ILUSTRE MUNICIPALIDAD ILLAPEL con CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.

Municipalidad de Illapel Contraloría Regional de Coquimbo Recurso de protección Rol Nº2340-2023 La Serena, veintiocho de febrero de dos mil veinticuatro.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que comparece Miguel Alejandro Jopia López, abogado, en representación de la I. MUNICIPALIDAD DE ILLAPEL, persona jurídica de derecho público, RUT N°RUT reservado, ambos con domicilio en domicilio reservado, interponiendo recurso de protección en contra de CONTRALORÍA REGIONAL DE COQUIMBO, persona jurídica de derecho público, nombre reservado°69.400.200-9, representada por el Contralor Regional de Coquimbo Hugo Segobia Saba, abogado, ambos domiciliados en domicilio reservado, de 2023, mediante el cual se rechazó la solicitud de invalidación del Oficio de Contraloría N°E208.011 de 2022, vulnerando las garantías constitucionales del artículo 19 Nº2 sobre igualdad ante la ley y la prohibición de establecer diferencias o discriminaciones arbitrarias; Nº3 sobre la prohibición de ser juzgado por comisiones especiales; y Nº24 relativo al derecho de propiedad, todos de la Constitución Política de La República.

Expone, que a través del Oficio N° E208.011 de 2022 y sus sucesores -cuya invalidación fue rechazada mediante el oficio NºE413048 impugnado- Contraloría General de La República objetó la validez del Decreto Alcaldicio N°397 de 28 de enero de 2022, por el cual la Municipalidad de Illapel comunicó el término de la relación laboral del Sr. nombre reservado, asistente a la educación, quien se desempeñaba como nochero para la Escuela Juan Carrasco Risco de Illapel al 28 de febrero de 2022; ordenando en su lugar dejar sin efecto el referido decreto alcaldicio, y disponer la reincorporación más el pago retroactivo de sus remuneraciones.

Como contexto, señala que como consecuencia de la disminución de la subvención de educación, la Municipalidad de Illapel debió poner término a la relación laboral de cerca de 39 personas, 27 de las cuales eran asistentes a la educación, quienes cumplían funciones de nocheros o cuidadores de los establecimientos educacionales, cuyo rol fue racionalizado a través de la implementación de sistema de cámaras de vigilancia. En dicho contexto, afirma que se justificó prescindir de los servicios de don nombre reservado, conforme lo dispuesto en el artículo 8° transitorio de la Ley N°21.109, mediante el cual se sustituye la causal de término por necesidades de la empresa del artículo 161 del Código del Trabajo, por una causal nueva sobre adecuación de la dotación de asistentes a la educación.

Es así que, a través del Oficio N° E208.011 de 2022 y sus sucesores, Contraloría General de La República objetó la validez del Decreto Alcaldicio N°397 de 28 de enero de 2022, por el cual la Municipalidad de Illapel comunicó el término de la relación laboral del Sr. nombre reservado.

Luego, la Municipalidad de Illapel requirió iniciar un procedimiento administrativo de invalidación, conforme lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N°19.880, respecto al Oficio E208.011 de 2022. Como argumento refirió, en síntesis, que dicho acto administrativo sería ilegal, por cuanto contiene un mandato del Contralor de reincorporar a un funcionario, atribución que no le ha sido conferida legalmente, desconociendo el principio de autonomía de la Municipalidad, así como que los actos de los municipios no se encuentran afectos al trámite de toma de razón, por lo que dicha determinación se ha resuelto sin invalidar el Decreto Alcaldicio N°397 de 2022, el cual no había sido impugnado expresamente ni por el Sr. nombre reservado, ni por la Contraloría. Asimismo, expuso en dicha oportunidad, que además el afectado había suscrito el respectivo finiquito de contrato de trabajo, haciendo reserva judicial de sus derechos, cuestión que mantenía al municipio a la espera de la respectiva acción judicial, de forma que se trataba de una materia litigiosa, y por ende una circunstancia de abstención para la Contraloría General de La República, conforme el inciso tercero del artículo 6° de la Ley N°10.336. En subsidio, alegó que la presentación del señor nombre reservado era extemporánea, por cuanto el Decreto Alcaldicio N°397 de 28 de enero de 2022 le fue notificado mediante carta certificada, ingresada a la oficina de Correos de Chile, con fecha 28 de enero de 2022, en circunstancias que presentó su reclamación con fecha 2 de marzo de 2022, ya vencido el plazo de 10 días hábiles que indica la propia Contraloría para la presentación de reclamaciones.

Sin embargo, señala que Contraloría Regional de Coquimbo rechazó la referida solicitud de invalidación, afirmando que la autonomía de las municipalidades no afecta las facultades de control de la Contraloría. En cuanto al deber de abstenerse por ser una materia litigiosa, señaló que, conforme a su propia jurisprudencia, aquella regla no es absoluta, ya que de lo contrario no podrían ejercer sus atribuciones legales. A su vez, rechazó la alegación de extemporaneidad y, en cuanto al fondo, señaló que el Decreto Alcaldicio N°397 no se encontraba debidamente fundado, al no encontrar antecedentes sobre proceso de reestructuración de establecimientos.

Enseguida, alega la parte recurrente que Contraloría Regional ha actuado en forma ilegal y arbitraria, estimando que se ha arrogado facultades no previstas por el ordenamiento jurídico, en la especie, ordenar a un municipio dejar sin efecto un acto administrativo, y por consecuencia, reincorporar a un funcionario y al pago retroactivo de sus remuneraciones.

En tal sentido, sostiene que la Contraloría General de La República no se encuentra facultada para un control de juridicidad o poder invalidatorio de los actos administrativos de los municipios, ya que éstos gozan de autonomía respecto a la administración de su personal, quienes en caso de verse afectados por una medida como la desvinculación, pueden reclamar a través del procedimiento contemplado en el artículo 151 de la Ley N°18.695, el que considera una etapa administrativa que resuelve el Alcalde y una etapa judicial que resuelve la Corte de Apelaciones competente.

De consiguiente, afirma que la decisión de Contraloría de rechazar la solicitud de invalidación de su Oficio E208.011 de 2022, y continuar ordenando a la Municipalidad la reincorporación y pago retroactivo del señor nombre reservado, es contraria al principio de legalidad y juridicidad de los artículos 6 y 7 de la Constitución.

En cuanto a los derechos fundamentales vulnerados, invoca la garantía de la igualdad ante la ley, reconocida en el artículo 19 Nº2 de la Constitución, argumentando que mediante su actuar Contraloría establece una discriminación en contra de la Municipalidad de Illapel, desconociendo su autonomía.

Asimismo, señala que se vulnera la prohibición de ser juzgado por comisiones especiales reconocida en el artículo 19 Nº3 de la Constitución, por cuanto Contraloría Regional de Coquimbo, al resolver sobre la materia, ha excedido sus facultades interpretativas o fiscalizadoras.

Finalmente, señala que se ha afectado su derecho de propiedad del artículo 19 N°24 de la Carta Política, ya que al ordenarse reincorporar y pagar remuneraciones a una persona que fue desvinculada, lo que incluye todas las remuneraciones desde marzo de 2022 a la fecha, más pago de cotizaciones previsionales, así como las eventuales multas, intereses y reajuste, se daña directamente al patrimonio de la Municipalidad.

Por lo anterior, solicita acoger la acción interpuesta y ordenar a Contraloría Regional de Coquimbo dejar sin efecto el Oficio Nº E413.048 de 2023 y, en su lugar, acoger la solicitud de invalidación del Oficio E208.011, lo que en definitiva implicaría que el Decreto Alcaldicio N°397 de 2022 se ajustó a derecho, y que la Municipalidad de Illapel no estaría obligada a reincorporar al Sr. nombre reservado y pagar remuneraciones en forma retroactiva.

Acompañó a su recurso: 1. Oficio E413.048 de 2023 de la Contraloría Regional de Coquimbo 2. Oficio OE276 de 2023 de la Municipalidad de Illapel 3. Oficio E208.011 de 2022 de la Contraloría Regional de Coquimbo 4. Decreto Alcaldicio 397 de 2022 de la Municipalidad de Illapel.

SEGUNDO: Que se evacuó informe por Contraloría Regional de Coquimbo, solicitando el rechazo del recurso.

En primer lugar, alegó la extemporaneidad del recurso de protección, argumentando que si bien el recurso ha sido formalmente interpuesto contra el oficio Nº E413048, de 7 de noviembre de 2023, del petitorio queda en evidencia que la verdadera pretensión de la recurrente es dejar sin efecto las conclusiones del oficio Nº E208011 de 27 de abril de 2022.

Por lo tanto, considerando que la acción fue interpuesta el 8 de diciembre de 2023, y que el oficio Nº E208011 fue emitido con fecha 27 de abril de 2022, y notificado al municipio mediante correo electrónico el día 28 de igual mes y año, no puede sino concluirse que el recurso es extemporáneo.

Por otra parte, afirma que la invalidación administrativa, contemplada en el artículo 53 de la ley N°19.880, es una facultad que corresponde a la misma autoridad que dispuso la medida supuestamente irregular, la que, de acogerse, implica la necesidad de emitir un nuevo acto administrativo. Explica, que Contraloría Regional, en la especie, no ha ordenado una invalidación como sostiene el municipio recurrente, sino que ha dispuesto regularizar una situación estatutaria, que debe ser subsanada de conformidad al ordenamiento jurídico. Además, hace presente que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 53 de la ley N°19.880, en su inciso final, “El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”, de lo que es posible concluir que el acto que resuelve no invalidar, es inimpugnable, situación en la que se encuentra el oficio Nº E413048, de 2023.

De otro lado, argumenta que el recurrente pretende que se deje sin efecto un pronunciamiento jurídico emitido en favor y a requerimiento de una persona que no ha sido emplazada, puesto que mediante el oficio impugnado se dispuso que el municipio debía reincorporar al señor nombre reservado, así como pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual no pudo desempeñar sus funciones, tercero que no ha sido emplazado en la causa.

Luego, expone que los pronunciamientos de dicho organismo contralor son obligatorios para los órganos de la Administración sometidos a su fiscalización y, por ende, para los municipios, de modo que su inobservancia importa la infracción de los deberes funcionarios. Agrega, que atendido que las municipalidades son servicios fiscalizados por Contraloría, ellas se encuentran en el deber de someter su actuación a la jurisprudencia administrativa emanada de dicho Órgano de Fiscalización. En consecuencia, no pueden utilizar el recurso de protección con el objeto de sustraerse del cumplimiento de los pronunciamientos del ente fiscalizador, apareciendo del recurso que la recurrente busca, mediante una vía cautelar, que se desconozca la facultad de Contraloría en relación con conocer de los reclamos de los asistentes de la educación dependientes de municipalidades, desvirtuando con ello el sentido y razón de ser del recurso de protección. Además, hace presente que Contraloría Regional no ha ordenado una invalidación como lo sostiene el municipio, sino que ha dispuesto regularizar una situación estatutaria, que debe ser subsanada de conformidad al ordenamiento jurídico.

Por otra parte, niega que Contraloría Regional haya actuado como una comisión especial, sino mediante la habilitación expresa que le confiere la ley, en virtud de las atribuciones conferidas por el artículo 160 de la ley N°18.834 en relación con el artículo 37 de la ley N°21.109 y 160 de la ley N°18.834, los que establece la atribución de dicha entidad de control para conocer de los reclamos de ilegalidad que formulen los funcionarios municipales.

De otro lado, refiere que la autonomía de que gozan los municipios no afecta las facultades de control de que se encuentra investida Contraloría, de acuerdo con la Constitución Política y la ley, no siendo procedente que se esgrima la autonomía municipal para eximirse de la aplicación del ordenamiento jurídico, por cuanto si bien los municipios constituyen corporaciones autónomas, esta autonomía de ningún modo es absoluta, sino que se halla sujeta a importantes limitaciones, en la especie, las derivadas del principio de legalidad. A mayor abundamiento, respecto de la alegación de la recurrente sobre la aplicación del procedimiento contencioso administrativo del artículo 151 de la ley Nº18.695, precisa que el artículo 37 de la ley N°21.109 hace aplicable lo dispuesto en el artículo 160 de la ley N°18.834, en virtud del cual los funcionarios tendrán derecho a reclamar la Contraloría General de la República, cuando se hubieren producido vicios de legalidad que afectaren sus derechos.

Luego, en cuanto a la alegación de haberse suscrito por el afectado un finiquito, señala que la naturaleza litigiosa que sugiere el municipio deviene del hecho de que se trata de un aspecto susceptible de ser debatido en sede judicial, lo que no constituye un fundamento plausible para atribuirle tal carácter, toda vez que, en definitiva, toda cuestión puede ser objeto, eventualmente, de discusión en el ámbito jurisdiccional.

De acuerdo a los argumentos precedentes, sostiene que no existe ilegalidad o arbitrariedad en el actuar de Contraloría y en la dictación del oficio NºE413048, de 2023, toda vez que en su emisión no ha hecho otra cosa que ejercer las facultades constitucionales y legales que le corresponden. Asimismo, dicho acto no es arbitrario, ya que tuvo su origen en el reclamo de un funcionario y a efectos de cautelar sus derechos, constituyendo el resultado de un estudio pormenorizado de los antecedentes. En consecuencia, sostiene que tampoco ha existido un actuar que afecte los derechos fundamentales que esgrime la Municipalidad de Illapel, solicitando el rechazo del recurso de protección.

Acompañó a su informe: 1. Resolución exenta Nº 5.011, de 2017, de la Contraloría General de la República. 2. Oficios N°s. E208011, E2242711, E254704 y E266560, todos de 2022; E297042, E340224 y E413048, todos de 2023, de la Contraloría Regional de Coquimbo. 3. Decreto alcaldicio Nº 397, de 2022, y Oficio Nº 276, de 2023, ambos de la Municipalidad de Illapel. 4. Denuncia del señor nombre reservado, ingresada bajo el folio N° W005463, de 2022. 5. Correo electrónico de notificación del oficio Nº E208011, de 2022, de la Contraloría Regional de Coquimbo. 6. Dictámenes N°s. 47.528, de 2013, y 17.547, de 2016, de la Contraloría General de la República.

TERCERO: Que, a folio 18 se solicitó informar al afectado don nombre reservado, evacuando su informe a folio 27, solicitando el rechazo del recurso, con costas.

En síntesis, señaló que ingresó a prestar servicios para el Departamento de Educación de la I. Municipalidad de Illapel en el mes de junio del año 2017, para ejercer el cargo de “sereno”, y que el 28 de enero de 2022 se le comunicó la decisión contenida en el Decreto Alcaldicio N°397/2022 mediante el cual se dispuso el término de su contrato a contar del 28 de febrero de 2022, en virtud del artículo octavo transitorio de la Ley N°21.109.

Señala que el 02 de marzo de 2022, ingresó ante la Contraloría Regional de Coquimbo una presentación mediante la cual reclamó la ilegalidad del término de contrato, respecto del cual, Contraloría Regional de Coquimbo, con fecha 27 de abril de 2022, se pronunció a través del Oficio N° E208011/2022, ordenando la reincorporación del trabajador.

Sin embargo, expone que ha existido una resistencia permanente de la Municipalidad de Illapel a dar cumplimiento a lo resuelto por Contraloría General de la República, lo que incluso generó la instrucción de un sumario administrativo por parte de Contraloría General de la República.

Respecto a las alegaciones de la recurrente, en primer lugar sostiene que el recurso debe ser rechazado por extemporáneo, ya que la recurrente interpuso la acción el 08 de diciembre de 2023, formalmente en contra del Oficio N° E413049 del 07 de noviembre de 2023 de la Contraloría Regional de Coquimbo, pero solicitando dejar sin efecto la decisión de la misma Entidad de Control contenida en el Oficio N° E208011 del 27 de abril de 2022, la cual no fue impugnada por parte de la municipalidad recurrente a través de los recursos administrativos que dispone la ley al efecto.

Por otra parte, sostiene que tampoco ha existido una vulneración a los derechos fundamentales alegados por la recurrente. Al respecto, argumenta que la recurrente no describe cuáles son las diferencias arbitrarias que se cometerían en su contra en relación a otros casos, como tampoco desarrolla cómo se le amenaza, priva o perturba de las garantías constitucionales que alega como vulneradas, advirtiéndose que, en definitiva, no está de acuerdo con la decisión tomada por Contraloría General de la República.

Por último, señala que la recurrente pretende desconocer que los pronunciamientos de Contraloría General de la República son obligatorios para todos los órganos de la Administración del Estado sometidos a su fiscalización y, por tanto, para las municipalidades, lo que emana de lo dispuesto en los artículos 98 de la Constitución Política de la República, artículos 1°, 5°, 6°; 9°, 16 y 19 de la Ley N° 10.336 y los artículos 51 y 52 de la Ley N° 18.695, conforme a los cuales, Contraloría General de la República posee facultades constitucionales para ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración.

Por lo señalado, solicitó el rechazo del recurso de protección, con costas.

CUARTO: Que, por su parte, el recurso de protección constituye una acción de naturaleza cautelar que tiene por objeto amparar el legítimo ejercicio de las garantías constitucionales y derechos establecidos en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, frente a actos u omisiones ilegales o arbitrarias que vulneren el ejercicio de estos, mediante la adopción de medidas cautelar inmediata, destinadas a restablecer el imperio del derecho Que, de lo antes expresado, aparece como requisito indispensable para el ejercicio de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, es decir, contrario a la ley, o arbitrario, producto de mero capricho de quien incurre en él, que afecte una o más de las garantías protegidas.

QUINTO: Sobre el punto la jurisprudencia de nuestros tribunales ha dicho que la arbitrariedad implica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, falta de proporción entre los motivos y el fin a alcanzar; ausencia de ajuste entre los medios empleados y el objetivo a tener o aún inexistencia de los hechos que fundamentan un actuar; un proceder contrario a la justicia y dictado solo por la voluntad o el capricho. A su vez, es ilegal una acción u omisión cuando no se atiene a la normativa por la que debe regirse o cuando un órgano ejerce atribuciones exclusivas en forma indebida, contrariando la ley.

SEXTO: En cuanto a la extemporaneidad. De acuerdo con el mérito de autos, la recurrida sustenta esta alegación en que la recurrente se ha creado un plazo artificial desde que, a pesar de recurrir en contra de Oficio E413048 de 7 de noviembre de 2023, lo cierto es que lo que pretende es dejar sin efecto una anterior, aquella que consta en Oficio E208011 de abril de 2022, mediante la que la entidad recurrida deja sin efecto el decreto Alcaldicio 397/22 por no haberse acreditado el fundamento de desvinculación del docente, por reestructuración.

SÉPTIMO: Al respecto cabe señalar que, del mérito de autos y la revisión de los documentos anexados, es posible concluir que efectivamente la Municipalidad recurrente pretende, mediante esta acción excepcional, dejar sin efecto los actos administrativos que provocaron la invalidación de un decreto de la misma, que desvinculaba a un trabajador municipal.

Se afirma lo anterior porque, si bien este recurso se endereza en contra de un acto de noviembre de 2023 (Oficio 413048 de 7 de noviembre de ese año), aquel no es sólo sino un acto consecuencial a uno muy anterior (E208011 de 27 de abril de 2022) que sí fue el que deja sin efecto la decisión del actor. Aquel es el que le generó un perjuicio a la entidad recurrente y que, por esta vía, pretende derribar, sin que haya sido recurrido o reclamado en su oportunidad, de manera que se comparte la tesis de la recurrida, procediéndose a acoger esta excepción.

OCTAVO: De esta forma la alegación de extemporaneidad será acogida, pues la petición que generó la actuación por esta vía reclamada solo tuvo por fin generarse un nuevo plazo para intentar esta acción constitucional lo que se concluye, además de por lo ya dicho, pues en ella no se contiene antecedente o alegación nueva.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema, sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto por Miguel Alejandro Jopia López en representación de la Municipalidad de Illapel, en contra de la Contraloría Regional de Coquimbo.

Notifíquese, regístrese y archívese en su oportunidad.

Rol N°2340-2023/Protección.-