nombre reservado con ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE COQUIMBO

nombre reservado, nombre reservado y otro Ilustre Municipalidad de Coquimbo Recurso de Protección Rol N°870-2023.- La Serena, siete de julio de dos mil veintitrés.

VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, comparecen nombre reservado, cédula de identidad N°RUT reservado, médico veterinario y doña nombre reservado, cédula nacional de identidad NºRUT reservado, técnico superior en gestión pública y municipal, ambos exfuncionarios de la Municipalidad de Coquimbo, domiciliados en domicilio reservado, interponiendo acción constitucional de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Coquimbo, representada por su alcalde Alí Manouchehri Moghadam Kashan Lobos, ambos domiciliados en domicilio reservado, por el acto consistente en la dictación del Decreto Alcaldicio Nº37 de 13 de enero de 2023, por el cual se rechaza el recurso de reposición interpuesto por los actores en contra del Decreto Nº2269 de 23 de septiembre del 2022 que les impuso la sanción de destitución del cargo. Como garantías vulneradas indican aquellas contenidas en los numerales 2, 3 y 16 del artículo 19 de la Constitución Política de la República.

Exponen que ambos prestaron servicios para el municipio en calidad de funcionarios a contrata por media jornada y como personal a honorarios por la media jornada restante, y señalan que el día 30 de julio de 2021 les fue notificado el término de su vinculación a honorarios, requiriéndoseles la entrega de los documentos, informes, materiales digitales y físicos propios de sus cargos. Explican que aquello habría acontecido a pesar de que su vínculo como funcionarios a contrata continuaba vigente, y afirman que al presentarse a cumplir su media jornada el 01 de agosto de 2021 se encuentran con que no tienen funciones asignadas ni un espacio físico en que trabajar. Sostienen que ante esta situación decidieron dejar de presentarse en el municipio hasta que se dispusieran las condiciones mínimas para su trabajo, instando por distintas vías que se les asignasen funciones. Señalan que, una vez llegado el día 31 de diciembre de 2021, ante la falta de comunicación de la renovación de sus contratas formularon reclamo ante la Contraloría Regional, entidad de control que el 20 de octubre del 2021 instruyó a la municipalidad que procediera a asignarles funciones y un lugar de trabajo. Indican que tras esto, el 22 de octubre de ese año la Directora del Departamento de Recursos Humanos envió una nota interna al Administrador Municipal en que le solicita definir si se les asignarán funciones, se iniciará un procedimiento disciplinario en su contra o bien se pondrá término a sus contratas, haciendo presente que ambos recurrentes no habrían percibido sus remuneraciones desde el mes de agosto. Agregan que el Administrador Municipal decidió oficiar al Alcalde a fin de que este instruyese el inicio de una investigación sumaria por inasistencias injustificadas, y expresan que, en definitiva, el alcalde instruyó la tramitación de un sumario administrativo que concluyó con la aplicación de la medida de destitución plasmada en el Decreto Nº2269 de 23 de septiembre del 2022. Manifiestan que contra dicho acto administrativo ambos interpusieron recurso de reposición que fundamentaron en la existencia de un vicio de procedimiento al haberse tramitado en su contra un sumario administrativo en lugar de una investigación sumaria; en que su responsabilidad administrativa se habría extinguido el 31 de diciembre de 2021 por el cese en sus cargos a contrata operado por el solo ministerio de la ley; que las inasistencias que se atribuyeron a ambos se produjeron entre el 01 de enero de 2022 y el 30 de junio de 2022, periodo en el que ya no habrían sido funcionarios municipales; que las ausencias estaban justificadas por la propia inactividad del municipio al no asignarles funciones a desempeñar; por carecer la resolución recurrida de la debida motivación; por carecer el proceso de imparcialidad al existir otros funcionarios en situación semejante a quienes no se les habría formulado cargos; y por ser la sanción desproporcionada. Por último, manifiestan que su recurso fue desestimado por la municipalidad, y que habiendo interpuesto reclamo ante la Contraloría Regional ésta igualmente desestimó sus alegaciones.

En otro acápite de su recurso vuelven a desarrollar los vicios que en su concepto afectarían al procedimiento sustanciado en su contra, enfatizando que según el artículo 69 de la Ley Nº18.883 la recurrida debió conocer de los hechos en el marco de una investigación sumaria y no de un sumario administrativo, que no sería procedente sancionarlos por hechos acaecidos una vez culminado su vínculo con la Administración, y que las inasistencias que se les atribuyen se encontrarían justificadas por el propio actuar de la recurrida al no asignarles funciones a desempeñar.

Sostienen que los hechos descritos conculcan su derecho a la igualdad ante la ley y a un debido proceso en la medida que fueron juzgados conforme a un procedimiento diverso de aquel señalado expresamente por la ley, así como su derecho a la libertad de trabajo al sancionarles con una medida que les impide optar a cargos públicos por un periodo de cinco años.

Previas citas de derecho solicitan acoger el recurso intentado y, en definitiva, se “declare que el Decreto Alcaldicio Nº37 del 13 de enero del año en curso, y consecuentemente el Nº2269 del 23 de septiembre del 2022, sean declarados arbitrarios e ilegales, al: Establecer sanciones sin cumplir la normativa en orden al procedimiento aplicado; - Establecer sanciones por conductas ocurridas cuando ya no éramos funcionarios; - Carecer de la debida motivación, razonamiento y proporcionalidad; - Haber sido dictados en un procedimiento que carece de objetividad e imparcialidad. Declarando que la nuestra responsabilidad administrativa se encuentra prescrita, y en subsidio, ordene a la denunciada retrotraer el procedimiento disciplinario a la etapa resolutiva, debiendo la autoridad municipal dictar un nuevo acto administrativo que sea coherente con la investigación, que se haga cargo de cada una de nuestras defensas y respetuoso del debido proceso, enmarcándose en una investigación sumaria y no en un sumario administrativo, y las consecuencias que ello tiene respecto de la extinción de nuestra responsabilidad administrativa, condenándose a la recurrida en costas”.

Acompañan a su presentación los siguientes documentos: 1) Decreto alcaldicio Nº2269 de 23 de septiembre de 2022; 2) Decreto Nº37 de 13 de enero de 2023; 3) Mail de notificación del decreto Nº37; 4) Oficio NºE332049 de 12 de abril de 2023 de Contraloría Regional; 5) Mail de notificación del oficio de Contraloría.

SEGUNDO: Que, a folio 17 y con fecha 15 de junio de los corrientes, evacuó informe por la recurrida Ilustre Municipalidad de Coquimbo el abogado Gabriel Ignacio Osorio Vargas, solicitando el rechazo del recurso con costas.

Expone que mediante Decreto Exento N°1807, de 25 de noviembre de 2021, se instruyó iniciar sumario administrativo, a fin de investigar y esclarecer hechos relacionados con continuas inasistencias, según marcaje de reloj control, de los funcionarios doña nombre reservado y don nombre reservado, ambos contratados bajo la modalidad a contrata por media jornada, los que no registraban asistencia por más de cuatro meses. Indica que en el curso del procedimiento disciplinario se pudo acreditar fehacientemente la efectividad de las infracciones atribuidas a ambos funcionarios, las que infringen gravemente el principio de probidad administrativa haciendo procedente la sanción de destitución. Refiere que mediante Decreto Exento N°2269 de 23 de septiembre de 2022, se aprobó la vista fiscal aplicando la medida disciplinaria de destitución, conforme a los artículos 58 letras a) y b); 69 inciso final y 123, todos de la Ley N°18.883, sobre Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales. Indica que contra esa decisión se interpuso por parte de los actores recurso de reposición en que se pidió la revocación de la medida alegando la extinción de la responsabilidad administrativa de los inculpados y pidiendo en subsidio dejar sin efecto la medida por encontrarse justificadas las ausencias. Señala que la reposición fue rechazada mediante Decreto Exento N°37, de 13 de enero de 2023, en que la autoridad se hizo cargo de los argumentos formulados.

En cuanto al fondo de las alegaciones planteadas por los actores, arguye que el error en el procedimiento aplicado sería uno de carácter meramente formal que no tendría incidencia alguna en la validez del proceso, en la medida que no influye en la sanción adoptada ni implica que los inculpados se hayan visto privados del ejercicio del derecho a formular descargos, ofrecer pruebas, o impugnar la decisión.

Respecto a la presunta extinción de la responsabilidad administrativa por la no renovación de la contrata sostenida por los recurrentes, hace presente que la contratación de ambos recurrentes se prorrogó mediante Decretos Exentos N°3042 y 3043, ambos del 30 de noviembre de 2021, extendiéndose su vínculo con el municipio hasta el 31 de diciembre de 2022, y arguye que en todo caso, dado el tiempo que los recurrentes han prestado servicios en el municipio, a ambos les asistiría la confianza legítima de que su vínculo sería renovado, por lo que para finalizar su contratación, la Administración debiera haber dictado un acto fundado que justificase la decisión de no renovar sus contratos. Sostiene que si el ánimo de los recurrentes era renunciar a sus cargos a partir del 31 de diciembre de 2021, como parecen sugerir en su libelo, la forma de concretar esa decisión es mediante la presentación formal de la renuncia al Alcalde, sin que aquel trámite pueda ser suplido por la vía de dejar de asistir al cumplimiento de las funciones.

Por otra parte, respecto a las inasistencias, expresa que éstas solo pueden considerarse como justificadas cuando el funcionario ha hecho uso de feriados, licencias, permisos administrativos, o bien se le hubiera impedido cumplir su jornada laboral, ya sea por caso fortuito o fuerza mayor, circunstancias que no habrían acontecido en el presente caso.

Referente a la falta de proporcionalidad alegada por los recurrentes, manifiesta que cuando la ley asigna una sanción específica para una determinada infracción, como acontece en el caso de los atrasos y ausencias reiteradas, la autoridad edilicia se encuentra en el imperativo de disponerla, sin que aquello pueda considerarse contrario al principio de proporcionalidad.

En otro acápite de su informe, controvierte que se haya incurrido en incumplimientos al principio de imparcialidad como se sostiene en el recurso, apreciándose únicamente discrepancia respecto del mérito de la decisión adoptada, y finalmente niega que se haya actuado en forma ilegal o arbitraria, o se hayan afectado en forma indebida los derechos fundamentales de los recurrentes.

Acompaña a su escrito los siguientes documentos: 1) Resolución folio E332049/2023, de la Contraloría Regional de Coquimbo, que desestima reclamo de ilegalidad en contra del decreto N°37 de 2023, de la Municipalidad de Coquimbo, que aplicó la medida disciplinaria de destitución, por las razones que se indican; 2) Expediente sumarial, iniciado por decreto exento N°1807/2021, de 25 de noviembre de 2021, disponible en el siguiente link: https://drive.google.com/file/d/1GivAoKu_NubuNaj4c2ogpDQlEvU_diPG/view?usp=drive_link; 3) Decreto Exento N°2269, de 23 de septiembre de 2022, de la I. Municipalidad de Coquimbo, que se encuentra disponible en el mismo expediente sumarial; 4) Decreto Exento N°37, de 13 de enero de 2023, de la I. Municipalidad de Coquimbo, que se encuentra disponible en el mismo expediente sumarial.

TERCERO: Que la acción constitucional de protección de garantías constitucionales contemplada en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

CUARTO: Que, como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

QUINTO: Que, de conformidad con los antecedentes acompañados, no existe controversia sobre la existencia del acto que motiva la presente acción de protección, por cuanto ambas partes están de acuerdo en su ocurrencia y así consta de los antecedentes agregados a los autos, acreditándose que en contra de los recurrentes se siguió un sumario administrativo y que, con ocasión de él, solicitaron dejar sin efecto el Decreto N°2269 de 23 de septiembre de 2022, dictado por el Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Coquimbo, don Ali Manouchehri Moghadam Kashan Lobos, que dispuso la aplicación de la medida disciplinaria de destitución, conforme a los artículos 58 letras a) y b), 69 inciso final y 123 de la Ley N°18.883, sobre Estatuto Administrativo para funcionarios Municipales.

Dicha reclamación fue resuelta por Decreto N°37 de 13 de enero de 2023, la que es objeto de impugnación a través de la presente acción constitucional.

Consta además que por Resolución N°W004696/2023, de 12 de abril del presente año, Contraloría Regional desestimó el reclamo de legalidad interpuesto en contra del referido Decreto N°37.

Así, en el considerando 4° del Decreto N°37 se establece “Que, de los antecedentes tenidos a la vista, principalmente la propia declaración de una de las afectadas que rolan a fojas 61 y siguientes del expediente sumarial, y del registro de asistencia correspondiente a los meses de agosto a diciembre de 2021 y enero y mayo de 2022-de fojas 7 y siguientes; 17 y siguientes- aparece que la señora nombre reservado y el señor nombre reservado incurrieron en ausencias reiteradas y permanentes en tal periodo, los que no tuvieron justificación, infringiendo gravemente el principio de probidad administrativa por no haber desempeñado personalmente, en forma regular y continua sus respectivos cargos, resultando en definitiva procedente la sanción aplicada en cada caso”.

SEXTO: Que el artículo 58 letra a) de la Ley N°18.883 señala que “Serán obligaciones de cada funcionario: a) Desempeñar personalmente las funciones del cargo en forma regular y continua, sin perjuicio de las normas sobre delegación; b) Orientar el desarrollo de sus funciones al cumplimiento de los objetivos de la municipalidad y a la mejor prestación de los servicios que a ésta correspondan”.

Por su parte, el artículo 69 del mismo cuerpo legal indica que “Por el tiempo durante el cual no se hubiere efectivamente trabajado no podrán percibirse remuneraciones, salvo que se trate de feriados, licencias, permiso postnatal parental o permisos con goce de remuneraciones, previstos en este Estatuto, de suspensión preventiva contemplada en el artículo 134, o de caso fortuito o fuerza mayor. Mensualmente deberá descontarse por los pagadores, a requerimiento escrito del jefe inmediato, el tiempo no trabajado por los empleados, considerando que la remuneración correspondiente a un día, medio día o una hora de trabajo, será el cuociente que se obtenga de dividir la remuneración mensual por treinta, sesenta y ciento noventa, respectivamente… Los atrasos y ausencias reiterados, sin causa justificada, serán sancionados con destitución, previa investigación sumaria”. Y el artículo 123 señala que “La destitución es la decisión del alcalde de poner término a los servicios de un funcionario. La medida disciplinaria de destitución procederá sólo cuando los hechos constitutivos de la infracción vulneren gravemente el principio de probidad administrativa, y en los siguientes casos: a) Ausentarse de la municipalidad por más de tres días consecutivos, sin causa justificada…”

En virtud de lo anterior, cabe tener presente que los funcionarios municipales son funcionarios públicos, sujetos a un estatuto jurídico propio y especial, distinto al régimen aplicable a los trabajadores regidos por el Código del Trabajo. En este escenario y, de acuerdo con lo establecido precedentemente, el personal de la Ilustre Municipalidad de Coquimbo está sujeto a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiere afectarle en el ejercicio de sus funciones.

SÉPTIMO: Que de acuerdo con la lectura del presente arbitrio constitucional se sostiene una supuesta afectación de los principios o elementos que han sido reconocidos como constitutivos de un debido proceso, garantía consagrada en el artículo 19 N°3 de nuestra Carta Fundamental, especialmente referidos a lo que califica como la utilización de un procedimiento distinto al indicado por la Ley N°18.883.

En ese sentido, cabe establecer que una investigación sumaria es una tramitación breve que se practicará para comprobar la responsabilidad administrativa en aquellos casos en que se hubieren cometido faltas menores o de poca importancia, que no aparezcan fehacientemente establecidas. Por su parte, el sumario administrativo es un procedimiento que tiene por objeto investigar y establecer eventuales responsabilidades administrativas.

Que de lo anterior es posible advertir que la decisión de iniciar un sumario administrativo ofreció a los actores todavía más garantías procesales, pues de hecho pudieron contradecir y ofrecer pruebas de descargo e impugnar las resoluciones adoptadas.

Además, esta alegación no es susceptible de ser considerada toda vez que no constituye un vicio o error de procedimiento que incida en trámites que tengan una influencia sustancial en la decisión final de aplicar la medida disciplinaria de expulsión.

Asimismo, los recurrentes en parte alguna han argumentado ni explicado en qué forma este supuesto vicio pudo haber tenido una influencia decisiva en los resultados de la investigación, por cuanto no se precisa cómo una investigación sumaria obraría de mejor manera en el proceso de esclarecer los hechos denunciados y determinar la eventual procedencia de aplicar medidas disciplinarias.

Sin perjuicio de lo anterior, y sólo a mayor abundamiento, cabe consignar -en relación con las garantías que se citan como vulneradas- que la del numeral 3 del artículo 19 de la Carta Fundamental, sólo resulta protegida por la acción constitucional que consagra el artículo 20 del referido cuerpo fundamental en su inciso quinto, lo que en la especie no se configura, toda vez que conforme a lo antes expuesto la autoridad que aplicó la medida disciplinaria era aquella contemplada por la normativa pertinente.

Junto a lo anterior, tampoco se evidencia una vulneración al artículo 19 numeral 2°, ya que ello requiere que ante casos similares o idénticos la interpretación de la norma no sea hecha de manera uniforme, lo que no se desprende de los antecedentes allegados a estos autos.

Y, finalmente, tampoco se observa una vulneración a la garantía reconocida en el numeral 16°, ya que la imposibilidad de optar a otros cargos públicos es una sanción contemplada por el legislador, no una restricción o limitación al ejercicio de este derecho.

OCTAVO: Que en este orden de ideas, el recurso de protección no es un procedimiento idóneo para demandar la revocación de un acto administrativo dictado en ejercicio de la potestad disciplinaria por parte de la autoridad competente del ente edilicio o revisar la ponderación o valoración de la prueba y la acreditación de los consecuentes presupuestos fácticos, a vía de configurar una nueva instancia que evalúe los fundamentos de la respectiva decisión y efectúe una nueva calificación jurídica de sus efectos.

En consecuencia, los recurrentes pretenden instrumentalizar el recurso de protección para convertirlo en una instancia de apelación de una resolución administrativa o de nulidad del mismo acto, eludiendo el debate propio de este tipo de acciones, todo lo que hace que esta acción constitucional no constituya la vía idónea para las declaraciones que persigue.

Y es conveniente destacar que el control que se ejerce por la presente vía no se encuentra destinado a evaluar aspectos de mérito de las actuaciones cumplidas en un sumario administrativo. Por ello, entraña un planteamiento erróneo de los actores aquel dirigido a que por esta instancia jurisdiccional se revise la decisión a la que en definitiva se arribó, ello sobre la base de los hechos establecidos por la autoridad a cargo de aquella investigación, el mérito del dictamen evacuado al término de aquella y, en suma, de los fundamentos de hecho determinados a la luz de los antecedentes reunidos, que motivaron la medida terminal adoptada.

Lo anteriormente indicado no es óbice para que el control judicial de las facultades disciplinarias de los órganos de la administración abarque la revisión de la legalidad y razonabilidad de la actuación, pero ello no puede importar, como se postula en la especie, que por vía proteccional se controlen materias relativas al mérito de las decisiones adoptadas en el marco y en el ejercicio de las facultades de la recurrida.

Así por lo demás lo ha establecido la Excma. Corte Suprema en su reiterada jurisprudencia: “Que la medida adoptada por la autoridad recurrida tiene su fundamento en un sumario administrativo incoado en contra de la actora, en el cual ha tenido la oportunidad de defenderse y hacer valer sus argumentos, por lo que el actuar del recurrido no puede estimarse ilegal ya que se funda precisamente en las disposiciones legales que lo facultan para actuar de la manera como lo hizo, ni tampoco arbitrario, ya que no obedece a un mero capricho del recurrido sino que por el contrario se basa en todo un procedimiento previo en que se investigó la conducta de la recurrente… Que en cuanto a la proporcionalidad o racionalidad de la medida adoptada, no corresponde que esta Corte proceda a calificarla en uno u otro sentido, por cuanto se transformara de esta manera en una segunda instancia de las decisiones arribadas en un sumario administrativo, teniendo presente además que desde esa perspectiva la actora no cuenta con un derecho de carácter indubitado en cuanto a la calificación de la conducta que se le reprocha” (Corte Suprema, sentencia rol N°7184-2009, de 17 de noviembre de 2009, c. 2° y 3°).

NOVENO: Que resulta necesario enfatizar la naturaleza esencialmente cautelar de la acción de protección, y, particularmente, en la circunstancia que busca proteger el legítimo ejercicio de derechos indubitados. Expresado, en otros términos, tiene un propósito conservativo, de tutela de urgencia de los derechos fundamentales, de manera que su interposición no autoriza para efectuar declaraciones o reconocimiento de derechos cuya no es la situación de la especie, motivo por el cual el recurso de marras no está en condiciones de prosperar.

Por estas consideraciones y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado sobre tramitación del recurso de protección, se declara que SE RECHAZA, con costas, el recurso de protección interpuesto por don nombre reservado y doña nombre reservado en contra de la ILUSTRE MUNICIPALIDAD DE COQUIMBO, representada por su alcalde Alí Manouchehri Moghadam Kashan Lobos.

Regístrese, comuníquese y archívese.

Redacción a cargo de la abogada integrante doña Carolina Salas Salazar.

Rol N°870-2023 (Protección).