nombre reservado con SERVICIO SALUD COQUIMBO Y OTRO

Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud Municipal (nombre reservado)

Servicio de Salud Coquimbo y otra.

Recurso de protección Rol N°1829-2024.- La Serena, treinta de diciembre de dos mil veinticuatro.

VISTO Y TENIENDO PRESENTE:

PRIMERO: Que, a fojas 1, comparece el abogado don Óscar Eduardo Olivares Jatib, en representación de la Confederación Nacional de Funcionarios de la Salud Municipal (nombre reservado), organización sindical compuesta por federaciones de funcionarios de atención primaria de salud municipal, quien interpone recurso de protección en contra de la Corporación Municipal Gabriel González Videla de la Serena y el Servicio de Salud de Coquimbo. Refiere que sus asociados, dependientes de la primera de las recurridas, trabajan en establecimientos de atención primaria de salud de la comuna de La Serena, los cuales se encontrarían en condiciones materiales que se califican de deplorables, de higiene y seguridad, lo que implica una vulneración a las garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 N°1 y 2 de la Constitución Política de la República.

Relata que los recurrentes que forman parte de la nombre reservado se encuentran en un paro indefinido desde el 27 de septiembre de 2024, debido al incumplimiento de compromisos por parte de la Corporación Municipal Gabriel González Videla en múltiples materias. Da cuenta que la recurrida adeuda millones de pesos en cotizaciones, no cuenta con unidades móviles para la atención de pacientes, tampoco dispone de los equipos clínicos necesarios y los que existen están en precarias condiciones, especialmente los de esterilización, pero lo que resulta más grave es el estado material de las instalaciones y espacios físicos de los establecimientos Cesfam, Cescom y Cecof de la comuna, los cuales acusan defectos estructurales, humedad, existencia de hongos, malos olores y ratas, colocando en peligros a sus asociados y a los más de 250.000 usuarios de la red de salud. Lo que sumado a la ausencia de botones de pánico hace inviable la continuidad de los servicios, dando cuenta de diversas publicaciones en medios de comunicación.

Señala, además, que se habría celebrado el 21 de octubre del mismo año una mesa de trabajo ante la Delegación Presidencial Regional de Coquimbo, con la participación de los órganos recurridos y otros, y que el motivo de la cita obedeció a que dese hace varias semanas sus asociados están paralizados y movilizados en contra de su empleadora, la citada Corporación Municipal Gabriel González Videla, debido a una serie de problemas que afectan directamente el desempeño de sus funciones, comprometiendo la adecuada atención de los miles de usuarios que asistente regularmente a los centros, presentando diversos informes que identificaron los riesgos laborales.

Indica que, al término de la mesa de trabajo, las recurridas Corporación Municipal Gabriel González Videla de la Serena y el Servicio de Salud Coquimbo se comprometieron a dar solución al problema, otorgando el financiamiento necesario para corregir tal situación. Sin embargo, ninguna acción concreta ha sido adoptada por dicha entidad pública, manteniéndose y empeorando cada vez más los socavones, humedad y falta de higiene En cuanto a las garantías fundamentales que estima infringidas, cita los artículos 19 Nº1 y 2 de la Constitución Política de la República, relativos al derecho a la vida, integridad física y psíquica, así como a la igualdad ante la ley, fundado en la deficientes condiciones estructurales y sanitarias en que se encuentran los establecimientos de atención primaria de salud administrados por la Corporación Municipal Gabriel González Videla de la Serena, a diferencia del resto del personal de salud de otras entidades administradoras.

Por todo lo expuesto, solicita que se ordene a las recurridas reubicar provisoriamente a los funcionarios de los establecimientos de salud afectados en otras instalaciones y que durante dicho período se intervengan los aludidos centros, reparando todos los daños materiales denunciados, o que se adopte cualquiera otra medida que se estime pertinente con el objeto de reestablecer el imperio del derecho, todo con costas.

SEGUNDO: Que a folio 11, informa el recurso el Servicio de Salud de Coquimbo, solicitando el rechazo de la acción de protección.

En primer término, alega la extemporaneidad del recurso, señalando que el recurrente reconoce que sus bases se encuentran movilizadas desde el 27 de septiembre de 2024 por las precarias condiciones laborales denunciadas. Por ende, los hechos estimados vulneratorios acontecieron con anterioridad en más de 30 días a la presentación de la acción, pues esta fue deducida el 18 de noviembre de 2024, superando el plazo legal para interponer el recurso. Agrega que la reunión del 21 de octubre de 2024, mencionada por el recurrente, fue con el objeto de acercar posiciones respecto de las demandas formuladas desde el inicio de la movilización.

Luego describe el marco regulatorio de la atención primaria en Chile, haciendo presente que a partir de la reforma del año 1979 la atención primaria de salud se traspasó a las municipalidades, ya sea directamente o a través de corporaciones. A su vez indica que el ordenamiento jurídico establece diversas fuentes de financiamiento para que las municipalidades puedan administrar los servicios públicos traspasados y que el aporte fiscal a la Atención Primaria de Salud Municipalizada se encuentra regulado en la Ley de Presupuesto del Sector Público.

Señala que el Servicio de Salud Coquimbo, conforme a la normativa vigente, cumple labores de supervisión y coordinación, pero nunca ha efectuado transferencia asociadas a la atención primaria de salud municipal directamente en beneficio de la Corporación Municipal Gabriel González Videla ya que el artículo 55 bis de la ley N°19.378 lo prohíbe expresamente, al señalar que “Toda transferencia de recursos públicos dirigida a las entidades administradoras se hará por intermedio de la municipalidad respectiva”

Agrega que, las corporaciones municipales se encuentran sujetas a la fiscalización de la Contraloría General para los efectos de cautelar el uso y destino de sus recursos, el cumplimiento de sus fines, la regularidad de sus operaciones, y hacer efectivas las responsabilidades de sus directivos o empleados.

Por ello sostiene que corresponde exclusivamente a la Municipalidad de La Serena (quien no ha sido emplazada en esta causa) informar sobre el destino y forma en que fueron invertidos los recursos transferidos por el Servicio de Salud Coquimbo a la Municipalidad, o en su defecto, requerir a la Contraloría Regional de Coquimbo, para que informe sobre las fiscalizaciones efectuadas a los recursos públicos que fueron transferidos desde la Ilustre Municipalidad de La Serena a la Corporación Municipal Gabriel González Videla, dando cuenta que la habilitación, reposición y mantenimiento de la infraestructura y equipamiento de los establecimientos de salud que administra la referida Corporación, depende única y exclusivamente de la Municipalidad de La Serena.

Luego, alega la falta de legitimación pasiva del Servicio de Salud Coquimbo, señalando que carece de legitimación pasiva en este recurso, por cuanto no tiene facultades legales para formular proyectos de reparación o habilitación de infraestructura o equipamiento de los establecimientos de la atención primaria dependientes de la Corporación Municipal Gabriel González Videla, siendo improcedente el presente recurso a su respecto.

Agrega que no existen derechos indubitados que hayan sido vulnerados por lo que una contienda como la señalada no puede ser dilucidada por esta acción cautelar de derechos constitucionales, que no es una instancia de declaración de derechos sino de protección de aquellos preexistentes e indubitados, argumentando que no queda más que aplicar el principio de especialidad y compeler a que el recurrente se someta a las normas laborales pertinentes, o bien, poner en conocimiento de los hechos que le provocan inseguridad laboral, a alguna administradora del seguro de la Ley N°16.744, descartando la vulneración de garantías señaladas por el recurrente.

Por lo expuesto solicita el rechazo del recurso.

TERCERO: Que a folio 13, evacua informe el abogado don Marcelo Esteban Ríos Lobos, en representación de la Corporación Municipal Gabriel González Videla, solicitando su rechazo.

Señala que los funcionarios de la atención primaria de salud de La Serena, afiliados a AFUSAM, mantenían una paralización indefinida desde el 27 de septiembre de 2024. En las posteriores instancias de diálogo se llegó a una mesa de trabajo del 21 de octubre, realizada en la Delegación Presidencial Regional de Coquimbo, con la presencia del Delegado Presidencial, el Director del Servicio de Salud, el Seremi de Salud, las asociaciones AFUSAM y AMEDS, y la Corporación Municipal, representada por su Secretario General.

Menciona que en dicha reunión se abordaron 7 puntos planteados por AFUSAM en su petitoria, y se expusieron estos puntos, que incluyen operatividad de equipos de esterilización, pagos a proveedores (óptica, audífonos), telefonía móvil y huelleros para los establecimientos, seguridad laboral (entrega del Protocolo Ley Karin, instalación de botones de pánico entre otros), deuda con Caja de Compensación Los Andes, y pago de otros seguros y compromisos financieros.

Indica que todas estas demandas fueron atendidas, detallando las gestiones emprendidas y que en respuesta al petitorio de AFUSAM, entregada al 04 de noviembre, aborda la totalidad de las peticiones en el apartado de seguridad laboral fue atendida.

Sostiene que los rubros reclamados en la presente acción, referentes a condiciones de seguridad laboral en los establecimientos de salud no fueron parte de las siete materias que el recurrente estableció como prioritarias en la mesa de trabajo interinstitucional desarrollada el 21 de octubre de 2024 Señala que el recurso de protección no es la vida idónea para analizar ni resolver las problemáticas que se reclaman, porque la recurrente se sustenta en hechos que son controvertidos, que no son efectivos y que requieren ser probados, dando cuenta que no es cierto que las problemáticas de seguridad laboral que se plantearon en el recurso se hayan abordado en la mesa de trabajo del 21 de octubre de 2024 y por lo tanto tampoco es efectivo que se hayan adoptado compromisos conforme a ella y que los establecimientos de salud se encuentran en condiciones que impiden su funcionamiento y no es verdad que existido una inactividad por parte de esa recurrida frente a las demandas de la asociación de funcionarios, ya que se ha desplegado una serie de acciones para ofrecer soluciones.

Plantea que, en el supuesto de existir un incumplimiento de un deber legal de otorgar condiciones adecuadas de higiene y seguridad a los funcionarios de salud, corresponde a recurrir ante la Contraloría General de la República, conforme el artículo 156 de la Ley N°18.883. También indica la competencia de la Dirección del Trabajo para fiscalizar y pronunciarse sobre las normas laborales y de seguridad aplicables al personal de las corporaciones municipales.

Asimismo, señala la competencia del Servicio de Salud para fiscalizar las condiciones de higiene y seguridad, en virtud del artículo 190 del Código del Trabajo, y del Decreto Supremo N° 594/2000 del Ministerio de Salud, que fija el Reglamento sobre Condiciones Sanitarias y Ambientales Básicas en los Lugares de Trabajo, destacando el artículo 131 de dicha normativa.

Además afirma que no existe en su actuar ilegalidad ni arbitrariedad, dando cuenta que los establecimientos de atención de salud primaria cuentan con estándares legales para su funcionamiento, dando cuenta que todos los centros de la comuna están en funcionamiento permitiéndose aquello conforme a la autorización sanitaria otorgada por la Subsecretaría regional Ministerial de Salud y que constantemente se realizan fiscalizaciones en los Centros de Salud de la comuna por lo que tiene un estándar mínimo de funcionamiento.

Sin perjuicio a la anterior reconoce que algunos de los recintos de salud son añosos e insuficientes en capacidad. Algunos presentan deterioros estructurales y de acuerdo con las necesidades y requerimientos se van interviniendo caso a caso por la unidad de infraestructura de la Corporación Municipal, a fin de mantenerlos siempre en condiciones de funcionamiento, sin perjuicio de que existan limitantes de requerirse la aprobación de recursos financieros para implementar obras de mayor costo luego abarca la realidad cerca de las necesidades y brechas de los establecimientos de la red de atención primaria de la salud y la serena dando cuenta que conforme a lo expuesto las demandas de los recurrentes, que se enmarcan en ítem de instalaciones y otros no son las más urgentes ni prioritarias para la utilización de los acotados recursos disponibles en salud municipal.

Finalmente sostiene que los requerimientos planteados por la recurrente en el presente recurso están siendo atendidos dando cuenta que para la alcaldesa de la comuna y la corporación recurrida, particularmente su nuevo equipo ejecutivo, es una prioridad el bienestar y seguridad de los funcionarios.

Por lo expuesto descarta la vulneración de derechos fundamentales y solicita el rechazo del recurso.

CUARTO: ​​ Que el recurso de protección establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República se define como una acción cautelar de derechos fundamentales, frente a los menoscabos que puedan experimentar las personas como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de la autoridad o de particulares, y tiene por objeto restablecer el imperio del derecho y dar protección al afectado.

Se trata de una acción cautelar destinada a restablecer de manera rápida y eficaz el imperio del derecho cuando se ha vulnerado, perturbado o amenazado, por acción u omisión arbitraria o ilegal, el ejercicio legítimo de las garantías señaladas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República.0 Constituye una acción por cuanto ha sido establecida para provocar el ejercicio de la función jurisdiccional, de manera urgente, excepcional y concentrada, con el objetivo de dar protección eficaz a ciertos derechos reconocidos en la Constitución.

​ QUINTO: Que, tal como reiteradamente ha expresado esta Corte, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1 del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

​ SEXTO: Que, son presupuestos de esta acción cautelar: a) Que exista una acción u omisión ilegal o arbitraria atribuible al recurrido; b) Que como consecuencia de la acción u omisión ilegal o arbitraria se prive, perturbe o amenace un derecho; c) Que dicho derecho esté señalado en forma taxativa en el artículo 20 de la Constitución Política de la República; y d) Que exista posibilidad de que el órgano jurisdiccional ante el cual se plantea pueda adoptar las medidas de protección o cautela adecuadas para resguardar el legítimo ejercicio del derecho afectado.

SÉPTIMO: Que, en el presente caso la acción ilegal y/o arbitraria que se le reprocha a las recurridas es que los establecimientos de atención primaria de salud en La Serena presentan graves deficiencias en higiene, seguridad, infraestructura y equipos clínicos, afectando tanto a los funcionarios como a los usuarios, lo que vulneraría los derechos consagrados en los artículos 19 N°1 y N°2 de la Constitución. En virtud de lo anterior, es que se solicita a esta Corte que ordene a las recurridas la reubicación provisional de los funcionarios en otras instalaciones mientras se reparan los daños denunciados en los centros afectados, o que se adopten medidas pertinentes para restablecer el orden jurídico vulnerado, ante la pasividad de la autoridad.

En concreto, lo que denuncia la recurrente es la ineficiencia de la autoridad para proporcionar una solución adecuada y oportuna a las graves deficiencias que afectan a los servicios de salud comunal y a los funcionarios que laboran en los establecimientos administrados por la Corporación Gabriel González Videla. Esta situación se enmarca en el ámbito de la evaluación, diseño y ajuste de las políticas públicas en el ámbito de la salud.

OCTAVO: Que, en cuanto a la extemporaneidad del recurso alegada por el Servicio de Salud de Coquimbo, esta será rechazada toda vez que lo reprochado por la recurrente son las condiciones laborales y de infraestructura que enfrentan a diario los funcionarios de la salud comunal y por consiguiente son de efectos permanentes en el tiempo, renovándose periódicamente.

NOVENO: Que, dados los alcances de la pretensión de la confederación recurrente, resumidos en el motivo séptimo precedente, es necesario destacar que el recurso de protección no constituye una vía para cuestionar, modificar o fiscalizar políticas públicas.

Dada su naturaleza, esta acción constitucional no resulta procedente en casos, como el de autos, en que se persigue abordar problemáticas que son propias de la gestión administrativa, de por sí complejas técnicamente, que involucran decisiones presupuestarias, para lo cual se requiere del conocimiento especializado necesario para evaluar las medidas a adoptar y su impacto en la distribución de recursos.

En efecto, la naturaleza breve y sumaria de esta acción constitucional, no permite un análisis exhaustivo de los múltiples aspectos técnicos, sociales, económicos y científicos que deben considerarse para diseñar, implementar o corregir una determinada política pública, ya sea a nivel nacional, regional o comunal.

En la especie, la potestad para ponderar y adoptar decisiones en torno a las medidas necesarias para garantizar las condiciones en los servicios de salud comunal excede con mucho los fines y alcances de la acción de protección, y la competencia de esta Corte.

Si bien es posible ejercer un control jurisdiccional de una política, que no es lo mismo que diseñarla, se debe ser particularmente cuidadoso con los niveles de revisión y la profundidad de intervención, de modo que la labor de control no invada tareas que no le son propias al juzgador.

Así las cosas, no corresponde que, a través de una acción jurisdiccional como el recurso de protección, se alteren las competencias atribuidas por ley a los órganos del Estado responsables de diseñar y ejecutar políticas públicas. Tales políticas responden a un equilibrio técnico, sanitario, político y económico que solo puede ser adecuadamente ponderado por los entes especializados en dichas materias.

En este mismo sentido se ha pronunciado la Excma. Corte Suprema en sentencia de 02 de abril de 2018, Rol 45.561-2017, señalando que, por su naturaleza, el recurso de protección “no constituye una instancia de fijación de políticas públicas ni de fiscalización de las mismas”.

DÉCIMO: Que, por las razones expuestas, se concluye que el recurso de protección interpuesto no cumple con los requisitos legales para prosperar, excediendo el ámbito de este arbitrio urgente y extraordinario, sin perjuicio de otros derechos o acciones legales que puedan asistir a los recurrentes para resolver las situaciones denunciadas.

UNDÉCIMO: Que dado lo latamente reflexionado, en nada altera la documentación acompañada por la parte recurrente a su recurso, como a folio 21.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema, sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se declara:

I. Que, se RECHAZA la alegación de extemporaneidad deducida por la recurrida Servicio de Salud de Coquimbo.

II. Que, se RECHAZA, sin costas, el recurso de protección interpuesto por la Confederación Nacional de funcionarios de la Salud Municipal en contra de la Corporación Municipal Gabriel González Videla y el Servicio de Salud Coquimbo.

Regístrese, comuníquese y archívese, en su oportunidad.

Redacción del abogado integrante señor Jorge Fonseca Dittus.

Rol N°1829-2024 Protección.-