CORPORACION EDUCACIONAL FRAGA EDUCA con SUPERINTENDENCIA EDUCACION REGIÓN DE METROPOLITANA

Corporación Educacional Fraga Educa Superintendencia de Educación Recurso de Protección Rol N° 3604-2022.

La Serena, treinta y uno de agosto de dos mil veintidós.

VISTOS Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que ha recurrido de protección doña Luz Eliana Torrejón Villalobos, abogada, en representación de la Corporación Educacional Fraga Educa, sostenedora del Colegio San Francisco Javier, representada por doña nombre reservado, en contra de la Superintendencia de Educación, representada por el Superintendente(S) don Claudio Andrés Borges Castillo, por actos arbitrarios e ilegales que conculcan el derecho fundamental consagrado en el artículo 19 Nº 2 de la Constitución Política y que incidirían en la Resolución Exenta PLUR N° 000012 de fecha 19 de abril de 2022, notificada por correo electrónico de fecha 25 de abril 2022 y que rechazó la solicitud de Invalidación interpuesta en contra de la Resoluciones Exentas N° 19 de fecha 23 de septiembre de 2020 y N° 01 de fecha 07 de enero de 2022.

Explica que su representada es sostenedora educacional del Colegio San Francisco Javier ubicado en Los Vilos, que el 8 de agosto 2018 recibe visita de fiscalización en terreno de doña nombre reservado, fiscalizadora de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo, quien comenzó la revisión de gastos de la subvención escolar preferencial del año 2016, la visita inicia el día 8 de agosto 2018 a las 09:25 y termina el día 9 de agosto a las 18:45. En base a tal fiscalización se levantó el Acta Recursos SEP 2016 Original N° 180400601 de 08 de agosto de 2018, en la que se realizan una serie de observaciones a la revisión de recursos SEP del año 2016, la que es notificada mediante correo electrónico de fecha 20 de noviembre de 2018, dándose así, inicio a un proceso administrativo por gastos SEP.

Agrega que su representada en tiempo y forma, presentó descargos tendientes a subsanar las observaciones contenidas en el acta citada y que analizado ello, la autoridad administrativa continua con el procedimiento, notificando el Acta de Fiscalización de Seguimiento Nº190400097 de fecha 25 de enero de 2019, dejando firme una serie de gastos, los que se consideran como no aceptados.

Añade que el 08 de marzo de 2019 su representada interpone Recurso de Reposición con Jerárquico en subsidio en contra de la referida Acta de Seguimiento, la que se resolvió en primera instancia por Resolución Exenta N° 19 de fecha 23 de septiembre de 2020, del Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo y en segunda instancia por Resolución Exenta N° 1 de fecha 07 de enero de 2022, de Fiscal del nivel central de la Superintendencia de Educación.

Sostiene que conforme los antecedes expuestos es posible deducir que el procedimiento en estudio, que se inició con fecha 8 de agosto 2018 (notificada el 20 de noviembre de 2018), vino a concluir mediante la Resolución Exenta N° 1 de fecha 07 de enero de 2022, (notificada el 3 de febrero de 2022), es decir, transcurrieron 3 años, 2 meses y 26 días, desde el acto inicial y terminal.

Agrega que su representada, al percatarse de lo extemporáneo de la decisión administrativa, interpone solicitud de invalidación, requiriendo a la autoridad de la Superintendencia Educacional, que analizara los antecedentes y declarara la invalidez del acto administrativo, toda vez que había excedido con creces los plazos para fallar el procedimiento, pero la autoridad administrativa, consideró que los plazos que la afectan no son fatales.

Manifiesta que, si bien su representada invocó en su invalidación como vulnerado el artículo 27 de la Ley N° 19.880, la autoridad al analizar los antecedentes debió evidenciar que el plazo entre el acto inicial y terminal del procedimiento administrativo había superado con creces los 2 años y debió ajustar su actuar a derecho.

Sostiene que la demora excesiva en el actuar de la administración vulnera el principio de celeridad, el principio conclusivo y el principio de inexcusabilidad, consagrados en los artículos séptimo, octavo y decimo catorce de la Ley N° 19.880.

Afirma que la doctrina señala que el plazo sensato para el término conclusivo de un procedimiento administrativo es de 2 años, puesto que, de acuerdo con lo dispuesto en el inciso primero del artículo 53 de la Ley Nº 19.880, es el plazo que tiene la Administración para invalidar sus actos administrativos; por tanto, si transcurre un plazo mayor a 2 años, entre el inicio y término del procedimiento, decae el acto y este pierde su eficacia.

Estima que existía imposibilidad material de continuar el procedimiento por causa sobreviniente, teniendo en consideración, que el procedimiento se extendió por un plazo evidentemente excesivo, sin que exista justificación alguna para ello, ni que la administración la haya siquiera invocado tal circunstancia, se trata de un procedimiento que se encontraba en imposibilidad de continuar con su tramitación, por lo que debió acogerse la invalidación presentada por su representada e incluso al ver los plazos que se demoró el procedimiento invocarla de oficio.

Asevera la tardanza injustificada de la recurrida, más allá de todo límite razonable, habiendo mediado largos periodos de inactividad, dando como ejemplos el fallar el recurso de reposición ante la autoridad regional de la SIE que se presentó el 08 de marzo de 2019 y fue recién resuelta el 23 de septiembre de 2020, es decir, un poco más de 1 año y medio; para fallar y notificar el recurso jerárquico hubo una demora de casi otro año y medio; estima que no hay justificación alguna para tal dilación y no existe en el proceso ninguna resolución o fundamento para tal demora, porque no es una materia compleja, su tramitación es por vía electrónica, y siempre la SUPEREDUC resuelven en el límite de los 2 años, -notificando su resolución final unos días antes de cumplir el plazo de 2 años-; por tanto, la dilación innecesaria en la tramitación del procedimiento administrativo torna necesariamente al acto recurrido en arbitrario, ya que para estar frente a un procedimiento racional y justo, la resolución que lo concluye debe ser oportuna, vulnerando el debido proceso y la garantía de igualdad ante la Ley.

Arguye que si bien los plazos pueden no ser fatales, tampoco pueden ser infinitos, sostener lo contrario permitiría la perpetuación de la indefinición de la situación jurídica del sostenedor, lo que constituiría a su vez una continua vulneración de su derecho a obtener un pronunciamiento jurisdiccional definitivo respecto a su requerimiento, sea éste favorable o desfavorable, la certeza jurídica es un principio que debe estar presente en el actuar de la administración y que todo administrado tiene derecho a exigir.

Fundamentando en derecho explica que a partir de lo expuesto, es posible dejar establecido que la Resolución Exenta PLUR N° 000012 de fecha 19 de abril de 2022, notificada a su representada por correo electrónico de fecha 25 de abril 2022, y que es objeto del presente recurso de protección, adolece de actuaciones arbitrarias e ilegítimas que conculcan el legítimo ejercicio de los derechos fundamentales que le asisten a su representada, ya que se debió dar lugar a la invalidación solicitada, afectando con ello las garantías consagradas en la Constitución Política de la República, específicamente en su artículo 19 números 2°, toda vez que vulnera la Igualdad ante la Ley, toda vez que su representada no ha recibido un trato igualitario en relación a otros sostenedores de colegio que sometidos a idénticos procesos de revisión de gastos, sus procesos no han durado más de 2 años.

Manifiesta que si bien no hay una norma que regule de manera expresa la duración de los procesos de revisión de gastos en materia educacional, se debe recurrir a los principios que regulan el derecho administrativo y que son vinculantes para la administración tales como el principio de celeridad que se relacionan con la oportunidad en que se realizan las actuaciones administrativas. En este sentido, una tardanza excesiva en el actuar de la administración constituye una vulneración al Principio de Celeridad consagrado en el artículo 7 de la Ley N° 19.880 que dispone: "El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites. Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión". Por su parte el inciso primero del artículo 5º, de la Ley N° 18.575 que establece la Ley Orgánica Constitucional se Bases Generales de la Administración del Estado, señala que: “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”. Por otra parte, el artículo 10 de la misma Ley regula el llamado control jerárquico, y relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la actuación administrativa. En efecto, dispone que “Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia. Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”.

Estima que lo analizado permite concluir que la decisión impugnada en la resolución reclamada es arbitraria e ilegal, toda vez que la autoridad administrativa debió dar lugar a la invalidación solicitada, es más, se encontraba obligada por mandato expreso del artículo 10 de la Ley N° 18.575, debiendo haber revisado la excesiva dilación al dictar los actos terminales del procedimiento administrativo y reestableciendo el imperio del derecho.

Acompaña a su presentación los siguientes instrumentos: 1.- Resolución Exenta PLUR N° 000012 de fecha 19 de Abril de 2022; 2.- Notificación por correo electrónico de fecha 25 de abril 2022, de la Resolución Exenta PLUR N° 000012; 3.- Constancia de registro de visita de fiscalización en terreno de fecha 08 de agosto de 2018; 4.- Acta Recursos SEP 2016 Original N° 180400601 de fecha 08 de agosto de 2018; 5.- Acta de Fiscalización de Seguimiento Nº190400097 de fecha 25 de enero de 2019; 6.- Resolución Exenta N° 19 de fecha 23 de septiembre de 2020, del Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo; 7.- Resolución Exenta N° 1 de fecha 07 de enero de 2022, de Fiscal del nivel central de la Superintendencia de Educación.

Asimismo, solicita que se ordene a la Superintendencia de Educación, que acompañe todo el expediente administrativo que tiene incidencia en la acción de protección y que se inicia con Acta Recursos SEP 2016 Original N° 180400601 de fecha 08 de agosto de 2018 y termina con la Resolución Exenta PLUR N° 000012 de fecha 19 de Abril de 2022.

SEGUNDO: Que, doña nombre reservado, abogada de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo comparece evacuando el informe de rigor, efectuando un resumen de los fundamentos del recurso de protección deducido, en relación a las ilegalidades denunciadas por la actora de protección, para luego, solicitar que se rechace el recurso, referirse al marco legal que regula el funcionamiento de la referida entidad, citando el artículo 48 de la Ley Nº 20.529: “El objeto de la Superintendencia será fiscalizar la legalidad del uso de los recursos por los sostenedores de los establecimientos subvencionados y que reciban aporte estatal”.

Continua con una cita del artículo 49 letra b) del mismo cuerpo normativo, disposición que establece que: “Para el cumplimiento de sus funciones, la Superintendencia tendrá las siguientes atribuciones: b) Fiscalizar la rendición de la cuenta pública del uso de todos los recursos, públicos y privados, de acuerdo al Párrafo 3º de este Título, a través de procedimientos contables simples generalmente aceptados. Dichas rendiciones consistirán en un estado anual de resultados que contemple, de manera desagregada, todos los ingresos y gastos de cada establecimiento”.

Agrega que el Reglamento que establece las características, modalidades y condiciones del mecanismo común de rendición de cuenta pública del uso de los recursos, que deben efectuar los sostenedores de establecimientos educacionales subvencionados o que reciban aportes del Estado, contenido en el Decreto Nº 469 de 2013 del Ministerio de Educación, indica en su artículo 6º.- “La rendición de cuentas presentada por los sostenedores y regulada por el presente reglamento, será fiscalizada por la Superintendencia, sin perjuicio de las facultades propias de fiscalización que corresponden a la Contraloría General de la República”.

Hace presente que el mismo reglamento indica en su Artículo 8º: “Ante la concurrencia de gastos no aceptados producto de una fiscalización, se deberá acreditar la existencia de su monto debidamente reajustado en los términos del artículo 3 ter, del decreto con fuerza de ley Nº 2, de 1998, del Ministerio de Educación, en la cuenta bancaria respectiva. En contra de los gastos no aceptados, procederán los recursos de la ley Nº19.880”.

Explica que tanto en las subvenciones de carácter general y/o especial, la fiscalización de la legalidad del uso de los recursos implica controlar que el gasto realizado se haya incurrido para satisfacer aquel fin específico para el cual la ley otorgó dicha subvención. En virtud de ello, luego de la rendición que los sostenedores realizan anualmente en la plataforma de rendición de cuentas, la Superintendencia revisa que aquellos gastos que el sostenedor declaró cuenten con el debido respaldo documental y que además se ajusten al fin señalado en la normativa educacional.

Hace presente que la Superintendencia de Educación puede objetar y, finalmente, no aceptar un gasto que no se haya ajustado al fin propio de la subvención. Ahora, la declaración de un gasto como no aceptado, surge como consecuencia este “procedimiento administrativo de legalidad del uso de recursos y determinación de ingresos inválidos y/o gastos no aceptados” aludido, el cual no tiene naturaleza sancionatoria.

Indica que conforme a lo dispuesto en art. 2 letra i ) del Decreto Supremo N°469 (2013), del Ministerio de Educación (en adelante “Reglamento de Rendición de Cuentas”), se entenderá un gasto no aceptado, cuando “corresponden a aquellos egresos detectados en una fiscalización, que habiendo sido previamente objetados, la Superintendencia considera que no se ajustan a los fines educativos generales o especiales, según sea el caso, o que sus respaldos documentales están adulterados o no dieron cumplimiento a los requisitos legales”. Así, la resolución impugnada declaró gastos no aceptados en virtud de este procedimiento administrativo de revisión del gasto e inversión de los recursos percibidos por las entidades sostenedoras de establecimiento educacionales, del periodo anual 2015, fundado en los arts. 54 y siguientes de la Ley N° 20.529, el Reglamento de Rendición de Cuentas, la Resolución Exenta N°2320 de 14 de diciembre de 2016 que “aprueba el procedimiento de fiscalización de la legalidad del uso de recurso y determinación de ingresos inválidos y/o gastos no aceptados”, y supletoriamente por la Ley 19.880.

Explicando el proceso de fiscalización de la legalidad del uso de recursos de autos, hace presente que la determinación de legalidad de ingresos inválidos y/o gastos declarados por el sostenedor no aceptados contempla los siguientes documentos preliminares: i.- Acta Original de Fiscalización: que es la primera acta que se origina por la fiscalización de recursos, la cual sólo contendrá ingresos y gastos con los siguientes estados: Ingresos: válidos u objetados y Gastos: Aceptados u objetados; ii.- Hoja de trabajo Original: corresponde a las planillas que contiene la muestra determinada por la Dirección nacional sujeta a fiscalización, en la cual se debe registrar el detalle del resultado de la revisión.

Señala que tales documentos son elaborados por un fiscalizador y aprobados por el encargado regional de fiscalización, luego de lo cual son notificados al sostenedor sea de forma personal o presencial, por carta certificada o por correo electrónico.

Adiciona que los ingresos contenidos en la hoja de trabajo y sujetos a fiscalización, en esta primera etapa, sólo pueden ser válidos u objetados, asimismo, los gastos contenidos en las hojas de trabajo pueden ser aceptados u objetados.

Comenta que en los casos en que el acta original y las hojas de trabajo constaten sólo ingresos y/o gastos válidos o aceptados, finalizará el procedimiento de fiscalización, una vez vencido el plazo para interponer en su contra los recursos ordinarios de la Ley N° 19.880, término que se cuenta desde la notificación del acta y hoja de trabajo, en cualquiera de las formas antes señaladas.

Continúa explicando que en aquellos casos en que el acta original presente ingresos y/o gastos objetados, en la misma notificación de los mencionados documentos, por cualquiera de los medios antes expuestos, el fiscalizador deberá además indicar al sostenedor que cuenta con un plazo de 10 días hábiles para presentar documentación que acredite la pertinencia y legalidad del gasto y/o ingreso objetado. Dicho plazo comienza a contar desde la notificación al sostenedor o quien lo represente. Una vez realizada dicha notificación se iniciará una fiscalización de seguimiento.

Refiriéndose al acta de seguimiento y hoja de trabajo de seguimiento explica que son los documentos dentro del subproceso de seguimiento de la fiscalización de recursos.

Ilustra que los gastos identificados en el acta original podrán pasar a los siguientes estados de acuerdo a la revisión de los nuevos antecedentes presentados por el sostenedor: Ingresos: válidos o inválidos; Gastos: aceptados o no aceptados.

Reitera que, como ya se mencionó anteriormente, en los casos en que el acta presente ingresos inválidos y/o gastos no aceptados, el sostenedor podrá ejercer su derecho a interponer los recursos establecidos en la Ley N° 19.880, para ejercer este derecho, el acta de seguimiento es previamente notificada, en las formas ya señaladas.

Aclara que el Acta de Seguimiento de Fiscalización Nº180400601 (SEP) con fecha de inicio el 08 de agosto de 2018 y de término 04 de septiembre de 2018 corresponde a un acta original, siendo esta un acto administrativo de mero trámite, teniendo como objeto entregar un plazo al sostenedor para presentar documentación que acredite la pertinencia y legalidad del gasto y/o ingreso objetado en esta primera fiscalización.

Apunta que dicha primera etapa, se levantó el acta de fiscalización de seguimiento Nº190400097 de fecha 25 de enero de 2019, la cual establece cual será la calificación final de los gastos analizados en la etapa de fiscalización y respecto de la cual procede la interposición de los recursos de reposición y jerárquico.

Indica que el sostenedor interpuso recurso de reposición y jerárquico en subsidio con fecha 08 de marzo de 2019, luego de notificada el acta de fiscalización de seguimiento.

Expone que fecha 23 de septiembre de 2020, el recurso de reposición fue acogido parcialmente por el Director Regional de la Dirección Regional de Coquimbo de la Superintendencia de Educación, mediante Resolución Exenta N°2020/PLUR/04/19.

Señala que luego de ello, el Fiscal de la Superintendencia de Educación, conociendo del recurso jerárquico, lo acoge parcialmente mediante Resolución N° 1 de 7 de enero de 2022.

Continúa explicando que con fecha 10 de marzo de 2022, el recurrente presentó solicitud de invalidación respecto de la Resolución PLUR N°1 de 7 de enero de 2022 del Fiscal de la Superintendencia de Educación, la cual fue rechazada mediante Resolución Exenta PLUR N° 12 de 19 de abril de 2022 del Fiscal (S) de la Superintendencia de Educación.

Argumentando razones de forma para desestimar el presente recurso de protección explica que en cuanto a la presunta arbitrariedad en el actuar de la Superintendencia de Educación a su juicio no existe ilegalidad o arbitrariedad alguna en la resolución recurrida en estos autos, ya que los principios de la ley N° 19.880 mencionados por la recurrente no fueron vulnerados por la Superintendencia de Educación.

Comentando en relación al principio de celeridad explica que el mismo deviene en que el procedimiento “se impulsará de oficio en todos sus trámites” (art. 7 inc. 1°Ley 19.880), no se configuró contravención a este principio en la resolución exenta recurrida. Atendiendo al tenor literal de esta norma, este Servicio ha motivado las actuaciones de oficio y la prosecución de la substanciación del procedimiento administrativo, en pos de hacer expeditos los trámites que se deben cumplir en el expediente, con el objeto de obtener una pronta y debida decisión.

Hace ver que en relación a la supuesta infracción al artículo 27 de la ley 19.880, que establece que “salvo caso fortuito o de fuerza mayor, el proceso administrativo no podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final”, resulta necesario indicar el plazo recibido no es perentorio, por cuanto la Contraloría General República, la Corte Suprema y también la doctrina han establecido asiduamente que el plazo de la normativa citada no es fatal.

Cita a la Contraloría General de la República en Dictamen Nº4.571, del 16/01/2015, estableció que: “los sumarios sanitarios, resulta aplicable de forma supletoria a lo dispuesto en el citado artículo 27 de la ley Nº19.880, conforme el cual, salvo caso fortuito o fuerza mayor, grandes procedimientos administrativos no podrán exceder de 6 meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final. No obstante lo expresado es el caso consignar que la misma jurisprudencia contraloría general, igual que la contenida en sus dictámenes Nos. 61.059, de 2011 y 20.306, de 2012, ha precisado que, salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la ley establece para los trámites y decisiones de la administración no son fatales, toda vez que tienen por finalidad el logro del buen orden administrativo para el cumplimiento de las funciones o potestades de los órganos públicos, y que su vencimiento no implica, por sí mismo, la caducidad o invalidación del acto respectivo, de modo que la activación de dichos términos no impide correspondientes a actuaciones que lleven a cabo con posterioridad a ella”. En armonía con lo anterior, la Contraloría General de la República ha señalado en el Dictamen Nº14.370 del 29/05/2019 que: “la administración puede cumplir válidamente en una fecha posterior a la preestablecida, atendido que, salvo disposición legal expresa en contrario, los plazos que la rigen no poseen el carácter de fatales, de modo que no se aprecia una anomalía en tal aspecto, sí que, por lo demás, la especie se advierta que ello produzca un perjuicio alguno de los intervinientes”.

Expresa que, de igual forma, la Corte Suprema se encuentra alineada con lo anterior y en tal sentido existe amplia jurisprudencia que lo confirma. Así, en la causa rol Nº97.686 de 2016 entre nombre reservado, Enri con Servicio Nacional de Pesca y Acuicultura, se sostiene en considerando décimo quinto que: “como reiteradamente lo ha sostenido esta Corte, que para la Administración Pública el plazo establecido en el artículo 27 de la Ley 19.880, no tiene el carácter de fatal que pretende el reclamante, de manera que si bien el organismo público debe hacer expeditos los trámites respectivos, el principio de celeridad lo ha de llevar tan solo a tender o instar por la prota terminación del procedimiento administrativo, sin que pueda estimarse razonablemente que esa circunstancia le ha de compeler, con carácter definitivo, a concluir tales procesos sólo y únicamente en los perentorios términos fijados por el legislador. El esfuerzo hacia el que ha de propender el órgano público en esta materia no puede vincularlo de manera tal que el incumplimiento de estos plazos transforme en fútil su esfuerzo fiscalizador”.

Cita la causa rol Nº 65.357 de 2016, caratulada Silhi contra Superintendencia de Educación Región de la Araucanía, en la que se expone en el considerando cuarto que: “la recurrente afirma que el procedimiento se encuentra afectado por la extemporaneidad porque excedió 6 meses desde su inicio a la fecha de emisión de la decisión final citando al efecto el artículo 27 de la Ley 19.880. Al respecto, cabe consignar que el inciso segundo del artículo 86 de la ley Nº 20.529 establece un plazo de caducidad de 2 años para la duración de los procesos iniciados por la Superintendencia de Educación, por lo que, existiendo una norma especial no tiene aplicación lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Nº19.880, respecto del cual se ha entendido por lo demás que el plazo que allí se establece de 6 meses para los procedimientos administrativos no es fatal sólo compromete la responsabilidad disciplinaria de los funcionarios”.

Agrega en apoyo de sus tesis lo resuelto en causa Rol 20.770 de 2018, caratulada nombre reservado, nombre reservado con Dirección general de Aguas, la Corte Suprema señala en su considerando, donde se resolvió que: “en relación con el cuarto y último capítulo de invalidación denunciado en el recurso, si bien es cierto que la Dirección Regional de Aguas de la Sexta Región tardó en demasía en la dictación del acto administrativo de término, considerando que la solicitud de otorgamiento de derechos de aprovechamiento de aguas se ingresó por el reclamante con fecha 05/01/2009, y por su parte la Dirección General de Aguas tardó otro tanto en resolver el recurso jerárquico de reconsideración, no concurren en la especie los supuestos que hacen procedente el decaimiento de proceso administrativo, toda vez que los plazos no son fatales para la administración, salvo texto legal expreso, cuyo no es el caso. En este sentido, se ha dicho por este Tribunal que: “contrariamente postulado por el recurrente, el plazo de 6 meses mencionado en el artículo 27 de la ley Nº19.880 no es un plazo fatal y su cumplimiento sólo podrá generar eventuales responsabilidades administrativas ante una dilación o tardanza injustificada, o incluso otros efectos jurídicos conforme a los principios del Derecho Administrativo” (Rol 289-2012)”.

Continúa haciendo presente que el mensaje del proyecto que dio inicio a la tramitación de la Ley Nº19.880, Señala que “para el cumplimiento de sus fines, la Administración no puede concebirse, que, en principio, como supeditada a un plazo determinado, más allá del cual la administración se vería impedida de actuar. Ellos, se agrega, derivaría en un perjuicio al interés general, que exige cada vez que las circunstancias lo hagan necesario, la administración provea adecuada y oportunamente a la solución de las necesidades públicas”.

Hace presente que el recurrente omite mencionar que, entre los días 26 de marzo y 30 de agosto de 2020, se suspendieron los plazos legales y administrativos asociados a los procedimientos seguidos ante la Superintendencia de Educación, incluido, el de verificación de uso de recursos por parte de los establecimientos educacionales, por expresa consideración de la contingencia sanitaria, y en virtud de los siguientes actos y resoluciones: a) Mediante Decreto Supremo N° 4 de 2020, del Ministerio de Salud, fue decretada la alerta sanitaria para enfrentar la amenaza a la salud pública producida por la propagación del virus Covid-19, el que, con fecha 11 de marzo de 2020, fue calificado como pandemia por la Organización Mundial de la Salud; b) En dicho sentido, la Contraloría General de la República, mediante Dictamen N°3610/2020, otorgó facultades a los Jefes Superiores de los Servicios, para suspender los plazos de los procedimientos administrativos o para extender su duración, sobre la base de la situación de caso fortuito que se vino produciendo, en ejercicio de las facultades de dirección, administración y organización, que les confiere la Ley N° 18.575, teniendo en especial consideración la necesidad de resguardar la salud de los servicios públicos y de la población, evitando la propagación de la pandemia; c) De esta manera, por la Resolución Exenta N° 180, de fecha 26 de marzo de 2020, el Superintendente de Educación dispuso la suspensión de los plazos legales y administrativos, asociados a los procedimientos administrativos educacionales seguidos ante esta Superintendencia que se encuentren en curso, en especial, aquellos regulados en los párrafos 2°, 3°, 4°, 5°, del Título III, de la Ley N° 20.529. Dicha suspensión operó desde el día 26 de marzo del 2020, siendo prorrogada sucesivamente hasta el día 30 de agosto de 20203 (sic).

Sintetiza que, por lo expuesto, no existe alguna contravención a la normativa, por cuanto los plazos establecidos en la ley 19.880 no tienen el carácter de fatales para la Administración y su inobservancia no afectaría a la regularidad del actuar de la Superintendencia de Educación, además en el caso concreto y como ya se advirtió, no existe ningún perjuicio o sanción aplicada al recurrente, ya que el procedimiento en cuestión, tiene como objeto la determinación de ingresos inválidos y/o gastos no aceptados, el cual no tiene un carácter sancionatorio.

Agrega que las prórrogas de dicha suspensión, todas para el año 2020 fueron dispuestas por el Superintendente de Educación mediante las Resoluciones Exentas N° 217, de fecha 29 de abril, hasta el día 15 de mayo; N° 231, de fecha 13 de mayo, hasta el día 31 de mayo; N° 243, de fecha 29 de mayo, hasta el día 20 de junio; N°368, de fecha 19 de junio, hasta el día 4 de julio; N° 383, de fecha 03 de julio, hasta el día 18 de julio; N° 403, de fecha 15 de julio, hasta el día 31 de julio; N° 436, de fecha 29 de julio, hasta el día 16 de agosto; y N° 488, de fecha 13 de agosto, hasta el día 30 de agosto.

En cuanto a las supuestas garantías constitucionales afectadas, expone en relación al debido proceso que se notificó al sostenedor el acta de fiscalización de seguimiento, la cual dio pie a la interposición de un recurso de reposición y jerárquico por parte del sostenedor, el cual fue recibido y analizado en su etapa de reposición por la autoridad regional y luego elevado para el conocimiento y resolución del recurso jerárquico, en un procedimiento administrativo ajustado a la legalidad y racional, por lo que no se vislumbra cómo se habría vulnerado esta garantía.

Respecto de a la vulneración de la igualdad ante la ley, el recurrente realiza varias afirmaciones de las que no presenta ninguna constancia en su recurso, como que la resolución del procedimiento es simple y tramitada de manera digital, lo que no es efectivo, siendo prueba de ello que los recursos administrativos se interpusieron de manera presencial y material en las dependencias de la Dirección regional y se llevan en un expediente físico.

En cuanto a la afirmación que el recurrente no ha recibido un trato igualitario respecto de los demás sostenedores sometidos a idénticos procesos de revisión de gastos, expone que no presenta ninguna antecedente que puedan dar fe de tal afirmación, ni tampoco explica cómo el actuar de la administración habría atentado en contra de la garantía constitucional de igualdad ante la ley.

Expone que la arbitrariedad implica una carencia de razonabilidad en el actuar o en el omitir; falta de proporcionalidad entre los motivos y el fin que se quiere alcanzar; un acto o proceder caprichoso, contrario a la justicia, a las leyes, antojadizo, infundado.

Haciéndose cargo del concepto de ilegalidad expone que aparece cuando el proceder o la omisión del recurrido no se ajusta a la normativa dentro de la cual debe enmarcarse, o ejercer sus atribuciones o adopta resoluciones contrarias a la ley, en otras palabras.

Enfatiza que, en el caso concreto, del examen de la resolución que rechaza la solicitud de invalidación, es posible apreciar que se encuentra completamente fundada y dictada en virtud de las facultades otorgadas por el legislador a la Superintendencia de Educación, por lo que solo cabe rechazar el recurso de protección presentados en estos autos.

Solicita que, en definitiva, previa tramitación legal del recurso, se le rechace en todas sus partes con expresa condenación en costas.

Acompaña a su presentación los siguientes instrumentos: 1.- Expediente del proceso de legalidad de Uso de Recurso del acta de fiscalización 190400097 de fecha 25 de enero de 2019; 2.- Mandato Judicial de fecha 19 de mayo de 2022, otorgado ante el Notario Público Juan Ricardo San nombre reservado, Repertorio N°15.546-2022; 3.- Resolución Exenta N°2320 de 14 de diciembre de 2016, que aprueba el procedimiento de fiscalización de la legalidad del uso de recurso y determinación de ingresos inválidos y/o gastos no aceptos; 4 . - Resoluciones Exentas N°180, de fecha 26 de marzo de 2020; N° 217, de fecha 29 de abril de 2020; N° 231, de fecha 13 de mayo de 2020; N° 243, de fecha 29 de mayo de 2020; N° 368, de 19 de junio de 2020; N° 383, de fecha 03 de julio de 2020; N° 403, de fecha 15 de julio de 2020; N° 436, de fecha 29 de julio de 2020; y N° 488, de fecha 13 de agosto de 2020, todas del Superintendente de Educación.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye una acción de rango constitucional y de naturaleza cautelar dirigida a amparar y dar efectividad a determinados derechos fundamentales, ello frente a los menoscabos, perturbaciones o amenazas que puedan experimentar en su legítimo ejercicio, como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias sea que provengan de la autoridad o de particulares. Son presupuestos de esta acción cautelar: a) la existencia de una acción u omisión ilegal o arbitraria; b) que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho fundamental de una persona y, c) que dicho derecho esté contemplado como objeto de tutela en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República. Cumplidos los presupuestos antes singularizados, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, los tribunales competentes pueden adoptar las medidas de resguardo o providencias necesarias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado, ello sin perjuicio de los demás derechos que pueda hacer valer ante la autoridad o los tribunales correspondientes.

CUARTO: Que, como se desprende de lo expuesto, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

QUINTO: Que, la legitimación activa de la acción de protección, conforme se establece en nuestra Carta Fundamental, corresponde a aquella persona que haya sido afectada ilegal o arbitrariamente en el legítimo ejercicio de los derechos y garantías enunciados por la artículo 20, sin importar su edad, género, condición social, nacionalidad, incluyendo a quien podría encontrarse en tránsito por nuestro país. Por consiguiente, el legitimado activo corresponde a la persona, natural o jurídica, titular del derecho fundamental afectado por el acto u omisión ilegal o arbitrario.

SEXTO: Que del análisis del libelo pretensor se advierte que la ilegalidad y arbitrariedad en que se sustenta la acción de protección ejercida se fundamenta en la extensa tramitación del proceso administrativo sobre correcto uso de los recursos fiscales de educación, esencialmente, la Subvención Especial Preferencial. El referido proceso que se habría iniciado con la visita inspectiva realizada por la Superintendencia de Educación al establecimiento educacional del que la recurrente es sostenedor, dando origen a una tramitación determinada conforme lo establecen los procesos internos de la Superintendencia de Educación en base a su obligación de fiscalización del correcto uso de esos recursos que el Estado asigna para ello conforme lo prescribe el artículo 48 de la Ley Nº 20.529, levantándose con fecha 25 de enero de 2019 la respectiva Acta de Fiscalización y de Seguimiento N° 190400097, la que cuestiona el uso de los recursos del Estado que se singularizan en la misma y respecto de lo cual, con fecha 8 de marzo de 2019, la recurrente impugna por vía de recurso de reposición con recurso jerárquico, conforme lo establece la Ley N° 19.880. Dicho medio de impugnación fue acogido parcialmente por el Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo, ello por Resolución Exenta N° 2020/PLUR/04/019 de fecha 23 de septiembre de 2020, elevándose los antecedentes a la autoridad jerárquica superior en razón del recurso deducido en subsidio. El Fiscal de la Superintendencia de Educación, con fecha 7 de enero de 2022, resuelve el recurso jerárquico, acogiéndolo en parte, lo cual materializa en la decisión contenida en la Resolución Exenta PLUR N° 00001, de 7 de enero 2022. Ante esta última decisión se efectúa una solicitud de invalidación por quien es recurrente de protección.

SÉPTIMO: Que, la solicitud de invalidación a que se ha hecho referencia se centra en los actos administrativos mencionados en la motivación precedente, concretamente, contra la Resolución Exenta N° 2020/PLUR/04/019 de fecha 23 de septiembre de 2020 y la Resolución Exenta PLUR N° 00001, de 7 de enero 2022, ya singularizadas, fundando esta petición en una interpretación del artículo 27 de la Ley N° 19.880, disposición que habría sido infringido al exceder el proceso administrativo de fiscalización de uso de los recursos SEP a que se ha hecho referencia el plazo de 6 meses a que se refiere la norma legal referida. Dicha infracción y dilación del proceso, conforme se afirma en la tesis que se sostiene en la solicitud, afectaría el racional y justo procedimiento y vulneraría principios especiales del procedimiento administrativo como lo son el de eficiencia, eficacia, celeridad, conclusivo e inexcusabilidad. Es a partir de dichas supuestas infracciones que, la ahora recurrente de protección, solicita la invalidación de los actos administrativos en base a lo que dispone el artículo 53 de la Ley N° 19.880, ello en atención a que transcurrieron más de 3 años, 2 meses y 27 días desde el acto inicial y el terminal dictado por el Fiscal de la Superintendencia de Educación.

OCTAVO: Que, conforme a tal tesis, la recurrente impugna ahora por esta vía constitucional la Resolución Exenta PLUR N° 000012 de fecha 19 de abril de 2022 que rechaza la solicitud de invalidación de las Resoluciones Exentas N°19 de fecha 23 de septiembre de 2020 y N° 01 de fecha 07 de enero de 2022, dictadas por la Superintendencia de Educación, estimando que la extensión del proceso de fiscalización en relación al uso de los recursos SEP se ha extendido más allá de dos años, violentando el principio de celeridad consagrado en el artículo 7 de la Ley N° 19.880, fijando dicho término específico, dada la falta de determinación concreta de duración del proceso de fiscalización en la Ley N° 20.529, en base al plazo que el artículo 53 de la Ley N° 19.880 establece para la invalidación de un acto administrativo por la propia administración.

NOVENO: Que, conforme lo expuesto, se desprende que la ilegalidad se materializaría en la extensión del proceso de fiscalización por parte de la Superintendencia de Educación hasta dictar un acto terminal. Ahora bien, del examen de los antecedentes acompañados al proceso es posible determinar que: 1.- El día 8 de agosto de 2018 se efectuó una visita inspectiva de personal de la Superintendencia de Educación en el colegio San Francisco Javier de la comuna de Los Vilos; 2.- De dicha visita se efectuaron diversas observaciones en relación al uso de recursos SEP del año 2016, dando a lugar al Acta Recursos SEP 2016 Original N° 180400601 de fecha 08 de agosto de 2018 que objeta el uso de tales recursos en relación a lo ítem y montos que se señalan en cada caso; 3.- Se dio respuesta a esas observaciones por la actora de protección, continuándose el procedimiento y dictándose el Acta de Fiscalización de Seguimiento Nº190400097 de 25 de enero de 2019, dejando firme una serie de gastos los que fueron considerados no aceptados; 4.- Ante dicho acto administrativo, previa ampliación solicitada por la propia sostenedora, se interpone recurso de reconsideración y jerárquico en subsidio, ello con fecha con fecha 08 de marzo de 2019; 5.- Por Resolución Exenta N° 19 de fecha 23 de septiembre de 2020, del Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo, acoge parcialmente el recurso de reconsideración, aceptando algunos gastos y concediéndose, en lo restantes, el recurso jerárquico deducido en subsidio; 6.- La Resolución Exenta N° 1 de fecha 07 de enero de 2022, de Fiscal de la Superintendencia de Educación acoge también parcialmente el recurso jerárquico, confirmando en todo lo demás, el Acta de Seguimiento N° 190400097, de fecha 25 de enero de 2019, del encargado de fiscalización de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo, manteniéndose como gastos no aceptados el monto total de $155.042.961.

DÉCIMO: Que, como es de público conocimiento, en el año 2020, específicamente en el mes de marzo, el Expresidente de la República, don nombre reservado, en atención a la pandemia que significa el virus COVID-19 y la amenaza a la vida y la salud de las personas, dispuso por vía de diversos Ministerios y mecanismos constitucionales y legales, un conjunto de medidas que han limitado y restringido la libertad de las personas, afectando el normal desarrollo de las actividades económicas, financieras y productivas del país y que han incidido en la vida normal de todos sus habitantes, destacando: i.- El estado de excepción constitucional de catástrofe por calamidad pública decretado mediante el Decreto Supremo N° 104, de 18 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública, por 90 días para todo el país, ello con motivo del CO-VID-19, procediendo a designar Jefes de la Defensa Nacional en las distintas regiones del país; ii.- La declaración de estado de catástrofe por el Decreto Supremo N° 107 de 20 de marzo de 2020, del Ministerio del Interior, por el período de 12 meses respecto de las 346 comunas de todas las regiones del país, haciendo aplicable la Ley N° 16.282, cuyo texto definitivo fue fijado por el D.S. 104, de 1977, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública; iii.- La suspensión de clases presenciales en todos los jardines infantiles y colegios del país decretado por el Ministerio de Salud, conforme a las disposiciones del Código Sanitario, mediante la Resolución Exenta N° 180, publicada en el Diario Oficial el 17 de marzo de 2020, ello entre otras materias a que se refiere la misma; iv.- La Resolución Exenta N° 217 del Ministerio de Salud, publicada en el Diario Oficial el 31 de marzo de 2020, dispuso, entre muchas otras medidas que afectan la libre circulación de las personas, el derecho a reunión y otras actividades, nuevamente la suspensión de clases presenciales en todos los jardines infantiles y establecimientos educacionales del país, públicos o privados, con o sin subvención estatal, de educación normal o especial, diurna o vespertina y autorizando la prestación del servicio educacional de manera remota, conforme a los criterios que establezca el Ministerio de Educación, ello hasta el día 10 de abril de 2020. Esto ya había sido dispuesto en la Resolución Exenta N° 210 del Ministerio de Salud, de 26 de marzo de 2020 respecto de los jardines infantiles y colegios; v.- El Superintendente de Educación con fecha 17 de marzo de 2020, dicta el Oficio N° 540 sobre medidas para asegurar la accesibilidad material al sistema educativo, como consecuencia de la medida de suspensión de clases presenciales relacionado con el COVID-19, decretada por el Ministerio de Salud.

Producto de las medidas referidas, la Contraloría General de la República, mediante Dictamen N° 3610/2020, de 25 de marzo de 2020, facultó a los Jefes Superiores de los Servicios, para suspender los plazos de los procedimientos administrativos o para extender su duración, sobre la base de la situación de caso fortuito que se vino produciendo, en ejercicio de las facultades de dirección, administración y organización, que les confiere la Ley N° 18.575, teniendo consideración la necesidad de resguardar la salud de los servicios públicos y de la población, evitando la propagación de la pandemia. Atento a ello, la Resolución Exenta N° 180, de fecha 26 de marzo de 2020, el Superintendente de Educación dispuso la suspensión de los plazos legales y administrativos, asociados a los procedimientos administrativos educacionales seguidos ante esta Superintendencia que se encuentren en curso, en especial, aquellos regulados en los párrafos 2°, 3°, 4°, 5°, del Título III, de la Ley N° 20.529, ello operó desde el día 26 de marzo del 2020, siendo prorrogada sucesivamente hasta el día 30 de agosto de 2020.

UNDÉCIMO: Que, de lo analizado en la motivación precedente, se desprende que el tiempo de duración del proceso administrativo de fiscalización de los recursos SEP se ha extendido en razón de una serie de factores, tanto externos como internos al mismo. Por una parte, ha sido la propia recurrente de protección quien, en ejercicio de los derechos que le confiere el procedimiento administrativo, ha ejercido diversos derechos en defensa de sus intereses, desde la solicitud de prórroga para responder a las observaciones, hasta el ejercicio de los recursos administrativos que la Ley N° 19.880 le otorga. Por otro, el proceso administrativo concreto, conforme se ha analizado, se suspendió por la situación de salubridad pública que afectó y sigue afectando el país, lo cual, concretamente, redundó en la suspensión de los procedimientos seguidos ante la Superintendencia de Educación, los que solo se reactivaron a partir del día 30 de agosto de 2020. Es justamente luego de ello, que se dicta la Resolución Exenta N° 19, concretamente el 23 de septiembre de 2020, en la que el Director Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de Coquimbo acoge parcialmente el recurso de reconsideración deducido por la ahora recurrente de protección. Luego de ello el recurso jerárquico es resuelto por medio de la Resolución Exenta N° 1 de fecha 07 de enero de 2022, la que también acoge parcialmente algunas alegaciones y defensas.

DUODÉCIMO: Que, conforme se expone y analiza en las consideraciones precedentes, el plazo de extensión del proceso administrativo cuestionado se explica por una serie de factores externos a la propia administración y, además, por actos normativos que suspendieron los procesos seguidos ante la Superintendencia de Educación, ello justamente para precaver los derechos de los fiscalizados. Adicionalmente, el proceso también, en su extensión, es consecuencia del ejercicio de recursos administrativos de la propia recurrente, ello en el legítimo ejercicio de su derecho al recurso y por los medios de impugnación contenidos en la Ley N° 19.880.

DÉCIMO TERCERO: Que, de lo anterior, se desprende que no existe, en el caso concreto, una actuación ilegal y/o arbitraria de la entidad pública recurrida, la cual se sujetó a la ley en el desarrollo del procedimiento administrativo cuestionado, sin que se observe un actuar contrario o violatorio a la ley y tampoco arbitrario.

DÉCIMO CUARTO: Que, sin perjuicio de lo anterior, debe adicionalmente tenerse en consideración que efectivamente, como lo reconoce la propia actora de protección, no hay un plazo general para establecer la duración del proceso de fiscalización del uso de los recursos que el Estado entrega a organismos en el ámbito de la educación y que la afirmación que sustenta el recurso, es decir, que el plazo correspondería al de 2 años a que se refiere el artículo 53 de la Ley N° 19.880, corresponde a una interpretación que la recurrente hace del referido cuerpo legal y de otros principios que regulan el actuar administrativo, de forma que justamente, por ser una cuestión de interpretación, no se divisa con certeza y claridad la existencia de un término concreto bajo el cual se pueda tener como excesivo la duración de procedimiento administrativo en cuestión o la existencia de un “plazo razonable” que importe, conforme lo alega, una afectación al debido proceso o a la igualdad ante la ley, ultima garantía constitucional que, por lo demás, no se acreditó infringida al no haberse aportado antecedentes que demuestren que en casos similares a los de autos, otros administrados han visto que sus procesos administrativos han sido resueltos con mayor celeridad por parte de la Superintendencia de Educación. En este mismo orden de ideas, por último, debe tenerse en cuenta que el artículo 53 de la ley N° 19.880 fija el plazo que produce la caducidad de la potestad para dejar sin efecto unilateralmente el acto por razones de legalidad, pero no el plazo máximo de duración del proceso administrativo.

Y vistos, además, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema, sobre Tramitación del Recurso de Protección, se declara que SE RECHAZA el recurso de protección deducido por la Corporación Educacional Fraga Educa, sostenedora del Colegio San Francisco Javier, en contra de la Superintendencia de Educación.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Redacción del abogado integrante, señor Enrique Labarca Cortés.

Rol N° 3604-2022 Protección.