nombre reservado con INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO (INDAP)

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Instituto de Desarrollo Agropecuario Recurso de Protección Rol Nº 441-2019.- La Serena, quince de mayo de dos mil veinte.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que, con fecha veintitrés de marzo de dos mil veinte comparece nombre reservado, dirigente gremial de ANFI Coquimbo, interponiendo recurso de protección en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), en virtud de los siguientes antecedentes.

Expone, en lo pertinente, que a pesar de la situación que atraviesa nuestro país a propósito de la pandemia mundial COVID-19, la autoridad nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario mantiene el funcionamiento del Servicio, aun persistiendo la atención de público de manera discrecional en las Agencias de área de las distintas comunas, la atención de las oficinas, trabajo administrativo en las dependencias del Instituto, obligatoriedad de asistir al lugar de trabajo en una fracción del cincuenta por ciento de los funcionarios, lo cual ha ido modificando con el paso de los días, aun así manteniendo un alto nivel de desplazamiento, ninguna de las cuales son acciones indispensables o cuya paralización provoque grave daño a la comunidad, en estos momentos.

Así las cosas, los funcionarios de INDAP mantienen la obligación de asistir a sus respectivos lugares de trabajo, contraviniendo las medidas solicitadas por el Ministerio de Salud y la Organización Mundial de la Salud, y que han sido debidamente justificadas por la Contraloría General de La República.

Sostiene que el Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario ha ralentizado la toma de decisiones y no ha tomado las medidas necesarias para evitar los riesgos inherentes ya descritos respecto de los funcionarios del INDAP, no dictando los actos administrativos que resulten ser suficientes y necesarios para garantizar la seguridad de la vida y la salud de los funcionarios, manteniendo una actuación que no se condice con lo que requiere la condición epidemiológica presente, como lo ha demostrado la realidad internacional, poniendo de esta forma en riesgo la salud de los funcionarios por una parte, y a partir del funcionamiento normal del Servicio de la población en su totalidad.

Indica como garantía constitucional conculcada la establecida en el numeral 1º del artículo 19 de nuestra Carta Fundamental.

Agrega que las omisiones referidas quedan de manifiesto en la insistencia de mantener personal físicamente dentro del servicio, ya que por medio de la Resolución Exenta Nº 042396 de fecha 20 de marzo del presente, al señalar el Señor Director Nacional en el título “II: Identificación de procesos” al indicar la reducción de actividades presenciales y no la realización de estas por ser posible su ejecución en forma remota mientras dure la emergencia sanitaria a la que se ve enfrentando Chile, llama la atención a la recurrente que, dentro de la Resolución antes mencionada, en la misma identificación de procesos críticos, cuando indica que la División de Fomento tendrá que continuar la atención presencial de la “Recepción de Antecedentes de fondos Concursables”, cuando estos con anterioridad fueron prorrogados en sus calendarios, ampliando así los plazos de los mismos, lo cual quita la esencialidad de su recepción al no depender netamente de plazos inmediatamente cercanos, que perjudiquen a los usuarios del servicio.

A mayor abundamiento, el Director Nacional reiteró dicha Resolución el día 22 de marzo del presente vía Resolución Exenta Nº 042492, por la cual expresamente en contra de los lineamientos de la Oficina Nacional de Emergencia (ONEMI), donde señala Servicios Esenciales de cara a la Pandemia COVID-19, omitiendo a INDAP como “Servicio Esencial” para el sector de Agricultura, por lo que deja claro que las labores de este servicio pueden verse ya sea suspendidas o realizadas por vías remotas, lo que es desatendido por el Director Nacional de INDAP dando un carácter de crítico a tareas realizadas por el Servicio y que de acuerdo a los órganos encargados de controlar la propagación del virus no se encuentran en tal condición, aumentando de manera indebida los riesgos a los que se ven enfrentados los funcionarios de INDAP, por medio de la continuidad del trabajo presencial del servicio, hecho por el cual la falta de decisión orientada hacia el resguardo de los funcionarios, de la integridad de su salud y de su bienestar se convierte en una omisión en ilegal.

Refiere que la autoridad nacional de INDAP ha omitido actuar en consecuencia, desatendiendo la contingencia nacional, las instrucciones del Ministerio de Salud, las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y el Estado de Catástrofe actualmente decretado.

El silencio en su actuar, aumenta el riesgo en la propagación de esta enfermedad, impidiendo que los funcionarios del servicio adopten a cuarentena preventiva que es necesaria para enfrentar esta pandemia.

Del mismo modo, aduce arbitrariedad de la omisión, por cuanto el Director Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, ha ralentizado la toma de decisiones y no ha dictado los actos administrativos necesarios para garantizar la seguridad de la vida y la salud de los funcionarios, actuando irresponsablemente y poniendo en riesgo la salud de toda la población. Esta omisión no obedece a ningún elemento racional, sino que a la incapacidad de adoptar las decisiones urgentes oportunas y necesarias que el actual escenario requiere.

El Director Nacional de INDAP, está así exponiendo innecesariamente a los funcionarios a adquirir la enfermedad, los cuales se transformarían en agentes transmisores de la enfermedad, lo que terminaría poniendo en riesgo a la familia de los funcionarios y a la población en general.

Por estas consideraciones solicita se ordene al Instituto de Desarrollo Agropecuario, autorizar inmediatamente a todos sus funcionarios a no asistir a su lugar de trabajo por el periodo que dure la declaración de pandemia; se ordene al Instituto de Desarrollo Agropecuario, tomar todas las medidas necesarias a fin de resguardar la integridad física y psíquica de los funcionarios del Servicio, sea que se trate de trabajadores Planta, Contrata u Honorarios, propiciando el cuidado de estos y de la comunidad en general; Se indique en forma inmediata cuales son aquellas funciones indispensables del servicio, disponiendo que éstas sean realizadas desde el domicilio de los funcionarios o, en su defecto, en caso de no ser posible, se asignen turnos éticos que no signifique la asistencia de un número superior al 10% de los funcionarios de la respectiva Dirección Regional o Agencias de Área comunales; se adopte toda otra medida que se estime pertinente para proteger la vida y la salud de los funcionarios del Instituto de Desarrollo Agropecuario, sus familias y la población en general.

Acompaña los siguientes documentos: 1.- Pronunciamiento de Contraloría de fecha 17 de marzo de 2020, número 3610; 2.- Solicitudes enviadas desde este gremio al Director Nacional, pidiendo adoptar medidas para proteger a los funcionarios del servicio; 3.- Vigencia directiva ANFI Coquimbo; 4.- Resolución del Servicio indicando medidas.

SEGUNDO: Que, con fecha seis de abril de dos mil veinte evacuó informe Claudia Ramognini Guajardo, abogada, en representación del Instituto de Desarrollo Agropecuario, en los siguientes términos.

Expone, en lo pertinente que la acción de protección de autos no pretende la cautela garantías constitucionalmente protegidas, sino que dice relación con la adopción de estrategias propias de la determinación de políticas públicas para hacer frente a la afectación sanitaria que aqueja al país, gestión que es privativa del Poder Ejecutivo, no de un Jefe de Servicio, ni tampoco, de los Tribunales de Justicia.

Luego, como puede advertirse, el establecimiento de una cuarentena para un sector de la población es una atribución que se encuentra radicada por ley en el Ministerio de Salud, en tanto, autoridad sanitaria le corresponde ejercer la rectoría del sector salud y la mantención de un sistema de vigilancia epidemiológica y control de enfermedades transmisibles.

Agrega que el Director Nacional de INDAP, jefe superior del servicio, carece de la competencia para actuar en los términos que demanda la recurrente, según se establece en el artículo 7º de la Constitución Política.

Del mérito de lo señalado, concluye que el sujeto omisivo no se encuentra en la obligación de actuar por lo que no concurre el presupuesto sustancial de la acción de protección, de modo que difícilmente este arbitrio puede prosperar.

En subsidio, indica que en atención al rol estratégico del INDAP, sus funciones no pueden ser realizadas por otras instituciones y tampoco pueden ser delegadas en la atención de los usuarios. La suspensión de la atención de usuarios en forma indefinida puede traer consecuencias irremediables a la Agricultura Familiar Campesina, con el riesgo de aumentar la carga social del Estado, transformando a este sector en un nuevo damnificado por la emergencia sanitaria.

Sin perjuicio de lo anterior, hace presente que la autoridad nacional de INDAP ha instaurado, mediante Resolución Exenta N° 039516 -a contar del 16 de marzo de 2020- una serie de medidas de prevención y cuidado de la salud de los funcionarios del Instituto de Desarrollo Agropecuario, consistentes en: permitir para quienes lo necesiten, el inicio anticipado de labores desde las 7:00 horas (AM), modificando el horario flexible de ingreso y, consecuentemente, de salida del personal; establecer una modalidad de trabajo remoto con el objeto de que ciertos funcionarios desarrollen labores desde su domicilio, acorde al plan de trabajo establecido por la jefatura, medida dirigida en especial, a los viajeros que regresen del extranjero de un país con brote activo del virus, a los adultos mayores de 70 años, a las personas inmunodeprimidas, las embarazadas y, en general, a los funcionarios en situación de riesgo de salud.

Asimismo, la referida Resolución Exenta N° 039516 determinó no solo autorizar el denominado “tele trabajo” o trabajo remoto desde el domicilio del funcionario, sino también, llevó adelante otras acciones a fin de resguardar a los pequeños productores y campesinos destinatarios de la atención del Instituto, limitando las salidas a terreno de los funcionarios a visitar agricultores en sus campos, salvo, casos de suma urgencia, suspendiendo los cometidos de servicio fuera de la región en que se desempeña el funcionario y las actividades de capacitación presenciales.

Como una medida complementaria, se autorizó a las jefaturas a organizar los equipos de trabajo en términos tales de ampliar el teletrabajo a otros funcionarios no comprendidos en los grupos de riesgo a fin de proteger su salud y la de sus familias, sin perder de vista, que la autoridad debe velar por el cumplimiento de la función pública y por una eficiente e idónea administración de los medios públicos.

Luego, el Director Nacional de INDAP, mediante Resolución Exenta N° 042396 de fecha 20 de marzo de 2020, estableció un Plan de Contingencia, tanto en el Nivel Central como en cada una de las Direcciones Regionales y las respectivas Agencias de Área de INDAP, el cual considere las medidas pertinentes para la realización de los procesos críticos identificados en el Plan de Contingencia INDAP COVID-19 y definió los Procesos Críticos de la Institución que no admiten trabajo remoto, sino presencial para algunas Divisiones y para las Direcciones Regionales. Así, por ejemplo, se estableció por las Divisiones de Fomento, Asistencia Financiera y Auditoría, que a nivel central no hay procesos críticos, por lo que todos sus funcionarios pueden acogerse a trabajo remoto.

A nivel de las Direcciones Regionales, la División de Fomento y la Asistencia Financiera fijaron como procesos críticos que no admiten el trabajo remoto: atención de emergencias (hay procesos en curso derivados de la declaración de catástrofe por déficit hídrico que afecta a la Región de Coquimbo); recepción de antecedentes de fondos concursables; pago de incentivos; operación de créditos que otorga INDAP a sus usuarios, pequeños productores agrícolas y campesinos Del mismo modo, estableció de manera extraordinaria, con el objeto de reducir el funcionamiento presencial de esta institución, pero asegurando el cumplimiento de la función pública, que el personal del Instituto de Desarrollo Agropecuario deberá cumplir sus funciones mediante trabajo remoto desde sus domicilios, en los términos que indica.

En resumen, con esta disposición adoptada el 20 de marzo de 2020, se fijaron los procesos críticos -definición que solicita la recurrente en su petitorio- al tiempo que se amplía de manera sustantiva el número de funcionarios con trabajo remoto, excluyéndose solamente aquellos funcionarios a cargo de los procesos definidos como críticos, quienes lo harán en un sistema de turnos.

Además, la Dirección Nacional de INDAP por Resolución Exenta N° 042492, de fecha 22 de marzo de 2020, aprobó a partir del 22 de marzo de 2020, para la Dirección Regional de Coquimbo, entre otras regiones, un Plan de Contingencia, protocolo regional que considera las medidas pertinentes para la realización de los procesos críticos identificados en el Plan de Contingencia COVID-19. Se declara que los procesos críticos son todas aquellas labores establecidas en el Plan de Contingencia INDAP COVID-19.

Por lo anterior, a la fecha del informe, producto de la definición de los procesos críticos regionales, un total de 16 funcionarios -8 de ellos jefaturas- y 2 profesionales contratados a honorarios se mantienen en las oficinas de la Dirección Regional y las áreas de La Serena, Ovalle, Illapel y Combarbalá, desarrollando los denominados procesos críticos identificados en el Plan de Contingencia COVID-19, manteniendo así la continuidad del servicio reducida –dada la coyuntura sanitaria- a los aspectos sustanciales del quehacer institucional, con una jornada presencial de 4 horas diarias, en turnos rotativos.

Así, mediante Resolución Exenta N°041901 de fecha 19 de marzo de 2020, el Director Regional de INDAP Región de Coquimbo estableció una modalidad flexible de organización del trabajo que utilice las tecnologías de la información y la comunicación (trabajo remoto) con el objeto que los funcionarios allí individualizados -42 funcionarios de la Dirección Regional y de las oficinas de INDAP de Ovalle, La Serena, Illapel y Combarbalá- desarrollen sus labores desde sus respectivos domicilios.

Adicionalmente, por Resolución Exenta N°043979 de fecha 25 de marzo de 2020, la Dirección Regional resolvió ampliar el número inicial de trabajadores autorizados para trabajar remotamente desde sus domicilios domicilio reservado funcionarios.

Asimismo, por Resolución Exenta N° 46605 de fecha 1° de abril, se amplió el teletrabajo para cuatro funcionarios de la Dirección Regional y de las oficinas de áreas.

En resumen, y según establecen los actos administrativos referidos, el Instituto de Desarrollo en la Región de Coquimbo ha autorizado a 71 de sus funcionarios para que trabajen desde sus domicilios en protección de su salud y que 16 funcionarios y 2 profesionales a honorarios mantengan un trabajo de manera presencial, en turnos rotativos, atendiendo los procesos declarados críticos.

La permanencia de 18 trabajadores en este régimen presencial de trabajo responde a la necesidad de resguardar la continuidad del servicio público.

Por lo anterior, y teniendo en vista las actividades desplegadas por INDAP, la alegación del recurrente fundada en una supuesta omisión arbitraria e ilegal que pone en riesgo la vida y la salud de los funcionarios por el brote del COVID-19, al mantener a los funcionarios de INDAP obligados a asistir a sus respectivos lugares de trabajo, contraviniendo las medidas solicitadas por el Ministerio de Salud, la Organización Mundial de la Salud y la Contraloría General de la República, no es tal y ha perdido oportunidad, por cuanto carece de objeto, puesto que ha quedado demostrado que la autoridad administrativa, dentro de la esfera de su competencia, ha adoptado las medidas en resguardo de la salud de los funcionarios del Instituto de Desarrollo Agropecuario autorizando a 71 funcionarios a nivel regional a que realicen trabajo remoto desde sus respectivos domicilios, cumpliendo con la obligación de dar continuidad a los procesos calificados de críticos que requieren de atención presencial con un número reducido de funcionarios, con turnos rotativos y circunscritos a materias esenciales.

Sin perjuicio de lo señalado precedentemente, destaca que a la fecha de presentación del informe, el Ministro de Salud, autoridad dotada de competencia en la materia, no ha resuelto la cuarentena obligatoria para la Región de Coquimbo, ni para alguna localidad o comuna de esta región.

Así las cosas, la actuación administrativa no ha vulnerado la garantía constitucional invocada por la recurrente, por el contrario, ha pretendido el cuidado de la salud de los funcionarios durante esta pandemia.

Por estas consideraciones solicita no acoger la acción de protección interpuesta por la recurrente, con costas.

Acompaña los siguientes documentos: 1.- Resolución Exenta N° 039516, de fecha 16 de marzo de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que establece modalidad flexible y trabajo remoto para los funcionarios y funcionarias del Instituto de Desarrollo Agropecuario, atendido el brote de coronavirus (COVID-19); 2.- Resolución Exenta N° 042396, de fecha 20 de marzo de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario que establece la ejecución y entrega lineamientos al nivel central y las direcciones regionales de INDAP para la organización del trabajo mediante plan de contingencia por COVID-19; 3.- Resolución Exenta N° 042492, de fecha 22 de marzo de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario que Aprueba plan de contingencia INDAP regiones de Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso y Atacama por pandemia COVID-19; 4.- Resolución Exenta N° 41901 de fecha 19 de marzo de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que establece modalidad de trabajo remoto a funcionarios región de Coquimbo, atendido el brote de Coronavirus; 5.- Resolución Exenta N° 43.979 de fecha 25 de marzo de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que establece modalidad de trabajo remoto a funcionarios región de Coquimbo, atendido el brote de Coronavirus; 6.- Resolución Exenta N° 46.605 de fecha 1° de abril de 2020, del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que establece modalidad de trabajo remoto a funcionarios región de Coquimbo, atendido el brote de Coronavirus; 7.- Protocolo de Atención presencial de usuarios y Público en general; 8.- Protocolo de contingencia de actividades críticas Región de Coquimbo; 9.- Oficio Presidencial Nº 003, de fecha 16 de marzo de 2020 que Imparte Instrucciones y medidas de prevención y reacción por casos de brote de COVID-19 a los Ministerios y a los Servicios Públicos que dependan o se relacionen a través de ellos; 10.- Oficio Circular Nº10 del Ministerio de Interior y Seguridad Pública y del Ministerio de Hacienda, de fecha 18 de marzo de 2020, que Imparte lineamientos a los Jefes Superiores de Servicio en relación a trabajo remoto, Servicios Mínimos indispensable y turnos, por alerta sanitaria provocada por casos de brote de COVID-19.

TERCERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

CUARTO: Que, como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

QUINTO: Que, lo que se acusa por la recurrente es que INDAP no ha tomado todas las medidas que necesarias para resguardar la salud de los funcionarios de dicha repartición, en especial la determinación de trabajos críticos, centrando en consecuencia la presente acción en un acto omisivo de la recurrida.

SEXTO: Que, es necesario dejar establecido, que conforme los antecedentes no existe discusión en cuanto a que por medio del Decreto n° 104 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, de fecha 18 de marzo del año en curso, el señor Presidente de la República decretó el estado de catástrofe por calamidad pública en todo el territorio nacional, aquello en ejercicio de las facultades que la Constitución Política de la República le entrega en el párrafo “Estados de Excepción Constitucional” de la Carta Fundamental, en razón de la pandemia por el virus Sars-Cov-2.

SEXTO: Que, por otro lado, y conforme los antecedentes expuestos por el recurrido de la controversia planteada, el Director Nacional de INDAP dictó la Resolución Exenta N° 039516 el 16 de marzo de 2020, estableciendo la modalidad de trabajo remoto para funcionaros de riesgo por COVID-19, la suspensión de cometidos fuera de la región y de las capacitaciones y limitaciones de las visitas a los predios de los agricultores a casos de suma urgencia, ampliación de tele trabajo a otros funcionarios, manteniendo la función pública del servicio.

Luego, y por Resolución Exenta N° 042396, de 20 de marzo de 2020, se estableció un plan de contingencia por COVID-19, que incluye lineamientos y directrices para la organización del trabajo, entre otros, establece de forma extraordinaria que el personal debe cumplir sus funciones mediante trabajo remoto desde sus domicilios, con el objeto de reducir el funcionamiento presencial y asegurar el cumplimiento de la función pública. Del mismo modo, establece la identificación de áreas críticas que se van a realizar durante la contingencia y que no puedan llevarse a cabo vía trabajo remoto, así como la definición de la forma en que van a realizar tales tareas durante la contingencia y los recursos requeridos.

De esta forma la Dirección Nacional por Resolución Exenta Nº042492 de fecha 22 de marzo, aprobó a partir de dicha fecha, para la Dirección Regional de Coquimbo, entre otras regiones, un Plan de Contingencia, protocolo regional que considera las medidas pertinentes para la realización de los procesos críticos identificados en el Plan de Contingencia COVID-19, por lo que un total de 16 funcionarios se mantienen en las oficinas de la Dirección Regional y las áreas de La Serena, Ovalle, Illapel y Combarbalá, con una jornada presencial de 4 horas diarias, en turnos rotativos.

SÉPTIMO: Que, en consecuencia, habiéndose realizado por el recurrido acciones tendientes a resguardar la integridad de los funcionarios y la mantención del servicio, y no vislumbrándose por la recurrente un derecho indubitado que haga exigible a la recurrida a actuar de determinada forma, o de forma distinta a la ya realizada, y por ende, vislumbrándose la sujeción del actuar de los recurridos a la Constitución y la Ley en el ámbito en análisis pues lo que se les reclama dice relación con una supuesta omisión en el ejercicio de sus facultades legales, sin embargo, todo lo contrario sucede, ya que en cumplimiento del mandato constitucional en el artículo 1 de la Carta Fundamental en cuanto dispone que “El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común, para lo cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno respeto a los derechos y garantías”, es que se han ido adoptando las diferentes medidas sanitarias para enfrentar la crisis de salud que agobia al país, actuando dentro del ámbito de su competencia y prerrogativas legales.

OCTAVO: Que, por último, lo que solicita el reclamante es, en definitiva, que esta Corte a través de su decisión se inmiscuya en facultades propias de la autoridad administrativa algo cuestionable y sin justificación, en este caso, toda vez que dicen relación con la adopción de políticas públicas para enfrentar la contingencia sanitaria, materias propias del Poder Ejecutivo, excediendo los fines propios de esta excepcional acción cautelar.

NOVENO: Que, verificado que ha sido que no existe un acto u omisión ilegal ni arbitrario por parte de los recurridos no es necesario determinar si el recurrente ha sufrido privación, perturbación o amenaza de un derecho constitucionalmente cautelado, toda vez que no concurriría en tal caso el presupuesto ineludible para que esta acción cautelar pueda ser acogida.

Por estas razones y conforme a lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre la materia, SE RECHAZA, sin costas, el recurso de protección deducido en estos antecedentes por nombre reservado, dirigente gremial de ANFI Coquimbo, en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol N° 441-2020 (Protección).-