), generando con ello una obligación de restitución de fondos públicos por un monto de $23.177.158. Tales descuentos encuentran su sustento normativo en el artículo 63 del Decreto Supremo N°3, de 1984, del Ministerio de Salud, que impone al empleador el deber de reintegrar estipendios percibidos indebidamente en virtud de reposos no autorizados, y en el artículo 155 del DFL N°1, de 2005, que establece los plazos de prescripción para impetrar subsidios y exigir devoluciones.

Asimismo, se subraya que las resoluciones administrativas que rechazan las licencias gozan de presunción de legalidad, ejecutoriedad inmediata y exigibilidad, en conformidad con los artículos 3°, 51 y 57 de la Ley N°19.880, careciendo el procedimiento en cuestión de recurso jerárquico ordinario. No se ha configurado, en consecuencia, acto ilegal ni arbitrario por parte de la administración, toda vez que esta se ha limitado a ejecutar actos administrativos plenamente vigentes, conforme a su deber de juridicidad y probidad administrativa. De igual modo, rechaza la afectación a las garantías fundamentales consagradas en los numerales 1° y 24° del artículo 19 de la Constitución Política de la República, toda vez que no ha existido privación ilegítima del derecho de propiedad, ni menos atentado a la integridad psíquica de la recurrente.

Finalmente, hace presente que la recurrente no agotó las vías administrativas dispuestas en el ordenamiento, tales como la solicitud de condonación o reprogramación de la deuda ante la Contraloría Regional de Los Lagos, mecanismos que han sido empleados regularmente por otros funcionarios en similares circunstancias.

QUINTO: Que, conforme a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, el recurso de protección se erige como una acción jurisdiccional de naturaleza cautelar, destinada a resguardar el goce efectivo de derechos fundamentales frente a injerencias ilegítimas, sea por la vía de actos u omisiones que revistan el carácter de arbitrarios o ilegales. Así, la procedencia de dicha acción presupone inexorablemente la constatación de una conducta infractora del ordenamiento jurídico positivo o desprovista de razonabilidad objetiva, esto es, carente de justificación racional en el marco de un orden normativo coherente.

En la especie, los descuentos practicados por la entidad empleadora sobre las remuneraciones de la funcionaria recurrente encuentran su justificación normativa en el artículo 63 del Decreto Supremo Nº3 de 1984 del Ministerio de Salud, el cual establece el deber del empleador de ejecutar el reintegro de estipendios percibidos indebidamente como consecuencia de reposos laborales no autorizados, rechazados o invalidados.

Cabe señalar que, según consta en autos, la recurrente hizo uso de veinte licencias médicas entre el 29 de junio de 2023 y el 8 de diciembre de 2024, las cuales fueron rechazadas por la COMPIN competente, determinándose así una deuda consolidada cuyo cobro era exigible conforme al ordenamiento vigente.

Bajo tales condiciones fácticas y normativas, no resulta viable sostener que la conducta de la recurrida adolezca de antijuridicidad o arbitrariedad, pues obedece al cumplimiento de un mandato legal expreso cuya omisión podría acarrear responsabilidades administrativas. En consecuencia, se excluye la existencia de un acto lesivo a derechos fundamentales que habilite la procedencia del recurso de protección.

SEXTO: Que, del análisis de los antecedentes documentales y fácticos incorporados, se desprende que el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas, aprobado mediante Decreto Supremo Nº3 de 1984 del Ministerio de Salud, establece en su artículo 63 un mandato expreso e imperativo dirigido al empleador para que adopte, sin dilación, las medidas conducentes al reintegro inmediato de las remuneraciones que hayan sido percibidas indebidamente por concepto de reposos laborales que hayan sido rechazados, invalidados o modificados, en razón de pronunciamientos emanados de los órganos competentes.

Esta disposición normativa se erige como una manifestación concreta del principio de juridicidad que rige la actuación de los órganos de la Administración del Estado, configurando un imperativo cuyo cumplimiento no se encuentra condicionado ni a la firmeza de la resolución administrativa respectiva ni al agotamiento de los medios impugnatorios disponibles, sino que impone una obligación ex lege que entra en vigor con la sola notificación del acto administrativo desfavorable dictado por la COMPIN correspondiente.

Desde esta perspectiva, resulta incompatible con la estructura del sistema jurídico pretender que el empleador se vea compelido a postergar el ejercicio de sus atribuciones legales en espera de la eventual interposición y resolución de recursos administrativos, o incluso de requerimientos de revisión excepcional ante la Superintendencia de Seguridad Social, dado que tales procedimientos carecen, por disposición expresa de la ley, de efecto suspensivo automático.

A la luz de lo expuesto, resulta incuestionable que la actuación del empleador en este caso, consistente en efectuar los descuentos correspondientes a las licencias rechazadas, no sólo se encuentra debidamente amparada en el ordenamiento jurídico, sino que también se alinea con los principios de eficiencia, probidad y responsabilidad fiscal que informan el funcionamiento del sistema previsional chileno.

De esta forma, cabe apreciar que la actuación de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt se vincula directamente con la necesidad de resguardar el uso correcto de los recursos públicos y de asegurar el funcionamiento armónico de los mecanismos de control y fiscalización del gasto en materia de subsidios por incapacidad laboral.

En consecuencia, debe concluirse que la conducta impugnada en sede de protección no reviste los caracteres de arbitrariedad o ilegalidad exigidos por la acción constitucional contemplada en el artículo 20 de la Carta Fundamental, toda vez que se enmarca en un ejercicio reglado y legítimo de potestades administrativas, excluyéndose toda posibilidad de ilicitud o antijuridicidad en su ejecución material.

SÉPTIMO: Que, asimismo, resulta de suma importancia destacar que la recurrente optó por no ejercer ninguna de las vías administrativas expresamente habilitadas por el ordenamiento jurídico vigente para impugnar la legalidad del descuento practicado sobre sus remuneraciones, ni tampoco instó por la aplicación de las medidas de condonación, condonación parcial o fraccionamiento de pago de la deuda a través de cuotas, mecanismos administrativos idóneos para que los funcionarios públicos afectados por actos de devolución de sumas percibidas indebidamente puedan plantear sus solicitudes y obtener eventualmente una solución de carácter equitativo. La renuencia de la actora a utilizar tales mecanismos, a pesar de haber sido informada de su existencia, representa una omisión sustantiva que afecta la admisibilidad de la acción constitucional intentada.

Esta circunstancia adquiere especial relevancia a la luz del carácter subsidiario del recurso de protección, el cual no puede ser concebido como una vía paralela o sustitutiva de los procedimientos administrativos ordinarios contemplados por la legislación, máxime si se considera que estos últimos han sido regulados con el propósito específico de canalizar controversias como la de autos.

En consecuencia, esta Corte se ve obligada a rechazar la acción intentada, al constatar que su interposición ha prescindido del agotamiento de los cauces administrativos pertinentes, desnaturalizando el rol excepcional y urgente que el orden constitucional reserva al recurso de protección como mecanismo residual de tutela. Tal desvío procedimental impide que esta acción pueda prosperar, por cuanto se frustra con ello uno de los requisitos materiales esenciales para su procedencia formal y sustantiva.

OCTAVO: Que, además de la inexistencia de un acto ilegal o arbitrario en los términos exigidos por el artículo 20 de la Constitución Política de la República, y de la omisión de las vías administrativas de reclamación, es pertinente recordar que los descuentos controvertidos se encuentran amparados por la obligación legal que pesa sobre los órganos de la Administración del Estado de dar estricto cumplimiento a los dictámenes de la Contraloría General de la República, en virtud del principio de juridicidad contenido en los artículos 6° y 7° de la Carta Fundamental. En efecto, el órgano contralor ha establecido que los informes y dictámenes emitidos por éste son vinculantes para los servicios sometidos a su fiscalización.

En consecuencia, la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt, actuando en su calidad de sostenedor educacional a través del Departamento de Administración de Educación Municipal (DAEM), se encontraba compelida, por mandato constitucional y legal, a dar curso a la orden de reintegro derivada del rechazo de licencias médicas, evitando así incurrir en responsabilidad administrativa.

Desde esta perspectiva, resulta aún más evidente que la actuación cuestionada no responde a un acto unilateral, arbitrario o carente de fundamento jurídico, sino que es expresión de una conducta institucional ajustada al orden normativo que regula el actuar de los órganos públicos. La observancia de los dictámenes de la Contraloría, particularmente en materias de control del gasto público y devolución de percepciones indebidas, es obligatoria y forma parte de la juridicidad que rige toda actuación administrativa.

A mayor abundamiento, el principio de legalidad presupone no sólo la sujeción al marco normativo, sino también la coherencia y obediencia a las decisiones de los órganos competentes dentro del sistema de control del Estado. Así, la conducta de la recurrida se enmarca dentro de una obligación institucionalmente impuesta por órganos con atribuciones normativas de control externo, lo cual descarta la tesis sostenida por la parte recurrente, en cuanto a que los descuentos realizados carecerían de respaldo o razonabilidad jurídica. La presunción de legalidad y la exigibilidad de los dictámenes de la Contraloría otorgan plena validez al proceder del empleador en este caso.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República, y Acta N°94-2015 sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, sin costas, la acción interpuesta por la Abogada CLAUDIA VERONICA TELLES VIVAR, en favor de nombre reservado, en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE PUERTO MONTT.

Redacción a cargo del Abogado Integrante don Darío Parra Sepúlveda.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Rol Protección N°1652-2024.