nombre reservado con COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ (COMPIN) DE SANTIAGO

Puerto Montt, siete de febrero de dos mil veintidós.

Vistos:

Con fecha 16 de diciembre de 2021, comparece don nombre reservado, chileno, médico cirujano, domiciliado en esta comuna, y deduce acción de protección de garantías fundamentales en contra de la COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ (COMPIN) DE SANTIAGO, representada legalmente por doña nombre reservado, según los hechos que expone en su libelo.

Que, en síntesis, reclama contravención al artículo 19 números 2, 16, 21, 22, 24 y 26 de la Constitución Política de la República, basada en los actos ilegales y arbitrarios conculcados por la recurrida en virtud de las resoluciones exentas N°294 y N°776, de 28 de septiembre y 18 de noviembre de 2021 respectivamente, por las que se le impone la suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y la venta de talonarios de licencias médicas por un plazo de 15 días y, se renueva igual sanción por 15 días adicionales.

Las referidas resoluciones se fundamentarían en la negativa reiterada del recurrente de entregar los antecedentes o informes complementarios que respalden la emisión de la licencia médica Folio N°54700989; requeridos por la COMPIN mediante las cartas de fecha 13 y 20 de septiembre, ambas de 2021. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 2 de la ley N°20.585, según el cual “la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada (…), suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional.”

Explica que, como médico, trabaja habitualmente en la ciudad de Puerto Montt, emitiendo licencias médicas, certificados y seguimiento de historial de reposos, y la recurrida ha ordenado el bloqueo de la plataforma Medipass, con la cual trabaja actualmente, y que utiliza para tales fines.

Señala que normalmente en relación con los reposos, la COMPIN de Puerto Montt solicita informes a diario, sin mediar peritajes de pacientes y rechaza un número importante de reposos en forma administrativa, y a su juicio debiera ser la COMPIN regional, del lugar donde trabaja y viven sus pacientes, quien solicite los antecedentes para facilitar los procesos a médicos y pacientes, y no las de otras regiones, con las cuales no existe la misma facilidad por su ubicación.

Refiere que la COMPIN por la ley N°20.585, está facultada para bloquear la posibilidad de emitir licencias, no vender talonarios y bloquear la plataforma de trabajo.

Detalla que el 13 de septiembre de 2021 la COMPIN Metropolitana le solicitó emitir 499 informes, que debían ser respondidos en un plazo de 3 días, lo cual es imposible para cualquier persona. Asumiendo que era un error, por no entender el volumen de informes y el breve plazo, explica que respondió vía correo electrónico, sin acompañar los informes. Agrega que, como no respondió en la fecha, y además tuvo que viajar por enfermedad grave de su padre, la COMPIN Metropolitana le envió de nuevo la solicitud del 20 de septiembre de 2021, y entre sus problemas familiares y capacidad logística, le fue imposible responder, lo que le hizo pensar que era una solicitud de mala fe, pues a diario le piden muchos informes de la COMPIN en Puerto Montt, que demandan la mitad de su tiempo de trabajo.

Señala luego que recibió carta certificada de la SEREMI Metropolitana, suspendiendo la facultad de emitir licencias y venta de talonarias, firmada por la presidenta de la COMPIN Metropolitana, y dice que si bien aquella parecería ajustarse a la ley, no menciona que fueron 499 informes los que le solicitaban en principio, lo que consta en dos correos. Y se hace mención sólo un informe, Folio 54700989, presume para no quedar en evidencia porque la carta va con copia a varias entidades (FONASA, SUSESO, Isapres), y era una solicitud irregular. Destaca la carta que emite muchas licencias, y eso no formaba parte de la primera solicitud formal, que sólo decía relación con informes, pues dice que su capacidad de trabajo y volumen de pacientes que pueda atender no es el tema en cuestión, ya que forma parte de su libertad como profesional, pues además se compara con servicios públicos donde los médicos casi no emiten reposos.

Reclama que hay una falta a la verdad, y no entiende el fin de la manipulación de información, pues no le queda claro porqué la resolución exenta N°294 se desdice de los otros informes que le habían solicitado, pues de haberle solicitado sólo uno no tendría inconveniente en responder. Agrega que, dentro de lo que resuelve la carta, deja abierta la posibilidad de reclamar a SUSESO, lo que hizo dentro de plazo legal, adjuntando la documentación, y dentro de la resolución 294 no le dan opción de responder por ese único informe a la COMPIN Metropolitana, dejando toda responsabilidad de resolver a SUSESO, donde remite todos los antecedentes.

En ese intervalo, dice, a la semana de enviada la información a SUSESO, llega una carta certificada a su domicilio pero con nombre de otro médico, por la cual se devuelve pero a contraluz se veía que se levantaba la sanción a otro profesional y en paralelo Medipass se restableció y pudo trabajar normalmente por algunas semanas, y el día 25 de noviembre se bloquea nuevamente la plataforma sin que mediara carta certificada, y consultada la plataforma le indican que la orden de bloqueo emanó de la COMPIN Metropolitana nuevamente mediante resolución Exenta N°776, que sólo logró visualizar poque se la enviaron por correo los administradores de la plataforma, sin ser notificado por COMPIN hasta la fecha.

En esta última resolución, dice que se indica que debe notificarse al profesional por carta certificada, lo que no se cumplió. Dice que reiteró por correo a la SUSESO el 20 de octubre el descargo por la resolución exenta N°294 pero a la fecha no se ha pronunciado.

Estima vulnerada la igualdad ante la ley, porque se le excluye de manera injustificada de emitir licencias por la plataforma electrónica, siendo a su juicio las estadísticas insuficientes argumentos en esta materia, según ha resuelto la Excma. Corte Suprema en causa rol 29.471-2019. También afecta su libertad de trabajo, al no darle acceso a la plataforma, y con ello ha visto mermados sus ingresos considerablemente, así como afecta el ejercicio libre de su profesión, su derecho de propiedad y el libre ejercicio de sus derechos.

Por otra parte, alega vulneración al Artículo 1°, 16, y 21 del Decreto Supremo N°3 que aprueba el Reglamento de Autorización de Licencias Médicas por las COMPIN e Instituciones de Salud Previsional, y artículos 3°, 11 y 40 de la ley 19.880, los cuales transcribe.

Solicita acoger el recurso, y 1. Declarar la arbitrariedad e inconstitucionalidad de la medida aplicada como sanción en su contra, consistente en la suspensión de su facultad de emitir licencias médicas y la venta de talonarios de licencias médicas.

2. Pedir informe a la recurrida a fin de que señale el fundamento preciso para haber aplicado una medida semejante en su contra, medida que afecta directamente su desempeño profesional. 3. Cualesquiera otras medidas que S.S.I. considere relevantes decretar, en el caso de marras, con miras al esclarecimiento de estos hechos.

Acompaña a su recurso, 1.- Resolución Exenta 776; 2.- Resolución Exenta 294; 3.- Print paint Medipass. Usuario no se encuentra activo. 4.- Registro de inscripción prestadores individuales de salud. 5.- Respuesta a resolución 294 entregada a SUSESO, de fecha 14 de octubre de 2021.

Con fecha 27 de diciembre, el recurrente acompaña: 1) Tercera resolución exenta N°892, de fecha 9 de noviembre, firmada por un subrogante de la COMPIN Metropolitana. Señala que esta resolución contiene similar tenor de las anteriores, por lo cual hasta la fecha lleva aproximadamente un mes sin poder trabajar, y con esta nueva resolución serían 15 días más de bloqueo de la plataforma y en la práctica sin ingresos. 2) Informe de salud complementario.

Evacuando informe la recurrida, el día 30 de diciembre de 2021, solicitando el rechazo de la acción, señalando que el inciso 1 del artículo 2 de la ley N°20.585, de 2012, sobre otorgamiento y uso de licencias médicas, ha conferido a la COMPIN la obligación de fiscalizar la fundamentación médica de aquellas licencias que se encuentren sometidas a su conocimiento; garantizando al efecto, el derecho a un justo y racional proceso a través de un debido procedimiento administrativo de fiscalización. El objetivo del procedimiento es fiscalizar que la emisión de las licencias médicas se ajuste a un fundamento terapéutico.

En este contexto, señala que por expresa indicación legal, todo lo solicitado en virtud de la fiscalización debe obrar en poder de los profesionales que emiten las licencias médicas que se encuentren sometidas a conocimiento de la COMPIN. En efecto, el profesional debe mantener un registro de los pacientes a los cuales ha otorgado las licencias médicas con los antecedentes que dieron origen a éstas -artículo 49 del decreto N°3, de 1984, que Aprueba reglamento de autorización de licencias médicas por las COMPIN e instituciones de salud previsional, del Ministerio de Salud.

Explica que el inciso 2 del citado artículo 2 de la ley N°20.585 establece que, “la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional (…). Además, (…) podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional”

En consecuencia, alega, no existe falta de oportunidad, de fundamentación o de derecho en las sanciones que la recurrente objeta. Por el contrario, la negativa de ésta a entregar los antecedentes solicitados dentro del plazo fijado al efecto por la COMPIN en ejercicio de su facultad legal de fiscalización, resulta infundada, inexcusable y obstruye el ejercicio de la labor fiscalizadora del ente administrativo, oponiéndose a naturaleza misma del procedimiento: fiscalizar que la emisión de licencias médicas se ajuste a derecho, para una adecuada protección de los cotizantes y beneficiarios del Fondo Nacional de Salud, ante eventuales conductas fraudulentas, ilegales o abusivas relacionadas con dicho instrumento.

Señala luego que la acción de protección no es la vía idónea para los fines que persigue el actor, pues solicita en definitiva inmiscuirse en facultades propias de la autoridad administrativa, excediendo los fines de la acción cautelar excepciona. La legalidad el acto administrativo, dice, debe atacarse a través de la nulidad de derecho público, o conforme el régimen recursivo de los artículos 59 y siguientes de la ley N°19.880, o artículo 2 inciso tercero de la ley 20.585, lo que precisamente hizo el recurrente al reclamar ante la SUSESO.

Por otra parte, dice que no hay actuación ilegal o arbitraria de la COMPIN, y contextualiza que la fiscalización que se impugna se enmarca en el plan de fiscalización de altos emisores de licencias médicas, con el objeto de proteger a todos los cotizantes y beneficiarios de FONASA frente al gasto asociado al pago de licencias médicas expedidas con ausencia de fundamento terapéutico. Ello porque de acuerdo a los antecedentes de la Unidad de Fiscalización y Peritajes Médicos del Departamento COMPIN Nacional, el recurrente emitió 2.272 licencias médicas en el año 2019, 3.196 en el año 2020 y 3.327 en el año 2021; excediendo significativamente las licencias médicas que en promedio emitieron en igual periodo de tiempo los profesionales habilitados para expedir licencias médicas, a saber 100, 99 y 103 respectivamente.

Estas consideraciones fundamentan, dice, la conveniencia del Plan de fiscalización de altos emisores de licencias médicas, procedimiento en el que se ha solicitado al actor su colaboración mediante la entrega de los antecedentes o informes complementarios que respalden las 499 licencias médicas emitidas por el respectivo profesional, de conformidad al artículo 45 del reglamento orgánico del Ministerio de Salud, contenido en el decreto N°136, de 2005, y artículo 48 del decreto N°3. En cuanto a la competencia territorial, dice que se aplica el artículo 13 del DS N°3 de 1984 y sus modificaciones, esto es, aquel que se encuentra ubicado el lugar de desempeño del trabajador -independientemente al domicilio del profesional que emitió la licencia médica-; en este caso, la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región Metropolitana. En cuanto al plazo para entregar la información y antecedentes complementarios, dice que encuentra su sustento estricto en el inciso segundo del artículo 2 de la ley N°20.585, hasta 7 días corridos, por lo que nada obsta a que sea inferior.

En cuanto a la supuesta imposibilidad material, razona que el artículo 49 del decreto N°3 (capítulo VII. sobre Responsabilidad y fiscalización del uso de licencias) expresamente dispone que “El profesional deberá mantener un registro de los pacientes a los cuales ha otorgado licencias médicas, con los antecedentes que le dieron origen.”, y además, la ley no indica un número máximo de licencias médicas que a la vez puedan ser fiscalizadas, como pretende el recurrente. La carga que reclama explica, se relaciona directamente al número de licencias médicas que ha expedido y, en definitiva, al hecho de si cuenta o no con el registro que por ley está obligado a tener de los antecedentes que dieron origen a esas licencias médicas.

En cualquier caso, precisa, aquello que la recurrente describe como la solicitud diaria de informes de la COMPIN REGIONAL, correspondería a la labor que realiza la Contraloría Médica de la COMPIN “Para el mejor acierto de las autorizaciones, rechazos, reducción o ampliación de los períodos de reposo solicitados y otras modificaciones a las licencias” (artículo 21 del decreto N°3). En cambio, el requerimiento en cuestión se enmarca en la labor de fiscalización que realiza este organismo público respecto de la fundamentación médica de aquellas licencias que se encuentren sometidas a su conocimiento, procedimiento previsto en el artículo 2 de la ley N°20.585. En consecuencia, no existe falta de oportunidad, de fundamentación o de derecho en el requerimiento que la recurrente objeta.

Finalmente, en relación con la supuesta prescripción de la acción sancionatoria, sustentada en que la información solicitada es de una atención realizada el año 2018, dice que se aplica el plazo de prescripción de 5 años, ya sea por la prescripción de simples delitos o del artículo 2515 del Código Civil, en concordancia con los fallos que cita.

No puede estimarse abusiva o arbitraria las sanciones que se reclaman, considerando la investidura regular del titular del órgano que dicta el acto; la previa y expresa habilitación jurídica para actuar y; la existencia de un procedimiento justo y racional establecido previamente a la actuación por medio de la ley, y además las sanciones se enmarcan dentro del plan de fiscalización de grandes emisores de licencias médicas, por lo que no ha causado de modo alguno las afecciones que dice padecer la recurrente -las que carecen de fundamento concreto según entiende-, ni ha impedido el desempeño de su profesión. Todos los altos emisores de licencias médicas pueden ser fiscalizados, y eventualmente sancionados, y tampoco puede considerarse una afectación a su libertad de trabajo porque la licencia médica es un derecho que tiene el trabajador y no el prestador, y en todo caso no se ha acreditado.

Acompaña al informe, copia de comprobante de recepción de Correos de Chile de la resolución exenta N°776 de 18 de noviembre de 2021.

Encontrándose en estado de ver, se trajeron los autos en relación, agregándose extraordinariamente a la tabla.

Y considerando:

PRIMERO: Que el recurso de protección tiene por objeto restablecer el imperio del derecho cuando se han visto conculcadas, aun en grado de amenaza, las garantías constitucionales consagradas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República, según lo dispone el artículo 20 de la Carta Fundamental. En tales casos, la Corte de Apelaciones respectiva puede adoptar todas las medidas conducentes a lograr que cese la perturbación de tales garantías. Para dicho efecto, deben concurrir los siguientes requisitos: que se compruebe la existencia de la acción u omisión reprochada; que se establezca la ilegalidad o arbitrariedad de esa acción u omisión; que de la misma se siga directo e inmediato atentado contra una o más de las garantías constitucionales invocadas y protegibles por esta vía; y que la Corte esté en situación material y jurídica de brindar la protección.

SEGUNDO: Que en la especie, la actora recurre de protección en contra de la COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ (COMPIN) DE SANTIAGO, reclamando contravención al artículo 19 números 2, 16, 21, 22, 24 y 26 de la Constitución Política de la República, basada en los actos ilegales y arbitrarios conculcados por la recurrida en virtud de las resoluciones exentas N°294 y N°776, de 28 de septiembre y 18 de noviembre de 2021 respectivamente, por las que se le impone la suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y la venta de talonarios de licencias médicas por un plazo de 15 días y, se renueva igual sanción por 15 días adicionales.

Señala que las referidas resoluciones se fundamentarían en su supuesta negativa reiterada de entregar los antecedentes o informes complementarios que respalden la emisión de la licencia médica Folio N°54700989; requeridos por la COMPIN mediante las cartas de fecha 13 y 20 de septiembre, ambas de 2021, aún cuando sostiene que en realidad lo solicitado en su oportunidad fue la remisión de 499 informes médicos, en un plazo de 3 días, lo que explica no cumplió dado el elevado número y el breve plazo.

TERCERO: Que, evacuando informe la recurrida, sostiene en síntesis que el inciso 1° del artículo 2 de la ley N°20.585, de 2012, sobre otorgamiento y uso de licencias médicas, ha conferido a la COMPIN la obligación de fiscalizar la fundamentación médica de aquellas licencias que se encuentren sometidas a su conocimiento; garantizando al efecto, el derecho a un justo y racional proceso a través de un debido procedimiento administrativo de fiscalización. El objetivo del procedimiento es fiscalizar que la emisión de las licencias médicas se ajuste a un fundamento terapéutico.

En este contexto, señala que todo lo solicitado al actor en virtud de la fiscalización debe obrar en su poder, pues el profesional debe mantener un registro de los pacientes a los cuales ha otorgado las licencias médicas con los antecedentes que dieron origen a éstas -artículo 49 del decreto N°3, de 1984, que Aprueba reglamento de autorización de licencias médicas por las COMPIN e instituciones de salud previsional, del Ministerio de Salud, lo que no cumplió en las oportunidades en que se le solicitó remitir los informes.

En razón de lo anterior, el inciso 2 del citado artículo 2 de la ley N° 20.585 establece que, “la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional (…). Además, (…) podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional”, que fue la sanción aplicada al actor.

En consecuencia, explica, no existe falta de oportunidad, de fundamentación o de derecho en las sanciones que la recurrente objeta, sino que su negativa resulta infundada, inexcusable y obstruye el ejercicio de la labor fiscalizadora del ente administrativo, oponiéndose a naturaleza misma del procedimiento, no existiendo en definitiva vulneración alguna a los derechos del actor.

CUARTO: Que, a fin de dar una adecuada resolución de este recurso, es menester tener presente el artículo 2 de la ley N°20.585, establece en sus incisos primero y segundo que: “Las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso.

La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional. Las notificaciones de las resoluciones que apliquen las referidas sanciones se realizarán mediante carta certificada, entendiéndose practicadas a contar del tercer día hábil siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda. A este procedimiento se aplicarán supletoriamente las normas de la ley N°19.880...”

QUINTO: Que, conforme a lo dicho, no es posible atribuir al actuar de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez, el carácter de ilegal o arbitrario en los términos del recurso de protección deducido, pues el propio actor reconoce no haber acompañado los informes requeridos por ésta en su oportunidad, y tampoco solicitó un aumento de plazo para cumplir con aquello, si estimaba que el mismo era demasiado breve, considerando el número de informes requeridos.

Luego, el actuar de aquella se ajustó a la normativa legal y reglamentaria relativa a la fiscalización de los prestadores, en este caso en particular del recurrente, quien fue fiscalizado por el gran número de licencias médicas emitidas en los últimos tres años, velando por el debido resguardo de los fondos destinados a cubrir el gasto por subsidio por incapacidad laboral de trabajadores afiliados al Fondo Nacional de Salud.

SEXTO: Que, a mayor abundamiento, el propio recurrente reconoce haber reclamado de lo resuelto ante la Superintendencia de Seguridad Social, de conformidad a lo dispuesto en el mismo artículo 2° de la Ley 20.585, y, por otra parte que luego de transcurrido cierto plazo, fue habilitado nuevamente para emitir licencias médicas en el sistema Medipass, lo que da cuenta de la pérdida de oportunidad de su recurso al menos en lo relativo a la sanción aplicada a través de la Resolución Exenta N°294.

SEPTIMO: Que, finalmente, es relevante destacar que se advierte del todo infundado el recurso interpuesto, toda vez que el propio recurrente reconoció no haber cumplido con los informes solicitados en el plazo otorgado; que se acreditó además por la recurrida que se remitió debidamente la notificación por carta certificada de la Resolución Exenta N°776, y que en cualquier caso, si estimaba arbitrario o breve el plazo otorgado por aquella para informar, podría al menos haber solicitado la ampliación del mismo, lo que no hizo, no advirtiéndose al menos en esta sede la intención de cumplir la carga legal que pesa sobre él como prestador de servicios de salud y emisor de licencias médicas, motivos todos que han sido considerados al momento de fijar la condena en costas, que se resolverá.

Por las consideraciones expuestas, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

Que, se rechaza, con costas, el recurso de protección deducido por don nombre reservado, en contra de la COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ (COMPIN) DE SANTIAGO, por no concurrir en la especie los requisitos de procedencia de la acción.

Redacción a cargo del abogado Mauricio Cárdenas García.

No firma el Ministro suplente don Moisés Montiel Torres, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo en la presente causa, por haber cesado en su cometido.

Regístrese, comuníquese, y archívese, en su oportunidad.

Rol Nº 1438-2021.-