nombre reservado con COMISIÓN DE MEDICINA PREVENTIVA E INVALIDEZ REGIÓN ANTOFAGASTA

nombre reservado

Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez Región Antofagasta Recurso de Protección Rol N°1589-2024.- La Serena, once de noviembre dos mil veinticuatro.

Vistos y considerando:

Primero: Que comparece don Sebastián Araya Bonilla, abogado, en favor de don nombre reservado, quien deduce recurso de protección en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez de la región de Antofagasta, representada por doña nombre reservado, señalando como omisión ilegal y arbitraria la falta de notificación de la sanción de suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y, como acto que cumple también con esas características, el requerir, a propósito de un proceso de fiscalización, una cantidad elevada de informes y antecedentes adicionales en el acotado plazo de 7 días, lo que representa una vulneración los derechos a la vida y a la integridad física y psíquica, igualdad ante la ley, libertad de trabajo y de propiedad, consagrados en el artículo 19 N°1, N°2, N°16 y N°24 de la Constitución Política de la República.

Sostiene que el recurrente, médico cirujano de profesión, atiende y trata diariamente a pacientes que sufren variadas y graves patologías de la salud, ya sea en forma presencial o mediante telemedicina. En ese contexto, acota que el buen ejercicio de su profesión exige diagnosticar y tratarlos adecuadamente, realizarles diversos tratamientos farmacológicos, exámenes físicos y, en muchos casos, como parte indispensable de este, otorgarles reposo laboral mediante la emisión de una licencia médica.

Manifiesta que, durante el presente año, fue fiscalizado en cuatro oportunidades por distintas Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez, en las que se le ha solicitado elaborar una gran cantidad de informes médicos –habitualmente 50– entregar copia de la ficha de los pacientes y de la boleta o bono de atención, todo dentro del plazo de 7 días corridos. Añade que, a propósito de esos procesos, fue suspendida la facultad de emitir licencias médicas y se le aplicaron multas, hechos que fueron conocidos por esta Corte en los ingresos Rol N°188-2024 y 1404-2024 Libro Protección.

Expone, respecto a los hechos que originan el recurso impetrado, que el 30 de agosto de 2024, mientras se encontraba elaborando los informes y remitiendo los antecedentes requeridos en dos fiscalizaciones simultáneas, recibió un correo electrónico de la recurrida en el que se adjuntaba el Ordinario N°24022012085, oportunidad en que se le solicitó la entrega de informes médicos, fichas clínicas y copia de bono o boleta de la atención médica relacionados con una nómina de 50 pacientes.

Indica que la elaboración de cada informe exige la recopilación y análisis de la situación particular de cada paciente, implicando un trabajo dispendioso que, además, exige la digitalización de la documentación junto con las fichas y copias de bonos o boletas, situación que se torna aún más gravosa si se considera que debe efectuarse dentro del plazo de 7 días corridos, mientras debe seguir cumpliendo sus funciones laborales y actividades personales y familiares.

Expresa que, atendido que se encontraba en tal época elaborando y remitiendo antecedentes de otras dos fiscalizaciones paralelas, no pudo cumplir con la entrega de la información en el exiguo plazo conferido, razón por la que la recurrida, el 7 de septiembre del año en curso, emitió el Ordinario N°2402201208501, reiterando la solicitud de antecedentes.

Sostiene que antes del vencimiento de aquel, procedió a entregar la información requerida en la plataforma habilitada al efecto. Sin embargo, el pasado 25 de septiembre, al ingresar a ella, se enteró que fue bloqueado en el sistema y que estaba suspendida su facultad de emitir licencias médicas, sanción que hasta la fecha de presentación del recurso se mantiene vigente, sin haber sido notificado del acto que aplicó la sanción.

Explica que la recurrida ha incurrido en una omisión ilegal, esto es, la falta de notificación, lo que importa infringir el artículo 17 letra a) de la Ley N°19.880, en cuanto el interesado tiene derecho a conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos y el artículo 45 del referido cuerpo legal, en tanto los actos administrativos deberán ser notificados a los interesados conteniendo su texto íntegro. Sobre el particular, agrega que la comunicación de las resoluciones que apliquen este tipo de sanciones es un requisito que la ley exige a la recurrida para su validez, al tenor de lo dispuesto en el artículo 2 inciso 2° de la Ley N°20.585, omisión que, por lo demás, provoca la transgresión de los artículos 4 y 10 de la Ley N°19.880, al privarlo de ejercer la más mínima contradictoriedad en el procedimiento, esto es, efectuar alegaciones destinadas a dejar sin efecto tales sanciones, privándolo incluso de hacer uso del reclamo establecido en el inciso 3° del artículo 2 de la Ley N°20.585.

Añade que el actuar de la recurrida, asimismo, transgrede lo dispuesto en el artículo 17 letra f) de la Ley N°19.880, que reconoce el derecho de los administrados de ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, cuestión que no se verifica al exigir la entrega de 50 informes y antecedentes dentro de un plazo acotado; y el artículo 13 de la Ley N°20.584, referido a la confidencialidad de la ficha clínica.

Explica, en relación con la arbitrariedad, que resulta antojadizo que exista una sanción de suspensión de la facultad de emitir licencias médicas en circunstancias que no ha sido notificado de ninguna resolución que la aplique, irracionalidad que deviene en una afectación directa al derecho a ser oído y a defensa.

Culmina solicitando se dejen sin efecto todos los requerimientos de información remitidos mediante correos electrónicos o cartas certificadas relacionados con la fiscalización, incluyendo las resoluciones ya dictadas y, especialmente, aquellas que aplicaron sanciones de suspensión de facultad de emitir licencias médicas y venta de talonarios y/o multas; se ordene a la recurrida que se abstenga en el futuro de efectuar requerimientos similares en forma paralela, limitando su actuación a una menor cantidad de informes requeridos; y que se adopten las medidas necesarias para restablecer el imperio de los derechos vulnerados, todo ello con costas.

Acompaña al recurso: 1. Sentencia definitiva de 22 de mayo de 2024, dictada en la causa Rol Corte Protección-188-2024; 2. Sentencia definitiva de 23 de septiembre de 2024, dictada en la causa Rol Corte Protección-1404-2024; 3. Ordinario N°24022012085, de 30 de agosto de 2024, dictado por la recurrida; 4. Ordinario N°2402201208501, de 7 de septiembre de 2024, dictado por la recurrida; y 5. Captura de pantalla en que se aprecia la existencia de sanciones en contra del recurrente.

Segundo: Que a folio 9, comparece doña nombre reservado, en representación de la recurrida Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez región de Antofagasta, evacuando el informe requerido.

En primer lugar, señala que la Ley N°20.585 en su artículo 2 otorgó facultades a las Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez para fiscalizar a los prestadores que emiten licencias médicas, señalando que se han establecido criterios considerados riesgosos para iniciar procesos de fiscalización, encontrándose dentro de ellos el recurrente, dado que registró la emisión de un total de 4.230 licencias médicas en un año móvil, correspondiente al período comprendido entre el 29 de agosto de 2023 y el 29 de agosto 2024.

Refiere que, iniciado el proceso, el 30 de agosto de 2024 realizó solicitud de antecedentes mediante Ordinario N°24022012085 respecto 50 licencias médicas, contando el profesional con 7 días corridos para incorporar en el sitio web los antecedentes requeridos por cada licencia.

Manifiesta que, no habiendo presentado la información peticionada, el 7 de septiembre del año en curso se le envió reiteración de esta mediante Ordinario N°2402201208501 contando con otros 7 días corridos adicionales para su cumplimiento.

Indica que vencido aquel y tras revisión de los antecedentes aportados por el recurrente se concluyó que no los presentó, verificándose las siguientes observaciones: “Informes médicos de cada paciente: SI cumple con lo solicitado; fichas Clínicas de cada paciente: NO cumple con la información que debe contener la ficha clínica tal como lo establece el Decreto Nº41 del 2012 del Ministerio de Salud; Bonos o boletas de atención de cada paciente: SI cumple con lo solicitado”.

Explica que al no entregar la totalidad de los antecedentes requeridos se configura la hipótesis dispuesta en el inciso 2º del artículo 2 de la Ley N°20.585, que faculta para sancionar al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 Unidades Tributarias Mensuales, además de suspender tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas hasta por 15 días, razón por la que el pasado 16 de septiembre emitió la Resolución Exenta Nº240220128502, mediante la cual aplicó al actor una multa a beneficio fiscal de 10 Unidades Tributarias Mensuales y suspendió la facultad de emitir licencias médicas, por un plazo de 15 días, a contar de esa data.

Finaliza acotando que el 2 de octubre, mediante Resolución Exenta N°240220128503, se dejó sin efecto la sanción, decisión que fue comunicada por correo electrónico al actor.

Acompaña a su informe: 1. Ordinario N°24022012085 que solicita antecedentes; 2. Ordinario N°2402201208501, que reitera la solicitud de antecedentes; 3. Resolución Exenta N°240220128502, que aplica sanción; y 4. Resolución Exenta N°240220128503, que notifica término de la sanción.

Tercero: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

Cuarto: Que, como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquellas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

Quinto: Que, por el presente recurso se cuestiona la Resolución Exenta N° 2402201208502 emitida por la recurrida, en cuya virtud se sancionó al recurrente con una multa a beneficio fiscal de 10 Unidades Tributarias Mensuales, y la suspensión de venta de talonarios y su facultad de emitirlas, por el plazo de 15 días renovables. por no haber presentado, reiteradamente, la solicitud de antecedentes por las licencias médicas detalladas en el ordinario N° 24022012085.

A este respecto, es preciso señalar que no es posible atender al primer grupo de vulneraciones denunciadas por el recurrente en relación con la validez de la notificación practicada respecto de las resoluciones que son objeto de reproche, por cuanto la Ley 19.880 contempla un procedimiento que permite reclamar respecto del acto administrativo, por lo que solo puede analizarse la controversia desde la perspectiva de la ilegalidad y arbitrariedad que se reclama.

Sexto: Que, ahora bien, según lo dispone el artículo 2 de la Ley 20.585 las “Comisiones de Medicina Preventiva e Invalidez podrán solicitar a los profesionales que por ley emitan licencias médicas que se encuentren sometidas a su conocimiento, la entrega o remisión de los antecedentes o informes complementarios que las respalden y, en casos excepcionales y por razones fundadas, los citará a una entrevista para aclarar aspectos de su otorgamiento. Dichos requerimientos se realizarán por carta certificada o medios electrónicos, bajo apercibimiento de aplicar las multas y suspensiones señaladas en el siguiente inciso.”

A su vez el inciso segundo de la referida disposición señala que “La inasistencia injustificada y repetida a las citaciones, como también la negativa reiterada a la entrega o la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto, los que no podrán exceder de siete días corridos, habilitarán a la Comisión para que, mediante resolución fundada, sancione al profesional con multas a beneficio fiscal de hasta 10 unidades tributarias mensuales. Además, en casos calificados, podrá suspenderse tanto la venta de formularios de licencias médicas, como la facultad para emitirlas, hasta por 15 días. Dicha suspensión podrá renovarse mientras persista la conducta del profesional. Las notificaciones de las resoluciones que apliquen las referidas sanciones se realizarán mediante carta certificada, entendiéndose practicadas a contar del tercer día hábil siguiente a su recepción en la oficina de correos que corresponda. A este procedimiento se aplicarán supletoriamente las normas de la ley N°19.880.”

Enseguida el inciso tercero de la misma norma señala que “Una vez que el profesional proporcione los antecedentes requeridos o acuda a la citación, la Comisión, de oficio o a petición de parte, dictará una resolución que ponga término a la suspensión indicada. Asimismo, en caso que el reclamo señalado en el inciso tercero sea resuelto a favor del profesional, se dejarán sin efecto las multas cursadas y cesará la suspensión aplicada.”

Séptimo: Que, de la normativa expuesta y tal como ha sostenido esta Corte en otras oportunidades, es posible desprender que la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez cuenta con amplias facultades para fiscalizar a los profesionales que emitan licencias médicas, ya sea a través de citaciones, entrevistas o requerimientos de información, lo que se ve reforzado, además, por la posibilidad de imponer sanciones como aquellas que son objeto del presente arbitrio constitucional. Sin embargo, no cualquier incumplimiento de parte del prestador fiscalizado habilita para la aplicación de las multas y suspensiones contempladas en el artículo 2 inciso segundo de la Ley 20.585. En efecto, la normativa en análisis establece como hipótesis que torna procedente la imposición de una multa, que exista un incumplimiento reiterativo, al señalar como presupuestos “la inasistencia injustificada y repetida a las citaciones”, “la negativa reiterada a la entrega de los antecedentes solicitados” y “la no remisión de los antecedentes solicitados, en los plazos fijados al efecto”. De concurrir cualquiera de estas situaciones, la Ley habilita a la Comisión para imponer multa de hasta 10 Unidades Tributarias Mensuales, mediante resolución fundada.

Más estricto aún ha sido el Legislador para permitir que la Comisión proceda a la suspensión de la venta de formularios de licencias médicas, así como de la facultad para emitirlas, caso en el cual se exige que, además de los requisitos precedentemente referidos, se trate de un “caso calificado”.

Adicionalmente, tratándose en la especie de un acto administrativo sancionador, el deber de fundamentación se encuentra reforzado por el principio de imparcialidad previsto en el artículo 11 de la Ley 19.880, que prescribe que los hechos y fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos que afectaren los derechos de los particulares. En similares términos discurre el artículo 41 del mismo cuerpo legal, el que además ordena que la resolución respectiva exprese los recursos que proceden en su contra, el órgano administrativo o judicial ante el que hubieren de presentarse, y el plazo para su interposición.

Octavo: Que según se colige del ordinario Nº 24022012085 de 30 de agosto de 2024, fue requerido al recurrente la remisión de antecedentes e informes complementarios, de un total de 50 pacientes, solicitándole un informe médico, de acuerdo con formato que en el requerimiento se anexa, la ficha clínica de cada paciente -junto con información de esta- y copia del bono o de la boleta de la atención médica correspondiente, en un plazo que siete días corridos.

Noveno: Que, sobre el particular como fuera resuelto por esta Corte en autos ROL 1614 del año 2023, ROL 261-2014 y ROL 188-2024 sobre recurso de protección, la exigencia por parte de la autoridad recurrida de la entrega de la ficha clínica de cada paciente, además de la copia del bono o boleta de atención médica, excede de aquello que habilita la normativa atingente, por lo que se torna en ilegal. En efecto, respecto de las fichas clínicas, el artículo 13 de la Ley N°20.584 que regula los derechos y deberes que tienen las personas con relación a las acciones vinculadas a su atención en salud, dispone que “Los terceros que no estén directamente relacionados con la atención de salud de la persona no tendrán acceso a la información contenida en la respectiva ficha clínica. Ello incluye al personal de salud y administrativo del mismo prestador, no vinculado a la atención de la persona, independiente de la modalidad de atención prestada”. Por lo tanto, como indica las sentencias citadas, el requerimiento de la ficha clínica del paciente, sin que medie el consentimiento de su titular, y no encontrándose el COMPIN dentro de aquellos organismos respecto de los cuales se faculta su otorgamiento, aparece como excedido de aquello que permite el artículo 2 de la Ley N°20.585, misma situación en la que se encuentra los bonos o boleta de atención médica.

Décimo: Que, ahora bien, tocante a los informes médicos requeridos, es pertinente señalar que, conforme lo previsto en el inciso segundo del artículo 2 de la Ley 20.585, supletoriamente se aplicarán las normas de la ley N° 19.880 normativa ésta que vez, dispone en el artículo 17 que entre los derechos de los administrados, se encuentra, según señala el literal e) “Ser tratados con respeto y deferencia por las autoridades y funcionarios, que habrán de facilitarles el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones. Los actos de instrucción que requieran la intervención de los interesados habrán de practicarse en la forma que resulte más cómoda para ellos y sea compatible, en la medida de lo posible, con sus obligaciones laborales o profesionales”.

Undécimo: Que en la situación sublite, el contraste entre el número de informes requeridos, -cincuenta informes- y el plazo para cumplir con la carga demuestran una lógica dificultad para cumplirla en el término referido, atendidos los límites de la referida norma contenida en la Ley N°19.880 transcrita en el considerando que precede, y por lo tanto, efectivamente, aparece razonable inferir que ello constituye una amenaza tangible para la integridad psíquica de la parte sobre quien pesa tal obligación, desde que resulta atendible en un orden lógico del entendimiento de las cosas, que por breve que pudieran ser los referidos informes, ello no dejaría tiempo para otras naturales y ordinarias actividades de la parte recurrente.

Duodécimo: Que, así las cosas, el volumen de informes a emitir, aconsejaba una mayor prudencia en la definición del término dentro del cual debía satisfacerse la petición del ente fiscalizador, el que en la especie no ha tenido en cuenta los ya anotados derechos del administrado consagrados expresamente por el legislador, lo que define que aun cuando dentro de la legalidad vigente, el actuar de la recurrida se torna en arbitrario, al alterar del modo que se ha venido diciendo, los aspectos de comodidad y compatibilidad que establece el legislador de la ley 19.880, lo que viene dado por el grueso volumen de antecedentes requeridos dentro del plazo exiguo que contempla la ley. Así, el alto volumen de antecedentes requeridos torna en arbitraria la actuación de la recurrida.

A lo anterior se suma que, conforme se desprende de los antecedentes allegados por la recurrida a folio 9 de la carpeta digital, en particular la Resolución Exenta N° 2402201208502, de 16 de septiembre de 2024, para cada caso lo reprochado no es el envío de la ficha clínica pertinente sino que el documento remitido no cumple con las exigencias del Decreto N° 41 del 2012 del Ministerio de Salud, siendo validado el resto de los instrumentos solicitados, por lo que el incumplimiento consignado resulta ser inexacto.

Así, lo que puede inferirse de lo anterior es que, efectivamente, no era posible cumplir con remitir, en el exiguo plazo concedido, el cúmulo de antecedentes requeridos, sin que para tal objeto era preciso contar con una extensión de éste. A lo que se suma que, no es posible sostener que sea, precisamente, la hipótesis que contiene la norma que permite imponer las sanciones descritas en la normativa atinente, sino que, en una situación diversa, de controversia acerca del contenido de los antecedentes entregados por la profesional requerida, que claramente escapa al marco sancionatorio del inciso segundo del artículo 2 de la Ley 20.585.

Decimotercero: Que amén de lo antes reseñado, solo es posible concluir que el fundamento que aparece en la Resolución Exenta cuestionada es sólo aparente, puesto que de conformidad con los argumentos en ella expuestos, la fiscalización se derivaba de la emisión de licencias médicas por un período de tiempo determinado. Así se alude en el fundamento cuarto de la decisión primigenia al señalar que “(…) el profesional nombre reservado ha emitido 4.230 licencias médicas entre el día 29 de Agosto de 2023 y 29 de Agosto de 2024.” No obstante que la información que se requiere es de 50 de esos pacientes. A lo que se suma la indeterminación del incumplimiento imputado, puesto que el basamento séptimo párrafo final que “En particular, no se remitió el informe médico de acuerdo al formato solicitado, o la ficha clínica del paciente, o la copia del bono o boleta de la atención médica en el plazo dispuesto” en circunstancias que, según el listado adjunto, se encuentra validado la entrega del primero y el tercero, y, como se dijo, la ficha clínica, con la prevención referida en el motivo noveno, fue enviado pero en un formato diverso.

También se aprecia la absoluta ausencia de una argumentación que permita comprender por qué en esta situación particular se configuraría el supuesto normativo de “caso calificado” que habilite para la imposición de la suspensión de la facultad de emitir licencias médicas y la venta de talonarios de licencias médicas, lo que necesariamente importa la asignación de un disvalor adicional al mero incumplimiento en la entrega de información, que sólo amerita multa; y en este último caso, tampoco se advierte la fundamentación que impone la legislación atinente para imponer la pena pecuniaria.

A todo lo anterior se agrega que la imposición de la sanción pecuniaria y de suspensión en el otorgamiento de las licencias médicas, no constituye el único procedimiento que la Ley 20.585, puesto que también era posible la citación ante la Comisión respectiva del profesional de la salud, sujeto a fiscalización, lo que no se produjo.

Decimocuarto: Que, aunque la Resolución Exenta 2402201208503 de 2 de octubre de 2024, puso término a la sanción de venta de talonarios de licencias médicas y de su facultad de emitirlas, a partir de esa fecha, por lo que el recurso debiera rechazarse, parcialmente, respecto de este punto, por haber cesado el motivo que lo originó, lo cierto es que la misma no fue dejada sin efecto, persistiendo la imposición de la sanción pecuniaria, por lo que su determinación resultó ser una actuación de la recurrente que constituyen un atentado a las garantías previstas en los numerales 1 y 19 del artículo 19 de la Constitución Política de la República, al imponerle al recurrente exigencias excesivas e incluso antijurídicas, lesionando su prestigio en atención a que la emisión de licencias médicas constituye una facultad ínsita de profesional de la salud vulnerando con ello lo margina del ejercicio de una atribución inherente a su condición profesional.

Por estas consideraciones, lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado sobre la materia, SE ACOGE, con costas, el recurso de protección interpuesto en favor de nombre reservado, en contra de la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez región de Antofagasta; y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resoluciones Exenta N° 2402201208502 de 16 de septiembre de 2024.

Redacción de la ministra Marcela Sandoval Durán.

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad.

Rol N°1589-2024 Protección.