Protección contra Pedro Miguel Castillo Díaz

nombre reservado

I. Municipalidad de Combarbalá Recurso de Protección Rol N° 678-2019.- La Serena, treinta y uno de julio de dos mil diecinueve.

VISTOS:

nombre reservado, profesor de estado, domiciliado en domicilio reservado, interponiendo recurso de protección en contra de Pedro Miguel Castillo Díaz, médico, en su calidad de Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Combarbalá, ambos domiciliados en domicilio reservado, en base a los siguientes antecedentes:

Expone que habiendo requerido al Sr. Alcalde su reincorporación y pago de sus remuneraciones, en conformidad a lo dispuesto por la Contraloría General de la República en su dictamen Nº 1.824 de 11 de abril de 2019, ello no se ha cumplido por cuanto el Municipio con el único fin de impedir el cumplimiento de lo ordenado dedujo un infundado recurso de reconsideración. Este hace referencia a lo resuelto en el dictamen señalado previamente, mediante el cual se declaró ilegal un sumario seguido en su contra, se ordenó su reincorporación a sus funciones y el pago de sus remuneraciones.

Manifiesta que el dictamen aludido, al efectuar el control de legalidad de un sumario incoado en su contra, concluye la existencia de vicios de ilegalidad en el mismo, ya que el cargo formulado no era concreto ni preciso al no contener el detalle de los hechos constitutivos de la infracción reprochada, no especificar la forma en que supuestamente se habría vulnerado la normativa legal, requisitos esenciales para que el recurrente imputado en tal sumario pudiera ejercer su derecho a defensa. En consecuencia, continúa, la Contraloría Regional concluyó que la I. Municipalidad de Combarbalá debía dejar sin efecto el acto administrativo que afinaba el proceso disciplinario, ordenando retrotraer el sumario a su etapa de formulación de cargos a objeto de satisfacer las exigencias del debido proceso, que se dispusiera su reincorporación y pago de sus honorarios por el tiempo que permaneció sin sus remuneraciones.

Arguye que no obstante lo anterior, el Municipio mediante recurso de reconsideración de fecha 29 de abril de 2019 de niega a dar cumplimiento a lo ordenado, vulnerando con ello sus derechos constitucionales contemplados en el artículo 19º Nºs 2 y 24 como su derecho a la igualdad ante la ley y de propiedad.

Refiere que lo resuelto por Contraloría responde a las normas consititucionales y legales aplicables, así como también a la jurisprudencia administrativa, las que disponen que las imputaciones que se formulen en un sumario administrativo deben se correctas y precisas y, necesariamente, contener el detalle de los hechos constitutivos de las infracciones imputadas y la forma en que ellas han afectado los deberes que establecen las disposiciones legales vulneradas, a fin de que sea posible asumir adecuadamente la defensa.

El recurrente reitera que el actuar municipal no satisfacía las exigencias de validez de un sumario administrativo, lo que ha sido expuesto por la Contraloría Regional a quien corresponde ejercer el control de legalidad de los actos de la Administracion del Estado en conformidad a los artículos 87 y 88 de la Constitución Política de la República. Asimismo, las normas de la Ley 10.336 reconocen la competencia de la Contraloría para informar sobre asuntos que se relacionen con el estatuto Administrativo y el funcionamiento de los servicios públicos, estableciéndose disposiciones que establecen la obligatoriedad de sus dictámenes e informes.

Sostiene que se ha infringido la garantía constitucional del ordinal segundo del artículo 19 de la Carta Fundamental, al no respetar la ley, por cuanto por vía de una falsa y arbitraria interpretación contraría el sentido de su texto. Agrega que su reicorporación y el pago de sus remuneraciones ordenado por la Contraloría Regional es un derecho para su persona así como una obligación legal para el Municipio, por lo que ha sido discriminado al denegársele ambas.

En lo que concierne a la infracción de la garantía constitucional consagrada en Nº 2 del artículo 19 ya aludido, esta se habría producido al establecerse una desigualdad de derechos. Por otra parte, indica que la circunstancia de no reincorporarlo a su trabajo y la negativa a pagar sus remuneraciones pendientes vulneran su derecho de propiedad, contemplado en el artículo 19 Nº 24 de la Constitución Política de la República.

Concluye solicitando el cumplimiento de lo ordenado por Contraloría y disponer que se restablezcan sus derechos vulnerados, con expresa condenación en costas.

A folio Nº 5, evacua el informe solicitado don Alejandro Echeverría Jeréz, abogado, en representación de la Municipalidad de Combarbalá, señalando en primer término que que recurrente no expresó fundamento alguno en relación a la forma en que se habría vulnerado el numeral 2º del artículo 19 de la Consittución Política. Luego, manifiesta que las facultades de Contraloría en materia de sumarios administrativos quedan supeditadas a cuestiones de forma, límites que resultan sobrepasados en lo resuelto por la Contraloría Regional Coquimbo al concluír que el fiscal sumariante otorga el carácter de delito al cargo formulado –acusaciones de carácter injurioso-, lo que no es procedente por cuanto se indica que se trata de una falta grave al principio de probidad administrativa. Sostiene que la expresión “carácter injurioso” tampoco puede considerarse carente de precisión suficiente, mermando el derecho a defensa del sumariado, por cuanto los cargos fueron formulados en base a tres conductas, las que se detallan.

Arguye, en suma, que la Contraloría Regional ha sobrepasado sus facultades al cuestionar la forma en que se singularizan los cargos y la ponderación de los hechos realizada por el fiscal, por ello considera legítima la opción de recurrir administrativamente en contra de la resolución de la Contraloría Regional en el ámbito de la Ley Nº 19.880, citando jurisprudencia en ese sentido y refiriendo, además, que resulta plausible tal decisión al haberse ponderado por el ente contralor elementos de fondo observados al procedimiento sumarial, sin que se advierta la existencia de vicios formales que tengan influencia decisiva en los resultados del sumario.

Concluye solicitando se tenga informado el recurso y considerando la falta de fundamentos del recurso proceder a su rechazo.

A folio Nº 11, se decreta medida para mejor resolver consistente en solicitar a la Contraloría Regional Coquimbo el estado de tramitación de la reconsideración presentada por la I. Municipalidad de Combarbalá respecto del Dictamen N1 1.824 de 11 de abril de 2019, debiendo adjuntarse los antecedentes que den cuenta de ello, especialmente la resolución que lo acogió a tramitación.

A folio Nº 13 se tiene por cumplida la medida para mejor resolver decretada.

Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, la acción de protección de garantías constitucionales consagrada en el artículo 20 de la Constitución Política de la República tiene una naturaleza cautelar y está destinada a restablecer la vigencia del derecho, amparando el libre ejercicio de las garantías constitucionales específicamente señaladas en la norma citada, ante una situación anormal o evidente que vulnere o amague dicho ejercicio, suponiendo la existencia cierta y comprobada de algún acto ilegal o arbitrario, que cause privación, perturbación o amenaza al ejercicio legítimo de las garantías y derechos que el artículo 20 de la Constitución asegura a las personas en cuyo favor se recurra.

SEGUNDO: Que, para la adecuada resolución de la controversia sub iudice, debe tenerse presente que el recurrente don nombre reservado ha estimado ilegal y arbitraria la reconsideración incoada por la Municipalidad de Combarbalá en contra de lo dispuesto por la Contraloría Regional Coquimbo por medio del Oficio Nº 1.824 de 2019.

TERCERO: Que, según se desprende de los documentos acompañados en autos, especialmente del Oficio Nº 1.824 previamente mencionado, el recurrente reclamó ante el ente contralor respecto del Decreto Alcaldicio Nº 5.401, ratificado por el Nº 5.650, ambos de 2018, de la Municipalidad de Combarbalá que aplicó al Sr. nombre reservado la medida de término de la relación laboral, como consecuencia del procedimiento sumarial instruído en su contra.

CUARTO: Que, consta de la resolución mencionada precedentemente que se imputa al recurrente un cargo que comprende tres conductas. La primera de ellas: “Haber realizado acusaciones de carácter injurioso hacia su jefatura y compañero de trabajo DAEM”, las que se habrían materializado en seis situaciones diversas. A este respecto la entidad fiscalizadora señala que los cargos deben ser concretos y precisos, indicando el análisis de los hechos constitutivos de la infracción y la forma como ellos han afectado los deberes que establecen las normas legales que se han vulnerado. Se reprocha al fiscal el haber imputado acusaciones de carácter injurioso, lo que implica la calificacion de los hechos como un delito, lo que constituye una actividad propia del Ministerio Público, precisando que no es procedente que el investigador intente aplicar en el ámbito administrativo categorías propias de otras ramas del derecho. Agrega que se utiliza la expresión “carácter injurioso”, indeterminación que afecta la adecuada defensa del sancionado y, a su vez, que el servicio pueda fundadamente definir si fuere procedente la aplicación de la medida disciplinaria cuestionada.

En segundo término, se cuestiona el haber efectuado un mal uso de licencias médicas, pues se acreditó que el recurrente emitió boletas a honorarios en los meses de septiembre, noviembre y diciembre de 2017, y cursó estudios regulares en la IACC, en la carrera de técnico jurídico. Manifiesta Contraloría Regional, en síntesis, que es a la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez y a las Instituciones de Salud Previsional a quienes corresponde investigar las denuncias que se presenten acerca del uso indebido de licencias, las que, en su caso, deberán dar cuenta de estos hechos al empleador para que este haga efectiva la responsabilidad administrativa comprometida, si se trata de trabajadores del sector público. Distinguiéndose, entonces entre la facultad de investigar estos hechos y la de sancionar administrativamente, correspondiendo únicamente esta última al Municipio.

Enseguida, aclara el ente de control que si bien aparece en el expediente un certificado de alumno regular del inculpado en el Instituto Profesional IACC y las boletas de honorarios referidas con antelación, ninguno de los documentos acredita que el funcionario haya hecho mal uso de ellos, pues no aparece documento alguno que indique que efectivamente asistió a dicho instituto ni que las boletas de honorarios correspondan a actividades realizadas en el período corrrespondiente, elementos fundamentales para comprobar fehacientemente el cargo formulado.

Por lo que estima que no se encuentra acreditada la conducta reprochada.

Se hace presente también que la petición de abrir un término probatorio en los procesos sumariales es un derecho establecido a favor del inculpado, estando el investigador obligado solo a acceder a las diligencia probatorias pedidas cuando sean necesarias, útiles, pertinentes y plausibles para esclarecer hechos que fueron materia de la indagatoria, y permitan determinar el grado de responsabilidad que cabe a quienes han sido objeto de cargos, advirtiéndose del expediente sumarial que el Sr. nombre reservado solicitó diligencias probatorias al fiscal y que este no emitió pronunciamiento alguno y solo las analizó en la vista fiscal lo que infringe lo dispuesto en los artículos 136 y 137 de la Ley Nº 18.883, pues dicho término probatorio se debe abrir antes de la dictación de la vista fiscal.

Con el mérito de lo expuesto, la Contraloría Regional Coquimbo procede a acoger el reclamo, ordenando a la Municipalidad de Combarbalá retrotraer el proceso disciplinario a la etapa de investigación, reincorporándo al Sr. nombre reservado a sus funciones, enterándole las remuneraciones que debió percibir durante el tiempo que estuvo separado indebidamente de su cargo y continuar con su normal tramitación hasta afinarlo, como en derecho corresponde.

QUINTO: Que en contra de la mencionada resolución se alza el Municipio de Combarbalá solicitando su reconsideración, por cuanto manifiesta que las facultades de Contraloría en materia de sumarios administrativos quedan supeditadas a cuestiones de forma, límites que resultan sobrepasados en lo resuelto por la Contraloría Regional Coquimbo Arguye, que la Contraloría Regional ha sobrepasado sus facultades al cuestionar la forma en que se singularizan los cargos y la ponderación de los hechos realizada por el fiscal, por ello considera legítima la opción de recurrir administrativamente en contra de la resolución de la Contraloría Regional en el ámbito de la Ley Nº 19.880, citando jurisprudencia en ese sentido y refiriendo, además, que resulta plausible tal decisión al haberse ponderado por el ente contralor elementos de fondo observados al procedimiento sumarial, sin que se advierta la existencia de vicios formales que tengan influencia decisiva en los resultados del sumario.

SEXTO: Que, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

SÉPTIMO: Que, como se ha dicho en el caso sub lite, la acción u omisión arbitraria e ilegal acusada por el recurrente reside en que el Municipio de Combarbalá ha solicitado la reconsideración de la resolución emendada de la autoridad fiscalizadora, obviando las instrucciones decretadas en su Oficio Nº 1.824 de abril de 2019 en orden a reincorporarlo a sus funciones y pagarle las remuneraciones que debió percibir en el tiempo que estuvo separado de su cargo.

OCTAVO: Que, en relación con los hechos esbozados en el considerando precedente, resulta imprescindible aclarar que la Contraloría General de la República está encargada del control jurídico de las actuaciones de los órganos que conforman la administración pública, contando para este objetivo con una serie de instrumentos entre los que se destacan los dictámenes que emite y que constituyen su interpretación jurídica sobre las materias de su competencia, resolviendo a través de estos consultas jurídicas formuladas por los órganos de la administración del Estado, sus funcionarios o particulares que lo requieran.

Dichos dictámenes, en conformidad a lo establecido en el artículo 9 de la Ley Nº 10.336 resultan vinculantes para los funcionarios públicos. Así su inciso final previene que “estos informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran”.

En consecuencia, indudablemente, los dictámenes jurídicos emitidos por la entidad fiscalizadora en el ejercicio de las facultades que le confiere su ley orgánica constitucional interpretan la ley administrativa, fijando su sentido, por lo que la normativa analizada e interpretada y las resoluciones que de este acto emanan configuran un todo obligatorio para la autoridad y los funcionarios a quienes afecta, produciendo plenos efectos en este sentido.

NOVENO: Que, en este contexto, teniendo presente las instrucciones emanadas del Oficio Nº 1.824 de la Contraloría Regional ya mencionado, cabe precisar que no obstante la fuerza obligatoria de las resoluciones impartidas por la Contraloría General de la República ello no obsta a que los afectados por sus determinaciones puedan recurrir por la via jurisdiccional o mediante el recurso de reconsideración ante el propio ente de control, para hacer valer sus derechos cuando lo estimen necesario.

Pues bien, es esta última opción la adoptada por la Municipalidad de Combarbalá la que estimando que se encuentra legitimada para recurrir administrativamente, ha considerado oportuno representar al órgano fiscalizador que ha obrado fuera de sus facultades al ordenar retrotraer el sumario a la etapa de investigación, la reincorporación del recurrente y el pago de sus remuneraciones.

DÉCIMO: Que, no obstante lo razonado previamente, debe tenerse presente que la solicitud de reconsideración incoada ante la Contraloría Regional Coquimbo no conlleva aparejada la suspensión temporal del cumplimiento de las instrucciones contenidas en el mentado Oficio Nº 1.824 de 2019. Efectivamente, si bien no puede reprocharse a la Municipalidad de Combarbalá su determinación de recurrir del acto de autoridad solicitando su modificación o revocación a objeto de agotar el camino administrativo, no se encuentra facultada, en cambio, para negarse a cumplir con las prescripciones de la Contraloría General de la República en tanto se resuelve el arbitrio deducido.

De esta forma al no suspenderse los efectos del acto recurrido, el ente edilicio, en paralelo a la interposición del recurso de reconsideración interpuesto ante la Contraloría General de la República debió cumplir con las intrucciones que de este emanaban.

UNDÉCIMO: Que, de la revisión del informe evacuado por la Municipalidad de Combarbalá tampoco se aprecian las motivaciones lógicas o las normas jurídicas que sustentan la omisión descrita en el razonamiento precedente, por lo que no cabe sino tachar de ilegal y arbitrario el proceder ya anotado.

DUODÉCIMO: Que, la circunstancia de no haber reincorporado al recurrente a sus labores y no haberle pagado las remuneraciones adeudadas mientras se resuelve el asunto de fondo, constituye un acto que produce un innegable menoscabo en su derecho de propiedad, consagrado en el Nº 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, tanto en relación al ejercicio de su empleo cuanto al goce del estipendio mensual que le corresponde, por lo que resulta procedente hacer lugar a la acción constitucional en estudio.

Por estas consideraciones y visto lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se ACOGE, sin costas, el recurso de protección interpuesto por don nombre reservado en contra de la I. Municipalidad de Combarbalá, representada por su alcalde don Pedro Miguel Castillo Díaz, por lo que se decreta que la entidad edilicia debe reincorporar a sus labores al recurrente, disponiendo el pago de las remuneraciones que le ha correspondido percibir durante el tiempo que estuvo separado de su cargo.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Redacción del abogado integrante Sr. Raúl Pelén Baldi.

Rol N° 678-2019 (Protección).- Pronunciado por la Segunda Sala de la Corte de Apelaciones de La Serena, integrada por los Ministros titulares señora nombre reservado, señor nombre reservado y el abogado integrante señor Raúl Pelén Baldi. No firma el señor nombre reservado no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa, por encontrarse con permiso.

La Serena, a treinta y uno de julio de dos mil diecinueve, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede.