nombre reservado con COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ METROPILITANO

nombre reservado, nombre reservado

Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Recurso de protección Rol N°261-2024.

La Serena, dieciséis de mayo de dos mil veinticuatro.

Visto y considerando:

Primero: Que a folio 1, comparece doña nombre reservado, deduciendo recurso de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Subcomisión Coquimbo –en adelante COMPIN–, señalando como acto ilegal y arbitrario el no haber dado por cumplida la remisión de informes que efectuó en el plazo estipulado legalmente para aquello y, en consecuencia, haberla sancionado con la suspensión de la emisión de licencias médicas y venta de talonarios, lo que representa una conculcación al derecho fundamental de integridad física y psíquica, de igualdad ante la ley, libertad de trabajo y de propiedad consagrados en el artículo 19 N°1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República, respectivamente.

Sostiene que es médico cirujano de profesión y, en ese entendido, atiende y trabaja diariamente con pacientes que van a su consulta por razones de diversa índole relacionadas a la salud y las afecciones que les vayan suscitando.

Indica que los días 20 y 29 de diciembre de 2023, llegaron al correo electrónico correo reservado 3 correos electrónicos con mensajes de COMPIN correspondiente a los Oficios N°230441533, N°23044153301 y Nº23044153302, los cuales a su vez contenían 3 ordinarios, el primero de 20 de noviembre de 2023 y los últimos 2 de 29 de noviembre del mismo año.

Señala que el primero de ellos expresa que durante el periodo comprendido entre el 15 de noviembre de 2022 y el 15 de noviembre de 2023 se han emitido bajo su firma 1426 licencias médicas, por lo que de conformidad a la Ley N°20.585, resulta necesario que a la recurrida le sean remitidos los antecedentes e informes complementarios que respalden tales licencias médicas. En efecto, se le otorgó un plazo de 7 días para ello, haciéndose presente que en caso de incumplimiento se exponía a la aplicación de una multa a beneficio fiscal de hasta 10 Unidades Tributarias Mensuales, además de suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas como la facultad de emitirlas hasta por 15 días.

Adiciona que el 29 de diciembre de 2023 llegó al correo mencionado otro ordinario reiterando la remisión de la misma información que ya se había solicitado, lo que le generó una gran sorpresa, toda vez que al revisar el contenido del documento pudo observar que en casi la mayoría de los recuadros que contenían el informe médico y la ficha clínica, aparecía la frase “No revisado por falta de otros antecedentes solicitados”, es decir, aun cuando había dado cumplimiento a lo solicitado por la recurrida, no realizó lectura de los informes.

Seguidamente manifiesta que el 12 de febrero de 2024, mediante Resolución Exenta N°23044153305, fue sancionada con la suspensión de la facultad para emitir licencias médicas y la venta de talonarios, por un plazo de 15 días renovables, a contar del día 13 de febrero de 2024, al no haber presentado de manera reiterada los informes complementarios requeridos.

Señala que luego, el 27 de febrero de 2024, mediante la Resolución Exenta Nº23044153306, de COMPIN, nuevamente se le aplica la misma sanción, por un plazo de 15 días renovables, a contar del día 28 de febrero de 2024, fundada en idénticos hechos.

Afirma que el contenido de las resoluciones citadas consiste en sanciones por supuestamente no haber entregado los informes complementarios requeridos por la recurrida, en relación con las 50 licencias médicas señaladas en el Oficio N°230441533, en circunstancias de que la realidad es muy distinta, dado que dio cumplimiento a las ordenanzas administrativas con celeridad, redactando y enviando los informes en el formato indicado, todo ello dentro de los plazos establecidos.

Arguye que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 2 inciso 2° segunda parte de la Ley N°20.585, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días, sin embargo, la resolución recurrida no consigna en ninguno de sus considerandos cuál es el caso calificado que autoriza a aplicar la sanción de suspensión, máxime si se considera que la negativa reiterada sólo habilita a eventualmente sancionar con multas a beneficio fiscal.

Finaliza solicitando se acoja el recurso de protección, ordenando a la recurrida que deje sin efecto todas y cada una de las sanciones que le fueron aplicadas mediante resoluciones exentas por la negativa en entregar informes complementarios necesarios para respaldar la emisión de licencias médicas emitidas de los 50 pacientes contenidos en la Resolución Exenta Nº23044153305, u otras resoluciones que se refieran a los mismos pacientes e idénticos folios de licencias médicas, así como cualquier otra medida otra tendiente a restablecer el imperio del derecho, con costas.

Acompaña a su presentación: 1. Copia de correo electrónico enviado por COMPIN Coquimbo el 20 de diciembre de 2023 correspondiente al Oficio N°230441533 donde se requieren informes complementarios a licencias médicas; 2. Copia de correo electrónico enviado por COMPIN Coquimbo el 29 de diciembre de 2023 correspondiente al Oficio N°23044153301 donde se requieren informes complementarios a licencias médicas; 3. Copia de correo electrónico enviado por COMPIN Coquimbo el 29 de diciembre de 2023 correspondiente al Oficio N°23044153302 donde se requieren informes complementarios a licencias médicas; 4. Oficio ordinario N°230441533 emitido por COMPIN el 20 de noviembre de 2023; 5. Oficio ordinario N°23044153301 emitido por COMPIN el 29 de noviembre de 2023; 6. Oficio ordinario N°23044153302 emitido por COMPIN el 29 de noviembre de 2023; 7. Copia de Resolución Exenta N°23044153305, de 12 de febrero de 2024, que renueva sanción de suspensión de facultad de emitir licencias médicas y venta de talonarios; 8. Copia de Resolución Exenta N°23044153306, de 27 de febrero de 2024, que renueva sanción de suspensión de facultad de emitir licencias médicas y venta de talonarios; y 9. Cinco pantallazos de la página institucional del Ministerio de Salud, de fecha 4 de marzo de 2024, que daría cuenta de la oportuna remisión de los antecedentes complementarios solicitados.

Segundo: Que a folio 11 comparece nombre reservado, en representación de la COMPIN Región de Coquimbo, señalando que la Ley N°20.585 faculta en su artículo 2 a la recurrida a solicitar antecedentes y fiscalizar a los prestadores, respecto a las licencias médicas emitidas, así como a sancionar en caso de que no cumplan con lo solicitado para dicho efecto.

Esgrime que el Departamento COMPIN Nacional, dependiente de la Subsecretaría de Salud Pública, en acuerdo con otras entidades como la Superintendencia de Seguridad Social y el Fondo Nacional de Salud, define quiénes se constituyen en calidad de prestadores riesgosos, citando una serie de parámetros a considerar.

Sostiene que el Plan de Fiscalización a Altos Emisores de Licencias Médicas no se sustenta en la existencia de un límite de licencias médicas por prestador, sino que se ha ideado y ejecutado para una adecuada protección de la salud de los cotizantes y beneficiarios de FONASA, por lo que su conveniencia social se cimienta en la necesidad de llevar a cabo el control técnico de las licencias médicas ante el gasto asociado por el pago de aquellas que no se ajustan a derecho. De esa forma, estima se justifica que la autoridad administrativa instruya un proceso administrativo de fiscalización y requiera la colaboración de la recurrente mediante la remisión de los antecedentes o informes complementarios que respalden las 1348 licencias médicas expedidas a sus pacientes en el periodo que va desde el 1 de marzo de 2023 al 29 de febrero de 2024.

Refiere, en relación con lo sostenido respecto a las notificaciones realizadas los días 20 y 29 de diciembre del 2023 y que la recurrente alega que no corresponden a su persona, es dable señalar que las direcciones de correos electrónicos usados por COMPIN para estos efectos corresponden a los datos ingresados y proporcionados por cada profesional médico a la plataforma respectiva.

Afirma que al no existir respuesta ante el eventual requerimiento, como es del caso en cuestión, al sólo haber otorgado respuestas parciales, lo que fue señalado a la recurrente también en reiteradas ocasiones, mediante los ordinarios N°230441533, de 20 de noviembre de 2023, en que se solicita remita un informe médico de acuerdo con el formato establecido y demás antecedentes que se consignan en la misiva; N°23044153301, de 29 de noviembre del mismo año, en que se solicita la remisión de la ficha clínica de cada paciente, más la copia del bono o de la boleta de la atención médica correspondiente y N°23044153302, de la misma fecha, en que se efectúa igual requerimiento, permite descartar cualquier posibilidad de algún actuar arbitrario respecto del proceso de revisión de los mismos.

Manifiesta que para reclamaciones como la de marras, existe una vía especial al efecto, a saber, la contemplada en el artículo 2 de la Ley N°20.585, que faculta a reclamar ante la Superintendencia dentro del plazo de 5 días hábiles, incluso señala, resultan procedentes los recursos administrativos, lo que no aconteció.

Afirma que la Comisión médica ha actuado conforme a derecho, con ausencia total de ilegalidad o arbitrariedad, ello porque todo el actuar cuestionado cuenta con respaldo en sus atribuciones constituidas de forma previa y por ley, lo que trae como consecuencia un respeto irrestricto de las garantías constitucionales con especial apego a los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental, razones por la que solicita el rechazo de la acción.

Acompaña a su informe: 1. Reportes de fiscalización nacional, emitidos por el software TABLEAU, que permite analizar el comportamiento del fiscalizado de forma objetiva, en razón de los datos obtenidos del proceso de emisión de licencias médicas por la recurrente; 2. Ordinario N°230441533, de 20 de noviembre de 2023, emitido por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, mediante el cual se reitera remisión de antecedentes e informes complementarios; 3. Resolución Exenta N°23044153303, de 5 de enero de 2024, emitida por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, mediante la cual se aplica multa y suspende facultad de emitir licencias médicas y venta de talonarios; 4. Resolución Exenta N°23044153304, de 26 de enero de 2024, emitida por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, mediante la cual se renueva sanción de suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y venta de talonario; 5. Resolución Exenta N°23044153306, de 27 de febrero de 2024, emitida por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, mediante la cual se renueva sanción de suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y venta de talonario; 6. Resolución Exenta N°23044153307, de fecha 14 de febrero de 2024, emitida por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, mediante la cual se renueva sanción de suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y venta de talonario; 7. Resolución Exenta N°23044153308, 19 de marzo de 2024, emitida por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo; 8. Dictamen N°E369310/2023 de la Contraloría General de la República; 9. Circular SUSESO N°3523, de 21 de julio de 2020, mediante la cual se imparte instrucciones para la aplicación de la Ley N°20.585; y 10. Publicación realizada por FALMED en su página web www.falmed.cl , mediante la cual exponen en la gaceta jurídica pública, dedicada a la asesoría de médicos en Chile, respecto del objeto y las particularidades de forma pormenorizada del procedimiento cuestionado en la presente acción. ¿Cuáles son las sanciones que arriesgan los profesionales que emiten licencias médicas sin fundamento médico? La Ley N°20.585, publicada el 11 de mayo de 2012.

Tercero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, jurídicamente constituye una acción de naturaleza cautelar, que tiene por objeto amparar a personas naturales o jurídicas en el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que se enumeran en la misma disposición, y que por actos u omisiones arbitrarias o ilegales, sufran privación, perturbación o amenaza de tales garantías, pretendiendo que mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar frente a un acto de tal naturaleza, se restablezca el imperio del derecho.

De lo antes expresado, aparece como requisito indispensable para el ejercicio de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir, contrario a la ley, o arbitrario, producto de mero capricho de quien incurre en él, que afecte una o más de las garantías protegidas. Sobre este punto la jurisprudencia de nuestros tribunales ha dicho que la arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a tener o aún inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar; un proceder contrario a la justicia y dictado solo por la voluntad o el capricho. A su vez, es ilegal una acción u omisión cuando no se atiene a la normativa por la que debe regirse o cuando un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida, contrariando la ley.

Cuarto: Que, por el presente recurso se cuestiona la Resolución Exenta N°23044153306, de 27 de febrero de 2024, emitida por la recurrida, en cuya virtud se sancionó a la recurrente con la suspensión de 15 días para emitir licencias médicas por no haber presentado, reiteradamente, la solicitud de antecedentes por las licencias médicas detalladas en la resolución, impugnación que se hace extensiva respecto de los actos administrativos previos y posteriores por los que se aplicó y renovó tal sanción.

Quinto: Que según lo dispone el artículo 2 de la Ley N°20.585 las “Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso.”

A su vez el inciso segundo de la referida disposición señala que “La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional. Las notificaciones de las resoluciones que apliquen las referidas sanciones se realizarán mediante carta certificada, entendiéndose practicadas a contar del tercer día hábil siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda. A este procedimiento se aplicarán supletoriamente las normas de la ley N°19.880.”

Enseguida el inciso tercero de la misma norma señala que “Una vez que el profesional proporcione los antecedentes requeridos o acuda a la citación, la Comisión, de oficio o a petición de parte, dictará una resolución que ponga término a la suspensión indicada. Asimismo, en caso que el reclamo señalado en el inciso tercero sea resuelto a favor del profesional, se dejarán sin efecto las multas cursadas y cesará la suspensión aplicada.”

Sexto: Que, de la normativa expuesta, es posible desprender que la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez cuenta con amplias facultades para fiscalizar a los profesionales que emitan licencias médicas, ya sea a través de citaciones, entrevistas o requerimientos de información, lo que se ve reforzado, además, por la posibilidad de imponer sanciones como aquellas que son objeto del presente arbitrio constitucional. Sin embargo, no cualquier incumplimiento de parte del prestador fiscalizado habilita para la aplicación de las multas y suspensiones contempladas en el artículo 2 inciso segundo de la Ley 20.585. En efecto, la normativa en análisis establece como hipótesis que torna procedente la imposición de una multa, que exista un incumplimiento reiterativo, al señalar como presupuestos “la inasistencia injustificada y repetida a las citaciones”, “la negativa reiterada a la entrega de los antecedentes solicitados” y “la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto”. De concurrir cualquiera de estas situaciones, la Ley habilita a la Comisión para imponer multa de hasta 10 unidades tributarias mensuales, mediante resolución fundada.

Más estricto aún ha sido el Legislador para permitir que la Comisión proceda a la suspensión de la venta de formularios de licencias médicas, así como de la facultad para emitirlas, caso en el cual se exige que, además de los requisitos precedentemente referidos, se trate de un “caso calificado”.

Adicionalmente, tratándose en la especie de un acto administrativo sancionador, el deber de fundamentación se encuentra reforzado por el principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley 19.880, que prescribe que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares. En similares términos discurre el artículo 41 del mismo cuerpo legal, el que además ordena que la resolución respectiva exprese los recursos que proceden en su contra, el órgano administrativo o judicial ante le que hubieren de presentarse, y el plazo para su interposición.

Séptimo: Que, del examen de las sanciones aplicadas a la recurrente, a través de las resoluciones exentas números 23044153303 al 23044153306, se advierte que en todas ellas, tras indicar el sustento jurídico normativo que les sirve de fundamento, se establece como justificación fáctica de la imposición de sanción la negativa reiterada de la profesional en entregar informes complementarios necesarios para respaldar la emisión de las licencias médicas emitidas. Sin embargo, de los listados incorporados en cada una de esas resoluciones se desprende que dicha negativa sólo se configura, al menos aparentemente, en la primera de las resoluciones, de cinco de enero de 2024, constando que ya en la resolución de 26 de enero pasado, lo reprochado dice relación no con la entrega propiamente tal, sino que con observaciones al contenido de la información. De lo expuesto se desprende que los antecedentes solicitados sí fueron aportados por la profesional, reparando el servicio en que, en la mayoría de los casos el informe médico no cumple con el modelo de informe médico de COMPIN, que la Ficha Clínica entregada no cumple los requisitos dispuestos en el Decreto N°41 del 2012 del Minsal, o que la boleta o bono no tiene validez de acuerdo con la página del Servicio de Impuestos Internos. Por lo demás, muchas de dichas observaciones se han ido subsanando posteriormente, según se puede advertir de las respectivas resoluciones, que progresivamente han ido validando los datos entregados, llamando poderosamente la atención la incongruencia que implica que, en la última de las resoluciones, de 14 de marzo de 2024, figuren como carentes de ficha clínica adjuntada, pacientes que sí contaban con ese antecedente en la resolución de 26 de enero, sólo que con reparos formales.

Octavo: Que, por otro lado, tal y como fuera resuelto por esta Corte en autos rol 1614 del año 2023 sobre recurso de protección, la exigencia por parte de la autoridad recurrida de la entrega de la ficha clínica de cada paciente, además de la copia del bono o boleta de atención médica, excede de aquello que habilita la normativa atingente. En efecto, respecto de las fichas clínicas, el artículo 13 de la Ley N°20.584 que regula los derechos y deberes que tienen las personas con relación a las acciones vinculadas a su atención en salud, dispone que “Los terceros que no estén directamente relacionados con la atención de salud de la persona no tendrán acceso a la información contenida en la respectiva ficha clínica. Ello incluye al personal de salud y administrativo del mismo prestador, no vinculado a la atención de la persona, independiente de la modalidad de atención prestada”. Por lo tanto, como indica el fallo citado, el requerimiento de la ficha clínica del paciente, sin que medie el consentimiento de su titular, y no encontrándose el COMPIN dentro de aquellos organismos respecto de los cuales se faculta su otorgamiento, aparece como excedido de aquello que permite el artículo 2 de la Ley N°20.585, misma situación en la que se encuentra los bonos o boleta de atención médica.

Noveno: Que, de lo precedentemente expuesto, aparece que la fundamentación de las sanciones aplicadas mediante las resoluciones exentas números 23044153303 a 23044153307 es sólo aparente, pues no sólo presentan importantes incongruencias entre sí, sino que de su propio tenor se desprende que no nos encontramos en la hipótesis propuesta de negativa reiterada a la entrega de información, sino que en una situación diversa, de controversia acerca del contenido de los antecedentes entregados por la profesional requerida, que claramente escapa al marco sancionatorio del inciso segundo del artículo 2 de la Ley 20.585.

Por lo demás, no parece como razonable ni atendible que los antecedentes entregados sean desestimados por la Comisión sólo por no cumplir un determinado formato, si lo relevante es determinar si aquellos contienen los datos relevantes para la fiscalización en cuestión.

A lo expuesto, y a mayor abundamiento, se suma la absoluta ausencia de una argumentación que permita comprender por qué en esta situación particular se configuraría el supuesto normativo de “caso calificado” que habilite para la imposición de la suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y la venta de talonarios de licencias médicas, lo que necesariamente importa la asignación de un disvalor adicional al mero incumplimiento en la entrega de información, que sólo amerita multa.

Décimo: Que las notorias deficiencias argumentativas a que se ha hecho extensa referencia en los motivos precedentes, tornan a las resoluciones de la COMPIN en actuaciones carentes de fundamento, incumpliendo de esta manera el mandato legal contenido tanto en el propio artículo 2 de la Ley 20.580, como en los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880, sin que se pueda establecer una concordancia entre los hechos concretos atribuidos a la recurrente y su encuadre dentro de las hipótesis sancionatorias contempladas en la primera de las disposiciones señaladas, motivo por el que dichos dictámenes devienen en ilegales, debiendo calificarse la conducta de la recurrida, además, como arbitraria, al imponer a la recurrente exigencias excesivas e incluso antijurídicas, vulnerando con ello la integridad psíquica y el derecho de propiedad de la recurrente, derechos consagrados en el artículo 19 números 1 y 24 de la Constitución Política de la República.

En efecto, al marginar a la recurrida del ejercicio de una atribución inherente a su condición profesional a partir de parámetros arbitrarios, impidiéndole prestar atención médica en aquellos casos en que sea menester la concesión del reposo laboral, no sólo se provoca una merma en sus ingresos, sino que además se lesiona su prestigio, afectando su autoestima, todo lo cual conduce a conceder la protección impetrada del modo que se dirá a continuación.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, SE ACOGE, con costas, el recurso de protección interpuesto en favor de nombre reservado, en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región de Coquimbo, y en consecuencia, se dejan sin efecto las resoluciones exentas números 23044153303, 23044153304, 23044153305, 23044153306 y 23044153307.

Redacción del ministro Sergio Troncoso Espinoza.

Regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol N°261-2024 Protección.