nombre reservado con COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ ¿ SUBCOMISIÓN CAUTÍN

nombre reservado, nombre reservado

Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Subcomisión Cautín Recurso de protección Rol N°2011-2024.

La Serena, veintiuno de enero dos mil veinticinco.

VISTOS Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que comparece don Pablo Martínez Zúñiga, abogado, en favor de doña nombre reservado, deduciendo recurso de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la Región de Coquimbo, señalando como omisión ilegal y arbitraria la falta de notificación de la sanción de multa de 10 Unidades Tributarias Mensuales y suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y, como acto de dichas características, el requerir, a propósito de un proceso de fiscalización, una cantidad elevada de informes y antecedentes adicionales en el acotado plazo de 7 días; efectuar una falsa aplicación del artículo 2 inciso 1° de la Ley N°20.585; y requerir la ficha clínica de los pacientes, lo que representa una vulneración los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica, igualdad ante la ley, libertad de trabajo y de propiedad, consagrados en el artículo 19 N°1, 2, 16 y 24 de la Constitución Política de la República.

Sostiene que la recurrente, médico cirujano de profesión, atiende y trata diariamente a pacientes que sufren variadas y graves patologías de la salud. En ese contexto, acota que el buen ejercicio de su profesión exige diagnosticar y tratarlos adecuadamente, realizarles diversos tratamientos farmacológicos, exámenes físicos y, en muchos casos, como parte indispensable del tratamiento, otorgarles reposo laboral mediante la emisión de una licencia médica.

Manifiesta que el 5 de noviembre de 2024 recibió un mail en el que se le comunicaba que se encontraba en proceso de fiscalización, solicitándosele un informe médico, ficha clínica y boleta o bono de atención respecto de 29 atenciones.

Acota que el 13 de noviembre del año pasado, se le informó por la misma vía que se extendía el plazo otorgado en 7 días adicionales, término en el que acompañó la información solicitada y la justificación por la que no compartiría la ficha clínica de los pacientes, atendido el carácter sensible de los antecedentes contenidos en ella.

Refiere que el 2 de diciembre de 2024 se percató que se encontraba suspendida la emisión de licencias médicas desde el 27 de noviembre del referido año, por falta de entrega de ficha clínica, motivo por el que finalmente las allegó. Sin perjuicio de ello, el 11 de diciembre nuevamente apareció suspendida la facultad para emitir licencias médicas, sin mediar aviso, ni explicación respecto de la razón por la que nuevamente figuraba sancionada, en circunstancias que ya había cumplido con lo solicitado.

Indica que la recurrida ha incurrido en una omisión ilegal, esto es, la falta de notificación, lo que importa infringir el artículo 17 letra a) de la Ley N°19.880, en cuanto el interesado tiene derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos y el artículo 45 del referido cuerpo legal, en tanto los actos administrativos deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro. Sobre el particular, agrega que la comunicación de las resoluciones que apliquen este tipo de sanciones es un requisito que la ley exige a la recurrida para su validez, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 inciso 2° de la Ley N°20.585, omisión que, por lo demás, provoca la transgresión de los artículos 4 y 10 de la Ley N°19.880, al privarla de ejercer la más mínima contradictoriedad en el procedimiento, esto es, efectuar alegaciones destinadas a dejar sin efecto tales sanciones, impidiéndole incluso de hacer uso del reclamo establecido en el inciso 3° del artículo 2 de la Ley N°20.585.

Añade que el actuar de la recurrida, asimismo, transgrede lo dispuesto en el artículo 17 letra f) de la Ley N°19.880, que reconoce el derecho de los administrados de ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, por cuanto la recurrida mantiene vigente la multa de 10 Unidades Tributarias Mensuales y la suspensión de emisión de licencias médicas, en circunstancias que la recurrente no tuvo conocimiento de la fiscalización y entregó cada uno de los antecedentes requeridos.

Expone que se verifica, asimismo, una la falsa aplicación del artículo 2 inciso 1° de la Ley N°20.585, referente al plazo para dar respuesta a la solicitud. En efecto, el término para responder un requerimiento de información de esta naturaleza se concibe para un caso concreto, en que exista sospecha cierta de emisión de licencia sin fundamento, no para un conjunto de licencias como el caso sublite. Aquel resulta completamente razonable en el entendido de que se trate de una o dos licencias médicas relacionadas a un mismo paciente, pues la elaboración del informe es una tarea ardua y compleja. Además, la recurrida exige 29 informes sin una motivación manifiesta acorde a la ley, sin fundamentos; y no ha existido un incumplimiento reiterativo por parte de la actora, quien envió la información solicitada por el mismo 13 de noviembre de 2024.

Señala que existe confidencialidad de la ficha clínica, sin que el artículo 2 de la Ley N°20.585, habilite a la recurrida para requerirla, siendo su actuar contrario a la legalidad, situación que se replica respecto de los bonos o boletas de atención.

Explica, en relación a la arbitrariedad, que al aplicar una sanción gravosa tanto patrimonial como de suspensión de emisión de licencias médicas, vulnera flagrantemente los preceptos legales ya referidos y el proceso debido que deben observar también los órganos administrativos en su actuación, específicamente para ejercer su potestad sancionatoria, irracionalidad que deviene en una afectación directa al derecho a ser oído y a defensa.

Culmina solicitando se dejen sin efecto todos los requerimientos de información remitidos mediante correos electrónicos o cartas certificadas relacionados con la fiscalización, incluyendo las resoluciones ya dictadas y, especialmente aquellas que aplicaron sanciones de suspensión de facultad de emitir licencias médicas y venta de talonarios y multas; que la recurrida se abstenga en el futuro de efectuar requerimientos similares en forma paralela, limitando su actuación a una menor cantidad de informes requeridos, 3 por requerimiento o lo que se estime prudente y razonable; se adopten todas las medidas necesarias para restablecer el imperio de los derechos vulnerados y amenazados; con costas.

Acompaña al recurso: 1. Solicitud de información de 5 de noviembre de 2024; 2. Reiteración de solicitud de información de 13 de noviembre de 2024; y 3. Resolución Exenta N°240441290402, de 21 de noviembre de 2024. Luego, a folio 15 allegó: 1. Captura de pantalla midas.minsal.cl; 2. Copia de correos electrónicos de 2, 3 y 4 de diciembre de 2024, enviados por doña nombre reservado a la recurrida; 3. Copia ficha clínica anonimizada del paciente N°1, con su ocupación; 4. Copia ficha clínica anonimizada del paciente N°2, con su ocupación; 5. Copia correo electrónico del18 de diciembre de 2024; y 6. Copia antecedentes aportados a fiscalización entre los días 13 y 16 de noviembre de 2024.

SEGUNDO: Que a folio 11, comparece don nombre reservado, en representación de la recurrida Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región de Coquimbo, evacuando el informe requerido, solicitando el rechazo del arbitrio intentado.

En primer lugar, refiere que la Ley N°20.585 en su artículo 2 otorgó facultades a las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez para fiscalizar a los prestadores que emiten licencias médicas, señalando que se han establecido criterios considerados riesgosos para iniciar procesos de fiscalización, encontrándose dentro de ellos la recurrente, dado que la profesional médico, con especialidad en psiquiatría, conforme con el software TABLEAU, desde el 31 de octubre de 2023 al 31 de octubre de 2024, emitió 1.282 licencias médicas.

Señala que únicamente se fiscalizó la cantidad de 29 licencias médicas, lo que representa un 2.26%, de las 1.282 extendidas en el periodo indicado, número implica una reducción de un 71 % aproximadamente, respecto del total de licencias médicas habitualmente requeridas por esta autoridad administrativa para dicho efecto.

Destaca que la fiscalización que la recurrente impugna se contextualiza en las propias atribuciones de la institución, así como en el plan de fiscalización a altos emisores de licencias médicas, cuya finalidad es la protección de todos los cotizantes y beneficiarios del Fondo Nacional de Salud frente al gasto asociado por el pago de licencias médicas expedidas con ausencia de fundamento terapéutico, antecedentes por los que no es posible aceptar la particular interpretación que hace la actora, en términos de que las facultades conferidas en el artículo 2 de la Ley N°20.585, son sólo para un caso determinado.

Puntualiza que la recurrente confirmó que tomó conocimiento de la solicitud de antecedentes el 5 de noviembre de 2024 y de la reiteración de los mismos el 13 del mismo mes y año, solicitudes que contemplan un plazo de 7 días corridos conforme lo establece la ley, es decir, tuvo 14 días para entregar íntegramente la información.

Acota que la recurrente señaló que entregó la información el 13 de noviembre de 2024, conjuntamente con la justificación por la que no compartiría la ficha clínica. Al efecto, manifiesta que la solicitud de fichas clínicas por parte de la recurrida se encuentra dentro de sus competencias y que no es efectivo que en la referida data haya entregado toda la información como lo señala, por cuanto y tal como se muestra en el listado de licencias médicas, la entrega de información en muchos casos es de 3 de diciembre de 2024 y en 6 de ellos el 23 del mismo mes y año, es decir, sobrepasando el plazo de 14 días otorgado, lo que explica la razón por la que el 11 de diciembre de 2024 se encontraba suspendida en la emisión de licencias médicas.

Indica, en lo que concierne a la falta de notificación alegada, respecto de la resolución que aplica sanción y las posteriores que la mantienen, que fueron válidamente comunicadas a la dirección que registra la profesional “Los Carrera N°1320, Copiapó”, desconociéndose el motivo por el que no pudo tomar conocimiento de la existencia de aquellas.

Finaliza haciendo hincapié en que ha actuado conforme a derecho, con ausencia total de ilegalidad o arbitrariedad, ello porque todo el actuar cuestionado cuenta con respaldo en sus atribuciones constituidas de forma previa y por ley, lo que trae como consecuencia un respeto irrestricto de las garantías constitucionales con especial apego a los artículos 6 y 7 de la Carta Fundamental; y que en caso de acoger el recurso de protección, no se condene en costas, por cuanto de los antecedentes y fundamentos esgrimidos, ha quedado demostrado que ha tenido motivo plausible para litigar y goza de privilegio de pobreza.

Acompaña a su informe: 1. Copia en PFD Ordinarios N°2404412904, de 5 de noviembre de 2024 que solicita antecedentes; 2. Ordinario N°240441290401, de 13 de noviembre de 2024, que reitera remisión de antecedentes; 3. Resolución Exenta N°240441290402, de 21 de noviembre de 2024, que sanciona; 4. Resolución Exenta N°2404412900403, de 12 de diciembre de 2024 que renueva sanción; 5. Resolución Exenta N°240441290404, de 27 de diciembre de 2024, que renueva sanción; 6. Copia panel Superintendencia de Seguridad Social con datos de la profesional; 7. Copia de voucher notificaciones ordinarios y resolución, de correos de Chile; 8. Copia de historial bitácora que registra notificaciones por mail; 9. Copia en PFD de los reportes de fiscalización nacional, emitidos por el software TABLEAU, obtenido del proceso de emisión de licencias médicas otorgadas por don nombre reservado; 10. Copia de las 29 bitácoras que muestran licencias médicas y fecha de ingreso de información fuera de plazo; 11. Pronunciamiento N°E369310/2023, de 18 de julio de 2024, emitido por la Contraloría General de la República; 12. Circular SUSESO N°3523, de 21 de julio de 2020, mediante la cual se imparte instrucciones para la aplicación de la Ley N°20.585, sobre otorgamiento y uso de licencias médicas; y 13. Publicación realizada por FALMED en su página web www.falmed.cl, ¿Cuáles son las sanciones que arriesgan los profesionales que emiten licencias médicas sin fundamento médico? La Ley N°20.585.

TERCERO: Que, el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

CUARTO: Que, como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1 del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

QUINTO: Que, por el presente recurso se cuestionan la Resolución Exenta N°240441290402, emitida por la recurrida, en cuya virtud se sancionó a la protegida con una multa a beneficio fiscal de 10 Unidades Tributarias Mensuales, y la suspensión de 15 días para emitir licencias médicas por no haber presentado, reiteradamente, la solicitud de antecedentes por las licencias médicas detalladas en la resolución, impugnación que prorrogó.

Al respecto el recurrente sostuvo que hubo omisión de notificación de los cargos, que se faltó a la normativa que impone el deber de respeto, al mantenerse la sanción a pesar de que la médico informó que no había tomado conocimiento del requerimiento y, además, que la sanción es infundada y desproporcionada.

SEXTO: Que, en relación con la primera de las infracciones, su ocurrencia no es compartida por esta Corte, considerando que aparecen, de los documentos allegados por la recurrida, suficientes antecedentes que dan cuenta del conocimiento que la actora tenía de los requerimientos. De hecho, los contestó y cumplió parcialmente, de forma que no se advierte la omisión aludida.

En efecto, consta la remisión por correo formal del documento que impone la sanción –único documento que la recurrente denuncia como “no notificado”, sin extender esa denuncia a los restantes, según se lee de la página 4 de su libelo– la fecha de recepción, por lo tanto este extremo no será acogido.

SÉPTIMO: En cuanto a las restantes infracciones, debemos recordar que según lo dispone el artículo 2 de la Ley N°20.585 las “Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso.”

A su vez el inciso segundo de la referida disposición señala que “La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional. Las notificaciones de las resoluciones que apliquen las referidas sanciones se realizarán mediante carta certificada, entendiéndose practicadas a contar del tercer día hábil siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda. A este procedimiento se aplicarán supletoriamente las normas de la ley N°19.880.”

Enseguida, el inciso tercero de la misma norma señala que “Una vez que el profesional proporcione los antecedentes requeridos o acuda a la citación, la Comisión, de oficio o a petición de parte, dictará una resolución que ponga término a la suspensión indicada. Asimismo, en caso de que el reclamo señalado en el inciso tercero sea resuelto a favor del profesional, se dejarán sin efecto las multas cursadas y cesará la suspensión aplicada.”

OCTAVO: Que, de la normativa expuesta, es posible desprender que la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez cuenta con amplias facultades para fiscalizar a los profesionales que emitan licencias médicas, ya sea a través de citaciones, entrevistas o requerimientos de información, lo que se ve reforzado, además, por la posibilidad de imponer sanciones como aquellas que son objeto del presente arbitrio constitucional. Sin embargo, no cualquier incumplimiento de parte del prestador fiscalizado habilita para la aplicación de las multas y suspensiones contempladas en el artículo 2 inciso segundo de la Ley 20.585.

En efecto, la normativa en análisis establece como hipótesis que torna procedente la imposición de una multa, que exista un incumplimiento reiterativo, al señalar como presupuestos “la inasistencia injustificada y repetida a las citaciones”, “la negativa reiterada a la entrega de los antecedentes solicitados” y “la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto”. De concurrir cualquiera de estas situaciones, la ley habilita a la Comisión para imponer multa de hasta 10 unidades tributarias mensuales, mediante resolución fundada.

Más estricto aún ha sido el legislador para permitir que la Comisión proceda a la suspensión de la venta de formularios de licencias médicas, así como de la facultad para emitirlas, caso en el cual se exige que, además de los requisitos precedentemente referidos, se trate de un “caso calificado”.

Adicionalmente, tratándose en la especie de un acto administrativo sancionador, el deber de fundamentación se encuentra reforzado por el principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley N°19.880, que prescribe que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares. En similares términos discurre el artículo 41 del mismo cuerpo legal, el que además ordena que la resolución respectiva exprese los recursos que proceden en su contra, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieren de presentarse, y el plazo para su interposición.

NOVENO: Que según se colige del Ordinario Nº2404412904, de 5 de noviembre de 2024, fue requerido a la recurrente la remisión de antecedentes e informes complementarios, de un listado de pacientes, solicitándole un informe médico, de acuerdo con formato que en el requerimiento se anexa, la ficha clínica de cada paciente –junto con información de ésta– y copia del bono o de la boleta de la atención médica correspondiente, en un plazo que siete días corridos.

Consta, además, que Ordinario N°240441290401 se reitera el requerimiento, advirtiendo sanciones y fijando nuevamente siete días corridos.

Finalmente, se dicta la resolución recurrida, imponiendo las sanciones cuyo alzamiento busca este recurso, la que fue prorrogada mediante Resolución Exenta N°240441290403, de 12 de diciembre pasado.

DÉCIMO: Que, sobre el particular como fuera resuelto por esta Corte en autos ROL 1614 del año 2023 y ROL 261-2014 sobre recurso de protección, la exigencia por parte de la autoridad recurrida de la entrega de la ficha clínica de cada paciente, excede de aquello que habilita la normativa atingente, por lo que se torna en ilegal.

En efecto, el artículo 13 de la Ley N°20.584 que regula los derechos y deberes que tienen las personas con relación a las acciones vinculadas a su atención en salud, dispone que “Los terceros que no estén directamente relacionados con la atención de salud de la persona no tendrán acceso a la información contenida en la respectiva ficha clínica. Ello incluye al personal de salud y administrativo del mismo prestador, no vinculado a la atención de la persona, independiente de la modalidad de atención prestada”.

Por lo tanto, como indican las sentencias citadas, el requerimiento de la ficha clínica del paciente, sin que medie el consentimiento de su titular, y no encontrándose la Comisión de Medicina Preventiva e invalidez dentro de aquellos organismos respecto de los cuales se faculta su otorgamiento, no estando permitida la delegación de aquellos expresamente mencionados, aparece como excedido de aquello que permite el artículo 2 de la Ley N°20.585.

UNDÉCIMO: Que, de esta forma, siendo uno de los antecedentes requeridos las fichas clínicas de los pacientes, no siendo una de las autoridades excluidas del deber de reserva, en los términos indicados en la norma citada más arriba, no puede cursarse una sanción ante la omisión.

A todo lo anterior se suma que la imposición de la sanción pecuniaria y de suspensión en el otorgamiento de las licencias médicas, no constituye el único procedimiento que la Ley N°20.585 prevé, puesto que también era posible la citación ante la Comisión respectiva del profesional de la salud, sujeto a fiscalización, lo que no se produjo.

Finalmente, la decisión no explicita el motivo para comprender que este caso sea uno “calificado”, calidad que es la única que amerita la imposición de la sanción de suspensión de emitir licencias y venta de bonos, de manera que la misma no puede estimarse legal.

DUODÉCIMO: Que el haber obrado de esta forma, la entidad recurrida ha desoído la ley, al atribuirse facultades no contenidas en la norma respectiva; y ha actuado de manera arbitraria, al no dar sustento a su sanción, desde que no se ha fundamentado suficientemente la decisión en explicitar las razones para entender éste como un “caso calificado”, elemento esencial en este tipo de sanciones.

A su vez, las actuaciones de la recurrida constituyen un atentado a las garantías previstas en los numerales 1, 19 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, puesto que le impone exigencias excesivas e incluso antijurídicas, lesionando su prestigio en atención a que la emisión de licencias médicas constituye una facultad ínsita de profesional de la salud, marginándola del ejercicio de una atribución inherente a su condición profesional.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, SE ACOGE el recurso de protección interpuesto en favor de nombre reservado, en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región de Coquimbo; y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución Exenta N°240441290402 y sus prórrogas, sin costas.

Redacción del Ministro Felipe Pulgar Bravo.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Rol N°2011-2024 Protección.