Protección contra INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO

nombre reservado

Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP)

Recurso de Protección Rol Corte N° 1351-2018-Protección La Serena, a ocho de febrero de dos mil diecinueve.

VISTOS:

Comparece don nombre reservado, chileno, casado, Ingeniero Agrónomo, con domicilio en domicilio reservado, deduciendo nombre reservado en contra del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, REGIÓN DE COQUIMBO, servicio público descentralizado, representado por su Director Regional (s) don José Sepúlveda Lara, ambos con domicilio en domicilio reservado, en contra de la Resolución Exenta RA N°166/946/2018, en la que se le comunica el término anticipado de su contratación con la institución, y que le fuera notificada con fecha 05 de noviembre del año 2018 a través de carta certificada, decisión que constituye a juicio del recurrente un actuar ilegal y arbitrario por parte de INDAP Coquimbo, y que además ha vulnerado gravemente sus derechos fundamentales consagrados en los numerales 2°, 3° y 24° el artículo 19 de la Constitución.

Señala que comenzó a prestar servicios para el Instituto de Desarrollo Agropecuario Región de Coquimbo con fecha 4 de abril de 2005, en calidad de contrata, como profesional asimilado a grado 12°, con jornada de 44 horas semanales, tal como consta en Resolución N° 75 de fecha 21 de abril de 2005, tomada de razón con fecha 2 de mayo del mismo año. Dicha contratación tenía duración, por su propia naturaleza, hasta el 31 de diciembre de 2005.

Refiere que el vínculo laboral con Indap fue renovado sucesivamente en el tiempo, desde el año 2005 a 2018 de forma ininterrumpida, es decir, durante 13 años; que en el año 2012 subió a grado 11° en la escala única de sueldos, y en el año 2016 a grado 10°, y que para el año 2018 la respectiva prórroga de contratación consta en la Resolución Exenta RA N°166/284/2018, tomada de razón con fecha 2 de febrero de 2018, dicha contratación tenía una duración desde el 01 de enero de 2018 hasta el 31 de diciembre de 2018.

Agrega que sus funciones al momento de la desvinculación, consistían en ser Encargado de Riego en la Agenda de Área de Ovalle de INDAP, región de Coquimbo, según consta en Resolución Exenta N° 064993 de fecha 07 de mayo de 2015.

Señala que durante los 13 años que perteneció a la Institución, realizó distintas funciones en su calidad de Ingeniero Agrónomo, en el mes de agosto del año 2004 ingresó a INDAP Coquimbo, Área de Ovalle, en calidad de honorarios, asumiendo las funciones de Profesional de Apoyo del Programa de Asistencia Agrícola para Sectores Vulnerables, realizando el seguimiento y la supervisión, tanto administrativa, técnica y en terreno, a los equipos técnicos pertenecientes a los Servicios de Asesoría Comunal de las comunas de Ovalle, Punitaqui, Río Hurtado y Monte Patria, junto con la revisión de los proyectos de riego y agrícolas presentados por los equipos comunales para su financiamiento por parte de 1NDAP.

Luego realiza una referencia a su carrera funcionaria dentro de la institución recurrida, señalando los distintos cargos y funciones desempeñadas, sostiene que desde el mes de abril del año 2015 hasta el momento de su desvinculación, asumió funciones como Profesional Encargado de Riego de la Agencia de Área de Ovalle, realizando actividades en la misma línea de las descritas en párrafos anteriores, coordinando todas las labores y actividades correspondientes a los programas de emergencia de riego que se aplicaron por los efectos de la sequía que afectó la Región de Coquimbo, manteniendo siempre contacto directo y permanente con los pequeños productores agrícolas.

Indica que durante todo el tiempo que ejerció sus funciones en INDAP, siempre estuvo en Lista 1, de excelencia, y entre los años 2008 y 2018 se le otorgaron notas de mérito por una destacada ejecución de sus funciones, que la última nota de mérito que le fuera entregada por la Jefatura del Área de Personas fue de fecha 27 de Julio de 2018, y señala: "Dada la gran carga de trabajo y el manejo de documentos, se merece esta nota por la muy buena calidad de su trabajo, que requiere de amplios conocimientos y dedicación.", sólo 3 meses antes de su desvinculación; que atendiendo precisamente a ello, es que en el año 2017 postuló a la planta de funcionarios de Indap, oportunidad en la que la institución certificó su experiencia laboral así como las capacitaciones realizadas durante los últimos 5 años, pero luego de la decisión tomada por el recurrido, dicha expectativa no podrá volverse realidad.

Señala que la relevancia y necesariedad de las funciones que realizaba en 1NDAP son evidentes, los recursos hídricos de la región son escasos, y dicha situación no cambiará en el futuro, por ello su experiencia de más de 13 años en el rubro y eficiente desempeño, en ningún caso pudieron dejar de ser necesarios para el recurrido por motivos objetivos, resultando del todo injustificada la decisión de INDAP.

En cuanto al término anticipado de su contratación, señala que el año 2018 se llevó a cabo su décimo tercera renovación, por lo que su contrato tenía una duración hasta el día 31 de diciembre de 2018, pero que a pesar de lo anterior, el día 31 de octubre de 2018, a través de su Director Regional (s) don José Eugenio Sepúlveda Lara, INDAP Coquimbo envió a su domicilio a través de carta certificada, la Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, a través de la cual se ponía término anticipado a su contrato a contar del día 1 de noviembre del mismo año, por lo que ejerció efectivamente sus funciones en la institución hasta el día lunes 5 de noviembre de 2018, día en que recibió el envío de la resolución, agregando que el motivo señalado para poner término a su vinculación con el recurrido, es que sus servicios ya no son necesarios para la institución.

Señala que de la sola lectura del contenido de la resolución a través de la cual se puso término anticipado a su designación como funcionario a contrata, resulta evidente la falta de fundamentación de la que adolece, ya que en los hechos, sólo se trata de una letanía de citas a normas y dictámenes varios, pero en parte alguna contiene una fundamentación fáctica real, una concreción en los hechos de los términos abstractos que fueron utilizados para dar una apariencia de fundamentación; que como la resolución comienza refiriéndose a una "reestructuración interna" la que implicaba "una redistribución de las funciones que se ejecutan en dicha región", agrega que esta supuesta reestructuración fue necesaria con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestión institucional, junto con mejorar la utilización de los recursos financieros y humanos, pero en ningún momento se le explica a través de la referida resolución, ni de ninguna otra forma, cómo serán redistribuidas sus funciones, motivo que supuestamente vuelve innecesarios sus servicios, es más, la resolución no menciona siquiera someramente cuáles son estas funciones que serán redistribuidas. No explica en parte alguna cómo el prescindir de sus servicios vuelve más eficiente y eficaz la gestión institucional.

Añade que las funciones de Encargado de Riego del Área de Ovalle, sus tareas, no han sido modificadas ni suprimidas, ya que se encuentran expresamente establecidas en las Normas Técnicas y Procedimientos Operativos de los programas de Riego de INDAP, las que cumplen un rol fundamental en la operación del Programa.

Sostiene que la resolución señala que la administración del Estado se encuentra en el imperativo de efectuar permanentemente un examen crítico y sistemático de la gestión del organismo, verificando que el logro de las metas tenga lugar cautelando el uso óptimo de los recursos, pero no explica cuál fue el resultado de este supuesto examen crítico que se realizó, y cómo éste resultó en una evaluación en virtud de la cual las funciones del actor ya no son necesarias, y aquello no se explica porque en los hechos no se realizó ningún examen crítico, como ninguna restructuración de funciones; que durante el tiempo en que ejerció sus labores en INDAP, todas las metas del servicio fueron logradas, de ello da cuenta su trayectoria en la Institución, la que fue reseñada en párrafos anteriores.

Sostiene que los motivos enumerados en la resolución, son sólo palabras carentes de todo sentido y realidad, aquello lo demuestra la circunstancia de que las resoluciones enviadas a otros funcionarios que también fueron desvinculados en la misma fecha, son del mismo tenor que la del actor, de forma exacta.

Añade que la resolución citando el texto expreso de los artículos 11 y 41 inciso cuarto de la ley 19.880, también cita de forma textual el Dictamen N° 6400 de 2 de marzo de 2018 de la Contraloría General de la República, pero luego, una vez más omite señalar el fundamento de hecho que daría lugar a la desvinculación, y sólo cita las referidas normas sin darles ningún sentido fáctico, convirtiéndolas en letra muerta, y que luego de las citas referidas, termina la resolución indicando que por lo anteriormente señalado y a la luz de la restructuración realizada a la Dirección Regional (no se explicó cómo se restructuraron las funciones del actor), sus servicios ya no son necesarios para la Institución, y que no existía otra plaza disponible con funciones a las que se le pudiera reasignar.

Sostiene que reducir costos para generar ahorro al Fisco por la vía de prescindir de funcionarios a contrata, no es suficiente fundamento para adoptar una decisión que tiene consecuencias humanas y patrimoniales, ya que se confrontan las necesidades de la administración del Estado con un ámbito relevante para toda persona como es su sustento. Tiene una connotación alimentaria y social, debiendo el Estado esforzarse en justificar adecuadamente la desvinculación de quien por años ha obtenido excelentes calificaciones, y que invocar una supuesta reducción de personal para lograr ser más eficientes, tampoco es un fundamento válido si no va acompañado de hechos concretos demostrables.

Afirma que la decisión adoptada carece de esa motivación, y la utilización de frases cliché, genéricas y vagas, con el aderezo de citar normas, algún dictamen, etc., no altera esta conclusión, dejando en evidencia que la autoridad simplemente ha obrado por el mero capricho o por otras intenciones completamente alejadas de lo meramente técnico.

Señala que se invoca en la resolución en que se le desvincula, de fecha 30 de octubre de 2018, la resolución exenta N° 152.756 de 26 de octubre del año 2018, mediante la cual se habría aprobado una reestructuración interna, que implicaría una redistribución de funciones en la IV Región, sin que con ello se logre completar una justificación real y plausible; se explica en dicha resolución que atendida la dispersión de atribuciones en diversas unidades, resultaría imperativo reorganizar y reestructurar las unidades regionales del Servicio, con la finalidad de redistribuir y unificar ciertas funciones, evitando la duplicidad de funciones y el mal uso de recursos, y que en base a lo anterior se indica que "se hace necesaria la adecuación de algunos aspectos de la estructura organizacional interna de la Dirección Regional, específicamente en lo referente a las dependencias que los conforman." Refiere que lo sorprendente es que abundan las frases "tipo" genéricas que perfectamente, mediante el expediente del "copy paste" se podrían replicar para cualquier repartición pública del país, lo que atenta precisamente con la obligación de la debida fundamentación; que no se debe olvidar que una resolución de esta naturaleza debe circunscribirse a la situación particular y especial del funcionario al cual se le pone término anticipadamente a su contrata, y el tenor de la resolución que motiva la acción de protección dista mucho de ello.

Añade que lo curioso es que el organigrama contenido en la resolución exenta N° 152.756 mantiene la misma estructura, y no se elimina la unidad a la cual pertenece el recurrente, insertando al efecto el organigrama del servicio; que la falta de fundamentación del término anticipado de su contrata es evidente, además de que no se suprime cargo alguno, y la unidad a la cual está asignado el actor tampoco se suprime.

Agrega que se alude a que el Director Regional (s) tendría facultades para proceder a realizar una reestructuración fundado en lo dispuesto en el art. 6° de la Resolución Exenta 176243/2017, pero ello no es efectivo, ya que son materias de ley la creación y supresión de servicios públicos, toda vez que el artículo 65, inciso cuarto, N° 2°, de la Constitución Política de la República, en concordancia con su artículo 7°, establece que es materia de ley la creación y supresión de servicios públicos o empleos rentados, así como la determinación de sus funciones o atribuciones, en tanto que las normas relativas a su organización y estructura básicas se encuentran contenidas en la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, N° 18.575, de lo cual resulta que la autoridad administrativa carece de atribuciones en estos órdenes de materias, de modo que la decisión en contra de la cual se recurre es aún más ilegal.

Señala que si bien es cierto que de los artículos 3 y 10 del Estatuto Administrativo permiten a la autoridad poner término al empleo a contrata antes del vencimiento del plazo consignado en el nombramiento, lo cierto es que la referida potestad debe ejercerse con arreglo a la ley; que la Ley N° 19.880 que establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo al decidir y al ejecutar las actuaciones de los órganos de la Administración del Estado, entre los cuales se encuentran aquéllos sobre transparencia y publicidad consagrados en el artículo 16, en el cual se dispone que el procedimiento administrativo debe realizarse con transparencia de manera que permita y promueva el conocimiento, contenido y fundamentos de las decisiones que se adopten en él, para que el afectado con esa decisión esté en condiciones de reclamar en contra de ese acto.

Añade que se consigna en dicho cuerpo legal la obligación del artículo 11 inciso 2°, consistente en motivar o fundamentar explícitamente en el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y los fundamentos de derecho que afecten los derechos de las personas; que el artículo 41 inciso cuarto, primera parte del aludido texto legal ordena: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada", y que es un requisito sustancial la expresión del motivo o fundamento, pues la omisión está vinculada a una exigencia que ha sido puesta como condición de mínima legalidad y racionalidad, al afectar derechos de las personas.

Refiere que la resolución impugnada es ilegal porque contraviene lo dispuesto en el artículo 11 antes referido, al carecer de razonabilidad y fundamentos suficientes, afectando con ello la garantía de igualdad ante la ley al ser el recurrente discriminado arbitrariamente en comparación a otros empleados que, desempeñándose en cargos a contrata, permanecen en ellos hasta el término legal o hasta que sus servicios dejen de ser efectivamente necesarios por razones veraces que han de expresarse.

Refiere que de igual manera se ve afectado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, toda vez que al incurrir la institución cuestionada en un acto arbitrario e ilegal, priva al actor de su derecho a las remuneraciones por todo el periodo de destinación; que la falta de fundamentación torna en arbitraria la determinación, que al estar desprovista de fundamentos de hecho se sustenta en el solo capricho o voluntad desnuda de la autoridad que la adopta, pues no solo hay ausencia de motivos legales, sino que hay concretamente un fin diverso al expresado como fundamento del acto, que no se exterioriza.

Previa transcripción del artículo 11 de la Ley 19.880 señala el recurrente que en este caso la Administración no ha actuado con objetividad, ya que el motivo de su desvinculación no es la realización de una reestructuración, la que hasta hoy no existe, dándole un trato desigual en la aplicación de la normativa legal y administrativa.

Añade que tampoco se ha respetado el principio de probidad, ya que la resolución recurrida no expresa ni explica ningún fundamento de hecho que justifique su decisión, a pesar de tratarse de un acto que le priva de todos sus derechos legítimamente adquiridos ante INDAP, y que nada de ello fue respetado por la Institución recurrida, volviendo su actuar flagrantemente arbitrario al carecer de todo fundamento de hecho que justifique la decisión adoptada, y también ilegal, al incumplir abiertamente las exigencias de los artículos 11 y 41 de la Ley 19.880.

En cuanto a la arbitrariedad de la decisión, sostiene ésta carece de toda razonabilidad, ya que los servicios que prestaba para INDAP Coquimbo no han desaparecido, todos los programas en los que el actor ejercía sus funciones, siguen existiendo, por lo que resulta evidente que la reestructuración invocada, la que obedece necesariamente a motivos objetivos, no es real, citando jurisprudencia de la Excelentísima Corte Suprema al efecto.

En cuanto a la ilegalidad de la decisión, sostiene que es la misma resolución la que menciona lo dispuesto en el artículo 41 de la Ley 19.880, pero que dicha norma dice relación con la regulación y requisitos de los Procedimientos Administrativos, norma que se encuentra en el Capítulo II de la Ley, "El Procedimiento Administrativo", párrafo 4° "Finalización del Procedimiento". Dicho capítulo parte señalando que todo procedimiento administrativo consta de 3 etapas: iniciación, instrucción y finalización, etapas que en este caso, no han existido, indicando que el inciso citado en la resolución recurrida, señala lo siguiente: "Las resoluciones contendrán la decisión, que será fundada. Expresarán, además, los recursos que contra la misma procedan, órgano administrativo o judicial ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar cualquier otro que estimen oportuno.", y que de la sola lectura de la resolución, se puede ver que ésta no cumple con ninguno de los requisitos exigidos por el artículo 41 referido.

Añade que en el mismo sentido, en el Dictamen n°6400 de fecha 2 de marzo de 2018, también citado por la resolución recurrida, la Contraloría General de la República expresa de forma clara que resultó necesario actualizar las instrucciones y criterios fijados en Dictámenes anteriores sobre la confianza legítima en las contratas, con el objeto de incorporar la jurisprudencia generada en los últimos tiempos, la que de modo general señala que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado, citando a continuación pasajes del Dictamen 23.518, del año 2016.

Luego, indica que se debe tener presente que conforme se dispone en los artículos 3°, letra c), y 10 de la ley N° 18.834, y artículos 2°y 5°, letra f), de la ley N° 18.883, los empleos a contrata son aquellos de carácter transitorio de una dotación y deben ser dispuestos por un plazo que puede extenderse solo hasta el 31 de diciembre de cada año y, por lo mismo, su duración puede corresponder, a lo sumo, a un año calendario, añadiendo que a mayor abundamiento, señala de forma expresa el mismo Dictamen que dicho criterio no se aplica, entre otros, a los Jefes de Servicios, atendida la naturaleza de confianza que existe entre ellos y las autoridades que asumen el mando del Gobierno luego de cada elección presidencial, cuyo no era el caso del recurrente.

Refiere que resulta claro que en su contratación con INDAP se había generado la legítima confianza, por un lado, de completar su renovación hasta el 31 de diciembre de 2018, y por otro, de ser nuevamente renovado por el período 2019, al no existir ninguna razón plausible, ni mucho menos fundada, para poner término anticipado a su contratación, citando a continuación más jurisprudencia.

En cuanto a la infracción al artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental, relativo a la igualdad ante la ley, refiere que, conforme a la Constitución Política de la República, ni la ley, ni autoridad alguna podrán establecer diferencias arbitrarias, pero es del caso, que INDAP Región de Coquimbo ha vulnerado gravemente la referida garantía, ya que a través de la Resolución que puso término anticipado a la contratación del actor, no se cumplió con los requisitos que exige la Ley 19.880 para proceder de esa forma, que la resolución no contiene fundamentos de hecho que expliquen cuál fue la restructuración que el recurrido realizó, no explica por qué las funciones del actor ya no son necesarias para INDAP, y no se dio cumplimiento a las etapas y requisitos que debe cumplir todo procedimiento administrativo, y que termine en la dictación de un acto administrativo fundado, citando jurisprudencia al efecto.

Agrega que, en relación a la infracción al artículo 19 N° 3 de la Carta Fundamental, en cuanto al derecho a un procedimiento racional y justo, artículo 41 de la Ley 19.880, es parte de la regulación que establece el legislador para la realización de los Procedimientos Administrativos, y por los motivos ya expuestos, el recurrido no cumplió con ninguno de los requisitos exigidos por la ley para que el referido procedimiento resulte un acto administrativo final debidamente fundado, por lo que con ello se ha vulnerado su derecho a que INDAP llevara a cabo un procedimiento legalmente tramitado, cuya tramitación y resultado final fueran racionales, justos y fundados.

En cuanto a la garantía del artículo 19 N° 24, esto es, el derecho de propiedad, refiere que al poner término anticipado a su contratación de forma ilegal y arbitraria, ignorando la confianza legítima que se había generado tanto respecto a la duración de la contrata del recurrente hasta el 31 de diciembre de 2018, así como respecto a una nueva renovación por el periodo 2019, es que se ha vulnerado el derecho de propiedad consagrado en la Constitución, y que recae sobre las remuneraciones que legítimamente debía percibir el actor, citando jurisprudencia sobre la materia, sosteniendo además que también se ha vulnerado su derecho de propiedad sobre el cargo, el que si bien es en su esencia de calidad transitoria conforme a la legislación aplicable, sí detentaba la propiedad de mantenerlo, al menos, hasta el 31 de diciembre de 2018, ya que como se ha explicado, no existió ningún fundamento real y razonable para poner término al mismo de forma anticipada.

Concluye solicitando se acoja el recurso, declarando ilegal y/o arbitraria la decisión contenida en la Resolución Exenta RA N°166/946/2018 dictada por el Director Regional (s) del Instituto de Desarrollo Agropecuario de la Región de Coquimbo, restableciendo el imperio del Derecho, dejando sin efecto el acto administrativo consistente la Resolución Exenta RA N°166/946/2018 señalada en el número anterior, ordenando al recurrido se le haga pago de todas las remuneraciones devengadas desde el día de cese de sus funciones hasta su efectivo reintegro a las labores en INDAP, con costas.

Acompaña a su recurso los siguientes antecedentes: 1.- Resolución n° 75 de fecha 21 de abril de 2005, tomada de razón con fecha 2 mayo de 2005, emitida por el Director Nacional del Instituto de desarrollo Agropecuario; 2.- Resolución Exenta N°064981 de fecha 07 de mayo de 2015; 3.- Impresión de notas de mérito a nombre de nombre reservado, del sistema informático www.sistemasindap.cl; 4.- Certificado de experiencia laboral y de capacitaciones realizadas en los últimos 5 años, emitido por el Jefe de Unidad de Personas de 1NDAP Coquimbo con fecha 7 y 5 de septiembre de 2017; 5.- Resolución Exenta RA N°166/284/2018 de fecha 2 de febrero de 2018; 6.- Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018.

Por su parte, comparece doña CLAUDIA RAMOGNINI GUAJARDO, abogada, en representación de la parte recurrida, el INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, REGIÓN DE COQUIMBO representado por don nombre reservado, Director Regional Subrogante, informando el recurso, solicitando el rechazo de la acción de protección deducida en todas sus partes, oponiendo la excepción de falta de legitimación pasiva del servicio recurrido, conforme los términos que explica, y en subsidio informa el recurso.

En cuanto a la falta de legitimación pasiva, señala que ésta se presenta cuando el demandado, en este caso, recurrido, no es titular de la relación jurídica substancial en que se funda la pretensión, con prescindencia de su fundabilidad, y que se llama legitimatio ad causum la demostración de la existencia de la calidad invocada, que es activa cuando se refiere al actor y pasiva si se trata del demandado, correspondiendo al actor demostrar su calidad de titular del derecho y la calidad de obligado del demandado o recurrido. La falta de calidad, sea porque no existe identidad entre la persona del actor y aquella a quien la acción está concedida, o entre la persona del demandado y aquella contra la cual se concede, determina la procedencia de la defensa por falta de legitimidad que debe ser opuesta al contestar el recurso y apreciada en la sentencia definitiva. Por consiguiente, la legitimación de la calidad de obrar no es un requisito para el ejercicio de la acción, sino para su admisión en la sentencia.

Añade que en tal sentido, es pertinente señalar que el Instituto de Desarrollo Agropecuario es un servicio público descentralizado del Estado, cuyo Director Nacional, don Carlos Recondo Lavanderos, tiene las funciones que le señala el artículo 5° de la Ley N° 18.910 y sus modificaciones, Orgánica del Instituto de Desarrollo Agropecuario, indicando entre ellas ”n) Designar al personal de planta y contratar empleados y ñ) Ejercer, en materia estatutaria, remuneratoria y asistencial, las facultades propias de un jefe de servicio, en relación con su personal, de acuerdo con las normas legales y reglamentarias pertinentes”, y que por su parte, el artículo 6º del mismo cuerpo legal, establece las facultades de los Directores Regionales, disposición que no contempla facultades como las que se discuten en estos autos.

Sostiene que a su vez, el Director Nacional ha delegado la facultad señalada -letra n)- en el Subdirector Nacional conforme a la Resolución N° 188, de 01 de junio de 2007, del Director Nacional, tomada de razón el 27 de junio de 2007 por la Contraloría General de la República.

Refiere que como puede advertirse de la documentación acompañada, en el año 2005 se dispuso la contratación -bajo un régimen jurídico de carácter transitorio- de don nombre reservado y el 30 de octubre de 2018, el término anticipado de sus servicios, a través de actos administrativos dictados por la autoridad facultada para su emisión, el Director y Subdirector Nacional de INDAP, y que por Resolución N° 75 el Director Nacional de INDAP designó, bajo la modalidad a contrata, al recurrente a contar del 4 de abril de 2005 y hasta el 31 de diciembre de 2005 y mientras sean necesarios sus servicios, como profesional, asimilado al grado 12° de la Escala Única de Sueldos; que asimismo, la Subdirección Nacional, mediante la dictación del acto administrativo que por la presente acción se impugna, dispuso por Resolución Exenta RA N° 166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, el término anticipado de la designación a contrata del recurrente, sosteniendo que la acción constitucional que motiva su informe, señala en su parte petitoria que recurre en contra de la Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018 y señala, equívocamente que dicho acto, cuya declaración de ilegalidad y/o arbitrariedad solicita, lo habría dictado el Director Regional Subrogante del INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, REGIÓN DE COQUIMBO, lo que no es efectivo y se desvirtúa con su simple lectura, apreciándose que la resolución se dictó en la ciudad de Santiago por la Subdirectora Nacional y registra la firma electrónica de dicha autoridad, de modo tal, que correspondía emplazar al INSTITUTO DE DESARROLLO AGROPECUARIO, representado por su Director Nacional, jefe superior del servicio y quien ostenta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley Nº18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales del Estado y artículo 4° de la Ley N° 18.910, la representación judicial y extrajudicial de esa repartición descentralizada del Estado, o en su defecto, haber encaminado esta acción respecto del Subdirector Nacional, en atención a que el acto reclamado emanó de dicha autoridad, lo que no se ha sucedido en estos autos, pero no obstante aquello, el recurrente sostiene que el acto impugnado ha sido pronunciado por el Director Regional Subrogante de INDAP, pretendiendo con ello que dicha autoridad regional tiene atribuida por ley la competencia para actuar, situación que como señala, no tiene asidero en la normativa legal de aplicación general y específica que rige la actuación del Instituto, y que por lo demás, si el Director Regional hubiese dictado el acto recurrido, dicha actuación, al carecer de la potestad atribuida, estaría viciada irremediablemente y afecta a una causal de nulidad de derecho público por transgredir quizá el elemento principal del acto administrativo, la competencia, según se establece en el artículo 7º de la Constitución Política.

Indica que del mérito de autos, se puede apreciar que don José Eugenio Sepúlveda Lara, Director Regional Subrogante de INDAP Región de Coquimbo, no se encuentra en la situación de representar al recurrido, específicamente en estos autos o en esta materia, es decir, carece de la calidad de obligado, e incluso no está facultado para dictar los actos administrativos que sean necesarios para cumplir con lo ordenado en caso de acogerse la presente acción cautelar; el hecho de dejar sin efecto la Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, de la Subdirección Nacional, que pone término anticipado a la designación a contrata del recurrente –que es lo pedido en esta acción constitucional- no es potestad de un Director Regional ni de don José Eugenio Sepúlveda Lara, de modo que difícilmente este nombre reservado puede tener efectos respecto de éstos, por cuanto, no puede decidir acerca de la terminación o renovación de una designación a contrata, como la del actor; por lo mismo, tampoco puede dejar sin efecto tales decisiones, ni ninguna de las otras peticiones del recurso presentado, no solo por carecer de competencia en cuanto a la materia, sino también, por jerarquía entendida esta última como una fórmula vertical de reparto de competencias, suponiéndose que aquellas competencias o poderes de mayor importancia quedarán radicados en el órgano de mayor jerarquía, en el caso de INDAP, la Dirección Nacional, por lo que solicita el rechazo del recurso deducido.

En subsidio, informa el recurso, señalando en primer término los antecedentes funcionarios del recurrente, en cuanto a su ingreso al servicio y calidad en que ingresa, como profesional, asimilado al grado 12° de la Escala Única de Sueldos, agregando que por Resolución Exenta N°1310/2005, de la Dirección Nacional, se prorrogó a contar del 1° enero de 2006 al 31 de diciembre de 2006 y mientras sean necesarios sus servicios, a las personas que en dicha resolución se señalan dentro de las cuales se encuentra el Sr. nombre reservado, para luego referir las sucesivas prórrogas del contrato del actor.

Indica que por Resolución Exenta RA N°166/284/2018 de fecha 2 de febrero del año 2018, de la Subdirección Nacional de INDAP, se prorroga a contar del día 1° de enero de 2018 y hasta el 31 de diciembre del año 2018 y mientras sean necesarios sus servicios durante dicho lapso, a las personas que en dicha resolución se señalan dentro de las cuales se encuentra don nombre reservado, y que finalmente, por Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, la Subdirección Nacional resolvió poner término anticipado de su designación a contrata, disponiendo el cese de sus funciones a contar de la total tramitación del acto administrativo, siendo el fundamento de dicha decisión la reestructuración del Instituto que implica una redistribución de las funciones que se ejecutan en la región, lo que hace que sus servicios ya no sean necesarios. Dicha resolución de cese fue notificada por carta certificada de fecha 31 de octubre de 2018.

Bajo el acápite “RÉGIMEN JURÍDICO APLICABLE AL PERSONAL A CONTRATA Y LEGALIDAD DE LA ACTUACIÓN. ALCANCE DE LA CLÁUSULA “MIENTRAS SEAN NECESARIOS SUS SERVICIOS” DE ACUERDO A LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA Y JUDICIAL”, señala la recurrida que la potestad de la autoridad administrativa para poner término al vínculo que genera para el funcionario la situación “a contrata” se encuentra regulada en la Ley N° 18.834 sobre Estatuto Administrativo, norma que en su artículo 3° letra c) establece expresamente que el empleo a contrata se encuentra definido por su duración siempre limitada en el tiempo; que el mismo cuerpo legal determina en su artículo 10, en relación a la permanencia de los empleos a contrata, que esta clase de cargos durarán, como máximo, solo hasta el 31 de diciembre de cada año y quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa fecha por el solo ministerio de la ley; esto es, figura implícita la facultad de la autoridad para poner término a las funciones del empleado a contrata antes de la fecha recién indicada. Esta distinción resulta esencial para entender el actuar de la autoridad y la legalidad del acto recurrido.

Señala que consistente con la regulación legal, el carácter transitorio del empleo a contrata ha sido reconocido expresamente, tanto, por la jurisprudencia administrativa, como judicial. Es así, que la Contraloría General de la República en el dictamen N°23.518/2016, que regula el término a las contratas de manera anticipada, ha señalado: “…la jurisprudencia de esta Contraloría General, contenida entre otros, en los dictámenes N°s 74.764 de 2012 y 80.960 de 2014, ha concluido, en lo pertinente, que cuando una contratación o su prórroga, ha sido dispuesta con la fórmula “mientras sean necesarios sus servicios”, la autoridad administrativa puede ponerle término en el momento que estime conveniente…”, de lo que se colige que la norma estatutaria regula expresamente los derechos y la posición jurídica de los funcionarios de planta, no siendo posible asimilar tales calidades a los funcionarios a contrata, quienes si bien son funcionarios públicos, y por ende cumplen funciones públicas, no pueden ser equiparados a los funcionarios de planta.

Añade que el principio de confianza legítima -invocado por el recurrente- del que tratan los dictámenes N° 22.766 y N° 85.700, ambos de 2016 y N° 6.400, de 2018, entre otros, consiste en que la actuación precedente de la Administración, bajo determinados supuestos, genera en el administrado la legítima expectativa de que esa actuación se mantenga en el futuro, a menos, que la Administración fundamente su actuación en un sentido distinto, indicando que la jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República sobre esta materia ha precisado que si un organismo de la Administración del Estado de manera constante y reiterada –más de dos anualidades- ha requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, hace suponer que, salvo que medie una razón plausible, al funcionario le genera una legítima expectativa de que su situación contractual se mantendrá en el tiempo en las mismas condiciones, pero que no obstante, la confianza legítima que aduce el recurrente no le confiere la inamovilidad de su cargo, ni empece a las facultades del jefe del servicio, y que la Contraloría General de la República en el dictamen N°85.700-2016, ha advertido que la confianza legítima “no afecta las facultades que tienen las autoridades respectivas en torno a las contratas -u otras figuras de designación semejantes-, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquéllas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas. En efecto, los aludidos pronunciamientos, y por las razones que en ellos se exponen, solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado. De igual manera, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata -o bajo otra figura de designación semejante-, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que le otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia.”, y que lo mismo reitera el Dictamen N° 6400-2018, que refundió los criterios sobre la confianza legítima: “Cabe destacar que los citados pronunciamientos no afectan las facultades que tienen las autoridades respectivas en torno a las contratas -u otras figuras de designación semejantes-, en particular, en cuanto a la atribución de decidir su no renovación o el término anticipado de aquéllas en que rija la cláusula antes referida u otra similar, de conformidad con las disposiciones legales respectivas, lo que ha sido consignado de manera expresa por la jurisprudencia vigente sobre la materia, según aparece de los dictámenes N°s. 12.421, 28.530 y 33.999, todos de 2017, de este origen. El mismo razonamiento es aplicable a las renovaciones dispuestas en términos diferentes, por ejemplo, rebajando el grado asimilado de la contrata o reduciendo las horas asignadas en la designación anterior. En efecto, los aludidos pronunciamientos solo han resuelto que la decisión de no renovar o desvincular al funcionario antes del vencimiento del plazo de la designación, debe materializarse a través de un acto administrativo fundado debidamente comunicado al interesado. En consecuencia, de forma alguna puede entenderse que los dictámenes de que se trata limitan las potestades que tienen las superioridades para incorporar al organismo funcionarios a contrata -o bajo otra figura de designación semejante-, determinar su grado remuneratorio y, en general, ejercer todas las facultades que les otorga el ordenamiento jurídico respecto del personal de su dependencia.”

Agrega que la confianza legítima que el recurrente plantea le protege, tiene lugar en las continuas renovaciones de las contratas, originando en los respectivos servidores la confianza legítima respecto a que dicha práctica se reiterará a futuro, de modo que, en ese escenario, para que la autoridad adopte la determinación de no prorrogar la contrata es necesario que emita un acto administrativo fundado, pero que sin embargo, la situación que trae al recurrente a estrados es otra. Se trata como ella misma señala, de la impugnación a través de esta acción cautelar del acto administrativo de la Dirección Nacional de INDAP que resolvió el cese anticipado de su designación a contrata, esto es, la situación que por esta acción se denuncia no corresponde al supuesto de hecho descrito en el Dictamen Nº6400, de 2018, sobre confianza legítima. En efecto, así lo ha resuelto la Contraloría General de la República en el Dictamen Nº27.868 de 2018, que transcribe parcialmente.

Previa transcripción parcial del aludido dictamen N°6.400 de 2018 de la Contraloría General de la República, indica que con fecha 30 de octubre de 2018, mediante la Resolución Exenta RA Nº 166/946/2018, de la Subdirectora Nacional obrando en el ámbito de las atribuciones delegadas, acto registrado por la Contraloría General de la República y notificado por carta certificada al funcionario, que contiene los antecedentes de derecho y de hecho, que constituyen su motivación, la autoridad resolvió poner término anticipado a la designación a contrata del recurrente, acto que se sustenta en la reestructuración del servicio, transcribiendo parcialmente el contenido de la misma, añadiendo que el acto administrativo impugnado que pone término a la designación a contrata del recurrente contiene los fundamentos de hecho y derecho que se exigen por la Contraloría General de la República y el ordenamiento jurídico, fundados fácticamente en un proceso de reestructuración de INDAP, que se encuentra actualmente en curso, y que en efecto, mediante Resolución Exenta Nº 152756 de fecha 26 de octubre de 2018, de la Dirección Regional de Coquimbo, se aprobó una nueva estructura interna de la región, estableciéndose en el resuelvo segundo que la estructura de cada unidad y área se hará por resolución exenta de asignación de funciones, transcribiendo parcialmente también dicha resolución, y que posteriormente, con fecha 26 de noviembre de 2018, mediante Resolución Exenta Nº166529 de la Dirección Regional de Coquimbo, se da cumplimiento al resuelvo segundo de dicha resolución y se asignan funciones a las unidades y áreas, en la forma que señala, transcribiendo también la misma.

Aclara que el Director Regional, de conformidad al artículo 6º letra a) de la Ley 18.910, Orgánica de INDAP, que lo faculta para dirigir y organizar la Dirección Regional ha procedido, por razones de buen servicio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestión institucional a reestructurar la Dirección Regional de Coquimbo, lo que se ha realizado sobre la base de las atribuciones que la ley orgánica del Instituto entrega a los Directores Regionales, y que del tenor del acto administrativo que aprueba la restructuración, fluye en forma diáfana que el Director Regional Subrogante no ha pretendido crear o suprimir un servicio público, como tampoco, determinar otras funciones o atribuciones para INDAP distintas de las que la ley le ha señalado. Se ha aprobado una reestructuración interna, en base a las facultades conferidas directamente por la ley en artículo 6º letra a) de la Ley 18.910, Orgánica de INDAP.

Sostiene que el nombre reservado no es la vía para dejar sin efecto una resolución administrativa como la impugnada, que la ilegalidad consistiría en la falta de fundamentación por parte del servicio recurrido a la hora de motivar el acto administrativo que pone término anticipado a la designación a contrata del recurrente, el que, conforme a lo expuesto no resulta contrario a derecho ni arbitrario, toda vez que se encuentra debidamente fundamentado en base a la reestructuración aprobada, enmarcada en el ejercicio de una potestad ejercida en base a las facultades conferidas por la ley a la autoridad administrativa respectiva, y es por ello, que la vía de impugnación del acto administrativo que afectaría al recurrente, desnaturaliza de manera evidente los objetivos de la acción constitucional de protección, los cuales se encuentran claramente establecidos en la Constitución Política y en el Auto Acordado de la Excelentísima Corte Suprema para la tramitación y fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales.

Agrega que el nombre reservado tiene la característica de ser una acción de naturaleza extraordinaria, cuyo objetivo es restaurar el imperio del derecho cuando se han afectado derechos fundamentales garantizados por la Constitución, por medio de un acto ilegal o arbitrario, y dicho acto u omisión perturbe o amenace las garantías que la Constitución asegura a todas las personas, supuestos que en el caso de marras no se cumplen de acuerdo a lo informado. De la sola lectura de la acción interpuesta se concluye que el tema es ajeno a la naturaleza cautelar de dicha acción constitucional, toda vez que se trata de un mecanismo breve, de emergencia, rápido e informal, que soluciona de manera rápida y eficaz situaciones que requieran el restablecimiento del imperio del derecho, y que en caso contrario, se estaría desnaturalizando esta acción, transformándola en un sustituto de las acciones contenciosas administrativas generales que establece el ordenamiento jurídico y a las cuales el recurrente pudo acceder.

Respecto de las garantías que se denuncian como vulneradas en el recurso, en cuanto a la prevista en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental de igualdad ante la ley, señala la recurrida que el Instituto de Desarrollo Agropecuario en cumplimiento con la Ley N° 19.880 que Establece Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos del Estado, dictó una resolución debidamente fundada que se enmarca dentro del estándar que se establece para el caso concreto, siendo dicho acto registrado por la Contraloría y notificado al recurrente sin que exista algún tipo de diferencia con otro procedimiento de término anticipado de una designación de personal a contrata, y que así las cosas, en relación con esta garantía de igualdad ante la ley, al actor le asistió el derecho de impugnar la decisión de la autoridad por medio de los recursos administrativos que establece nuestra legislación, sin perjuicio de que el recurrente no procedió de dicha forma, aceptando de tal manera la decisión adoptada por la autoridad del Servicio.

Agrega que de lo anterior se colige que el ejercicio del derecho de igualdad ante la ley debe entenderse como una igualdad jurídica que impide que en textos legales o en sus interpretaciones se establezcan privilegios o excepciones que se otorguen a unos excluyendo a otros encontrándose en iguales circunstancias, lo que nos lleva a la conclusión de que no ha existido por parte de INDAP una vulneración de la garantía constitucional señalada.

Respecto de la garantía del Artículo 19 N°3, esto es, el derecho a un procedimiento racional y justo, sostiene que el nombre reservado ampara la eventual vulneración al inciso 5° del numeral 3) del artículo 19 de la Constitución Política, en cuanto señala “Nadie podrá ser juzgado por comisiones especiales, sino por el tribunal que señalare la ley y que se hallare establecido por ésta con anterioridad a la perpetración del hecho”, por lo que el derecho a un procedimiento racional y justo, forma de aplicación del principio contradictorio o de bilateralidad de la audiencia, el cual lleva inmerso la premisa de que el tribunal no puede dictar sentencia sin haber escuchado a las partes en contra de quienes va dirigida la acción, vulnerando así el derecho a un debido procedimiento, no se encuentra amparado por el nombre reservado, ni menos ha sido afectado por el acto recurrido.

Respecto de la garantía del Artículo 19 N° 24, esto es el derecho de propiedad, señala la recurrida que no existe el pretendido derecho sobre el empleo o calidad de funcionario público. La garantía establecida en el artículo 19 N° 24 de la Constitución no contempla una supuesta “propiedad del empleo o función”, ni es posible confundir la estabilidad funcionaria con una expresión del derecho de dominio, ya que resulta evidente que la estabilidad de la carrera funcionaria no puede ser un obstáculo para el ejercicio de las atribuciones que la ley ha conferido a las autoridades competentes. Es por lo anterior, que el recurrente no tiene derecho de propiedad sobre su cargo, ni ha sido vulnerada su estabilidad en el mismo, dado que este cesó por haber operado una causal legal de cesación de funciones, y que respecto del empleo o cargo no reviste el carácter de ser, según su significado legal, un derecho de propiedad de aquellos que recaen sobre cierta clase de bienes incorporales y del cual pueda ser privado para reclamar de protección, como quiera que no podría verse afectado su ejercicio respecto de ningún atributo o potestad de los que son esenciales al dominio, como lo establece el precepto del N° 24 del artículo 19 de la Constitución Política, dado que no tiene en sí las facultades que son inherentes y que singularizan a la propiedad, ni menos puede ser objeto de un acto jurídico que le reporte algún beneficio para disponer del mismo con alguna utilidad que tenga significado jurídico. Al decir del artículo 583 del Código Civil que sobre las cosas incorporales hay también una especie de propiedad no quiere significar que sea un derecho distinto al derecho de dominio que define el artículo 582 del Código citado, sino que es el mismo derecho de propiedad o dominio, pero que por la naturaleza de las cosas sobre las cuales recae tiene una forma diversa, cuyo es el alcance que tiene la expresión “especie de derecho de propiedad” y cuyo sentido guarda estrecha relación con el domicilio reservado° del N° 24 del artículo 19 de la Constitución Política.

Concluye solicitando no acoger la acción de Protección interpuesta por el recurrente, con costas.

Acompaña a su informe los siguientes documentos: 1) Resolución N° 75/2005, de la Dirección Nacional de INDAP; 2) Resolución Exenta N°1310/2005, de la Dirección Nacional; 3) Resolución Exenta N°1443/2006, de la Dirección Nacional; 4) Resolución Exenta N°1340/2007, de la Dirección Nacional; 5) Resolución Exenta N° 1438/2008, de la Dirección Nacional; 6) Resolución Exenta N° 1596/2009, de la Dirección Nacional; 7) Resolución Exenta N° 1356/2010, de la Dirección Nacional; 8) Resolución Exenta N° 168719/2011, de la Dirección Nacional; 9) Resolución N°000267/2012, de la Subdirectora Nacional; 10) Resolución Exenta N° 160902/2012, de la Dirección Nacional; 11) Resolución Exenta N° 158983/2013, de la Dirección Nacional; 12) Resolución TRA N° 166/125/2014, de la Dirección Nacional; 13) Resolución TRA N°166/73/2016 de fecha 27 de enero de 2016, de la Subdirección Nacional de INDAP; 14) Resolución TRA N°166/601/2016, de la Subdirectora Nacional; 15) Resolución Exenta RA N°166/19/2017 de fecha 5 de mayo del año 2017, de la Subdirección Nacional de INDAP; 16) Resolución Exenta RA N°166/284/2018 de fecha 2 de febrero del año 2018, de la Subdirección Nacional de INDAP; 17) Resolución Exenta RA N°166/946/2018 de fecha 30 de octubre de 2018, la Subdirección Nacional; 18) Dictamen Nº27.868 de 2018; 19) Fallo Corte Suprema en los autos sobre nombre reservado Rol N° 39.403-2017, de fecha 15 de enero de 2018; 20) Fallo Corte Suprema autos rol Nº99.850-2016 de fecha 20 de abril de 2017; 21) Resolución Exenta Nº 152756 de fecha 26 de octubre de 2018, de la Dirección Regional de Coquimbo; 22) Resolución Exenta Nº166529 de la Dirección Regional de Coquimbo.

CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que el nombre reservado de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción cautelar destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo o providencias para restablecer el imperio del derecho y asegurar la debida protección al afectado ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que prive, perturbe o amenace dicho ejercicio.

SEGUNDO: Que como se desprende de lo expresado, es requisito indispensable de la acción cautelar de protección, la existencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, en el sentido de vulnerar un precepto normativo obligatorio que tenga la naturaleza jurídica de aquéllas a que se refiere el artículo 1° del Código Civil, aplicable al caso concreto, en otras palabras, el actuar u omitir es ilegal, cuando fundándose en algún poder jurídico que se detenta, se excede en su ejercicio, de cualquier manera; o bien, arbitrario, es decir, producto del mero capricho de quien incurre en él, de modo que la arbitrariedad indica carencia de razonabilidad en el actuar u omitir, esto es, falta de proporción entre los motivos y la finalidad que alcanza; y que, enseguida provoque algunas de las situaciones o efectos que se han indicado, contrariando a una o más de las garantías protegidas, consideración que resulta básica para el análisis y decisión de cualquier asunto como el que se ha propuesto en el presente caso.

TERCERO: Que el nombre reservado como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que solo ampara derechos no controvertidos o indubitados.

CUARTO: Que en la especie, el acto que motiva el recurso es la dictación de la Resolución Exenta RA N° 166/946/18, de fecha 30 de octubre de 2018, la Subdirección Nacional resolvió poner término anticipado de la designación a contrata del recurrente don nombre reservado, disponiendo el cese de sus funciones a contar de la total tramitación del acto administrativo, siendo el fundamento de dicha resolución la reestructuración del Instituto de Desarrollo Agropecuario, que implica una redistribución de las funciones que se ejecutan en la región, lo que hace que sus servicios ya no sean necesarios.

QUINTO: Que al evacuar su informe, la recurrida argumenta en primer término la falta de legitimación pasiva del recurrido, Instituto de Desarrollo Agropecuario Región de Coquimbo, representado por el Director Regional Subrogante don José Sepúlveda Lara, sosteniendo en síntesis que no ha sido dicho servicio ni dicho Director Regional Subrogante quien ha emitido la Resolución Exenta RA N° 166/946/2018, que dispuso el término anticipado del contrato del actor con la institución, ello en atención a la normativa de la misma, en especial su Ley Orgánica N° 18.910, artículo 5°, es al Director Nacional a quien le corresponde, entre otras funciones, designar al personal de planta y contratar empleados, quien delegó tal facultad en el Subdirector Nacional, en virtud de la Resolución N° 188, de 01 de junio de 2007; en razón de ello, sostiene que no puede dirigirse la acción constitucional en contra del Director Regional Subrogante de INDAP Región de Coquimbo, sustentando que tal funcionario no tiene la calidad de obligado, porque normativamente no ha podido dictar la resolución que motiva el recurso, por lo que incluso carece de facultad para dictar los actos administrativos que sean necesarios para cumplir lo que se ordene en el evento de acogerse el recurso en análisis.

SEXTO: Que el argumento de la falta de legitimación pasiva referido en el motivo anterior ha de ser desestimado, toda vez que, del análisis de los hechos y argumentos vertidos en el recurso por el actor, se evidencia que el acto que motiva la interposición del mismo, es uno e inequívoco, la Resolución Exenta ya referida, RA N° 166/946/2018, de fecha 30 de octubre de 2018, que dispuso el término anticipado de la contratación de don nombre reservado, acto administrativo que emana directamente del Subdirector Nacional del Instituto de Desarrollo Agropecuario, quien actúa en representación de dicho organismo, razón por la cual resulta igualmente inequívoco quien es el destinatario final de la acción de protección deducida en estos antecedentes, que no es otro que el mencionado Instituto.

SÉPTIMO: Que abona a lo concluido precedentemente, la circunstancia que al evacuar el informe de rigor, la recurrida ha tenido perfecto conocimiento de cuál es el acto recurrido, pudiendo ejercer adecuadamente su derecho de defensa, pudiendo asimismo acompañar todos los antecedentes y documentos en respaldo a lo sostenido al informar el recurso.

OCTAVO: Que asimismo, no es obstáculo para arribar a la conclusión señalada, la circunstancia indicada por la recurrida en cuanto a que el Director Regional de INDAP Región de Coquimbo esté impedido, conforme a su normativa propia y por carecer de competencia en la materia, de dejar sin efecto las actuaciones que han dado motivo a la acción en estudio, ya que, se reitera, el recurso ha de entenderse deducido respecto del Instituto de Desarrollo Agropecuario INDAP, en cuanto de él ha emanado la Resolución Exenta ya indicada.

NOVENO: Que, dilucidado ya el primer aspecto relacionado con la legitimación pasiva del informante, corresponde ahora entrar al fondo del tema planteado en el recurso, y que dice relación con la legalidad del acto administrativo que dispuso el término anticipado de la contratación del recurrente.

DÉCIMO: Que cabe reiterar una vez más, que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la decisión del Instituto de Desarrollo Agropecuario INDAP, de poner término anticipado a la contrata de don nombre reservado por medio de la dictación de la Resolución Exenta RA N° 166/946/2018, de fecha 30 de octubre de 2018, notificada por carta certificada de fecha 31 de octubre de 2018, fundado, entre otros argumentos, en razones “de buen servicio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia y eficacia en la gestión institucional, junto con mejorar la utilización de recursos tanto financieros como humanos, lo que hizo necesaria la adecuación de algunos aspectos de la estructura organizacional interna de la Dirección Regional, específicamente en lo referente a las dependencias que los conforman” (fundamento 3 de la Resolución recurrida), agregando en su fundamento 4 que “los órganos de la administración del Estado, por expresa aplicación de los principios de eficiencia, eficacia y economicidad, se encuentran en el imperativo de efectuar permanentemente un examen crítico y sistemático de la gestión del organismo que dirige a fin de verificar que el logro de las metas tenga lugar cautelando el uso óptimo de los recursos”, para luego, previa cita de normas legales y del dictamen N° 6.400 de la Contraloría General de la República, indicar como fundamento inmediato de la decisión, el estimar que sus servicios ya no son necesarios para la institución, a la luz de la reestructuración realizada a la Dirección Regional de Coquimbo, añadiendo que en la actualidad no existe otra plaza disponible con funciones a las cuales pudiera ser reasignado dicho funcionario, conforme a las necesidades del servicio y sus competencias.

DECIMOPRIMERO: Que, como se puede advertir, la decisión impugnada se funda en la falta de necesidad de los servicios prestados por el actor, atendida la reestructuración del instituto dispuesto mediante resolución de fecha 26 de octubre de 2018, según señala la recurrida, pero que, sin embargo, de los antecedentes incorporados al proceso, no aparece debidamente justificada la causal invocada por el ente administrativo para disponer el término anticipado de los servicios del actor, puesto que en su informe sólo se transcribe la Resolución Exenta N° 152756, de fecha 26 de octubre de 2018, emanada de la Dirección Regional de Coquimbo, acompañada de un organigrama simple de la que pasaría a ser la nueva estructura del Instituto, y luego posteriormente, sólo con fecha 26 de noviembre de 2018, se dicta la Resolución Exenta N° 166529 de la Dirección Regional de Coquimbo, dando cumplimiento al resuelvo segundo de la resolución señalada, se asignan funciones a las unidades y áreas, en la forma que allí se indica, pero no existe ninguna referencia a la anterior estructura de dicha Dirección Regional, existente a la fecha en que el recurrente ingresó a prestar sus servicios en dicho instituto, como asimismo vigente a la época de sus sucesivas prórrogas contractuales, que permita dilucidar si, en virtud de la nueva estructura dada a la Dirección Regional, efectivamente los servicios del recurrente dejaron de ser necesarios, ni de que no existiera en la nueva estructura institucional otra plaza disponible con funciones a las cuales pudiera ser reasignado el actor.

DECIMOSEGUNDO: Que, por otra parte, resulta conveniente destacar que en la resolución que motiva el nombre reservado en análisis, se invocan motivos de índole genérico, como “razones de buen servicio”, “mayor eficiencia y eficacia en la gestión institucional”, o bien ”adecuación de algunos aspectos de la estructura organizacional”, señalando asimismo que los órganos de la administración del Estado se encuentran en el imperativo de “efectuar permanentemente un examen crítico y sistemático de la gestión del organismo”. Tales conceptos vertidos en la mencionada resolución, se caracterizan por ser genéricos y ambiguos, insuficientes para constituirse como un fundamento objetivo que permita justificar adecuadamente la decisión de poner término anticipado al contrato de un funcionario público, lo que torna entonces, en arbitraria la decisión del instituto recurrido, puesto que tales conceptos han sido interpretados a su voluntad, con el propósito de revestir de fundamento plausible su decisión.

Asimismo, abona a lo razonado precedentemente, la referencia que en la resolución cuestionada se hace a un examen crítico y sistemático que todo órgano de la administración del Estado debe efectuar permanentemente, pero sin embargo, ningún antecedente se ha acompañado a estas gestiones, que respalde la aseveración señalada, en el sentido de explicar y demostrar que efectivamente, la decisión de desvincular anticipadamente de la administración al actor, ha obedecido precisamente a la realización dicho examen.

DECIMOTERCERO: Que por otra parte, debe tenerse en consideración que son cinco los elementos del acto administrativo, a saber, la competencia, la forma, el fin, los motivos y el objeto, y que puede existir ilegalidad del mismo en relación a cualquiera de ellos; que en este caso y tal como ya se razonó, se configura respecto de su finalidad. Este hecho constituye un vicio que lo torna susceptible de anulación, por ser además arbitrario, por los motivos ya expuestos.

DECIMOCUARTO: Que a todo lo anterior y sin perjuicio de lo ya razonado, se añade el hecho reconocido por la institución, en orden a que el actor se desempeñó desde el 04 de abril de 2005, esto es, durante más de trece años, situación que no se condice con la calificación de sus labores como esencialmente transitorias. Tal circunstancia confirma la arbitrariedad de la medida adoptada por la recurrida, en tanto no hubo aviso de término con un mes de anticipación, criterio establecido por la Contraloría General de la República en el Dictamen N° 85.700 de 28 de noviembre de 2016, que señala como fecha límite el día 30 de noviembre, lo que no se aviene a la cantidad de años de servicio prestados por el recurrente para la institución, que fueron continuos en virtud de las sucesivas renovaciones de su contrato, contrariándose con tal proceder el principio de confianza legítima del funcionario.

DECIMOQUINTO: Que el artículo 10 de la Ley N°18.834, sostiene que los empleos a contrata durarán como máximo hasta el 31 de diciembre de cada año (si bien la administración ha hecho habitual incorporar la frase “o hasta que sus servicios sean necesarios” o similares, dicha exigencia no ha sido contemplado por el legislador), y que quienes los sirvan expirarán en sus funciones en esa oportunidad, por el sólo ministerio de la ley, es decir, por la expiración del tiempo de designación, esto es, para el período que media entre la contratación y el 31 de diciembre, debiéndose ejercer la facultad de prorrogar una contrata, según el contenido del Dictamen N° 6.400 de la Contraloría General de la República, con al menos treinta días de anticipación al vencimiento del plazo, lo que se traduce en un límite temporal para que el jefe de servicio determine la no renovación del vínculo a través de la dictación del respectivo acto administrativo en aquellos casos en que se hubiere generado la confianza legítima en la renovación del vínculo, o resuelva renovarlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior. En este sentido, cuando se haya generado en el funcionario la confianza legítima de que será prorrogada o renovada su designación a contrata que se extendió hasta el 31 de diciembre, el acto administrativo que materialice alguna de las decisiones referidas deberá dictarse a más tardar el 30 de noviembre del respectivo año y notificarse según lo disponen los artículos 45 a 47 de la Ley N° 19.880, acto administrativo que además deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en su artículo 11, es decir, exteriorizar los fundamentos de hecho y de derecho por tratarse de actos que afectan potestades particulares; y a su artículo 41 inciso cuarto, que obliga a que las resoluciones finales contendrán la decisión que será fundada, de forma que los actos administrativos en que se materialice la decisión de no renovar una designación, de hacerlo por un lapso menor a un año o en un grado o estamento inferior, o la de poner término anticipado a ella, deberán contener el razonamiento y la expresión de los hechos y fundamentos de derecho en que se sustenta.

En tal sentido, entonces, si el acto recurrido carece de la fundamentación necesaria exigida por la normativa que rige las actuaciones de los órganos de la administración del Estado, en cuanto por él se pretende poner término anticipado a la contratación del recurrente, quedando entonces sin efecto, ello implica necesariamente que tampoco se ha generado el acto administrativo debidamente fundado que disponga la no renovación de la contrata del funcionario afectado y que, conforme a los criterios establecidos por la Contraloría General de la República, haya sido emitido y notificado con la debida antelación al funcionario afectado por la decisión, por lo que le asiste la legítima expectativa de ver prorrogado su vínculo contractual con el ente administrativo en el cual se desempeña ininterrumpidamente desde abril del año 2005.

DECIMOSEXTO: Que por otra parte, es el propio Estatuto Administrativo que en su artículo 89 plasma el principio según el cual, todo funcionario tiene derecho a gozar de estabilidad en el empleo, prerrogativa de la que en parte alguna se exime a quienes detentan la condición “a contrata”, sin que pueda discriminarse entre los empleados de planta y los funcionarios a contrata, porque el artículo 3 letra c) de dicha legislación, define el “empleo a contrata”, lo que permite concluir que la voz “empleo” que utiliza el mencionado artículo 89 es comprensiva del funcionario que se desempeña “a contrata”. Estas normas, artículo 10 y 89 de la Ley 18.834, sumado al hecho que desde el año 2005 en adelante se ha prorrogado la contrata del recurrente sin solución de continuidad, permiten generar la confianza legítima en el funcionario que su contrato será prorrogado hasta el 31 de diciembre del año siguiente, o lo menos, estará vigencia hasta el 31 de diciembre de cada año. En este sentido, en la actualidad, se reconoce que si una relación a contrata excede los dos años y se renueva reiteradamente una vez superado ese límite, se transforma en una relación indefinida, conforme al principio de confianza legítima ya aludido, y que la Contraloría General de la República comenzó a aplicar decididamente con ocasión del Dictamen N° 85.700, de 28 de noviembre de 2016, cuya normativa cubre, entre otros, a los funcionarios designados en empleos a contrata regidos por la Ley N° 18.884.

DECIMOSÉPTIMO: Que en consecuencia, el término anticipado de la designación a contrata, dispuesto por Resolución Exenta RA N° 166/946/2018, de fecha 30 de octubre de 2018, devino en ilegal al no dar cumplimiento a la normativa vigente, Ley 18.834 y 19.880, y arbitrario, porque vulneró el principio de confianza legítima sin otra fundamentación que invocar una causal genérica de razones de buen servicio, reestructuración y de falta de necesidad de los servicios, obviando lo mandatado por las disposiciones citadas y lo resuelto en el mencionado Dictamen de la Contraloría General de la República.

DECIMOCTAVO: Que con su proceder la recurrida ha vulnerado las garantías constitucionales que los números 2 y 24 del artículo 19 de La Constitución Política de la República aseguran al recurrente, en la medida que se le ha dado un trato desigual al aplicársele una facultad para un caso no previsto, privándole de las remuneraciones a que tiene derecho, desestimándose el arbitrio en cuanto sostiene existir una vulneración a la garantía del derecho a un procedimiento racional y justo, toda vez que dicha garantía, no es de aquellas tuteladas por la acción constitucional que nos ocupa, conforme lo señalado por el artículo 20 de la Carta Fundamental.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE, sin costas, el recurso interpuesto por don nombre reservado en contra del Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), y en consecuencia se ordena dejar sin efecto Resolución Exenta RA N° 166/946/2018, de fecha 30 de octubre de 2018, que dispuso el término anticipado de la contratación del recurrente, ordenándose la inmediata reintegración por la recurrida del funcionario desvinculado con expresa continuidad de sus remuneraciones computadas desde el momento en que se produjo la separación hasta su efectiva reincorporación, reintegro que se realizará en las mismas condiciones en las que aquél se desempeñaba al momento de ser desvinculado.

Redacción del abogado integrante don Claudio Fernández Ramirez.

Regístrese y comuníquese.

Rol 1351-2018-Protección Pronunciado por la Segunda Sala de la Ilma. Corte de Apelaciones de La Serena integrada por el Ministro titular señor Jaime Franco Ugarte, el Ministro suplente señor Carlos Jorquera Peñaloza y el abogado integrante señor Claudio Fernández Ramirez. (No firma señor nombre reservado por encontrarse con feriado legal, sin perjuicio de haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa).

En La Serena, a ocho de febrero de dos mil diecinueve, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede.